Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning 2009

Toelichting

Algemeen

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Dit artikel is door de Wet dualisering gemeentebestuur ingrijpend gewijzigd. Het legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden recht op ambtelijke bijstand hebben.

Voor vertegenwoordigde politieke groeperingen (fracties) bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

Artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behoren tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Alle raadsleden kunnen dus een beroep doen op deze verordening.

Artikelsgewijs

Artikel 1

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van documenten, kan een raadslid contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) heeft. Met openbaarheid wordt bedoeld openbaar in de zin van de WOB. Voor niet openbare documenten wordt een regeling gegeven in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet. Hiervoor is een regeling getroffen in het RvO voor de vergaderingen van de raad en het RvO voor de vergaderingen van de raadscommissies.

Er is voor gekozen om de griffier te benoemen als centrale functionaris. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de gemeentesecretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

Artikel 2

Dit artikel geeft een regeling voor de aanvraag en het verlenen van ambtelijke bijstand. De griffier en de gemeentesecretaris hebben een eigen verantwoordelijkheid bij een aanvraag. De griffier beoordeelt of de aanvraag betrekking heeft op de werkzaamheden van de raad, de gemeentesecretaris beoordeelt of de bijstand het belang van de gemeente kan schaden en of de bijstand inpasbaar is binnen de reguliere werkzaamheden. Het laatste criterium vraagt van de gemeentesecretaris een belangenafweging.

Artikel 3

Indien betrokkenen niet tot overeenstemming komen over het wel of niet verlenen van ambtelijke bijstand wordt het seniorenconvent geraadpleegd. Met de keuze voor het seniorenconvent komt het primaat van de raad tot uitdrukking. De raad is immers het hoogste orgaan binnen de gemeente. Impliciet betekent het voorleggen van de kwestie aan het seniorenconvent ook dat de burgemeester zijn brugfunctie als voorzitter van de raad en het college kan vervullen door het geven van een advies aan het seniorenconvent.

Artikel 4

Indien de ambtelijke bijstand niet naar tevredenheid wordt geleverd kan eveneens om een uitspraak van het seniorenconvent worden gevraagd. Het ligt hierbij voor de hand dat de gemeentesecretaris wordt uitgenodigd voor deze vergadering, omdat hij als hoofd van de ambtelijke organisatie eindverantwoordelijk is voor de geleverde bijstand.

Artikel 5

In lid 1 wordt een definitie gegeven van een fractie in de zin van deze verordening. De Gemeentewet kent geen definitie van het begrip “fractie”, maar gaat onder andere in artikel 33, tweede lid, wel uit van het bestaan van in de raad vertegenwoordigde groeperingen.

In artikel 6 van het Reglement van orde is bepaald dat leden van de raad, die door het centraal stembureau op dezelfde kandidatenlijst verkozen zijn verklaard, bij de aanvang van de zitting als één fractie worden beschouwd. Is onder een lijstnummer slechts één lid verkozen, dan wordt dit lid als een afzonderlijke fractie beschouwd.

In Houten wordt het begrip fractie echter nog breder uitgelegd. Iedere fractie mag volgens het instellingsbesluit raadscommissies 3 kandidaten voordragen ter benoeming als commissielid. Deze kandidaten dienen wel op de kieslijst van de desbetreffende partij te hebben gestaan bij de laatst gehouden gemeenteraadsverkiezingen. Na een periode van twee jaar van de betreffende raadsperiode kan elke fractie die aan de verkiezingen heeft meegedaan, bij wijze van uitzondering één vertegenwoordiger van buiten de kandidatenlijst van die fractie voordragen.

In Houten bestaat een fractie dus uit de gekozen raadsleden en de mensen die benoemd zijn door de raad tot commissielid. De bepaling van de definitie is van belang voor de beoordeling van de verslagen van de fracties. Binnen het seniorenconvent is bijvoorbeeld afgesproken dat een fractie in het kader van teambuilding eenmaal per jaar uit eten mag gaan. Er wordt dan vanuit gegaan dat een dergelijke bijeenkomst de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taak van de fractie versterkt. Bij een fractie die uit twee raadsleden bestaat kunnen dus maximaal 5 mensen de kosten van hun deelname aan een dergelijke bijeenkomst declareren ten laste van de fractievergoeding.

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het budget voor fractieondersteuning wordt in de gemeentebegroting opgenomen en dus door de raad vastgesteld. De fractieondersteuning bestaat uit een vast (1/3) en een variabel (2/3) deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich te laten ondersteunen, omdat het functioneren als fractie, ongeacht de omvang daarvan, nu eenmaal een minimum aan kosten met zich meebrengt. De rest van het budget wordt toegekend op basis van het aantal zetels waarover een fractie beschikt. Een grotere fractie vertegenwoordigt meer inwoners van Houten en heeft dus ook een groter recht op ondersteuning.

Artikel 6

Artikel 6 bepaalt waaraan de fractievergoeding mag worden besteed. Uitgangspunt is dat het bestede geld bijdraagt aan het versterken van de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol van de fractie. De vraag is welke kosten hier dan onder vallen en welke kosten niet.

Deze vraag is makkelijker te stellen dan te beantwoorden. Er zal altijd een grijs gebied blijven. Toch kan op basis van de bestaande regelgeving in de meeste gevallen wel worden bepaald wat wel en niet is toegestaan. Hierbij is niet alleen de tekst van de verordening van belang, maar ook het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden en de verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden gemeente Houten 2006 (vastgesteld bij raadsvoorstel 2006-126). Het besluit en de verordening zijn onder meer gebaseerd op artikel 95 e.v. Gemeentewet (hoofdstuk VI, Geldelijke voorzieningen ten behoeve van de leden van de raad en commissies).

In de praktijk blijkt dat er drie terreinen zijn die een nadere toelichting behoeven:

• 1.

  fractievergoeding in de relatie met het partijbestuur

• 2.

  fractievergoeding in de relatie tot de vergoedingen voor raads- en commissieleden

• 3.

  fractievergoeding in relatie tot communicatie met het publiek

Relatie met het partijbestuur

Geld moet worden ingezet ten dienste van de fractie. In de meeste politieke partijen is er in iedere afdeling een partijbestuur en een fractie. Het bestuur organiseert ledenvergaderingen, is belast met het samenstellen van de kandidatenlijst, het voeren van de verkiezingscampagnes (samen met de kandidaten) enz. Al deze activiteiten hebben geen directe relatie met de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak van de fractie en daarom mogen de kosten niet worden voldaan uit de fractievergoeding. Als het partijbestuur zelfstandig iets organiseert betekent dat vrijwel per definitie dat er geen vergoeding mogelijk is.

De fractie kan echter ook zelf bijeenkomsten organiseren. Bij deze bijeenkomsten kan het dan gaan om informatieverstrekking (waar staat de fractie voor, welke politieke lijn heeft de fractie op een bepaald dossier) of om het inwinnen van informatie (wat vinden de inwoners van Houten van een bepaald onderwerp).

De kosten van dit soort bijeenkomsten komen wel in aanmerking voor vergoeding, waarbij de bijeenkomst wel een bredere doelgroep moet hebben dan alleen de leden van de eigen partij.

Er moet altijd een relatie te leggen zijn met de gemeentepolitiek. Een themabijeenkomst over de Amerikaanse presidentsverkiezingen of over de landelijke politiek kan niet uit de vergoeding worden betaald.

Fractie en bestuur kunnen ook samen een bijeenkomst organiseren. In dat geval moet in redelijkheid worden vastgesteld welke kosten ten laste van de vergoeding worden gebracht, waarbij de maatstaf is dat de kosten verband moeten houden met de taken van de fractie.

Relatie tot de raads- en commissieleden

De gemeentewet, het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden en de verordening van de gemeente Houten regelen nauwkeurig welke bedragen worden uitbetaald aan raads- en commissieleden. Raadsleden ontvangen een bedrag aan salaris en een bedrag aan onkosten.

Volgens ledenbrief Lbr. 07/89 van het college voor arbeidszaken van de VNG moeten uit de vergoeding de volgende kosten worden betaald:

“Representatie, vakliteratuur, contributies en lidmaatschappen, bureaukosten en porti, zakelijke giften, ontvangsten, excursies. Voor wethouders en raadsleden zijn in de onkostenvergoeding nog twee componenten opgenomen: telefoonkosten en bijdrage aan fractiekosten.”

Buiten de onkostenvergoeding om mag een raadslid geen geld ontvangen van de gemeente, dus ook niet via de fractievergoeding. Niet toegestaan zijn (onder meer):

• -

  vergoedingen aan een raadslid voor het beheren van de website

• -

  vergoedingen aan een raadslid voor het voeren van het secretariaat van de fractie

• -

  vergoedingen voor onkosten die uit de reguliere onkostenvergoeding dienen te worden gedekt

• -

  vergoedingen voor individuele scholing

• -

  andere vergoedingen die worden beschreven in het rechtspositiebesluit en de verordening.

Het feit dat raadsleden geen vergoeding mogen ontvangen, wil niet zeggen dat de voornoemde kostenposten in het geheel niet voor vergoeding in aanmerking komen.

Kosten voor het beheren van een website door anderen komen wel voor vergoeding in aanmerking, net als kosten voor het voeren van een secretariaat door iemand die geen raadslid is.

Als de fractie als geheel zich schoolt (debattraining, presentatietechnieken, snel lezen enz.) dan kan dit eveneens worden gedekt uit de fractievergoeding.

Voor individuele raadsleden geeft de “Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden gemeente Houten 2006” voor het volgen van cursussen, congressen, seminars en symposia een regeling in artikel 7. Daar is bepaald dat voor dit soort gevallen een gemotiveerde aanvraag dient te worden ingediend, voorzien van inhoudelijke informatie en een kostenspecificatie. Deelname dient van belang te zijn voor de vervulling van het raadslidmaatschap. Onduidelijk is bij wie de aanvraag dient te worden ingediend en wie deze dient te beoordelen. In de toelichting bij dit artikel is gesteld dat bij de aanvraag kan worden vermeld of de fractievoorzitter van de betreffende fractie deze aanvraag steunt. Het ligt voor de hand dat in eerste instantie de griffier belast zal zijn met de beoordeling, omdat deze ook budgethouder is. Mochten er verschillen van inzicht bestaan dan kan de aanvraag worden voorgelegd aan het seniorenconvent. Bij een volgende herziening verdient het aanbeveling de te volgen procedure nader te omschrijven.

Relatie tot communicatie

Fracties communiceren in het kader van hun volksvertegenwoordigende rol met de burgers. Hier kunnen verschillende communicatiemiddelen voor worden ingezet. Telkens dient er te worden bedacht dat het gaat om het versterken van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad. Met name in verkiezingstijd is dit een probleem. Vaak zijn raadsleden tegelijk ook kandidaat voor de volgende periode. In de verkiezingsperiode dient men dus terughoudend te zijn met het gebruik van de fractievergoedingen. Voorkomen moet worden dat partijen die al in de raad vertegenwoordigd zijn extra middelen uit gemeenschapsgeld kunnen inzetten voor hun campagne, terwijl partijen die nog niet in de raad vertegenwoordigd zijn, dat niet kunnen.

Uiteraard is er ook hier een grijs gebied. Een verkiezingskrant mag niet worden betaald uit de fractievergoeding, een krant waarin staat vermeld wat de fractie in de afgelopen jaren heeft bereikt, mag weer wel. Bij uitingen moet duidelijk zijn dat het gaat om een uiting van de fractie van de partij en er dient een relatie te zijn met de gemeentepolitiek van Houten.

Voorbeelden van kosten die in ieder geval voor vergoeding in aanmerking komen:

• -

  De kosten van een fractieassistent voor de secretariële ondersteuning;

• -

  zaalhuur in verband met een wijkbijeenkomst;

• -

  training en opleiding van de voltallige fractie;

• -

  een fractiebezoek aan een andere gemeente;

• -

  kosten die verband houden met de jaarlijkse activiteitenmarkt (maar niet de kosten van flyers

die van de landelijke partij afkomstig zijn);

-kosten van een ludieke actie gerelateerd aan een actueel politiek onderwerp (het uitdelen van

parkeerschijven i.v.m. de bespreking van het parkeerbeleid)

Artikel 7

De jaarlijkse bijdrage voor fractieondersteuning wordt voor 1 maart van enig jaar uitbetaald, mits de fractie de verantwoording over het voorgaande jaar voor 1 februari van dat kalenderjaar heeft ingediend bij de griffie.

Binnen de verordening is een regeling opgenomen voor het aanleggen van een reserve. In het verleden is gebleken dat dit kan leiden tot uitgebreide berekeningen achteraf. Meestal werd eerst een bedrag uitgekeerd voor het nieuwe jaar en kwam de afrekening van het voorafgaande jaar pas daarna aan de orde. Verrekening met het eerstvolgende jaar na het verslagjaar was dan al niet meer mogelijk, omdat de fractievergoeding voor dat jaar al was uitbetaald. Om die reden wordt er in de nieuwe regeling bepaald dat eerst de afrekening binnen moet zijn, alvorens de bedragen voor het nieuwe jaar worden uitbetaald. Dit geeft de griffie de gelegenheid om in de maand februari de balans op te maken en een voorlopig oordeel te vellen over het ingediende verslag. Er kan eventueel vooruitlopend op de definitieve vaststelling van de bijdrage over het verslagjaar een gedeelte van de betaling voor het nieuwe jaar worden ingehouden.

De bijdrage wordt als voorschot verstrekt. Indien blijkt dat het geld onrechtmatig is besteed, kan dit met de verantwoording worden verrekend.

Artikel 8

In het verleden mochten de fracties bedragen die in enig jaar niet waren besteed, meenemen naar volgende jaren. De accountant heeft geadviseerd deze systematiek te wijzigen en reserveringen te beperken tot één jaar. Het maximale bedrag dat mag worden meegenomen is het bedrag dat in het vorige kalenderjaar is toegekend op basis van artikel 5 lid 3. De reserve wordt dus eerder afgetopt door middel van het terugvorderen van voorschotten. Omdat de verordening ingaat per 1 januari 2009 zou dit betekenen dat de lopende reserves over de periode 2006-2008 in 2009 meteen worden getoetst aan artikel 8. Dit is niet gewenst omdat de fracties in de voorgaande jaren onbeperkt hun reserve mochten meenemen tot aan de verkiezingen. Daarom wordt een deel van artikel 8 pas geldig vanaf de gemeenteraadsverkiezingen in 2010. (3 maart 2010).

Artikel 9

Het spreekt vanzelf dat de bijdrage aangepast zal moeten worden aan veranderde verhoudingen in de raad. Het is niet mogelijk om in het jaar waarin een splitsing plaatsvindt de gelden van alle fracties opnieuw te verdelen op grond van artikel 5 lid 3. In het jaar van de splitsing zullen de nieuw ontstane fracties het beschikbare bedrag voor de oorspronkelijke fractie voor dat jaar moeten verdelen. In het nieuwe kalenderjaar wordt artikel 5 lid 3 wel onverkort toegepast.

Bij splitsing van een fractie zal de al eerder verstrekte bijdrage direct verrekend moeten worden.

In het verleden is er weleens een discussie geweest over de vraag of het rechtvaardig is dat indien een fractie wordt gesplitst, andere fracties in het jaar daarop daarvan de nadelen ondervinden. De vaste component van de fractievergoeding dient dan immers over meerdere fracties te worden verdeeld dan in het het jaar van de splitsing, zodat iedere fractie een lager bedrag ontvangt, ten faveure van de nieuw gevormde fractie. Op die manier zou splitsen financieel worden beloond. Er is in deze verordening voor gekozen de systematiek uit de oude verordening aan te houden, dus wel opnieuw herverdelen, ondanks dat de andere fracties hierdoor nadeel ondervinden. Het belangrijkste argument hiervoor is dat het functioneren als zelfstandige fractie nu eenmaal kosten met zich meebrengt en dat de raadsleden die een nieuwe fractie gaan vormen op grond van hun eigen mandaat van de kiezer recht hebben op ondersteuning.

Het alternatief zou zijn om gedurende de gehele raadsperiode uit te blijven gaan van hetzelfde aantal fracties, namelijk het aantal fracties dat aan het begin van de raadsperiode aanwezig was. Een gesplitste fractie zou dan tot aan de nieuwe verkiezingen jaarlijks de vaste bijdrage moeten delen, als ware het één fractie.

Artikel 10

Door de fracties verantwoording te laten afleggen over de besteding van de middelen, is controle van de besteding per fractie mogelijk. Fracties leggen alleen verantwoording af over de bijdrage die zij van de gemeente hebben ontvangen.

Voorheen gold op grond van het Protocol fractievergoeding van december 2004 dat alleen bedragen boven de € 50,-- moesten worden onderbouwd door middel van documenten. In de praktijk werkt de tweedeling tussen de bedragen die wel en die niet hoeven te worden verantwoord onnodige verwarring op. Uitgangspunt is nu dat alle kosten moeten worden onderbouwd door middel van documenten.

Omdat de termijn voor het indienen naar voren is gehaald (voor 1 februari) kan het voorkomen dat fracties moeite hebben om bepaalde kosten te voorzien van bonnen. Immers, de rekening van een activiteit in december kan ook nog wel na 1 februari binnenkomen. In de praktijk zal de griffier hier coulant mee omgaan. Het verslag moet in ieder geval compleet zijn, de onderliggende stukken dienen zo snel mogelijk compleet te worden gemaakt.

De beoordeling van de besteding van de fractievergoeding verloopt als volgt:

a) ontvangst griffie van de fractieverslagen;

b) in opdracht van de griffie beoordeelt de financieel controller van de griffie samen met de griffier de fractieverslagen;

c) terugkoppeling beoordeling naar de individuele fracties;

d) mogelijkheid tot aanpassen van de fractieverslagen;

e) bespreking van de fractieverslagen in het seniorenconvent

f) vaststellen van de fractieverslagen door de gemeenteraad;

h) berichten aan fracties over raadsbesluit en eventuele terugvordering.

In het verleden werden de fractieverslagen ook aangeboden aan de accountant ter controle. In deze verordening is de mogelijkheid van consultatie van de accountant opgenomen in gevallen van twijfel.

De beschreven procedure gaat in met ingang van januari 2009, derhalve met ingang van de verantwoording over het jaar 2008. In 2008 is hierover meerdere malen met de fractievoorzitters over gesproken, zodat er geen sprake is van schending van de rechtszekerheid.

De keuze om de raad de fractievergoedingen vast te laten stellen is nieuw, maar is in lijn met de wens van het seniorenconvent om geen politiek inhoudelijke besluiten te nemen. Nu de raad de fractievergoedingen ter beschikking stelt, ligt het voor de hand dat de raad de afrekeningen ook vaststelt. Het seniorenconvent wordt in de Gemeentewet niet genoemd, de gemeenteraad is een bestuursorgaan binnen de gemeente die rechtens bindende beslissingen kan nemen. Mocht een terugvordering aan de orde zijn, dan levert een besluit van de raad een juridische titel op (waarop bij de rechter een beroep kan worden gedaan), een besluit van het seniorenconvent wellicht niet. De fracties krijgen een kopie van het raadsbesluit toegezonden.

Artikel 11

In een verkiezingsjaar wordt de bijdrage in twee gedeelten gesplitst. Meestal vinden de verkiezingen plaats in maart. In de verordening wordt ervoor gekozen definitieve afrekening plaats te laten vinden voor het einde van de maand waarin de verkiezingen plaatsvinden. Op die manier kan snel tot afrekening met de fractie in de oude zittingsperiode worden overgegaan. Iedere fractie begint de nieuwe periode met een schone lei. Dit betekent tevens dat de nog bestaande reserves uit de oude periode komen te vervallen. De eerste reservering kan pas weer plaatsvinden in het jaar volgend op het verkiezingsjaar.

Artikel 12

In dit artikel wordt helder gemaakt dat de verantwoordelijkheid voor de besteding van de fractievergoedingen ligt bij de raadsleden in die fractie. Mocht het tot een terugvordering komen, dan zijn de zittende raadsleden hoofdelijk aansprakelijk voor de vordering. Dit betekent dat eenieder van de fractieleden kan worden aangesproken om het gehele verschuldigde bedrag te voldoen. In dit artikel wordt dus wel aansluiting gezocht bij de definitie van fractie in de Gemeentewet en wordt er voor gekozen niet terug te vorderen bij eventuele commissieleden.

Sommige fracties maken gebruik van een penningmeester. Voor de gemeente blijft echter de fractievoorzitter het formele aanspreekpunt.