Beleidsregels "De toegankelijke openbare weg"

1.1 Inleiding

‘ Een openbare weg is een weg, die vrij voor ieder toegankelijk is.’

Deze definitie impliceert een onbelemmerd, vrij gebruik voor alle verkeersdeelnemers op alle denkbare momenten. De praktijk van alledag leert echter dat een weggebruiker vaak wordt geconfronteerd met stremmingen, wegopbrekingen, omleidingen, tijdelijke obstakels, enz.

In veel gevallen is dit onontkoombaar; aan een weg moeten nu eenmaal (herstel-) werkzaamheden worden uitgevoerd, of vinden andere activiteiten (bouwprojecten, optochten, festiviteiten e.d.) plaats waardoor een onbelemmerde doorgang niet mogelijk is. Het behoort echter tot de taak van de beheerder van de openbare weg om de bruikbaarheid ervan zoveel mogelijk te waarborgen en er voor te zorgen dat weggebruikers zich vlot en veilig van punt A naar punt B kunnen verplaatsen. Hiervoor is een weg immers bedoeld.

Behalve dat weggebruikers bij een goede toegankelijkheid van de openbare weg gebaat zijn, is een onbelemmerde doorgang voor bewoners en voor aan de desbetreffende weg gevestigde winkels, kantoren, horecapanden, etc. van groot (economisch) belang.

Tot nu toe is het gemeentelijk beleid op verzoeken tot het plaatsen van obstakels op de weg of het afsluiten van wegen in verband met werkzaamheden reactief. Als aan de wens van verzoeker enigszins kan worden voldaan, wordt de gevraagde toestemming vaak verleend. Een toetsingskader ligt hieraan echter niet ten grondslag. Het belang van de aanvrager wordt bij dergelijke verzoeken overigens in het algemeen hoger ingeschat dan dat van de weggebruiker of van de aanliggende bewoner of winkel. Omdat hiermee het belang van de vrije doorgang voor het verkeer op de achtergrond dreigt te geraken, verdient het aanbeveling om de betrokken belangen voortaan zorgvuldiger af te wegen.

Bovendien vindt de afhandeling van verzoeken waardoor een vrij gebruik van de openbare weg in het gedrang komt thans op verschillende plaatsen in de gemeentelijke organisatie plaats.

Deze beleidsregels beogen door vast te stellen toetsingsnormen en procedureregels het ad hoc-handelen te verlaten en een meer gecoördineerde afhandeling te bevorderen. De hierna volgende bepalingen hebben betrekking op de belemmeringen die kunnen optreden bij bouw-, sloop- en nutswerkzaamheden e.d. en bij het plaatsen van obstakels zoals steigers, containers, etc. op de openbare weg. Het afsluiten van wegen als gevolg van optochten, wedstrijden, festiviteiten en evenementen en soortgelijke activiteiten valt niet onder het bereik van deze beleidsregels. Evenmin hebben deze regels betrekking op het plaatsen van winkeluitstallingen en horecaterrassen. Hiervoor is namelijk al beleid vastgesteld in respectievelijk de Nota Uitstallingen in de openbare ruimte en de Nota Terrassenbeleid. Ook richten deze bepalingen zich niet op calamiteiten zoals verkeersongevallen, wegverzakkingen e.d. Deze voorvallen zijn namelijk naar aard, plaats en tijd niet te voorzien en daarom ook moeilijk te vatten in een vast werkkader.

1.2 Doelstellingen

Deze beleidsregels zijn bedoeld om duidelijkheid te geven op welke wijze voortaan omgegaan zal worden met werkzaamheden waardoor de toegankelijkheid van een openbare weg geheel of gedeeltelijk wordt belemmerd. Uitgangspunt daarbij is stremmingen zoveel mogelijk te voorkomen. Een vrije doorgang heeft prioriteit en hinder voor het verkeer en voor betrokken aanwonenden en handelspanden moet zoveel mogelijk worden beperkt. Bij de afwegingen in dit kader dienen uiteraard de verkeersveiligheid en de veilige werksituatie van de betrokken werknemers niet uit het oog te worden verloren.

Een andere doelstelling is het vaststellen van de procedure die intern zal worden gevolgd wanneer een dergelijk verzoek wordt ingediend. De begrippen ‘integraal’ en ‘slagvaardig’ staan hierbij centraal. In de huidige organisatie worden aanvragen in verband met een (gedeeltelijke) stremming van de openbare weg namelijk door verschillende afdelingen afgewerkt, waardoor de eenduidigheid en coördinatie ontbreekt.

Tot slot wordt verduidelijkt wanneer een formeel verkeersbesluit zal worden genomen of in welke gevallen kan worden volstaan met het (uitsluitend) plaatsen van verkeersborden of aanverwante voorzieningen.

Deze doelstellingen zijn kernachtig als volgt samen te vatten:

• ·

  de vrije doorgang bij werkzaamheden aan of op de weg zoveel mogelijk behouden, met inachtneming van de toepasselijke wetgeving;

• ·

  beoordeling verzoeken aan de hand van de ‘uienschil-methode’;

• ·

  vaste interne procedure en gecoördineerde afhandeling verzoeken voor obstakels, of werkzaamheden op of aan de weg;

• ·

  helderheid over gevallen waarbij een formeel verkeersbesluit zal moeten worden genomen.

3.1 Interne communicatie

Afhankelijk van de aard van de werkzaamheden worden verzoeken of plannen die samenhangen met een ingebruikname of (gedeeltelijke) afsluiting van een weg, behandeld door de afdeling Vergunningen of door de afdeling Openbare Ruimte. In sommige gevallen is hierbij ook de afdeling Ruimtelijke Ordening (Verkeer) betrokken.

Verzoeken om voorwerpen (zoals containers e.d.) op de openbare weg te plaatsen en om de openbare weg te gebruiken voor festiviteiten etc., worden behandeld door de afdeling Vergunningen. Aanvragen voor het opbreken van een weg en plannen voor weg- en rioleringswerken behoren tot het werkterrein van de afdeling Openbare Ruimte. Er zijn dus twee gemeentelijke afdelingen betrokken bij activiteiten of werkzaamheden die het verkeer op de weg kunnen stremmen. Bovendien kan het ook noodzakelijk zijn dat een derde afdeling ( R.O. & Economie) de noodzaak van een verkeersbesluit moet beoordelen. Thans verloopt de afstemming tussen de betrokken afdelingen niet altijd optimaal. Dit kan het risico inhouden dat ‘conflicterende’ activiteiten kunnen samenvallen (bijv. een geplande wielerkoers op een weg waaraan rioleringswerken zullen worden verricht) of dat noodzakelijke besluiten niet worden genomen (bijv. uitvoerige wegreconstructiewerkzaamheden zonder dat hiervoor het benodigde verkeersbesluit genomen is). Er is daarom behoefte aan een afhandelingsprocedure waarbij verzekerd is dat elke betrokken afdeling tijdig kennis neemt van een verzoek of voorgenomen maatregel, daarover eventueel kan adviseren en in kennis wordt gesteld van de uiteindelijke beslissing. Procedures moeten worden gestructureerd en gecoördineerd.

Nieuwe procedure

Door een van de bovengenoemde afdelingen ontvangen verzoeken of gemaakte plannen, zullen voortaan vroegtijdig worden gecommuniceerd met de andere afdeling. Dit zal gebeuren aan de hand van een intern ‘adviesformulier’ waarin o.a. de aard en de duur zijn vermeld. Ook het taakveld verkeer van de afdeling R.O. & Economie zal via dit formulier in kennis gesteld worden, zodat de eventuele noodzaak van een formeel verkeersbesluit kan worden beoordeeld. Een voorbeeld van het adviesformulier is opgenomen in bijlage 1.

3.2 Nieuw beleid

Bij de huidige beoordeling van verzoeken staat het belang van verkeer niet per definitie bovenaan. De praktijk is dat ingebruikname van de openbare weg veelal wordt toegestaan zonder dat uitdrukkelijk is gezocht naar alternatieve mogelijkheden.

De meest voorkomende situaties waarbij de openbare weg in gebruik wordt genomen zijn:

• a.

  bouw- of sloopwerkzaamheden;

• b.

  obstakels (containers, keten, steigers, etc.).

3.3 Wegwerkzaamheden

Een weg wordt aangelegd, onderhouden, een berm gemaaid, een boom gesnoeid, lampen in lichtmasten vervangen, kabels en leidingen aangelegd, rioleringen gecontroleerd, enz.

Al deze activiteiten vinden op of langs de weg plaats. Bij het uitvoeren van deze werken, is het vrijwel onontkoombaar dat er stremmingen plaatsvinden voor het verkeer. Een afschermende voorziening op de rijbaan hangt tevens samen met de eisen die ingevolge de Arbeidsomstandighedenwet worden gesteld aan een veilige werkplek.

Bij ‘werk in uitvoering’ dienen diverse belangen in het oog te worden gehouden:

• -

  een veilige werkomgeving voor de wegwerkers;

• -

  het bevorderen van de verkeersveiligheid tijdens de werkzaamheden;

• -

  het beperken van hinder voor het verkeer.

De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de eigen werknemers. De opdrachtgever is eveneens verantwoordelijk voor de veiligheid en arbeidsomstandigheden van de werknemers, maar is daarnaast ook verantwoordelijk voor de (verkeers-)veiligheid en belangen van derden. Wanneer de wegbeheerder tevens opdrachtgever is, liggen de verantwoordelijkheden dus alle bij de wegbeheerder.

De gemeente Hulst zal bij de bovengenoemde werkzaamheden de CROW-richtlijn “Maatregelen op de rijbaan Werk in Uitvoering 96b’ hanteren. Gebruikmaking ervan impliceert weinig beleidsvrijheid. Er wordt onder meer een onderscheid gemaakt tussen werkzaamheden naast, en maatregelen op de rijbaan. Verder geldt een speciaal regime voor kortdurende werkzaamheden. Vervolgens wordt afhankelijk van wegtype en verkeersintensiteit een pakket ‘bindende’ standaardmaatregelen geformuleerd. Afwijking hiervan is niet wenselijk. De richtlijn is ook het toetsingsinstrument voor politie, Arbeidsinspectie en justitie.

Vanuit de rol van de opdrachtgever zijn bij de hier bedoelde werkzaamheden twee scenario’s denkbaar:

• a.

  de werken geschieden door of namens de gemeente;

• b.

  de werken worden verricht door of namens derden.

3.4 Verkeersbesluiten

Hiervoor is al melding gemaakt van de vergunningplicht op grond van de APV indien de weg anders wordt gebruikt dan overeenkomstig de bestemming ervan. Aanvullende besluitvorming op grond van de Wegenverkeerswet kan echter noodzakelijk zijn. Indien werken worden uitgevoerd waardoor de desbetreffende openbare weg voor een langere periode dient te worden afgesloten voor het verkeer is namelijk een verkeersbesluit vereist. De totstandkoming hiervan, waarbij onder meer is vastgelegd dat vooraf advies van de politie moet worden ingewonnen, is vastgelegd in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW).

Het BABW bevat tevens bepalingen die betrekking hebben op de formele stappen die moeten worden gezet bij het uitvoeren van (onderhouds-)werken. Hieromtrent is geregeld dat wanneer dergelijke maatregelen niet langer duren dan vier maanden, er geen formele besluitvorming behoeft plaats te vinden. In dergelijke situaties kan worden volstaan met een tijdelijke verkeersmaatregel, waarbij dus verkeersborden e.d. kunnen worden geplaatst zonder dat hieraan een formeel verkeersbesluit ten grondslag ligt. Bij uitvoering van werken, en dan met name bij werkzaamheden die ruim van te voren gepland zijn en die ingrijpende gevolgen hebben voor het verkeer, moet worden overwogen of een verkeersbesluit in verband met een zorgvuldige belangenafweging wenselijk is. Tegen het te nemen verkeersbesluit staat de bezwaar- en beroepsmogelijkheid open. Dit is bij een tijdelijke verkeersmaatregel niet het geval.

Schematisch ziet dit er als volgt uit:

In beide gevallen vindt publicatie plaats in onder meer het plaatselijk verschijnende huis-aan-huisblad en zo nodig worden ook de betrokken bewoners/bedrijven persoonlijk geïnformeerd..

3.5 Beschikbaarstellen materialen door gemeente

Bij wegafzettingen en markeringen etc. dient gebruik te worden gemaakt van verkeersborden, retro-reflecterende hekken, e.d.. Voorheen werd door zowel bedrijven, organisaties als particulieren, frequent een beroep gedaan op de gemeente voor het (kosteloos) beschikbaar stellen van dit materiaal. Serviceverlening van deze omvang behoort echter niet tot het gemeentelijke takenpakket. Hiermee dient dan ook op een efficiëntere wijze te worden omgegaan. Hierbij is een onderscheid op zijn plaats tussen maatregelen die door of namens de gemeente noodzakelijk zijn, initiatieven die door of namens derden worden genomen of maatregelen die bij evenementen en festiviteiten noodzakelijk zijn.

Beleidsregel  6

  Voor het beschikbaar stellen van gemeentelijke materialen ten behoeve van verkeersmaatregelen geldt de volgende handelwijze:

• a.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van werken door of namens gemeente:

  Uitvoering geschiedt door of in opdracht van gemeente.

• b.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van werken voor rekening van derden:

  Uitvoering geschiedt door en voor rekening van aanvrager.

  Gemeente stelt hiervoor geen materiaal beschikbaar.

• c.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van evenementen met een algemeen karakter:

           Uitvoering geschiedt door en voor rekening van de gemeente.  

4.1 Bestuurlijke handhaving

Het bestuursrechtelijke instrumentarium waarover de gemeente in dit verband beschikt, bestaat uit de middelen ‘bestuursdwang’en ‘dwangsom’.

Bestuursdwang houdt in ‘het door feitelijk handelen vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten’ (art. 5:21 Algemene Wet Bestuursrecht). Hieruit volgt dat dit middel toepasbaar is als een wettelijk voorschrift is overtreden of wanneer voorwaarden die aan een vergunning verbonden zijn, niet worden opgevolgd. Bij het toepassen van bestuursdwang zullen de kosten van het gemeentelijk optreden op de overtreder worden verhaald. Normaliter wordt de overtreder eerst in de gelegenheid gesteld zelf de overtreding weg te nemen of te beëindigen.

Indien de situatie echter zo nijpend is dat onmiddellijk maatregelen vereist zijn (in dit kader bijvoorbeeld ernstig gevaar voor de verkeersveiligheid), is het bestuursorgaan bevoegd om spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Hiermee kunnen geconstateerde overtredingen direct worden beëindigd of weggenomen zonder dat de overtreder hiervoor zelf in de gelegenheid is gesteld (geen ‘begunstigingstermijn’).

In het geval van voorwerpen die op de openbare weg zijn geplaatst zonder de vereiste voorzieningen, is het zeer wel denkbaar dat hiermee een onaanvaardbaar risico optreedt voor de veiligheid van de weggebruikers. In dergelijke gevallen zal van het middel ‘spoedeisende bestuursdwang’ gebruik worden gemaakt. Dit geldt ook voor andere gevaarlijke, extreem hinderlijke of milieuvervuilende situaties.

Als de eigenaar of gebruiker over een vergunning beschikt, maar de markeringsvoorschriften niet daadwerkelijk naleeft, zullen onmiddellijk bestuurlijke maatregelen volgen. Ingeval van schade zal een eventuele vordering tegen de gemeente, gelet op haar risicoaansprakelijkheid als wegbeheerder, namelijk kans van slagen hebben.

De medewerkers van de afdeling Vergunningen, taakveld Handhaving, zijn belast met het toezicht op de naleving van de APV en deze beleidsregels. Vanuit een oogpunt van integraal werken en multifunctionaliteit zullen in het algemeen ook andere medewerkers van de afdeling Vergunningen (met name ambtenaren bouw- en woningtoezicht) bij controle van bouwwerkzaamheden preventief handhavend optreden. De huidige personele capaciteit van het taakveld Handhaving is thans namelijk niet toereikend. In de nabije toekomst zal worden bezien of de handhavingscapaciteit ook kan worden uitgebreid door de mogelijke inzet van Bijzondere Opsporings Ambtenaren (BOA’s) zoals parkeerwachters.

4.2 Strafrechtelijk optreden

Op grond van artikel 6.1. APV kan een proces-verbaal worden opgemaakt tegen de overtreder van artikel 2.1.5.1 of artikel 2.1.5.2 APV. Deze sanctie kan bestaan uit een maximale geldboete van de 2e categorie of hechtenis van ten hoogste drie maanden. Hiertoe is de gemeente niet bevoegd. De opsporing van strafbare feiten als bedoeld in artikel 6.1. is opgedragen aan de in artikel 141 of artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering genoemde opsporingsambtenaren. Bij een overtreding kan naast hechtenis of een geldboete door de Officier van Justitie bovendien een schikkingsvoorstel worden gestuurd aan de overtreder. Een dergelijke transactie kan ook worden aangeboden door de politie (mits het geval zich daartoe leent).

4.3 Overmachtsituaties

Het spreekt voor zich dat in overmachtsituaties moet worden geaccepteerd dat voorwerpen

op of aan de weg worden geplaatst, ook al treedt hierbij enige hinder op. Als voorbeeld kunnen worden genoemd een pompinstallatie om plotseling ondergelopen kelders leeg te pompen, afzethekken bij instortingsgevaar van gevels, voorzieningen bij wegverzakkingen, etc.

Voor het aanvragen van een vergunning is in een dergelijke situatie geen tijd. Overtreding van de APV levert in dergelijke overmachtsituaties geen strafbare gedraging op. Uiteraard dient de overlastsituatie zo spoedig mogelijk te worden beëindigd.

Beleidsregel  7

Indien overtreding van artikel 2.1.5.1 of 2.1.5.2 van de APV of van de voorschriften die aan de vergunning op grond van deze artikelen zijn verleend, leidt tot ernstig gevaar voor de openbare orde of de veiligheid voor weggebruikers of omwonenden, zal spoedeisende bestuursdwang worden toegepast.

Samenvatting

Het gebruik van de openbare weg als opslag- of werkplaats e.d. bij werkzaamheden dient te worden teruggedrongen. Een weg is bestemd voor een vlot en veilig transport van de ene bestemming naar de andere. Het verkeer dient hierbij zo weinig mogelijk hinder te ondervinden van tijdelijke obstakels, opbrekingen, omleidingen of andere stremmingen. Behalve het doorgaand - of bestemmingsverkeer kunnen ook bewoners of winkelpanden overlast of schade ondervinden als hun pand moeilijk bereikbaar is.

De belangrijkste doelstelling is dat de openbare weg zo weinig mogelijk wordt gebruikt in strijd met de bestemming. Bij alle aanvragen waarbij dit afwijkend gebruik van de weg wordt verzocht (bouwprojecten, renovaties, containers, etc.) zal deze doelstelling voorop moeten staan.

Niettemin is het bij gebrek aan alternatieve ruimte in sommige gevallen onvermijdbaar dat een weg gedeeltelijk in gebruik wordt genomen voor dergelijke doeleinden.

Elke aanvraag waarmee het ‘andere’ gebruik dan verkeersdoeleinden van de openbare weg is gemoeid, zal worden afgehandeld aan de hand van de ‘uienschilmethode’. Dit is een trapsgewijze toetsing waarbij achtereenvolgens de volgende stappen worden doorlopen:

• 1.

  Opslag van (bouw-)materiaal, werktuigen, containers, steigers e.d., alsmede het verrichten van werkzaamheden bij bouw- sloop-, of renovatieactiviteiten etc., dient zoveel mogelijk op het desbetreffende bouwperceel plaats te vinden.

• 2.

  Als er bij het bewuste perceel geen alternatieve (openbare) ruimte zoals parkeerstroken of plantsoen benut kan worden, zal gebruik van het trottoir of de rijbaan slechts worden toegestaan indien de doorgang van het verkeer is verzekerd. Bij bouw- en aanverwante werkzaamheden zal hierbij eerst worden bezien of een zogenaamde bouwschutting toepasbaar is.

• 3.

  Indien hiertoe geen mogelijkheden aanwezig zijn, dient het gebruik van de openbare weg tot het minimum te worden beperkt en dient de rijbaan zoveel mogelijk te worden vrijgehouden voor het verkeer. Ook de vrije doorgang voor voetganger moet zoveel mogelijk worden gewaarborgd.

• 4.

  Indien de aard of omvang van de werkzaamheden een uitgebreider gebruik van de openbare weg noodzakelijk maken, dient de stremming van het verkeer zowel in duur als in omvang tot het minimum te worden beperkt.

Verzoeken voor het gebruik van de openbare weg in strijd met de bestemming of werkzaamheden aan de weg, worden afgehandeld door de afdeling Vergunningen, taakveld OO & BW. Van belang is dat de behandelende medewerker op de hoogte is van alle activiteiten die stremmingen van de openbare weg veroorzaken. Dit geldt dus ook voor het uitvoeren van herstraat- of rioleringswerkzaamheden e.d. Van geval tot geval zal worden bezien of een formeel verkeersbesluit noodzakelijk is.

Indien de openbare weg wordt gebruikt als opslag- of werkplaats zonder dat hiertoe toestemming is verleend, zal bestuursdwang worden toegepast. Indien de veiligheid van het verkeer in dergelijke gevallen ernstig wordt bedreigd, zal worden overgegaan tot spoedeisende bestuursdwang.

Bij het gebruik van de openbare weg in strijd met de bestemming gelden de volgende beleidsregels:

Beleidsregel 1

Bij het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden dient het verkeer zo weinig mogelijk hinder te ondervinden van obstakels op het voor het verkeer bestemde gedeelte van de weg. Slechts in uiterste gevallen kan het voor de rijbaan bestemde gedeelte van de weg daarvoor in gebruik worden gegeven. Bij het vooroverleg wordt aanvrager daarvan in kennis gesteld.

Beleidsregel 2

Aanvragen voor ingebruikname van de openbare weg worden beoordeeld volgens het ‘uienschilmodel’, zodat vrije doorgang van de weg zoveel mogelijk wordt behouden

Beleidsregel 3

Aan een vergunning ex. artikel 2.1.5.1 APV wordt in de voorwaarden onder meer gesteld dat men moet voldoen aan de CROW-Richtlijn voor het markeren van onverlichte obstakels. Indien het een hoofdweg betreft moet door vergunninghouder tevens worden voldaan aan de CROW-richtlijn 96b.

Beleidsregel 4

Bij werkzaamheden aan of vanaf de openbare weg dient te worden voldaan aan de CROW-Richtlijn Maatregelen op de Weg Werk in Uitvoering 96b.

Aan de hand van een opnamerapport wordt vooraf de toestand van het wegdek vastgelegd.

Eventueel schade aan de weg als gevolg van de werkzaamheden komt voor rekening van de aannemer.

Beleidsregel 5

Bij meerdaagse werkzaamheden aan de weg worden aanwonenden schriftelijk geïnformeerd over duur van de hinder. Bij langdurige stremming worden weggebruikers via bebording op de hoogte gesteld van de duur van het werk.

Beleidsregel 6

Voor het beschikbaar stellen van gemeentelijke materialen ten behoeve van verkeersmaatregelen geldt de volgende handelwijze:

• a.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van werken door of namens gemeente: Uitvoering geschiedt door of in opdracht van gemeente uitgevoerd.

• b.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van werken voor rekening van derden: Uitvoering geschiedt door en voor rekening van aanvrager. Gemeente stelt hiervoor geen materiaal beschikbaar.

• c.

  Verkeersmaatregelen ten behoeve van evenementen met een algemeen karakter Uitvoering geschiedt door en voor rekening

Beleidsregel 7

Indien overtreding van artikel 2.1.5.1 of 2.1.5.2 van de APV of van de voorschriften die aan de vergunning op grond van deze artikelen zijn verleend, leidt tot ernstig gevaar voor de openbare orde of de veiligheid voor weggebruikers of omwonenden, zal spoedeisende bestuursdwang worden toegepast.