Nota integriteit

Hoofdstuk 1 Aanleiding

Integriteit van bestuurders en ambtenaren vormt een van de belangrijkste voorwaarden voor het vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur. De bijzondere kenmerken van de overheidstaken, zoals de besteding van publieke middelen en een monopoliepositie op vele terreinen, vereisen dat de overheid ten aanzien van integriteit een duidelijk beleid hanteert.

Al in 1992 plaatste de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken mevrouw Dales het integriteitbeleid nadrukkelijk op de agenda. Sindsdien zijn, in nauwe samenspraak met de Tweede Kamer, vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) diverse activiteiten ontwikkeld om de integriteit binnen de overheid te bewaken en te verbeteren, op zowel centraal als decentraal niveau.

Bij de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 werd aan de gemeenten de verplichting opgelegd tot het instellen van een gedragscode voor respectievelijk de burgemeester, de wethouders en de raadsleden. Inmiddels is bij besluit van 16 december 2002 de Gedragscode voor bestuurders van de gemeente Leek vastgesteld. Daarmee geeft onze gemeente aan integriteit hoog in het vaandel te dragen.

Op 15 maart 2005 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de wijzigingen in

de Ambtenarenwet waardoor het voor overheidswerkgevers verplicht wordt ook voor ambtenaren een integriteitbeleid op te stellen en toe te passen. Het wijzigingsvoorstel ligt nu ter beoordeling bij de Eerste Kamer en zal uiterlijk begin 2006 van kracht worden. De gemeente Leek loopt voor op deze definitieve besluitvorming door het opstellen van deze nota Integriteitbeleid.

Door middel van het opstellen van deze nota is gestreefd naar bewustwording van integriteitrisico's en het invoeren van maatregelen die de integriteit bevorderen door:

• -

  het vaststellen en het handhaven van een gedragscode voor ambtenaren;

• -

  de invoering van de ambtseed/-belofte voor ambtenaren zodra deze wettelijk verplicht is gesteld.

Hoofdstuk 2 Inleiding

Vandaag de dag vergt integer handelen het nodige van het openbaar bestuur en iedereen die daarvoor werkt. De taken van de gemeente zijn toegenomen én complexer geworden. Ambtenaren hebben meer beoordelingsruimte bij het vervullen van hun taak en er is meer vrijheid op de werkvloer.

Ook voor de gemeente Leek geldt dat er steeds meer een beroep wordt gedaan op kennis en expertise om deze complexere taken succesvol uit te voeren. De gemeente Leek is zich bewust dat de ambtenaar daarbij moet beschikken over een sterk verantwoordelijkheidsgevoel en normbesef.

Het belang van integere ambtenaren wordt nog groter door de toenemende samenwerking tussen overheid en private sector. In hun directe contact met marktpartijen kunnen ambtenaren geconfronteerd worden met verleidingen en traktaties en aantrekkelijke wederdiensten. Hoewel binnen de gemeente Leek geen incidenten op dit vlak zijn geconstateerd, ligt er bij de gemeente wel een duidelijke verantwoordelijkheid voor het stellen van normen en waarden inzake het ambtelijke handelen.

Het functioneren van onze gemeentelijke dienstverlening staat en valt voor een belangrijk deel met integer handelen van zowel onze bestuurders als onze ambtenaren. De publieke functie maakt dat er door de burgers van onze gemeente kritisch naar ons wordt gekeken. Het bestuur moet zijn eigen handelen en dat van de ambtenaren publiek kunnen verantwoorden. Bestuurders en ambtenaren behoren daartoe het vertrouwen te genieten van de burgers, op grond van deskundigheid en integriteit.

Integriteit is vooral een kwestie van mentaliteit en bewustwording, maar ook van procedures, het vastleggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheid en het maken van duidelijke regels en afspraken. Een gedragscode past in de maatregelen die de gemeente Leek neemt ter versterking van de controlerende functie van de raad en van de publieke verantwoording van het gemeentebestuur en van de ambtenaren.

De gemeente Leek heeft in 2002 reeds een gedragscode aangenomen voor bestuurders (lees: burgemeester, wethouders en raadsleden). Deze gedragscode is opgesteld op basis van de handreiking die is ontwikkeld door de VNG in samenwerking met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het ministerie van BZK. Omdat voor bestuurders inmiddels deze gedragscode is vastgesteld, zal deze nota zich voornamelijk richten op het invoeren van een gedragscode voor de ambtenaren die werkzaam zijn bij de gemeente Leek. Belangrijk daarbij is dat de gemeente zelf haar gedragscodes moet handhaven, van zowel die voor ambtenaren als ook die van bestuurders. Jaarlijks zal een evaluatie plaatsvinden van het integriteitbeleid zoals dat voor de gemeente Leek is vastgesteld. Daarnaast zal middels dit beleid de basis gelegd worden voor het invoeren van de ambtseed/-belofte.

Hoofdstuk 3 Doelstelling

De doelstelling van het integriteitbeleid van de gemeente Leek kan tegen de achtergrond van het bovenstaande als volgt worden geformuleerd:

Het bevorderen en waarborgen van openheid en transparantie in de ambtelijke organisatie door het bepalen van normen en waarden voor gedrag en handelen van ambtenaren.

Hoofdstuk 4 Begripsomschrijving

Er zijn veel definities van integriteit te bedenken. Van Dale geeft aan: ‘onkreukbaarheid’, met als synoniemen ‘rechtschapen’ en ‘van onbesproken gedrag’. Een fraaie omschrijving garandeert niets; waar het om gaat, is de praktijk van gedrag en handelen.

Zoals gezegd, is integriteit in de eerste plaats een kwestie van bewustwording en mentaliteit van mensen in de organisatie. Het moet tussen de oren zitten. In een organisatie, die gericht is op integer handelen, nemen bestuur en management waarden en normen in acht; wordt zorgvuldig omgegaan met bevoegdheden en verantwoordelijkheden, wordt vermenging van belangen vermeden en wordt de naleving van de regels gecontroleerd. Kortom, zij geven het goede voorbeeld en stralen uit dat de organisatie integriteit serieus neemt. Dit wordt bereikt door onder andere het stimuleren van openheid; het vastleggen en consequent handhaven van regels en gemaakte afspraken; het vastleggen wat ieders verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn, aan ambtenaren duidelijk te maken dat van hen een integere houding wordt verwacht bij de uitoefening van hun publieke functie, van hoog tot laag in de organisatie. Kortom, het is een kwestie van cultuur en organisatie!

Integriteit houdt verder in dat de verantwoordelijkheid die met de functie samenhangt, wordt aanvaard en dat er de bereidheid is om daarover verantwoording af te leggen. Verantwoording wordt intern afgelegd aan collega's, leidinggevenden en bestuurders maar ook extern aan organisaties en burgers voor wie ambtenaren hun functie vervullen.

In de klassieke zin van het woord betekent integriteit dat ambtenaren en bestuurders zich zo gedragen dat zij ten opzichte van iedere burger of instelling vrij blijven staan en zich zonder verplichtingen voelen. Tegenwoordig verstaat men onder integriteit ook correct gedrag op de werkvloer (bestrijding van pesten en seksuele intimidatie), respect voor de middelen van de overheid en het correct bejegenen van de burgers. In de wijziging van de Ambtenarenwet wordt ook het voorkomen van discriminatie uitdrukkelijk genoemd.

Hoofdstuk 5 Kernbegrippen

We zoeken daarom niet naar een definitie, maar gaan uit van een aantal kernbegrippen, zoals die worden genoemd in de in oktober 2001 verschenen publicatie van de VNG Integriteit van bestuurders bij gemeenten en provincies, een handreiking. en aantal kernbegrippen zijn daarbij leidend en plaatst ambtelijke integriteit in een breder perspectief.

• -

  Dienstbaarheid: Het handelen van een ambtenaar is altijd en volledig gericht op het belang van de gemeente en op de organisaties en burgers die daar onderdeel van uitmaken.

• -

  Functionaliteit: Het handelen van een ambtenaar heeft een herkenbaar verband met de functie die hij vervult binnen de ambtelijke organisatie.

• -

  Onafhankelijkheid: Het handelen van een ambtenaar wordt gekenmerkt door onafhankelijkheid, dat wil zeggen dat geen vermenging optreedt met oneigenlijke belangen en dat ook iedere schijn van een dergelijke vermenging wordt vermeden.

• -

  Openheid: Het handelen van een ambtenaar is transparant, opdat optimale verantwoording mogelijk is en de controlerende organen en burgers volledig inzicht hebben in het handelen van de ambtenaar en zijn beweegredenen daarbij.

• -

  Betrouwbaarheid: Op een ambtenaar moet men kunnen rekenen. Die houdt zich aan zijn afspraken. Kennis en informatie waarover hij uit hoofde van zijn functie beschikt, wendt hij aan voor het doel waarvoor die zijn gegeven.

• -

  Zorgvuldigheid: Het handelen van een ambtenaar is zodanig dat alle organisaties en burgers op gelijke wijze en met respect worden bejegend en dat belangen van partijen op correcte wijze worden afgewogen.

Gedragingen van ambtenaren moeten aan deze kernbegrippen getoetst kunnen worden.

Hoofdstuk 6 Gedragscode voor ambtenaren

Dit hoofdstuk beschrijft de gedragscode voor ambtenaren van de gemeente Leek. Het omvat een aantal richtlijnen over integriteit. Deze richtlijnen zijn niet overal even concreet. Ook is geen volledigheid tot in detail nagestreefd. Integriteit is immers geen optelsom van regels over bijvoorbeeld het aantal kopietjes voor privé-gebruik. Het gaat om houding en gedrag. Twee belangrijke voorwaarden zijn:

• -

  bestuurders en leidinggevenden geven het goede voorbeeld;

• -

  een open cultuur waarin zaken bespreekbaar en controleerbaar zijn.

Integer handelen is meer dan het naleven van een richtlijn. Hoe zorgvuldig richtlijnen ook geformuleerd zijn, er bestaat een grijs gebied waarin het de verantwoordelijkheid blijft van de ambtenaar om de juiste keuzes te maken. Belangrijk is dat hij/zij zich bewust is van de gevolgen van zijn/haar handelen voor zowel de interne organisatie als daarbuiten. Openheid en transparant gedrag en handelen zijn in die zin sleutelbegrippen. Maar ook vertrouwen speelt een belangrijke rol. Zowel de bestuurders als de leidinggevenden vervullen hierin een voorbeeldfunctie. Natuurlijk kan de ambtenaar voor situaties komen te staan waarbij twijfel een rol speelt en waarop de gedragscode geen antwoord geeft. In dat geval is het verstandig collega's of de leidinggevende te raadplegen.

Worden zaken gesignaleerd die niet passen binnen het kader van integer handelen, dan kunnen die bespreekbaar worden gemaakt. Het werkoverleg kan daar een prima plek voor zijn. Ook kan de teamleider, afdelingsmanager of gemeentesecretaris worden ingelicht.

Voor een positief effect van de gedragscode is het belangrijk dat de gedragsregels worden gehandhaafd. Dat betekent een actieve controle op naleving, het aanspreken op afwijkend gedrag en het zo nodig nemen van maatregelen. Daarmee geeft de organisatie het signaal af dat het haar ernst is met de gedragscode. Het belang van controle op de naleving van de code wordt onderstreept door de inhoud van de tekst van artikel 125quater, Ambtenarenwet. Dit artikel draagt de gemeente op om eenmaal per jaar schriftelijk over de naleving van de gedragscode aan de ondernemingsraad en de gemeenteraad te rapporteren. Voor overige wet- en regelgeving ten aanzien van integriteit voor ambtenaren wordt verwezen naar de bijlage 4. De naleving van deze gedragscode is dus een verantwoordelijkheid van elke individuele ambtenaar (zie bijlage 1 voor de gedragscode).

Het handhaven en jaarlijks evalueren van de gedragscode is niet alleen van belang voor ambtenaren, maar zal ook van toepassing zijn op de gedragscode voor bestuurders. Tijdens behandeling van de jaarverslaglegging zal dan ook niet alleen het integriteitbeleid ten aanzien van ambtenaren worden geëvalueerd maar ook dat voor bestuurders.

Hoofdstuk 7 Ambtseed/-belofte/integriteitverklaring

Bestuurders en ambtenaren maken deel uit van het openbaar bestuur en dienen het algemeen belang. Dat komt onder andere tot uitdrukking in het feit dat ambtenaren geen arbeidsovereenkomst (tweezijdig) aangaan, maar (eenzijdig) worden aangesteld door het college van B&W of de raad. Die bijzondere positie maakt dat aan de integriteit van ambtenaren hoge eisen mogen worden gesteld en dat iedere ambtenaar zich dat ook bewust is. Dat pleit ervoor het afleggen van de ambtseed/-belofte opnieuw in te voeren als instrument om het integriteitbeleid te ondersteunen. Als gemeente laten wij daarmee ook naar buiten toe zien dat wij integriteit serieus nemen.

Deze gedachte wordt versterkt door het instemmen van de Tweede Kamer met de wijzigingen van de Ambtenarenwet op 15 maart 2005. Met deze wetswijziging (behandeling in de Eerste Kamer volgt in de tweede helft van 2005; kamerstuk 29436) worden alle overheidswerkgevers verplicht tot invoering van een ambtseed of -belofte die wordt afgelegd bij aanstelling van een ambtenaar of indiensttreding van een medewerker op arbeidsovereenkomst. Voor bestuurders is de eed/belofte al verplicht voorgeschreven in de Gemeentewet. Daarnaast biedt de CAR/LLUWO in artikel 15.1.2 de mogelijkheid de ambtseed/-belofte óók voor zittende ambtenaren in te stellen.

De introductie van de ambtseed kan een goede aanleiding zijn om integriteit voor het gehele personeel op de agenda te zetten. De bijzondere positie van de medewerker als overheidsdienaar kan opnieuw belicht en toegelicht worden. Bijzondere aandacht daarbij is het afleggen van de ambtseed of -belofte door het zittende personeel. Dit past goed bij het introduceren van het integriteitbeleid binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Leek. Het is een handeling die de reeds bestaande plichten als ambtenaar benadrukt.

In bijlage 2 is de ambtseed/-belofte en in bijlage 3 een integriteitverklaring voor de gemeente Leek opgenomen. De ambtseed/-belofte dient door medewerkers die werkzaam zijn bij de gemeente Leek op basis van een aanstelling of arbeidsovereenkomst te worden afgenomen en ondertekend. De integriteitverklaring is van toepassing op personeel werkzaam via stage, uitzend- of detacheringbureau of werkzaam voor de duur van een tijdelijke opdracht vanuit een adviesbureau. Voor personen die al werkzaam zijn bij de gemeente zal volstaan worden met een schriftelijke ondertekening van de ambtseed/-belofte.

Hoofdstuk 8 Vertrouwenspersoon

Het integriteitbeleid gaat ervan uit dat ieder voor zich verantwoordelijk is voor integer gedrag en handelen en voor het naleven van deze gedragscodes. Niettemin kunnen zich, alle goede bedoelingen ten spijt, situaties voordoen waarin bestuurders of ambtenaren misstanden of niet-integer handelen signaleren bij collega's. Het is dan belangrijk om de mogelijkheid te bieden dergelijke zaken (anoniem) te melden of te bespreken met een vertrouwenspersoon.

De gemeente Leek werkt ook ten aanzien van ander beleid reeds met een

vertrouwenspersoon. In de Klokkenluiderregeling is hiervoor een extern persoon aangewezen. Voorstel is deze functionaris ook aan te wijzen als vertrouwenspersoon Integriteit. Daarmee wordt het voor de medewerkers van de gemeente Leek duidelijk bij wie zij zich kunnen vervoegen ten aanzien van zowel de Klokkenluiderregeling als voor Integriteit. Door in te stemmen met deze nota wijst het college van B&W deze persoon dan ook formeel aan als vertrouwenspersoon Integriteit.

Hoofdstuk 9 Implementatie, handhaving en evaluatie

We zijn er niet met het vaststellen van een nota, ambtseed en gedragscodes. Om inzicht te krijgen in de mate waarin de organisatie zich aan de eigen regels en procedures houdt, kan een audit worden uitgevoerd: een periodiek onderzoek naar de bedrijfsvoering in de organisatie.

Daarbij kan speciaal gekeken worden naar alle interne processen waar de kans op integriteitrisico's aanwezig is, zoals contacten met derden, belangenverstrengelingen, toegang tot vertrouwelijke informatie en geldstromen en omgaan met gemeentelijke eigendommen. Vervolgens kunnen structurele maatregelen worden genomen om naleving te bevorderen. Het belang van controle op de naleving van de code wordt onderstreept door de inhoud van de tekst van artikel 125quater, Ambtenarenwet. Deze draagt de gemeente op om eenmaal per jaar schriftelijk over de naleving van de gedragscode aan de ondernemingsraad en de gemeenteraad te rapporteren.

Van belang is dat integriteit werkbaar en merkbaar wordt gemaakt. Het gaat dan om drie punten:

• a.

  Introductie.

• b.

  Continuering.

• c.

  Actualisering.

a. Introductie

Na vaststelling van de nota:

• -

  zorgt de afdelingsmanager via afdelings- en werkoverleg voor bekendheid met het bestaan van het Integriteitbeleid en de gedragscode binnen de eigen afdeling;

• -

  draagt P&O er zorg voor dat alle ambtenaren een exemplaar van deze nota ontvangen en dat deze op intranet wordt geplaatst;

• -

  draagt de gemeentesecretaris zorg voor het ondertekenen van de schriftelijke verklaring inzake ambtseed/-belofte door het zittende personeel en de verklaring Integriteit door de tijdelijke, externe medewerkers;

• -

  draagt de gemeentesecretaris zorg voor het afleggen van de ambtseed/-belofte door nieuw aangestelde medewerkers en de verklaring Integriteit door tijdelijke, externe medewerkers.

b. Continuering

• -

  De naleving van deze gedragscode is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van elke individuele ambtenaar in de dagelijkse praktijk van het werk.

• -

  Bestuurders en leidinggevenden hebben een voorbeeldfunctie. Leidinggevenden behoren medewerkers indien nodig op hun gedrag aan te spreken, maar ook van ambtenaren onderling mag dit worden verwacht. Ook is het wenselijk dat ambtenaren hun leidinggevenden aanspreken wanneer hiertoe aanleiding bestaat.

• -

  Tijdens sollicitatiegesprekken wordt dit onderwerp ter sprake gebracht, in ieder geval bij 'integriteitgevoelige' functies.

• -

  Een kopie van deze nota zit in het introductiepakket dat nieuwe medewerkers, stagiaires etc. op papier van P&O ontvangen. De raadsgriffier c.q. de gemeentesecretaris dragen er zorg voor dat nieuwe raads- en collegeleden een kopie van deze nota ontvangen.

• -

  Aan het onderwerp wordt onder meer aandacht besteed:

  • *

    tijdens introductiebijeenkomsten voor nieuw personeel;

  • *

    tijdens behandeling van de jaarverslaglegging;

  • *

    in functionerings- en beoordelingsgesprekken.

c. Actualisering

De nota en de gedragscode zullen, als zoveel zaken, aan veranderingen onderhevig zijn. Van tijd tot tijd zullen aanpassingen noodzakelijk zijn. Daarom zal jaarlijks worden bezien of de nota en/of de gedragscodes aangepast moeten worden.