Verordening naamgeving en nummering (adressen) 2010

Ondertekening

Toelichting op de verordening naamgeving en nummering (adressen) 2010

Algemeen

Wettelijke grondslag

Op 1 juli 2009 is de Wet Basisregistaties Adressen en Gebouwen (hierna: Wet BAG), in werking getreden. Deze wet omvat ondermeer regels betreffende de methodische registratie van adresgegevens. Met de invoering van de Wet BAG is de gemeente de plicht opgelegd om ten behoeve van de basisregistratie adressen bepaalde, expliciet in de Wet BAG genoemde zaken, van een naam, nummer of begrenzing te voorzien. Voor zover het deze zaken betreft is er sprake van medebewind als bedoeld in artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet. Hoeveel vrijheid de gemeente nog heeft om zelf een regeling rond naamgeving en nummering te treffen wordt aangegeven in artikel 121 Gemeentewet. Dit artikel stelt, dat de gemeentelijke regeling niet in strijd mag zijn met wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen. Deze bevoegdheidsafbakening betekent, dat de gemeente een aanvullingsbevoegheid heeft op de hogere regelgeving. De gemeente heeft ter voorbereiding daarvan wel rekening te houden met twee grenzen. Een benedengrens (niet treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen) en een bovengrens (regels mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving).

Al met al staat het de gemeente dus vrij om, met het oog op een goede uitvoering van het medebewind, de wijze van naamgeving en nummering in het kader van de Wet BAG nader te regelen. Het gaat hier om het zogeheten ‘vrije medebewind’, omdat in de Wet BAG geen regels worden gegeven voor het meer creatieve proces dat aan de eerder genoemde methodische registratie vooraf gaat; onder andere het bedenken en toekennen van namen aan woonplaatsen en aan delen van de openbare ruimte en de methode van toekennen van nummeren aan objecten en plaatsen.

Het is de gemeente, in het kader van regeling en bestuur van de eigen huishouding, toegestaan om in de verordening inzake naamgeving en nummering bepalingen op te nemen over zaken waarin de Wet BAG in het geheel niet voorziet. Daaronder vallen bijvoorbeeld zaken als de afbakening en aanduiding van wijken, buurten en bouwblokken, alsmede het nummeren van afgebakende en afsluitbare terreinen en de naamgeving van gemeentelijke bouwwerken. De verordening naamgeving en nummering heeft daardoor een dubbele grondslag nodig. Met betrekking tot de beslissingen, als bedoeld in artikel 6 van de Wet BAG, is er sprake van regeling van bestuur in medebewind, waarvoor artikel 108, tweede lid, en artikel 149 van de Gemeentewet de grondslag biedt. Voor de overige beslissingen betreft het regeling en bestuur op grond van artikel 108, eerste lid en artikel 149 van de Gemeentewet. De twee grondslagen voor deze verordening worden dan ook in de aanhef van de verordening genoemd.

Op het punt van de taaktoedeling bepaalt de Wet BAG, dat de in artikel 6 van die wet genoemde beslissingen door de gemeenteraad moeten worden genomen, waarmee wordt aangesloten op de voorheen bestaande taaktoedeling op basis van artikel 108, eerste lid en hoofstuk IX van de Gemeentewet. Het is zodoende – mede ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet - de raad die, naast het autonome deel, ook het onderwerpelijke medebewindsdeel in een regeling kan uitwerken. In de verordening zelf kan delegatie van beslissingen aan het college worden geregeld op grond van de algemene delegatiebevoegdheid van artikel 156, eerste lid, van de Gemeente. Dit is in deze verordening ook het geval. (Zie verder ook hierna onder dualistisch bestel)

Belang van naamgeving en nummering (adressen)

Adressen vervullen een essentiële functie in het maatschappelijk verkeer. Niet alleen voor dienstverlenende instanties als politie, brandweer, posterijen en ambulancebedrijven, maar ook voor bijvoorbeeld de makelaardij, de advocatuur, het notariaat en het bedrijfsleven. Zij kunnen veelal hun werkzaamheden niet uitvoeren zonder goed sluitende informatie over adressen. Ook de burger heeft belang bij goede adressering van zijn woonverblijf. Hij wenst in brede zin vindbaar te zijn. Adressen vervullen binnen het openbaar bestuur eveneens een wezenlijke functie. Enerzijds is een groot deel van de overheidsregistraties geordend (toegankelijk) op alfanumerieke volgorde van adressen. Anderzijds zijn adressen van wezenlijke betekenis voor het koppelen en maken van selecties uit deze registraties. Het benoemen van delen van de openbare ruimte (voorheen straatnamen) en het toekennen van nummers aan verblijfsobecten (voorheen huisnummers) is een taak die de gemeente met extra zorg moet omgeven.

Algemene wet bestuursrecht

Het toekennen van een naam of nummer (adressen) op grond van de verordening is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit zal aan de formele en materiële eisen van de Awb moeten voldoen. Op grond van de Awb is het mogelijk tegen een besluit een bezwaarschrift in te dienen bij het besluitende bestuursorgaan. Tevens staat de mogelijkheid open om een beroepschrift in te dienen bij de sector bestuursrecht van de arrondissementsrechtbank.

Met name ten aanzien van naamgeving kan de vraag rijzen of er wel sprake is van een besluit. Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord indien het besluit zich richt op bepaalde, concreet aanwijsbare objecten en het besluit gebaseerd is op een publiekrechtelijke regeling die een gedoogplicht inhoudt voor de rechthebbende op onroerende zaken in verband met het op deze objecten aanbrengen van naam- en nummerborden. Op grond van deze verordening zal derhalve sprake zijn van een besluit tot naamgeving of nummering. Ook wijziging of intrekking van een naam of nummer of het afwijzen van een verzoek daartoe valt binnen de reikwijdte van de AWB. Indien een aanvraag voor een naam of een nummering moet worden afgewezen of een een besluit tot naamgeving of nummering een belanghebbenden zou treffen, moet worden bezien of artikel 4:7 dan wel 4:8 van de AWB van toepassing is. Deze artikelen houden de verplichting in de aanvrager of belanghebbende te horen voordat het besluit wordt genomen.

Dualistisch bestel

Maar er is meer te melden over de bevoegdheid inzake naamgeving en nummering; namelijk het dualistische stelsel. De kern van het dualisme is de ontvlechting van de positie en bevoegdheden van de raad en het college. De kaderstellende en controlerende bevoegdheden worden bij de raad gelegd en de bestuursbevoegdheden worden bij het college geconcentreerd. Er kunnen drie typen bestuursbevoegdheden worden onderscheiden in a.) bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen, b.) de bestuursbevoegdheden in medebewindswetten en c.) de autonome bevoegdheden. De bestuurlijke bevoegdheden die in de Gemeentewet zijn opgenomen zijn met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur (Stb.2002, 111) bij het college gelegd.

De naamgeving en nummering kan worden aangemerkt als een autonome bestuursbevoegdheid. Deze bevoegdheid blijft dus nog bij de raad liggen. Pas na de aanvaardig van de grondwetswijziging en een wijziging van de artikelen 108 en 147 Gemeentewet kan deze bevoegdheid aan het college worden toegekend. Voorlopig blijft deze bevoegdheid nog bij de Gemeenteraad. Wel kan de raad ervoor kiezen om vooruitlopend op deze wijziging van de Grondwet de bevoegdheid tot naamgeving en nummering aan het college te delegeren. Ter volmaking van het dualistische stelsel ligt dit ook in de rede. Wel blijft ook in het dualistische stelsel de verordende bevoegdheid bij de raad liggen. Dit betekent dat de bevoegdheid tot vaststelling van een verordening op de naamgeving en nummering bij de raad blijft berusten. De raad kan er echter – ook nu al – voor kiezen om de verordende bevoegdheid ter zake van naamgeving en nummering op grond van artikel 156 Gemeentewet aan het college te delegeren. Dat is in deze modelverordening ook voor gekozen.

Regelen van de gevolgen

Bij het gebruik van de bevoegdheid tot naamgeving en nummering moet het college rekening houden met het belang van vooral bewoners en bedrijven. Wijziging van een naam of een nummer treft immers de belangen van bewoners en bedrijven. In bepaalde gevallen kan er sprake zijn van een gemeentelijke gehoudenheid tot regeling van de gevolgen van de wijzigingsbesluiten. Een aantal punten is hierbij van belang:

• 1.

  Tussen het besluit tot wijziging en de uitvoering van de wijziging dient voldoende tijd te liggen, zodat de bewoners en de bedrijven zich op de gewijzigde naam of het veranderde nummer kunnen voorbereiden. Hoe langer deze periode is, hoe minder de gemeenten gehouden is tot compenserende maatregelen. De in artikel 11 genoemde periode kan voor gewone gevallen als een redelijke voorbereiding worden gezien. Gevallen die hiervan afwijken, zoals sterk naar buiten tredende bedrijven met een groot klantenpotentieel, moeten op zichzelf worden bezien. Het verdient aanbeveling in een vroeg stadium contact op te nemen met de betrokken bewoners en bedrijven. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent deze verplichting op grond van artikel 4:8.

• 2.

  Voor de gevallen waarin de gemeente gehouden kan worden tot het vergoeden van de gemaakte kosten, is geen algemene norm aan te geven waaruit de hoogte of de vorm van de vergoeding kan worden afgeleid.

• 3.

  Indien de wijziging bewoners betreft en er een korte voorbereidingsperiode geldt, is het beschikbaar stellen van een aantal adreswijzigingkaarten in de meeste gevallen een redelijke vorm van schadeloosstelling.

• 4.

  Bedrijven die ook bij een voorbereidingsperiode van een jaar onredelijk in hun belangen worden getroffen, kunnen een aanspraak maken op vergoeding van een deel van de kosten die ze maken. Daarbij zijn de volgende aspecten te overwegen:

  • a.

    De bevoegdheid van de gemeente om tot wijziging te besluiten;

  • b.

    Het maatschappelijk risico dat een bedrijf dientengevolge is toe te rekenen, waarbij de keuze voor vermelding van het adres op verpakkingsmateriaal, winkelruiten, markiezen, bedrijfsauto’s of productieonderdelen geacht worden tot het ondernemersrisico te behoren;

  • c.

    De lengte van de voorbereidingsperiode;

  • d.

    De specifieke aspecten van het bedrijf;

  • e.

    De voorraad naar buiten gerichte kantoorbescheiden en andersoortige productieonderdelen die niet tot het ondernemingsrisico zijn te rekenen;

  • f.

    De actualiteit van de onder punt e genoemde zaken;

  • g.

    Het gemiddelde gebruik of de omzet per tijdsperiode van de onder punt e genoemde zaken;

  • h.

    De mogelijkheid tot bedrijfseconomische en fiscale afschrijving van de onder punt e genoemde zaken.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2

Over het begrip “woonplaats” en de woonplaatsgrens bestaat veelal onduidelijkheid en ook verschillende definities (Wegenverkeerswet, TNT-Post). Mede op verzoek van TNT-Post, die de postcoderegistratie baseert op woonplaats (niet op gemeentenaam) heeft elke gemeente binnen haar gemeentegrenzen één of meer woonplaatsen vastgesteld. De gemeente Leerdam heeft bij B&W-besluit van 21 oktober 2008 officieel voor het gehele gemeentelijke grondgebied de woonplaatsnamen Leerdam, Kedichem, Schoonrewoerd en Oosterwijk vastgesteld, met de daarbij behorende contouren.

In het kader van de Volkstelling 1971 is tussen gemeenten, de provincie en planologische diensten en het CBS een gebiedsindeling overeengekomen, die wordt aangeduid met de term "CBS wijk- en buurtindeling". Deze indeling werd noodzakelijk geacht, omdat op provinciaal en landelijk niveau behoefte bestond aan inzicht in de onderverdeling van het gemeentelijke grondgebied. Gemeenten dienen zich dan ook te houden aan de CBS wijk- en buurtindeling uit 1970. In de verordening komt daarom het benoemen van de wijken en buurten terug Dit is een bevoegdheid van het college.

In het tweede lid van artikel 2 is het toekennen van namen aan de openbare ruimte geregeld. De openbare ruimte omvat meer dan alleen straten, plantsoenen en wegen. Zo worden bijvoorbeeld ook waterlopen, sierwater, bruggen, viaducten, metrostations, dijken, meren en plassen veelal van een naam voorzien. Omdat het dus om meer dan alleen straatnamen gaat, wordt de term “naamgeving” in dit artikel gebezigd.

In het derde lid is de bevoegdheid van het college vermeld om de naamgeving te wijzigen of in te trekken. Het wijzigen van naamgeving wordt meestal aangeduid als “vernaming”. Uit jurisprudentie is gebleken dat diverse rechters hebben uitgesproken dat het wijzigen van (straat)naam moet worden beschouwd als een algemeen aanvaard maatschappelijk risico dat ten laste dient te komen van de betrokken burgers en bedrijven. Wel is het college - op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur - gehouden aan zorgvuldigheidsnormen. Deze zijn nader uitgewerkt in het “Reglement naamgeving en nummering”, dat de administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften bevat.

De formulering van dit artikel sluit niet uit dat burgers een aanvraag tot het benoemen van de openbare ruimte bij het college indienen. Een dergelijke aanvraag kan in de regel worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op de afwikkeling van de aanvraag zijn in ieder geval de hoofdstukken van die wet van toepassing (algemene en bijzondere bepalingen over besluiten). In het “Reglement naamgeving en nummering” zijn ook nadere regels opgenomen over het consulteren van de bevolking bij naamgeving.

Artikel 3

Dit artikel regelt het toekennen van nummers aan bouwwerken, gebouwen, complexen, afgebakende terreinen, ligplaatsen en standplaatsen. De wet BAG schrijft voor dat aan alle adresseerbare objecten een adres moet worden toegekend. Omdat het dus om meer gaat dan huisnummers wordt de term “nummeraanduiding” in dit artikel gebruikt.

De formulering van artikel 3 sluit niet uit dat burgers een aanvraag tot nummertoekenning bij het college kunnen indienen. Deze aanvraag kan in de regel worden aangemerkt als een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op de afwikkeling van de aanvraag zijn dan ook wederom in ieder geval de hoofdstukken 3 en 4 van die wet van toepassing (algemene en bijzondere bepalingen over besluiten).

In het derde lid is de bevoegdheid van het college vermeld om een nummer in te trekken of te wijzigen. Het wijzigen van nummering wordt meestal aangeduid als “vernummering”. Uit jurisprudentie is gebleken dat diverse rechters hebben uitgesproken dat het wijzigen van (straat)naam en / of (huis)nummer moet worden beschouwd als een algemeen aanvaard maatschappelijk risico dat ten laste dient te komen van de betrokken burgers en bedrijven. Wel is het college - op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur - gehouden aan zorgvuldigheidsnormen. Deze zijn nader uitgewerkt in het “Reglement naamgeving en nummering”, dat de administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften bevat.

Artikel 4

Naamborden worden door of vanwege de gemeente aangebracht. De kosten daarvan komen voor rekening van de gemeente.

Het derde lid verbiedt een ieder, die daartoe niet bevoegd is, namen en nummers toe te kennen aan delen van de openbare ruimte, aan de daaraan liggende gemeentelijke bouwwerken en aan ligplaatsen of standplaatsen, door deze zichtbaar ter plaatse aan te brengen.

Vooral het door de burger aanbrengen van een nummer aan zijn onroerende zaak is de laatste decennia hand over hand toegenomen. Bovendien is uit onderzoek gebleken dat niet alleen "eigen nummers" worden toegekend aan objecten, maar dat dikwijls ook nummers ontbreken, niet leesbaar zijn of zo abstract zijn vormgegeven, dat zij niet meer aan de criteria "doeltreffendheid" voldoen. De criteria van doeltreffendheid zijn opgenomen in het “Reglement naamgeving en nummering” dat de administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften bevat.

Artikel 5

Naamborden en nummerborden moeten ter plaatse goed zichtbaar worden aangebracht. Afdeling Openbare Werken - die belast is met de plaatsing van de borden – kan het nodig achten dat een naamdrager of nummerdrager wordt bevestigd aan een bouwwerk, gebouw, muur, paal, schutting of ander soort terreinafscheiding van een andere rechthebbende. Die rechthebbende is verplicht dit toe te staan.

Het tweede lid bepaalt dat een rechthebbende een eigen verantwoordelijkheid heeft voor het leesbaar en zichtbaar blijven van een naamdrager of nummerdrager die op, aan of bij zijn object is aangebracht.

Artikel 6

Het aanbrengen van nummerborden met daarop een nummeraanduiding is belegd bij Openbare Werken. Door of namens Openbare Werken worden de nummerborden aangebracht. Het aanbrengen van de nummerborden wordt bij grotere bouwprojecten in de praktijk vaak uitbesteed of overgelaten aan de aannemer, als onderdeel van het uitvoeren van een bouwwerk. Ten slotte kan het ook aan de eigenaar worden overgelaten de nummers, conform de nadere gemeentelijke voorschriften, aan te brengen.

In de verordening is gekozen voor een formulering, waarbij de eigenaar het nummer dient aan te brengen, tenzij het college anders besluit. Het laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn bij nieuwbouwprojecten, waarbij een uniform uitgevoerde nummering wenselijk wordt geacht. De verantwoordelijkheid voor het aanbrengen van een nummerdrager met daarop de nummeraanduiding is opgenomen in het “Reglement naamgeving en nummering” dat de administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften bevat.

In het tweede lid is bepaald dat voor gevallen waarin het object nog niet is voltooid een andere termijn geldt. Het derde lid geeft het college de mogelijkheid de in het eerste en tweede lid genoemde termijnen te verlengen.

Artikel 7

Dit artikel biedt het college de mogelijkheid nadere administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften te geven. Er kan in dit verband worden gedacht aan algemene technische eisen aan het te gebruiken materiaal (bestand tegen weersinvloeden), alsmede aan een aantal technische zaken, zoals de methode van nummering en maatvoering van de borden.

Naast meer technische uitvoeringsvoorschriften kan ook om verschillende redenen worden gedacht aan uitvoeringsvoorschriften van meer administratieve aard. In de eerste plaats vervullen naam- en nummergegevens een zeer wezenlijke functie in het maatschappelijk verkeer. De dienstverlening (brandbestrijding, ambulancevervoer, postbezorging enzovoorts) kan niet zonder deze informatie. In de tweede plaats zijn tal van gemeentelijke registraties geordend op de volgorde van straatnaam en huisnummer. In de derde plaats is een systematische en eenduidige verstrekking van naam- en nummergegevens aan vele instanties noodzakelijk.

Zo bestaan er verplichtingen tot registratie van authentieke adresgegevens volgens de wet BAG. Ook moeten deze authentieke gegevens geleverd worden aan de Landelijke Voorziening. De overheid is verplicht gegevens te betrekken uit authentieke registraties.

Ten slotte vervullen de adresgegevens een belangrijke rol bij de uitkering uit het Gemeentefonds. De administratieve- en technische uitvoeringsvoorschriften zijn opgenomen in een “Reglement naamgeving en nummering”, dat door het college wordt vastgesteld.

Artikel 8

Het opleggen van verplichtingen, zoals vervat in de verordening, heeft alleen zin wanneer deze ook kunnen worden afgedwongen, zodra de regels worden overtreden. Het is gebruikelijk aan lichte overtredingen een geldboete van de eerste categorie te verbinden.

Op grond van het tweede lid wordt de afdeling Vergunningen en Belastingen en Handhaving van de afdeling Openbare Werken Publiekszaken belast met de controle op de naleving van de regels die in deze verordening en in het “reglement naamgeving en nummering”zijn opgenomen.

Het aanbrengen en onderhouden van de straatnaamborden en dergelijke zijn taken waarmee de daartoe aangewezen ambtenaren van de afdeling Openbare Werken belast zijn.

Artikel 10

Dit artikel regelt het vervallen van de oude bepalingen. Deze regels en voorschriften moeten met name genoemd worden. Er kan niet worden volstaan met de zinsnede “met de inwerkingtreding van deze verordening komen alle eerdere regels en voorschriften te vervallen”. De strekking van het artikel spreekt verder voor zich.

Artikel 11

Het principe van het benoemen van de openbare ruimte en het nummeren van bouwwerken, gebouwen, complexen, onbebouwde terreinen, ligplaatsen en standplaatsen dateert al uit de vorige eeuw. In de loop van de tijd hebben vele voorschriften gegolden. Het is niet zinvol bij de invoering van de verordening te eisen dat alle huisnummers in de gemeente dienen te worden aangepast aan de nieuwe uitvoeringsvoorschriften. Bij vervanging wordt aangesloten bij de nieuwe regels. Nummers, die onder het oude regime tot stand zijn gekomen, blijven gehandhaafd. Het college heeft wel de mogelijkheid aanpassing van nummers te eisen.