Richtlijnen garantieverlening Leeuwarden 2010

Artikelgewijze toelichting op de Richtlijnen garantieverlening Leeuwarden

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Het begrip “geldverstrekker” is ruim omschreven, omdat niet alleen banken leningen verstrekken, maar ook andere instellingen zoals het Nationaal Restauratiefonds.

Artikel 2 Toepassingsbereik van de richtlijnen

In artikel 2, eerste lid, van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) is bepaald dat openbare lichamen (zoals gemeenten) uitsluitend garanties mogen verlenen ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak. Voor zover het publieke belang niet wordt gediend, kan dus geen gemeentegarantie worden verleend en zijn de richtlijnen niet van toepassing.

Garantie wordt slechts verleend ter behartiging van een gemeentelijke publieke taak.

In de Wet fido is geen definitie opgenomen van de ‘publieke taak’. In het verlengde daarvan ligt het ‘publiek belang’. Daarvan is volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) sprake wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Wat wel of niet tot de publieke taak en het publiek belang wordt gerekend, verschilt naar gelang het beleidsveld, het tijdstip en de omstandigheden. In deze context past dus geen statische definitie van de begrippen ‘publieke taak’ en ‘publiek belang’, zodat dit ook niet is opgenomen in de begripsomschrijvingen.

Een gemeentelijk publiek belang kan betrekking hebben op onder meer sport en recreatie, kunst, cultuur, welzijn, onderwijs, zorg of veiligheid binnen de gemeente, monumentenzorg van monumenten binnen de gemeente of gemeentelijke infrastructuur.

Daar waar de activiteiten het gemeentelijk publiek belang overstijgen, verstrekt de gemeente geen garanties. Zodoende wordt voorkomen dat de gemeente te veel financiële risico’s loopt en zich buiten haar taakveld begeeft.

Het is mogelijk tot een enigszins toepasbare afbakening van het gemeentelijk publiek belang te komen door een aantal uitsluitingen te formuleren:

• ·

  Er worden geen garanties verstrekt die (mede) risico’s afdekken van marktactiviteiten met een winstdoelstelling. Dit is per definitie geen gemeentelijk publiek belang.

• ·

  Een onderneming met een winstdoelstelling en natuurlijke personen komen niet in aanmerking voor een gemeentegarantie, tenzij de garantie wordt aangevraagd in verband met de behartiging van een gemeentelijk publiek belang.

Het garant staan voor leningen ten behoeve van de financiering van een woning dient bijvoorbeeld uitdrukkelijk geen publieke taak. Particulieren kunnen zich hiervoor wenden tot de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen.

Artikel 4 Beslissingsbevoegdheid

Op de aanvraag om een gemeentegarantie volgt een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De bevoegdheid om te besluiten tot het verstrekken of het intrekken van een gemeentegarantie wordt aan het college toegekend. De kaders voor de garantieverstrekking worden bepaald door de raad. Deze bevoegdheidsverdeling sluit aan bij de Wet dualisering gemeentebestuur.

Artikel 5 en 6 Weigeringsgronden

Er wordt onderscheid gemaakt tussen de absolute (artikel 5) en relatieve (artikel 6) weigeringsgronden.

Bij de absolute weigeringsgronden is er geen ruimte voor een belangenafweging maar dient de garantie-aanvraag zonder meer te worden afgewezen.

Bij de relatieve weigeringsgronden is er ruimte voor een belangenafweging, waarbij de gemeentelijke (financiële) risico’s worden afgewogen tegen het gemeentelijk publieke belang dat met de garantstelling is gediend.

In artikel 4:35 Awb staan een aantal weigeringsgronden voor de subsidieverlening. Deze gronden kunnen ook voor de weigering van de garantie van toepassing zijn. Daar waar in de Awb het woord “subsidie” wordt gebruikt, kan het woord “garantie” worden gelezen.

Absolute weigeringsgronden

gemeentelijk publiek belang

Indien de aanvraag geen gemeentelijk publiek belang dient, wordt de garantie geweigerd. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet financiering decentrale overheden verlenen openbare lichamen namelijk uitsluitend garanties ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak.

waarborgfonds

Uitgangspunt is ook dat de gemeentegarantie een laatste redmiddel is: voor zover een waarborgfonds garant wil staan of er een andere voorliggende voorziening is, is er geen noodzaak voor een gemeentegarantie.

Uitdrukkelijk is gekozen voor de woorden “voor zover”. Dit brengt met zich mee dat wel een gemeentegarantie kan worden verleend voor het deel waarop een waarborgfonds geen voorliggende voorziening verstrekt.

Waarborgfondsen verstrekken niet alleen garanties maar adviseren instellingen ook inhoudelijk over voorgenomen investeringen en stemmen de financiering daarop af. Deze fondsen zijn erop ingesteld om de risico-ontwikkeling te beheersen en adequate maatregelen te treffen.

Landelijk zijn een aantal waarborgfondsen werkzaam waar garantstellingen van instellingen kunnen worden ondergebracht. Het grote voordeel hiervan is dat een collectief garant staat, waardoor het risico voor de gemeente waaronder de instelling valt, wordt verkleind. Gedurende de garantieperiode wordt door het waarborgfonds adequaat invulling gegeven aan het garantiebeheer. Bij de waarborgfondsen is bovendien de kennis aanwezig om activiteiten op branchespecifieke merites te beoordelen. (Gedeeltelijke) afwijzing door een fonds om financiële redenen zou een instelling vervolgens aanleiding kunnen geven een gemeentegarantie aan te vragen. De redenen om alsnog voor een gemeentegarantie in aanmerking te komen, moeten dan in de beoordeling van de garantieverlening worden meegewogen.

noodzaak

Een garantie is voor de gemeente primair een instrument om gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Een secundair voordeel is dat met gemeentegarantie de bank dan bereid is een lening tegen aantrekkelijke voorwaarden te verstrekken. Dit mag echter niet het primaire doel van de inzet van het garantie-instrument zijn. Voorkomen moet worden dat garanties worden aangevraagd, zonder dat dit noodzakelijk is voor het verkrijgen van een geldlening van een geldverstrekker.

De aanvrager moet onder meer aantonen dat geen financiering op de markt kan worden verkregen zonder gemeentegarantie en dat de gemeentegarantie dus noodzakelijk en het geëigende middel is om een geldlening te verkrijgen. Garantieaanvragen louter om een lening tegen aantrekkelijke voorwaarden te verkrijgen worden ook geweigerd. Uit verklaringen van tenminste één geldverstrekker moet blijken dat zij niet bereid zijn zonder gemeentegarantie een geldlening te verstrekken. Indien dit niet kan worden aangetoond, wordt de garantie geweigerd.

geldlening reeds verleend

Geen garantie wordt verleend indien de aanvrager reeds een (onvoorwaardelijke) geldleningovereenkomst heeft gesloten met een geldverstrekker. Daaruit blijkt namelijk reeds dat de garantieverlening niet noodzakelijk is.

andere zekerheden

Bij een garantstelling staat de gemeente uitsluitend garant voor de volledige betaling van rente en aflossingsverplichtingen die verbonden zijn aan de geldlening. Voor de betaling van (incasso)kosten, advocaat en procureurskosten, rentederving als gevolg van algehele vervroegde aflossing van de restant schuld en boetes e.d. als gevolg van betalingsverzuim, staat de gemeente niet garant.

strijd met (Europees) recht

Gemeentegaranties moeten voldoen aan de Europese regelgeving. Voorkomen moet worden dat sprake is van staatssteun als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van het EG-Verdrag. Hiervan is sprake indien overheidssteun wordt verleend die ten goede komt aan bepaalde ondernemingen of producties waarbij een niet marktconform voordeel wordt verschaft aan die ondernemingen en waarbij sprake is van (dreigende) vervalsing van mededinging op de gemeenschappelijke markt en ongunstige beïnvloeding van de tussenstaatse handel. Bij garantieverlening ten behoeve van amateur-instellingen en garantieverlening ten behoeve van instanties zonder winstoogmerk die wettelijke overheidstaken vervullen, zal dit niet aan de orde zijn. Dit kan echter wel aan de orde zijn bij garantieverlening ten behoeve van bepaalde ondernemingen.

Gelet op de (complexe) definitie van staatssteun, de zgn. “de-minimis” vrijstelling en verschillende andere vrijstellingsverordeningen, de jurisprudentie en mededelingen van de Commissie zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld of sprake is of zou kunnen zijn van staatssteun, en zo ja, of de garantieverlening moet worden gemeld bij de Europese Commissie.

In het bijzonder is daarbij de Mededeling van de Europese Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties van belang. Indien aan de daarin genoemde voorwaarden is voldaan, geldt een generieke vrijstelling en behoeft de garantieverlening niet te worden gemeld bij de Europese Commissie.

Voor zover de garantieverlening moet worden gemeld bij de Europese Commissie, geldt een standstill-bepaling: de garantie kan niet worden verleend zolang de Europese Commissie niet akkoord is (onder voorwaarden).

Het toetsingskader bestaat verder onder meer uit de van toepassing zijnde bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht, de onderhavige richtlijnen en het Financieringsbesluit.

Indien de aanvraag in strijd is met een van deze regelingen of ander recht, wordt de garantie geweigerd.

Relatieve weigeringsgronden

financiële risicobeoordeling

Garantstelling vraagt onder meer om een beoordeling van de financiële positie van de instelling. Er moet blijken dat de instelling in staat is gedurende de looptijd van de garantie de rente- en aflossingsverplichtingen jegens de geldverstrekker na te komen en in staat is gedurende de looptijd van de garantie de vergoeding aan de gemeente te voldoen die samenhangt met de garantstelling.

Een en ander moet onder meer blijken uit een sluitende meerjarenbegroting en de liquiditeitspositie van de aanvrager. De terugbetalingcapaciteit van de aanvraag wordt bepaald aan de hand van de contante waarde van de toekomstige kasstromen, waaruit per saldo een positief saldo resteert.

De garantie kan worden geweigerd als op grond van de verstrekte gegevens aannemelijk is dat de geldnemer niet in staat is gedurende de looptijd van de garantie de verschuldigde rente en aflossing van de geldleningovereenkomst en de aan de gemeente verschuldigde vergoeding voor de garantstelling te dragen. Het gemeentelijk publieke belang dat met de garantie is gediend, kan echter van zo’n doorslaggevend belang worden geacht dat de gemeente de garantie verleent, ook als de risico’s wat groter zijn dan beoogd.

Artikel 7 Inhoud garantie en vergoeding garantstelling

Vergoeding

Indien de waarborgfondsen een premie in rekening brengen voor de garantstelling en de gemeente laat dit achterwege, neemt het aantal aanvragen bij de gemeente toe. De enkele tienden van procenten voordeel voor de instelling wegen niet op tegen de omvangrijke risico’s die voor de gemeente uit de garantstelling voortvloeien. Bovendien kan het voordeel dat een instelling daarmee geniet, verstoring van de mededinging met zich mee brengen. Alleen om deze redenen is het al noodzakelijk om voortaan uitsluitend gemeentegarantie te verlenen tegen betaling van een marktconforme vergoeding.

Het rentepercentage dat de bank bij een lening in rekening brengt, is opgebouwd uit diverse componenten. Daarin zit bijvoorbeeld een vergoeding voor de (beheer)kosten, maar ook een component voor dekking van het risico dat de geldverstrekker loopt. Dit betreft het kredietrisico als gevolg van de mogelijkheid dat een debiteur niet kan terugbetalen.

Deze component wordt hoger naarmate de kredietwaardigheid van de debiteur lager is. Het nulpunt voor de risico-opslag wordt op de geld- en kapitaalmarkt gevonden bij een rentevergoeding die de overheid betaalt. Naarmate partijen minder kredietwaardig zijn dan de Staat, wordt de risico-opslag groter.

Nederlandse gemeenten worden als bijna even kredietwaardig beschouwd als de Staat; zij betalen een zeer geringe risico-opslag.

Bedrijven en instellingen hebben een sterk uiteenlopend risicoprofiel. Het is echter altijd hoger dan dat van de overheid. Dit vertaalt zich in de rentevergoeding.

In bepaalde gevallen vinden banken instellingen zo weinig kredietwaardig dat zij ook niet met een hoge renteopslag bereid zijn een lening te verstrekken. Dan volgt vaak de wens van een gemeentegarantie. De gemeente neemt daarbij het risico van de bank van het niet terugbetalen door de geldnemer over. Het kredietrisico dat een bank daarbij loopt, is dan ook gelijk aan het risico van een lening aan de gemeente zelf. Dit betekent dat het rentepercentage voor de geldnemer grotendeels zou moeten vervallen of zeer laag zou moeten zijn: het rentepercentage zou niet of nauwelijks mogen verschillen van het percentage dat op de gemeente zelf van toepassing zou zijn geweest voor een lening voor een gelijke investering. In de praktijk is dit niet altijd het geval: als banken een korting op de rente geven in verband met een gemeentegarantie, staat deze veelal niet in verhouding tot het naar de gemeente overgehevelde kredietrisico. Indien dit wel gebeurt, ontstaat er voor de instelling een situatie waarin een rentevergoeding wordt betaald die door de gemeentegarantie weliswaar erg laag is geworden maar die niet past bij het feitelijke risicoprofiel. Het risico is geheel bij de gemeente komen te liggen en door het te lage rentepercentage is er eigenlijk sprake van een rentesubsidie in natura. Dit kan tot gevolg hebben dat de gemeente dan het kredietrisico draagt van een groot aantal instellingen. Het niet heffen van een gemeentelijke opslag op de rente leidt ertoe dat de vraag verder wordt aangewakkerd. Het primaire doel van garantstelling wordt dan een zo goedkoop mogelijke lening te verkrijgen. Garanties worden verstrekt die dan eigenlijk niet noodzakelijk zijn, omdat ook zonder garantie de financiering kan worden gerealiseerd. Dit dient te worden voorkomen. Daarom wordt, zoals hiervoor al uiteen is gezet, de garantieverlening geweigerd indien de garantie niet noodzakelijk is.

Uitgewerkt in voorwaarden houdt het voorgaande in dat gemeentegarantie in behandeling wordt genomen voor een lening waarvan het rentepercentage (effectief rendement op basis van een koers 100) niet meer dan 0,05% mag afwijken van vergelijkbare leningen aan decentrale overheden.

Daarnaast zal de geldnemer met het oog op beheerkosten en mogelijke vorming van een risicofonds een vergoeding moeten betalen aan de gemeente. Deze vergoeding wordt uitgedrukt in een percentage over de hoofdsom van de lening, verdeeld naar de duur van de lening. De vergoeding dient vooraf te worden betaald door de geldnemer aan de gemeente en bedraagt 0,10% van de door de gemeente te garanderen som vermenigvuldigd met het aantal jaren waarvoor de lening wordt aangegaan met een maximum van € 5.000,-. Deze vergoeding sluit aan op de vergoeding die bij borgstellingen door de Stichting Waarborgfonds Sport in rekening wordt gebracht aan de geldnemer. Zodoende handelt de gemeente marktconform.

De opbrengst voor de gemeente aan vergoedingen voor nieuwe garantiebeschikkingen zal enkele duizenden euro’s per jaar bedragen. De kosten van de gemeente voor de garantieverlening kunnen voor een deel met de opbrengst van de nieuwe aanvragen worden gedekt.

Zekerheidsstelling

De aan de garantstellingen verbonden risico’s zijn voor de gemeente te beperken door het stellen van zakelijke zekerheden: het laten vestigen van het recht van hypotheek op registergoederen, het laten vestigen van een pandrecht ten gunste van de gemeente en het laten opmaken van een positief negatieve hypotheekverklaring ten gunste van de gemeente (de instelling legt zich vast om geen hypotheek aan derden te verstrekken).

In sommige gevallen is het vestigen van het recht van hypotheek niet noodzakelijk omdat er andere zekerheden zijn waarop de gemeente kan terugvallen, zoals het recht van erfpacht.

In uitzonderlijke gevallen kan de gemeente genoegen nemen met een persoonlijke zekerheidsstelling.

Artikel 8 Informatieplicht na garantieverstrekking

Ingevolge artikel 4:37 Awb kan het college de geldnemer verplichtingen opleggen met betrekking tot het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn. In artikel 8 van de richtlijnen is hier nader invulling aan gegeven. Een geldnemer en een geldverstrekker zijn te allen tijde verplicht om aan het college desgevraagd alle informatie te verstrekken die het college noodzakelijk acht voor het houden van toezicht op de naleving van de aan de garantie verbonden voorschriften en voor de beoordeling van het actuele risico dat voor de gemeente uit de verstrekte garantie voortvloeit. Meer in het bijzonder dient de geldnemer inzicht te geven in zijn financiële situatie, zowel voorafgaand als na het boekjaar gedurende de looptijd van de garantie. Voor een goed toezicht op de naleving van de aan een garantie verbonden voorschriften en inzicht in de risico-ontwikkeling voor de gemeente, is het namelijk noodzakelijk om te kunnen beschikken over de nodige gegevens. Ter voorkoming van onnodige administratieve lasten hoeven de jaarstukken alleen te worden ingediend als het college de geldnemer daar om verzoekt. In de praktijk zal dit steekproefsgewijs gebeuren of als er aanwijzingen zijn voor mogelijke problemen bij een bepaalde geldnemer.

Uitdrukkelijk wordt er op gewezen dat niet alleen de geldnemer maar ook de geldverstrekker in deze een zorgplicht heeft. Het geldverkeer vindt plaats tussen een geldnemer en een geldverstrekker. Indien de geldverstrekker de gemeente tijdig informeert over niet nakoming van betalingsverplichtingen is de gemeente in staat adequaat in te grijpen, zodat een verlies op grond van de garantstelling voor de gemeente kan worden voorkomen of ingeperkt.

Artikel 11 Intrekking en wijziging garantiebesluit

In de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb is bepaald onder welke omstandigheden een verleende subsidie kan worden ingetrokken of gewijzigd. Deze regeling wordt hier van toepassing verklaard op verleende garanties. In de praktijk zal hier maar beperkt toepassing aan kunnen worden gegeven, aangezien het garantiebesluit weliswaar kan worden ingetrokken of gewijzigd, maar dit geen invloed heeft op de borgtochtovereenkomst die dan inmiddels is gesloten met de geldverstrekker. Dit is niet het geval indien de overeenkomst nog niet is gesloten. Vandaar dat is bepaald dat het garantiebesluit kan worden ingetrokken of gewijzigd indien de geldleningovereenkomst niet binnen zes maanden na het garantiebesluit tot stand is gekomen.