Beleidsregels Inkomstenvrijlating Participatiewet, IOAW en IOAZ Gemeente Leiderdorp 2015

Toelichting op de Beleidsregels inkomstenvrijlating Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Leiderdorp 2015.

Algemeen

In de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) is, in afwijking van de hoofdregel, geregeld dat gedurende een beperkte periode een deel van de inkomsten uit arbeid in deeltijd niet met de bijstand of uitkering verrekend wordt.

Doel van de inkomstenvrijlating is, blijkens de toelichting op de artikelen, om uitkeringsgerechtigden te stimuleren om deeltijd- of voltijdwerk te accepteren.

Voorts blijkt uit de toelichting dat het college een mogelijkheid moet hebben om een vrijlating op een deel van inkomsten uit arbeid toe te passen. Het betreft derhalve een zogenaamde kan-bepaling, die het college ruimte geeft om eigen beleid op dit specifieke onderwerp te voeren. In beginsel kan het college per individuele situatie besluiten van zijn bevoegdheid gebruik te maken. Dit stelt echter wel hoge eisen aan de motivering van elk afzonderlijk besluit. Immers dan moet het college bij elk besluit expliciet beargumenteren waarom het wel of niet van de bevoegdheid gebruik maakt. Het verdient daarom de voorkeur de uitvoering van beleid op basis van een vaste gedragslijn in zogenaamde beleidsregels vast te leggen.[1] Dit biedt niet alleen een goede waarborg voor uniforme toepassing, maar maakt ook de uitvoering, door verplichte publicatie van de beleidsregels, voor de burger toetsbaar. Bovendien kan het college in een besluit veelal volstaan met een verwijzing naar de relevante beleidsregel(s).

Het college heeft besloten van de bevoegdheid tot het toepassen van een inkomstenvrijlating gebruik te maken en in onderhavige beleidsregels vast te leggen.

Algemeen uitgangspunt voor de toepassing van de inkomstenvrijlating is de opvatting dat in beginsel alle arbeid in deeltijd bijdraagt aan de arbeidsinschakeling en leidt tot verminderde bijstands- afhankelijkheid op korte termijn met mogelijk uitzicht op volledige bijstandsonafhankelijkheid in de toekomst. Een vrijlating van een deel van inkomsten uit arbeid kan een (extra) prikkel vormen om deeltijdwerk te aanvaarden en te behouden.

Wijziging WWB per 1 januari 2012

Met de wijziging van de WWB per 1 januari 2012 is er voor alleenstaande ouders met een kind tot 12 jaar een extra vrijlating van 30 maanden ingevoerd. Deze vrijlating volgt aansluitend op de algemene vrijlating en vervangt de tot 1 januari 2012 bestaande heffingskortingen voor alleenstaande ouders.

Net als voor de algemene vrijlating geldt dat jongeren onder de 27 jaar hier niet voor in aanmerking komen en dat het aan het College is om te bepalen of de inzet van de vrijlating bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van de alleenstaande ouder.

Wijziging Participatiewet per 1 januari 2015

Met de invoering van de Participatiewet is een nieuwe vrijlating geïntroduceerd voor personen die medisch urenbeperkt zijn. De inkomsten uit arbeid moeten worden vrijgelaten tot 15 procent van deze inkomsten, met een maximum van € 124,00 per maand en voor zover de andere vrijlatingen, zoals hierboven genoemd niet van toepassing zijn.

Artikelsgewijze toelichting

Daar waar hierna geen toelichting wordt gegeven worden de beleidsregels voldoende duidelijk geacht.

Artikel 2

Lid 1: iedere uitkeringsgerechtigde van 27 jaar of ouder, die algemene bijstand of een uitkering ontvangt, komt in aanmerking voor vrijlating als bedoeld in de Participatiewet, IOAW of IOAZ als hij[2] arbeid in deeltijd verricht en daaruit inkomsten verwerft. Het moet dan uitsluitend om legale inkomsten als bedoeld in artikel 1 onder f gaan. Weliswaar kan alle arbeid bijdragen aan de arbeidsinschakeling, echter als overheidsorgaan kan de gemeente niet meewerken aan het op illegale wijze verwerven van inkomsten uit arbeid. Dit zou immers in strijd zijn met rijkswet- en regelgeving, waaraan ook de gemeente zich dient te houden.

Gezinsleden kunnen ieder afzonderlijk voor een inkomstenvrijlating in aanmerking komen, mits zij afzonderlijk inkomsten uit arbeid in deeltijd verwerven doch die tezamen de toepasselijke bijstandsnorm niet overschrijden.

Ook een uitkeringsgerechtigde van 65 jaar of ouder die algemene bijstand op grond van de Participatiewet ontvangt en inkomsten uit arbeid in deeltijd verwerft, kan, in voorkomende gevallen, in aanmerking komen voor een inkomstenvrijlating. Ofschoon hij geen arbeids- en re-integratieverplichting heeft, strookt het toepassen van een vrijlating met het algemene uitgangspunt dat deeltijdarbeid bijdraagt aan de arbeidsinschakeling en een tot verminderde bijstandsafhankelijkheid leidt.

Lid 2: om de inkomstenvrijlating te kunnen toepassen dienen in de eerste plaats de inkomsten uit arbeid de geldende bijstandsnorm of uitkering niet te boven te gaan. Heeft een uitkeringsgerechtigde of diens partner daarnaast nog andere inkomstenbronnen - bijv. alimentatie of een algemene heffingskorting voor de minst of niet verdienende partner - dan moeten deze, tezamen met de inkomsten uit arbeid, lager zijn dan van toepassing zijnde bijstandsnorm of uitkering. Immers hij moet algemene bijstand of een uitkering ontvangen om in aanmerking te kunnen komen voor de inkomstenvrijlating.

Lid 3: de inkomstenvrijlating wordt toegepast op inkomsten uit arbeid. Daarbij gaat het in de eerste plaats om loon uit dienstbetrekking. Een redelijke uitleg van dit begrip, al dan niet in samenhang met andere wet- en regelgeving, brengt met zich mee dat in ieder geval ook tot dit begrip gerekend mogen worden:

• 1.

  doorbetaling van loon tijdens ziekte;

• 2.

  een uitkering aan een werknemer in verband met zwangerschap en bevalling op grond van de Wet arbeid en zorg (WAZ);

• 3.

  een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW).

• 4.

  inkomsten uit arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep als deeltijdzelfstandige: er zijn uitkeringsgerechtigden die tijdens de bijstands- of uitkeringsperiode op kleinschalige basis als zelfstandige starten (bijv. reclamemaker, website-ontwerper, pedicure, styliste). Omdat deze zogenaamde deeltijdzelfstandigen niet voldoen aan het urencriterium - 1225 uur per jaar - voor een zelfstandige op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) komen zij niet in aanmerking voor bijstand en ondersteuning op grond van voornoemde regeling. De deeltijdzelfstandigen vallen dan ook onder het regime van de Participatiewet, IOAW of IOAZ. De inkomsten uit arbeid als deeltijdzelfstandige zijn echter te vergelijken met inkomsten uit deeltijd arbeid in loondienst, die (nog) aanvullende bijstand of uitkering noodzakelijk maken. Er is derhalve geen aanleiding om af te wijken van de in de Participatiewet, IOAW of IOAZ geldende regels voor verrekening van inkomsten. Zo ook voor toepassing van een inkomstenvrijlating. Voor sommige uitkeringsgerechtigden vormen de werkzaamheden als deeltijdzelfstandige de opstap naar volwaardige zelfstandigheid - met hulp van het Bbz 2004 - en vervolgens naar volledige bijstandsonafhankelijkheid. Voor andere is die overstap, door persoonlijke, sociale en/of (bedrijfs)economische omstandigheden, uiteindelijk niet mogelijk, doch er is dan op zijn minst sprake van - korte of langdurige - verminderde bijstands-afhankelijkheid.

Lid 4: om als deeltijdzelfstandige voor een inkomstenvrijlating in aanmerking te kunnen komen, dient een uitkeringsgerechtigde als zodanig door het college bij beschikking toestemming verleend te zijn werkzaamheden als deeltijdzelfstandige te verrichten.

Artikel 2a

Met de wijziging van de WWB per 1 januari 2012 is er voor alleenstaande ouders met een kind tot 12 jaar een extra vrijlating ingevoerd. Met het percentage van 12,5% is een percentage gekozen dat ervoor zorgt dat meer werken in de bijstand loont over vrijwel het gehele traject totdat iemand uit de bijstand stroomt. Deze vrijlating duurt in totaal maximaal 3 jaar. Dit sluit volgens de wetgever aan bij het gegeven dat alleenstaande ouders vanwege de combinatie van werk en zorgtaken langer de tijd nodig hebben dan alleenstaanden of gehuwden om hun arbeidsuren uit te breiden en zo uit te stromen. Een half jaar is voor hen te kort. De regering is van mening dat uitstroom uit de bijstand door urenuitbreiding of het krijgen van een hoger uurloon binnen drie jaar bereikt zou moeten kunnen worden.  

Artikel 2b

Met de invoering van de Participatiewet is een nieuwe vrijlating geïntroduceerd voor personen die medisch urenbeperkt zijn. De inkomsten uit arbeid moeten worden vrijgelaten tot 15 procent van deze inkomsten, met een maximum van € 124,00 per maand en voor zover de andere vrijlatingen, zoals hierboven genoemd niet van toepassing zijn.

Artikel 3

Dit artikel geeft aan in welke situaties een uitkeringsgerechtigde niet in aanmerking komt voor een inkomstenvrijlating.

onderdeel a: hoewel in artikel 2 lid 1 reeds aangegeven is dat slechts recht bestaat op een inkomstenvrijlating bij legale inkomsten als bedoeld in artikel 1 onder f, is in dit onderdeel nog eens expliciet opgenomen dat een uitsluiting geldt in geval van inkomsten die op illegale wijze verkregen zijn;

onderdeel b: als op enig moment blijkt dat een uitkeringsgerechtigde inkomsten uit arbeid verzwegen heeft, is hij uitgesloten van het recht op een inkomstenvrijlating over de niet gemelde inkomsten. Zonder een uitsluitingsbepaling zou ook achteraf over niet opgegeven inkomsten een vrijlating toegepast moeten worden. Vanuit het oogpunt van handhaving moet evenwel voorkomen worden dat ‘fraude’ ook nog eens beloond wordt met een inkomstenvrijlating.

onderdeel c: voor de duidelijkheid is hier opgenomen dat jongeren onder de 27 (conform artikel 31 lid 7 Participatiewet) zijn uitgesloten van de inkomstenvrijlating zoals geregeld in de onderdelen n en r van artikel 31 tweede lid. Dit geldt niet voor de inkomstenvrijlating van een persoon die medisch urenbeperkt is (zoals geregeld in onderdeel z van artikel 31 tweede lid).

Artikel 4

In dit artikel is voor de vaststelling en toepassing van een inkomstenvrijlating een inlichtingen- (lid 1) en medewerkingsplicht (lid 2) voor een uitkeringsgerechtigde opgenomen. Hoewel voor het recht op bijstand of uitkering en voor de arbeidsinschakeling een uitkeringsgerechtigde een inlichtingen- en medewerkingsplicht op grond van resp. artikel 17 Participatiewet, 13 IOAW en 13 IOAZ bestaat, is, in het kader van gebruikmaking van de bevoegdheid van een inkomstenvrijlating, in deze beleidsregel expliciet een dergelijke verplichting opgenomen. Zie voor de specifieke (uiteenlopende) gevolgen van het niet nakomen van de beide inlichtingenverplichtingen de artikelen 7 en 8 met betrekking tot herziening of intrekking en terugvordering.

Artikel 5

Vanuit het oogpunt van een klantgerichte en efficiënte behandeling wordt het recht op een inkomstenvrijlating als regel ambtshalve vastgesteld. Dit is mogelijk, daar bij melding van inkomsten op het maandelijks in te leveren rechtmatigheidsonderzoeksformulier, de zogenaamde ‘inkomstenverklaring’, in vrijwel alle gevallen de noodzakelijke gegevens voor de vaststelling voorhanden zijn dan wel, bij ontbreken, alsnog op verzoek overgelegd (moeten) worden. In uitzonderingsgevallen zal de vaststelling op schriftelijke aanvraag moeten geschieden.

Zowel voor de ambthalve vaststelling als de schriftelijke aanvraag geldt dat het college bepaalt welke gegevens, voor zover dat (nog) noodzakelijk is, een uitkeringsgerechtigde moet verstrekken, alsmede de manier waarop en de termijn waarbinnen hij de gegevens moet overleggen.

Artikel 6

Lid 1: Uit de zinsnede uit de artikelen in de wet: “gedurende een periode van ten hoogste zes aaneengesloten maanden” kan opgemaakt worden dat deze betrekking heeft op de inkomstenvrijlating en niet op de arbeidsinkomsten of de inkomsten daaruit. De omstandigheid dat arbeid of inkomsten in de periode van ten hoogste zes maanden onderbroken zijn, verandert op zichzelf niets aan de maximale duur van de inkomstenvrijlating. M.a.w., als het college eenmaal een begindatum van de inkomstenvrijlating heeft vastgesteld, dan eindigt deze inkomstenvrijlating uiterlijk zes maanden later en blijft de inkomstenvrijlating gedurende de gehele vastgestelde periode van kracht. De omstandigheid dat in deze vastgestelde periode van ten hoogste zes maanden arbeid is beëindigd en, na een tijdelijke onderbreking, weer is hervat, is niet relevant voor de maximale duur van de inkomstenvrijlating.

Hoewel wettelijke bepaling en de toelichting niet expliciet duidelijkheid verschaft, mag op grond van het ontbreken van een zinsnede als ‘per jaar of ‘per kalenderjaar’ aangenomen worden dat er slechts eenmaal per bijstands- of uitkeringsperiode een inkomstenvrijlating van 6 aaneengesloten maanden toegekend kan worden.

Lid 2: Met betrekking tot de vrijlating alleenstaande ouders wordt in de wet ook gesproken over “een aangesloten periode van maximaal 30 maanden”. De toelichting bij lid 1 is daarom van overeenkomstige toepassing.

Artikel 7

In de Participatiewet, IOAW en IOAZ zijn geen specifieke bepalingen opgenomen over het herzien of intrekken van het recht op een inkomstenvrijlating. Een bestuursorgaan i.c. het college heeft echter altijd de mogelijkheid een besluit te herzien of in te trekken. Een besluit tot intrekking of herziening is conform de Algemene wet bestuursrecht echter wel een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.

Uit de bepaling blijkt dat het artikel een kan-bepaling betreft. Het college kan derhalve per individuele situatie op grond van de reden van ten onrechte verstrekte vrijlating, de mate van financiële benadeling en de omstandigheden van een uitkeringsgerechtigde besluiten al dan niet tot herziening of intrekking over te gaan. Indien tot herziening of intrekking besloten wordt, vereist het gebruik maken van deze bevoegdheid echter wel een zorgvuldig onderzoek en rapportage alsmede een beschikking die specifiek gemotiveerd is.

Artikel 8

Een besluit tot herziening of intrekking van het recht op inkomstenvrijlating als bedoeld in artikel 7 leidt er toe dat in een betreffende periode, door toepassing van de vrijlating, ten onrechte of een te hoog bedrag aan bijstand verstrekt is. De herziening of intrekking van recht op bijstand over en terugvordering van de ten onrechte of te hoog verleende bijstand in de betreffende periode geschiedt op basis van de relevante bepalingen in de Participatiewet, IOAW en IOAZ. Echter uit voorgaande blijkt dat voor herziening van het recht op en terugvordering van bijstand altijd voorafgaand een besluit tot herziening of intrekking van het recht op een inkomstenvrijlating noodzakelijk is.

Herziening of intrekking van het recht op en terugvordering van een uitkering betreffen kan-bepalingen. Het college heeft voor gebruikmaking van beide bevoegdheden de Beleidsregels Terugvordering Participatiewet vastgesteld. Op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid van beleidsregels op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht [3] kan het college, naast de dringende redenen conform de Beleidsregels Terugvordering Participatiewet, besluiten per individuele situatie, gelet op de reden van ten onrechte verstrekte bijstand, de mate van financiële benadeling en de omstandigheden van een uitkeringsgerechtigde, geheel of gedeeltelijk van herziening, intrekking en/of terugvordering af te zien. Dit laatste vereist echter een zorgvuldig onderzoek en rapportage alsmede een beschikking die specifiek gemotiveerd is.

[1] art. 4:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt daartoe de mogelijkheid. Art. 1:3 lid 4 Awb verstaat onder een beleidsregel: een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

[2] waar voor de leesbaarheid consequent ‘hij’ vermeld is, kan of moet in voorkomende gevallen ook ‘zij’ gelezen worden.

[3] Art. 4:84 luidt als volgt: het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.