Toeslagenverordening Wet werk en bijstand

TOELICHTING TOESLAGENVERORDENING WET WERK EN BIJSTAND

Algemene toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de Wet werk en bijstand (WWB) kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen. Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Algemene bijstandswet. De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 3.2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3.3 in verhogingen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het bestuur is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

• o

  gehuwden: 100% van het wettelijke minimumloon (= de gehuwdennorm)

• o

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• o

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• o

  alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

• o

  alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op het maximum van 10% of 20% van de gehuwdennorm. Het bestuur is namelijk niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het bestuur heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken.

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• o

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kun nen d elen met e en an der v an al gemee n noo dzake lijke kost en v an het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB);

• o

  verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

• o

  verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een stu die ( artikel 28 WWB);

• o

  verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 5 en 6 van de verordening.

2. De Toeslagen- en verlagingenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c juncto artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het bestuur voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het bestuur het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering. In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt, behoudens de verlaging voor schoolverlaters. In de praktijk blijkt de behoefte aan bijstand van schoolverlaters voornamelijk veroorzaakt te worden door de economische omstandigheden. Bovendien kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijke algemene kosten van het bestaan voor de schoolverlater lager liggen dan voor de niet-schoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie en hebben daar hun bestaanskosten dan op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 Abw. (Zie CRvB 07-12-1999, nr. 98/1937 NABW.). Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het bestuur immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is - in tegenstelling tot de Algemene bijstandswet - niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Rekening houdend met het voorgaande, kan de hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

1.Basisnorm; 2a. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders) of 2b. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden); 3. Korten met verlaging wegens woonsituatie; 4. Korten met verlaging voor 21- en 22 jarige alleenstaanden.

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die al zijn omschreven in de Wet werk en bijstand (WWB) of de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet afzonderlijk te definiëren in deze verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de verordening moet worden gewijzigd. Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon. Om een persoon als verzorgingsbehoevende in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet belanghebbende aannemelijk maken, dat deze door hem verzorgde persoon anders zou zijn aangewezen op permanente verzorging of verpleging in een AWBZ - inrichting. Er moet een duidelijk indicatieadvies aanwezig zijn van het Centraal Indicatiestelling Zorg (het CIZ) of de behandelend medisch specialist op grond waarvan de verzorgingsbehoevendheid kan worden aangenomen.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hem te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware "dubbel gekort" worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken. De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het bestuur om - zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de Toeslagenverordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de Toeslagenverordening op te nemen.

Artikel 3

De hoogte van de toeslag van 20% van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB. Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf. Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag is dan op zijn plaats. In de Toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10% van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben. In het derde lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de Wet studiefinanciering 2000 (WSF) en Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS) aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt. Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aa n de alleens taande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdelen a, b of c van toepassing zijn. In onderdeel d van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoevenden eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag. Omgekeerd kan hier uiteraard ook sprake van zijn, ook de verzorgingsbehoeftige hoofdbewoner met een verzorgende medebewoner moet een toeslag van 20% krijgen.

Artikel 4

Artikel 29 WWB geeft het bestuur de bevoegdheid om een afwijkende toeslag toe te passen indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een lagere afwijkende toeslag toe te passen dan voor een 22-jarige. In overeenstemming met het bepaalde in artikel 29 WWB - de afwijkende toeslag voor een 22-jarige kan maximaal 10% bedragen - is de toeslag voor een 21-jarige op 0 gesteld en de toeslag voor een 22-jarige op 10%. De prikkel tot werkaanvaarding is zo maximaal.

Uit oogpunt van redelijkheid en billijkheid blijft de toeslag van 21-jarige die bij de inwerkingtreding van deze verordening reeds 10% ontving, gehandhaafd.

Aan de verplichting van artikel 30 lid 2 onder b WWB om in de verordening vast te stellen dat de schoolverlatersverlaging niet gelijktijdig kan worden toegepast met de verlaging voor 21- en 22- jarigen is automatisch voldaan nu de verordening geen schoolverlatersverlaging kent.

Aangezien na 30 juni 2010 geen enkele jongere tussen de 18 en 27 jaar aanspraak maakt op een WWB-uitkering voor levensonderhoud, is de werking van dit artikel tot die datum beperkt. Dit is het gevolg van de inwerkingtreding van de Wet investeren voor jongeren.

Artikel 5

In de gehuwdennorm is al rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf. Gekozen is voor een verlaging van 10% van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal andere bewoners dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft.

In het tweede lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de Wet studiefinanciering 2000 (WSF) en Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WTOS) aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt. Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdelen a, b of c van toepassing zijn. In onderdeel d van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoevenden eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag.

Artikel 6 Verlaging woonsituatie

Artikel 27 WWB geeft het bestuur de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB. Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het ge val aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Zoals blijkt uit de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen te kunnen toepassen.

In dit artikel is onder a een verlaging van 10% opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage aantoonbare woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen.

In onderdeel b wordt de verlaging ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond vastgesteld op 10% van de gehuwdennorm. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoond wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten. Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals de kosten van nachtopvang. De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het bestuur gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen. Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij AMvB (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Artikel 7

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het bestuur.

Artikel 8

De citeertitel is Toeslagenverordening WWB. Dit is in afwijking van de terminologie die de wetgever gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB. Uit oogpunt van gebruikersgemak en klantvriendelijke dienstverlening is gekozen voor de bondige benaming.

Artikel 9

Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 maart 2010.