Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand houdende regels omtrent Beleidsnota Handhaving in de Fysieke Leefomgeving 2016-2020

Voor u ligt de beleidsnota Handhaving in de Fysieke Leefomgeving 2016-2020. De beleidsnota heeft de titel “Alles of niets?”. Hiermee is meteen aangeduid in welk opzicht deze beleidsnota verschilt van de voorgaande beleidsnota’s.

Meer dan voorheen vormen vooraf gestelde prioriteiten de basis voor het beleid en de daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma’s voor toezicht en handhaving. De gemeente kan nu eenmaal niet alle regels tegelijkertijd handhaven. Zelfs de wetgever gaat ervan uit dat de gemeente keuzes maakt binnen de toezichts- en handhavingstaken en daarbij prioriteiten stelt.

In de praktijk betekent dit dat ieder jaar een uitvoeringsprogramma wordt opgesteld met daarin de reguliere continue toezichtswerkzaamheden en daarnaast een aantal thema’s die in het bijzonder aandacht behoeven. Te denken valt aan een project “handhaving buitengebied” of een handhavingsactie gericht op een specifiek thema zoals illegale bewoning.

Naast de planbare toezichts- en handhavingswerkzaamheden is ook sprake van onvoorziene klachten en handhavingsverzoeken vanuit de samenleving. Ook hierop dient de gemeente adequaat te reageren op basis van de beginselplicht tot handhaving. Toch zoekt de gemeente ook steeds vaker naar andere – minnelijke – oplossingen om geschillen tussen inwoners onderling en tussen inwoners en bedrijven te beslechten.

Bemiddeling of – in de meer geprotocolleerde vorm – mediation kan bijdragen aan oplossingen die op meer draagvlak kunnen rekenen dan wanneer de formele bestuurlijke sancties zoals een last onder dwangsom ingezet worden.

Binnen de toezichts- en handhavingspraktijk is niet zozeer sprake van een terugtredende overheid, maar meer van een toetredende overheid. Het gemeentebestuur zoekt naar duurzame oplossingen om overtredingen in de fysieke leefomgeving ongedaan te maken, maar ook ongedaan te houden. Communicatie en informatie over regelgeving en eventuele sancties spelen daarbij een belangrijke rol.

We kunnen echter niet heen om de burger die gebruik maakt van zijn recht om een verzoek om handhaving in te dienen. Gelet op de beginselplicht tot handhaving, dient het gemeentebestuur over te gaan tot handhaving wanneer er geen bijzondere omstandigheden zijn om daar van af te zien. Nu inwoners steeds vaker geneigd zijn om bewust de formele weg te bewandelen, is ook in dat opzicht eerder sprake van een optredende overheid dan een terugtredende overheid. Hoogstens kan een terugtredende overheid met deregulering ervoor zorgen dat er minder regels zijn die overtreden zullen worden.

Daar waar de centrale overheid naarstig op zoek is naar mogelijkheden om regels voor inwoners en bedrijven te schrappen, verschuift het accent van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. We vertrouwen erop dat inwoners en bedrijven ook zonder toetsing vooraf de regels naleven, maar toetsen achteraf wel of dit vertrouwen niet beschaamd wordt.

Ondertussen wordt landelijk hard gewerkt aan de invoering van de Omgevingswet. De omgevingswet bundelt 26 wetten in het fysieke domein tot een wet voor het omgevingsrecht. Ook hier gaat de wetgever op zoek naar mogelijkheden om de regeldruk te verminderen. De gemeente wacht daarmee een nieuwe uitdaging op het gebied van toezicht en handhaving.

De voorliggende beleidsnota betreft een beleidsnota welke in eerste instantie van kracht was tot 2019. Omwille van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021 is er voor gekozen om voor 2020 geen nieuwe beleidsnota op te stellen. Het college besloot op 17 februari 2020 om de werking van de beleidsnota “Handhaving in de fysieke leefomgeving 2016-2019” te verlengen tot aan de invoering van de Omgevingswet.

SAMENVATTING

In 2011 is het nieuwe handhavingsbeleid vastgesteld voor de periode 2011-2014. In dit beleidsdocument zijn drie probleemniveaus van handhaving onderscheiden: ‘beheerste situatie’, ‘achterstand in beheer’ en ‘geen beheer’. Na 4 jaar handhaving aan de hand van het vigerende beleidsplan stellen we vast dat de werkwijze op basis van gestelde prioriteiten onvoldoende uit de verf is gekomen. Er is intensief gehandhaafd, maar de prioriteitstelling is onvoldoende leidend geweest voor de organisatie en uitvoering van de handhaving. Aan deze vaststelling ligt een tussentijdse evaluatie van het huidige handhavingsbeleid ten grondslag.

De bevoegdheid van het college en burgemeester om – ieder voor zover het zijn bevoegdheid betreft – handhavend op te treden tegen overtredingen in de fysieke leefomgeving is vastgelegd in artikel 125 van de gemeentewet. In de Algemene wet bestuursrecht en andere lagere wetgeving is deze bevoegdheid verder uitgewerkt. In zijn algemeenheid geldt een beginselplicht tot handhaving.

Het bestuursorgaan kan een aantal handhavingsinstrumenten inzetten:

• 1.

  Bestuursdwang: afdeling 5:3 Awb

• 2.

  Last onder dwangsom: afdeling 5.4 Awb

• 3.

  Bestuurlijke boete

• 4.

  Intrekking vergunning

De invoering van de Omgevingswet, de verruiming van het vergunningsvrij bouwen, de Wet VTH en de landelijke handhavingsstrategie zijn van invloed op het toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving.

Voor het handhavingsbeleid 2016-2020 geven de evaluatie en de landelijke ontwikkelingen (nog meer) aanleiding om prioriteiten te stellen binnen het handhavingsbeleid. Dit doen we aan de hand van de risicomatrix van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving. Effecten van niet-naleving van regels en de kans dat een regel overtreden wordt, vormen de basis voor de prioriteitenstelling.

Met de risicoanalyse zijn de prioriteiten gegeven. De inspanningen op het gebied van handhaving zullen dan ook primair moeten worden gericht op de objecten met de grootste risico’s. Zo wordt de handhaving dus risicogestuurd. In het uitvoeringsprogramma wordt specifiek aangegeven op welke onderwerpen wordt ingezet, met welke capaciteit en aan de hand van welke strategie.

Er staan de gemeente verschillende instrumenten ten dienste om de naleving van regels te bevorderen. De keuze van het instrument is situatie- en onderwerpafhankelijk. Daar waar sprake is van lichte overtredingen die voortkomen uit onbekendheid met wet- en regelgeving wordt ingezet op voorlichting en communicatie. In geval van zware overtredingen die voortkomen uit calculerend gedrag wordt eerder ingezet op strikte formele handhaving en zonodig strafrechtelijke vervolging. Daarmee zijn de twee uitersten van het handhavingsspectrum genoemd. In de praktijk zullen allerlei tussenvarianten en combinaties van instrumenten gehanteerd worden.

§ 1.1 Introductie

De gemeente Loon op Zand voert als publiekrechtelijke rechtspersoon wettelijke taken uit of taken die door een wettelijk kader omgeven zijn. De besluiten die de gemeente Loon op Zand neemt, zijn omkleed met de nodige rechtsbescherming. De Algemene Wet Bestuursrecht geeft hiervoor de wettelijke kaders.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in 2010 is het vergunningenstelsel in het fysieke domein drastisch veranderd. De Wabo is een formele wet waarmee in feite één nieuwe omgevingsvergunning is ingevoerd op het gebied van de fysieke leefomgeving. Deze vergunning vervangt 25 andere vergunningen in het fysieke domein. Dit betekent dat in deze vergunning aspecten zoals slopen, bouwen, wonen, kappen en indirecte lozingen gebundeld zijn. Met als doel: minder administratieve lasten en betere dienstverlening voor burgers en bedrijfsleven, minder en kortere procedures en het voorkomen van tegenstrijdige regels.

Dankzij de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven alle vergunningen voor de fysieke leefomgeving (van bouwvergunning tot milieuvergunning) via één (digitaal) loket regelen. Om dit alles voor elkaar te krijgen is samenwerking tussen de betrokken organisaties (provincie, gemeenten en waterschappen, maar ook bedrijven) cruciaal.

Het integrale karakter van de omgevingsvergunning heeft ook de kijk op het toezicht en de handhaving binnen het fysieke domein veranderd. Onder handhaving verstaat de gemeente Loon op Zand:

“Elke handeling die erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen”.

Toezicht en handhaving

Toezicht en handhaving is niet hetzelfde. Bij toezicht gaat het om het uitvoeren van controles. Dit is bijvoorbeeld het toezicht op de openbare orde, het toezicht op de uitvoering van werken volgens het bouwbesluit, maar ook programmatisch toezicht op basis van vooraf vastgestelde handhavingsprogramma’s. Handhaving is meeromvattend dan toezicht. Bij handhaving gaat het niet alleen om het houden van toezicht, maar ook om het eventuele gebruik van handhavingsmiddelen ter beëindiging van een geconstateerde overtreding.

Het handhavingsbeleid van de gemeente Loon op Zand beperkt zich tot de bestuursrechtelijke handhaving waarvoor een bestuursorgaan van de gemeente is aangewezen als het bevoegd gezag. Het bestuursorgaan kan het college van B&W zijn, maar ook de burgemeester afzonderlijk of de gemeenteraad.

Strafrechtelijke en civielrechtelijke handhaving vallen buiten het bestek van het handhavingsbeleid. Wel wordt in hoofdstuk 5 de samenloop van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving beschreven inclusief de afspraken die met de politie gemaakt worden.

Aanleiding

In 2011 is het nieuwe handhavingsbeleid vastgesteld voor de periode 2011-2014. In dit beleidsdocument zijn drie probleemniveaus van handhaving onderscheiden: ‘beheerste situatie’, ‘achterstand in beheer’ en ‘geen beheer’.

Na 4 jaar handhaving aan de hand van het vigerende beleidsplan stellen we vast dat de werkwijze op basis van gestelde prioriteiten onvoldoende uit de verf is gekomen. De prioriteitenstelling is onvoldoende leidend geweest voor de organisatie en uitvoering van de handhaving. Daarmee is niet gezegd dat niet gewerkt is aan handhaving van de fysieke leefomgeving. Vooral aan de vergunningsgerichte handhaving (oprichtingsfase) is consequent uitvoering gegeven. De objectgerichte en gebiedsgerichte handhaving heeft echter vooral plaatsgevonden op basis van signalen over overtredingen. Aan deze vaststelling ligt een tussentijdse evaluatie van het huidige handhavingsbeleid ten grondslag. Hierover meer in hoofdstuk 3.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht stelt eisen aan het handhavingsbeleid van bestuursorganen. Gelet op het verplichtende karakter ligt het voor de hand om deze kwaliteitseisen als basis te nemen voor het op te stellen gemeentelijke handhavingsbeleid. Met deze kwaliteitseisen kan prima aangesloten worden bij de eerder geschetste aanleiding voor het op te stellen handhavingsbeleid. Zo komen de eisen die strekken tot een integrale en probleemgerichte benadering ook terug in de kwaliteitseisen uit het Besluit.

Volgens artikel 7.2 lid 3 Bor 3 geeft het handhavingsbeleid inzicht in:

• a.

  De prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de handhavingsactiviteiten;

• b.

  De methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de doelstellingen van het handhavingsbeleid worden bereikt.

Onderzoeksmethode

Om te komen tot nieuw handhavingsbeleid wordt gebruik gemaakt van het model van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie dat is ontwikkeld in het kader van het programma “Handhaven met Effect”.

Per handhavingstaak of activiteit is beoordeeld welke prioriteit de handhaving heeft. De prioriteit is primair bepaald door twee factoren: het risico (wat is het risico bij een overtreding?) en het naleeftekort (het naleefgedrag en de kans dat een overtreding daadwerkelijk voorkomt). De verhouding risico – naleeftekort bepaalt dus de handhavingsprioriteit: 1 (zeer hoog) t/m 5 (zeer laag).

§ 1.2 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt aan de hand van de Algemene wet bestuursrecht, en de handhavingsbepalingen in het omgevingsrecht, een beeld geschetst van het toepasselijke wettelijke kader voor toezicht en handhaving. De huidige uitvoeringspraktijk in de gemeente Loon op Zand wordt beschreven in hoofdstuk 3. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 de naleving van wetten en regels in de gemeente Loon op Zand in beeld gebracht. Aan de hand van het naleeftekort en het effect van niet-naleving worden de risico’s geïnventariseerd.

In hoofdstuk 5 wordt de strategie ten aanzien van werkwijze, sanctionering en samenwerking binnen de handhaving beschreven.

In hoofdstuk 6 tenslotte, worden aanbevelingen gedaan naar de toekomst.

§ 2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader en de landelijke uitvoeringspraktijk van het toezicht en de handhaving van de fysieke leefomgeving geschetst. Hiermee kan uiteindelijk in hoofdstuk 3 getoetst worden of de huidige uitvoeringspraktijk voldoet aan de wettelijke eisen. Tevens geven het wettelijke kader en de jurisprudentie inzicht in de ruimte die aanwezig is om nadere prioriteiten te stellen binnen het handhavingsbeleid.

§ 2.2 Wettelijk kader en jurisprudentie

§ 2.2.1 Handhaving

Wil het bestuursorgaan handhavend optreden dan dient sprake te zijn van een overtreding door een burger of bedrijf. Van een overtreding is sprake wanneer er in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is gehandeld (artikel 5:21 Awb). Het is ook mogelijk dat het bestuursorgaan preventief handelt: er dreigt klaarblijkelijk gevaar. Soms is het vereist dat er sprake is van een overtreder. Dit is het geval bij het opleggen van een last onder dwangsom of bij het verhalen van de kosten van bestuursdwang. Ook bij de bestuurlijke boete is de 'overtreder' een vereiste. Een medepleger kan ook als een overtreder gezien worden. Het hangt van de specifieke situatie en de wettelijke formulering af of de medepleger inderdaad onder de definitie van “overtreder” valt.

Daarnaast moet het bestuursorgaan voor het juiste middel kiezen: is het mogelijk om de situatie te legaliseren door middel van een vergunning, dan is het in beginsel niet toegestaan om bestuursdwang op te leggen. In hoofdstuk 5 worden de handhavingsinstrumenten beschreven die het bestuursorgaan ter beschikking staan.

§ 2.2.2 Kwaliteitseisen handhaving

Naast de meer algemene bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht is in specifieke wetgeving ook het nodige over handhaving bepaald. Zo kennen de Wet milieubeheer (Wm), de Waterwet (Wtw) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) eigen handhavingsbepalingen. Het voert te ver deze hier allemaal te bespreken. Wel wordt hier in het bijzonder aandacht besteed aan de eisen die het Besluit omgevingsrecht (Bor) stelt aan de handhaving door bestuursorganen.

§ 2.2.3 Beginselplicht handhaving

De jurisprudentie op het gebied van handhaving van de openbare ruimte is zeer casuïstisch. In zijn algemeenheid geldt een beginselplicht tot handhaving.

Wanneer een wettelijk voorschrift wordt overtreden dient het bevoegde bestuursorgaan daartegen in de regel handhavend op te treden. Dat is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Van deze beginselplicht tot handhaving mag slechts onder bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Daarvan is sprake als concreet zicht op legalisatie bestaat. Van handhavend optreden mag ook worden afgezien wanneer het opleggen van een last onevenredig is in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen.

Op deze rechtspraak zijn twee aanvullingen gekomen.

• 1.

  Op 5 oktober 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een zaak tegen de gemeente Beesel deze vaste lijn genuanceerd. Uitgangspunt is dat de beginselplicht en de daarop geformuleerde uitzonderingen blijft bestaan.

• De afdeling vult de standaardformulering wel aan. Wanneer in handhavingsbeleid is vastgelegd dat de overtreder in bepaalde gevallen eerst ambtelijk moet worden gewaarschuwd, dan moeten burgemeester en wethouders zich daar – in beginsel – aan houden. Dat betekent dat burgemeester en wethouders bij een geconstateerde overtreding eerst moeten waarschuwen en de overtreder een kans moeten bieden om de overtreding te beëindigen. Als dat niet gebeurt, kunnen burgemeester en wethouders een voornemen last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen: de eerste formele stap in een handhavingszaak. Als de overtreding daarna nog niet is opgeheven, kunnen burgemeester en wethouders een last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen.

• 2.

  Tot nu toe was de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State onwrikbaar als het gaat om de beginselplicht tot handhaving in relatie tot het handhavingsbeleid.

• Over het algemeen werd in het bestaan van gemeentelijk handhavingsbeleid en de daarin gestelde prioriteiten geen aanleiding gezien om af te zien van handhavend optreden. Zeker niet wanneer aan deze handhaving een handhavingsverzoek ten grondslag lag.

• Met de uitspraak van 4 juni 2014 heeft de Afdeling dit uitgangspunt enigszins genuanceerd.

• Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitenstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitenstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien.

• Beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, is rechtens niet aanvaardbaar, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven. In het handhavingsbeleid kan aldus bepaald worden dat tegen overtredingen met een lage prioriteit op een later moment opgetreden wordt. Dat biedt de mogelijkheid om in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma de werkzaamheden in te plannen waardoor handhavingsverzoeken met een lage prioriteit niet direct inbreuk maken op de lopende werkzaamheden.

§ 2.2.4 Ontwikkelingen wetgeving

Omgevingswet

Door de in 2018 in te voeren Omgevingswet wordt het wettelijke kader voor burgers, ondernemers en overheden inzichtelijker en ontwikkeling en beheer van de leefomgeving beter beheersbaar. Een eenvoudiger en beter samenhangend omgevingsrecht draagt er vervolgens aan bij om actiever en efficiënter aan een dynamische en duurzame leefomgeving te kunnen werken.

Onderwerpen die in de nieuwe wet worden geregeld verdwijnen uit de bestaande wetgeving, daartoe worden (delen van) bestaande wetten ingetrokken. De nieuwe wet zal daarmee een aanzienlijke inhoudelijke reductie van regels, wetten en regelingen op het terrein van de fysieke leefomgeving betekenen.

De nieuwe wet regelt:

• 1.

  het versnellen en verbeteren van besluitvorming in het brede fysieke domein

• 2.

  de integratie van plannen en toetsingskaders

• 3.

  het vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte

• 4.

  het doelmatig uitvoeren van onderzoek

Zoals iedere nieuwe wet, brengt de Omgevingswet met zich mee dat handhavingsbeleid en –strategie afgestemd moeten worden op nieuwe of vervallen bepalingen.

Vergunningsvrij bouwen

In november 2014 zijn de regels voor vergunningsvrij bouwen gewijzigd. Onder andere om de regels voor het tijdelijk gebruik van een gebouw voor een andere functie dan zijn officiële bestemming te versoepelen, en om toe te staan dat schuren en tuinhuisjes zonder vergunning gebruikt worden ten behoeve van mantelzorg.

De wijzigingen van het vergunningsvrij bouwen zijn bedoeld om de te complexe regels te versimpelen en om problemen op te lossen die de afgelopen jaren in rechtszaken hebben geleid tot situaties die de wetgever nooit bedoeld had. De regels voor tijdelijk gebruik kunnen helpen om leegstaande (kantoor-)panden snel te verbouwen tot bijvoorbeeld studentenwoningen. En de regels voor mantelzorgwoningen sluiten aan bij de moderne participatiemaatschappij en de extramuralisering van de zorg: het is de bedoeling dat we wat meer voor elkaar zorgen.

De voorgestelde wijziging past in een trend die enige jaren geleden is ingezet. Steeds vaker kan gebouwd worden zonder vergunning of volstaan worden met een melding in plaats van een vergunning. Een goed voorbeeld is de activiteit ‘slopen’. Met de invoering van het nieuwe Bouwbesluit in 2012 is de omgevingsvergunning voor het slopen van bouwwerken volgens de Woningwet vervallen. In plaats daarvan geldt nu een meldingsplicht.

Een ontwikkeling van vergunningsplichtige activiteiten naar vergunningsvrije activiteiten veronderstelt een goed naleefgedrag bij burgers. Nu de gemeente afhankelijk is van eigen constateringen van overtredingen, zal het accent verschuiven van vergunningverlening naar toezicht (en zo nodig handhaving).

In het onderhavige beleidsplan Toezicht en Handhaving 2016-2020 is voor zover nodig rekening gehouden met deze ontwikkelingen.

Kwaliteitscriteria

Eind 2008 schetste het kabinet Balkenende IV in reactie op verschillende adviezen (Oosting, Lodders, d'Hondt, Mans) een gewenst eindbeeld van de uitvoering van het omgevingsrecht. De Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO) en het bijbehorende Besluit Omgevingsrecht (BOR) waren toen nog in voorbereiding.

In juni 2009 kwam tussen VNG, IPO en het Rijk de Package deal tot stand. In de Package deal zijn afspraken gemaakt over de vorming van de omgevingsdiensten, kwaliteitscriteria, verdere decentralisatie van bevoegdheden en wettelijke borging van de uiteindelijke resultaten.

Begin 2013 startte voor de kwaliteitscriteria een tweejarig implementatietraject dat gezamenlijk is opgezet door provincies en gemeenten. Vanaf 16 januari 2013 is voor VTH-organisaties (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving), de zelfevaluatietool kwaliteitscriteria beschikbaar. Het betreft vooral gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en samenwerkingsverbanden. Deze tool kunnen ze invullen om voor zichzelf te bekijken hoe hun organisatie zich verhoudt tot de vastgestelde kwaliteitscriteria.

Aan alle VTH-organisaties is verzocht om te beginnen met een startmeting via de zelfevaluatietool. De organisatie krijgt door het invullen van de tool inzichtelijk hoe ze voldoet aan de kwaliteitscriteria en wat eventuele verbeterpunten zijn. Op basis van de uitkomsten kan vervolgens een verbeterplan opgesteld worden en hier uitvoering aan worden gegeven.

De gemeente Loon op Zand heeft samenwerking gezocht met de gemeente Oisterwijk, de gemeente Hilvarenbeek en de gemeente Goirle om gezamenlijk te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria. Daartoe is door deze gemeenten de zelfevaluatietool ingevuld. De uitkomsten daarvan zijn niet altijd even goed vergelijkbaar, omdat de VTH-taken in iedere gemeente anders georganiseerd zijn. Op het moment van gereedkomen van dit handhavingsbeleid, wordt gewerkt aan de vergelijkbaarheid van de onderzoeksgegevens om daaruit eenduidige conclusies te kunnen trekken over de consequenties van de invoering van de kwaliteitscriteria voor iedere gemeente afzonderlijk en voor de gemeenten gezamenlijk. Vervolgens neemt een extern projectleider de implementatie ter hand. Uitgangspunt is en blijft dat de taken die de gemeente op basis van de kwaliteitscriteria zelfstandig kan en mag blijven doen, ook zelfstandig worden uitgevoerd.

Op dit moment is geen reden te veronderstellen dat de gemeente Loon op Zand de handhavingstaken niet zelfstandig kan blijven uitvoeren.

De landelijke invoering van de kwaliteitscriteria per 1 januari 2015 is niet doorgegaan. Er is een gewijzigd wetsvoorstel VTH (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) gekomen.

Een grote verandering ten opzichte van het eerdere wetsvoorstel, is dat kwaliteitscriteria niet worden vastgelegd in landelijke regels, maar dat gemeenten en provincies deze zelf opstellen voor hun omgevingsdiensten. De kwaliteitscriteria moeten worden vastgelegd in een verordening. Het is de bedoeling dat de gemeenten en provincie die samenwerken in een omgevingsdienst hun verordeningen op elkaar afstemmen, zodat de kwaliteitscriteria binnen een omgevingsdienst gelijk zijn. De VNG en het IPO hebben een modelverordening ontwikkeld voor het vastleggen van de kwaliteitscriteria.

Landelijke handhavingsstrategie

In juni 2014 is de eindversie van de Landelijke Handhavingsstrategie (1.7) door het IPO en het Openbaar Ministerie aangeboden tijdens het Bestuurlijk Omgevingsberaad. Handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie en de politie, gaan voortaan op een zelfde manier optreden bij geconstateerde overtredingen. Zo ontstaat een gelijk speelveld waarbij men ervan uit kan gaan dat handhavers zodanig optreden dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

De voorgeschreven nalevingstrategie van bevoegde overheden/handhavingsinstanties bevat een gedoog-, toezicht- en sanctiestrategie. Als bevoegde overheden/handhavingsinstanties de Landelijke Handhavingstrategie vaststellen (implementatiefase), treedt deze in de plaats van hun sanctiestrategie en een klein deel van hun toezichtstrategie. Dit laatste, omdat de Landelijke Handhavingstrategie ook interventies bevat die geen sancties zijn en die tijdens het toezicht worden ingezet. De Landelijke Handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig in de zin van prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke. Hiervoor is medio 2014 een landelijke strategie toezicht ontwikkeld. De gemeente Loon op Zand hanteert de “Landelijke Handhavingstrategie” als vanaf 1 januari 2016 als uitvoeringskader voor handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten.

Meer over de landelijke handhavingsstrategie is opgenomen in hoofdstuk 5.

§ 2.3 Conclusie

De bevoegdheid van het college en burgemeester om – ieder voor zover het zijn bevoegdheid betreft – handhavend op te treden tegen overtredingen in de fysieke leefomgeving is vastgelegd in artikel 125 van de gemeentewet. In de Algemene wet bestuursrecht is en andere lagere wetgeving is deze bevoegdheid verder uitgewerkt.

Het bestuursorgaan kan een aantal handhavingsinstrumenten inzetten:

• 1.

  Bestuursdwang: afdeling 5:3 Awb

• 2.

  Last onder dwangsom: afdeling 5.4 Awb

• 3.

  Bestuurlijke boete

• 4.

  Intrekking

In zijn algemeenheid geldt een beginselplicht tot handhaving.

De invoering van de Omgevingswet, de verruiming van het vergunningsvrij bouwen, de Wet VTH en de landelijke handhavingsstrategie zijn van invloed op het toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving.

In hoofdstuk 3 volgt een beschouwing van de huidige handhavingspraktijk in de gemeente Loon op Zand, mede in het licht van de wettelijke eisen.

§ 3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de huidige uitvoeringspraktijk van de gemeente Loon op Zand geschetst. In eerste instantie wordt de werkwijze beschreven zoals deze wordt gehanteerd op de verschillende deelterreinen waarop de gemeente toezicht houdt en handhaaft. Vervolgens worden in § 3.3 de huidige knelpunten in het toezicht en de handhaving beschreven.

§ 3.2 Toezicht en handhaving in de gemeente Loon op Zand

Binnen het fysieke domein onderscheiden we de volgende aandachtsgebieden:

Een belangrijke wettelijke taak van de gemeente bestaat uit toezicht en handhaving binnen het fysieke domein. De afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid (VTV) is de afdeling die belast is met de gemeentelijke toezichts- en handhavingstaken. Binnen de afdeling VTV worden door de medewerkers verschillende functies uitgevoerd, De werkzaamheden binnen deze functies zijn zodanig samengesteld dat personen die belast zijn met de voorbereiding van besluiten naar aanleiding van vergunningsaanvragen niet worden belast met preventieve of repressieve handhaving (artikel 7.4 Bor).

Sinds 1 juni 2013 zijn de basistaken op het gebied van milieu overgeheveld naar de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB). Dit samenwerkingsverband van de provincie Noord-Brabant en 26 gemeenten heeft als doel om taken uit te voeren op het gebied van het omgevingsrecht en om als verlengstuk van het lokaal en provinciaal bestuur een bijdrage te leveren aan een leefbare en veilige werk- en leefomgeving.

De vorming van de OMWB volgt de landelijke afspraken die zijn gemaakt over het laten ontstaan van een 30-tal uitvoeringsdiensten voor de milieutaken vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van provincies en gemeenten en op termijn rijkstaken.

De bevoegdheden blijven bij de bestuursorganen en worden niet overgedragen.

§ 3.3 Knelpunten toezicht en handhaving

Visie

Bij het bepalen van de doelstellingen van het handhavingsbeleid is gewerkt vanuit een probleembenadering: er is een probleem / er zijn overtredingen, en die moeten worden aangepakt. Hierbij is onderzocht welke overtredingen voorkomen in een bepaald gebied. De hoofdregel is dat de overtredingen die in een bepaald gebied voorkomen prioriteit hebben gekregen en de overtredingen die niet voorkomen geen prioriteit hebben gekregen. Er is niet gewerkt vanuit een totaaloverzicht van alle handhavingstaken en de prioriteit ervan.

Afstemming

Bij de totstandkoming van het huidige handhavingsbeleid is onvoldoende aansluiting gezocht bij andere beleidsvelden. Met name het veiligheidsbeleid springt hierbij in het oog, omdat het veiligheidsbeleid eveneens prioriteiten op het gebied van openbare orde en veiligheid bevat. Gebleken is dat de prioriteiten van het handhavingsbeleid en het veiligheidsbeleid niet altijd met elkaar overeenkomen.

Concrete en realistische doelstellingen

In het huidige handhavingsbeleid zijn per beleidsveld handhavingsthema’s benoemd. Zo zijn bij het beleidsveld milieu de thema’s inrichtingen Wet milieubeheer en bodem aangewezen. Per thema is vervolgens onderzocht wat het bestaande niveau van handhaving is en wat het gewenste niveau is. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen de volgende probleemniveaus: beheerste situatie, achterstand in beheer en geen beheer.

Uit een tussentijdse evaluatie van het handhavingsbeleid is naar voren gekomen dat de gestelde thema’s en doelstellingen in de praktijk moeilijk hanteerbaar zijn. De doelstellingen zijn onvoldoende SMART geformuleerd. Zo is veelal niet duidelijk hoe de thema’s zijn afgekaderd; het is onduidelijk wat er precies onder een handhavingsthema valt. Hierbij wordt het thema ‘bodem’ regelmatig genoemd: wat valt er precies onder ‘bodem’? Dit blijkt niet uit het handhavingsbeleid. Ook over de reikwijdte van andere thema’s is discussie.

Daarnaast is er onduidelijkheid over de vraag wanneer er sprake is van een ‘beheerste situatie’ en wat er moet worden gedaan om dit te bereiken. Voor veel handhavingsthema’s is als gewenst niveau “een beheerste situatie” vastgesteld. Dit is echter niet realistisch en niet haalbaar. Om bij al deze handhavingsthema’s tot een beheerste situatie te komen, zouden zoveel handhavingsprocedures moeten worden opgestart dat dit niet meer uitvoerbaar is. Doordat deze doelstellingen onrealistisch zijn, is het maar de vraag hoeveel waarde hieraan kan worden gehecht.

De intentie achter de geformuleerde doelstellingen was goed, maar de vertaling naar prioriteiten en bijbehorende toezichtsstrategie is voor verbetering vatbaar.

Capaciteit

Uit de tussentijdse evaluatie is gebleken dat de beschikbare capaciteit voor toezichts- en handhavingstaken ontoereikend is om de doelstellingen van het handhavingsbeleid te realiseren. De reden hiervoor is gelegen in de voornoemde geconstateerde tekortkomingen in het huidige beleid. Doordat doelstellingen niet concreet genoeg zijn, hebben alle overtredingen prioriteit en wordt de huidige praktijk vooral bepaald door incidenten en handhavingsverzoeken. Op basis van de bestaande caseload is de formatie gedurende de looptijd van het handhavingsbeleid 2011-2014 uitgebreid met 1 fte. Een verdere oplossing van het capaciteitsvraagstuk kan in meerdere hoeken worden gezocht. Zo kan de capaciteit verhoogd worden, zodat projectmatig systematisch gewerkt kan worden. Zodoende kunnen (nagenoeg) alle overtredingen geconstateerd en gehandhaafd worden. Een andere mogelijkheid is het stellen van prioriteiten met betrekking tot overtredingen, die met de huidige capaciteit wel haalbaar zijn. Dat laatste ligt meer voor de hand, zeker nu de wetgever ook uitgaat van prioriteitenstelling (art. 7:2 lid 3 sub a Bor).

§ 3.4 Conclusie

Bij de totstandkoming van het handhavingsbeleid 2011-2014 heeft het ontbroken aan afstemming met andere disciplines. Het beleid bevatte onvoldoende concrete doelstellingen.

Voor het handhavingsbeleid 2016-2020 betekent dit dat prioriteiten gesteld zullen worden aan de hand van de risicomatrix van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving. Effecten van niet-naleving van regels en de kans dat een regel overtreden wordt, vormen de basis voor de prioriteitenstelling. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 4.

§ 4.1 Inleiding

In hoofdstuk 2 hebben we gezien welke eisen de wetgever stelt aan het handhavingsbeleid van de gemeente.

Volgens artikel 7.2 lid 3 Bor geeft Het handhavingsbeleid inzicht in:

• a.

  de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de handhavingsactiviteiten;

• b.

  de methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de doelstellingen van het handhavingsbeleid worden bereikt.

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de gehanteerde methodiek beschreven welke effecten van niet-naleving onderscheiden worden (paragraaf 4.2). In paragraaf 4.3 wordt de relatie gelegd met de kans dat de toepasselijke regels en bepalingen al dan niet worden nageleefd.

In paragraaf 4.4 wordt aan de hand van de ingevulde risicomatrices beschreven wat dit betekent voor de risico’s en prioriteiten die vervolgens gesteld worden.

§ 4.2 Effecten van niet-naleving

De risicomatrix van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving onderscheidt zes soorten negatieve effecten die de overheid met gedragsvoorschriften (regels) tracht te voorkomen:

Fysieke veiligheid

Dit effect betreft situaties waarin de veiligheid van mens en dier fysiek wordt bedreigd. Denk aan het ontstaan van lichamelijk letsel in de vorm van licht gewonde/zwaar gewonde/dodelijke slachtoffers.

Volksgezondheid

Dit effect betreft situaties waarin de gezondheid van mens en dier wordt bedreigd. Denk aan

het kunnen ontstaan van tijdelijke/chronische gezondheidsklachten of ernstige ziekten met dodelijke afloop.

Bestuurlijk imago

Dit effect leidt tot aantasting van het beeld dat burgers en bedrijven hebben van de gemeente Loon op Zand. Denk aan het kunnen ontstaan van situaties waarbij het bestuur niet/ nauwelijks/regelmatig/veelvuldig wordt aangesproken en ook wordt afgerekend.

Kwaliteit van de sociale leefomgeving/leefbaarheid

Dit effect betreft een negatieve invloed op de kwaliteit van de sociale leefomgeving. Denk aan het ontstaan van beperkte/enige/ernstige verloedering van de leefomgeving en/of een beperkte/enige/ernstige aanwezigheid van het gevoel van onveiligheid.

Natuur-/Stadsschoon/Ruimtelijke kwaliteit

Dit effect betreft een negatieve invloed op de kwaliteit van de natuur-/cultuurhistorische waarden. Denk hierbij aan het kunnen ontstaan van tijdelijke of onherstelbare natuurschade of de beschadiging van monumenten. Ook wordt hiermee bedoeld de kwaliteit van de ruimtelijke ordening inde gemeente.

Financiële schade / aansprakelijkheid

Dit effect betreft de eventuele financiële schade / aansprakelijkheid van de gemeente Loon op Zand. Denk hierbij aan het kunnen ontstaan van geringe/middelmatige/hoge schade en/of kosten.

§ 4.3 Kans op niet-naleving

Ten aanzien van de risicokans gaat het om de kans op niet-spontane naleving: de kans dat de overtreding wordt gemaakt. Deze inschatting wordt gemaakt door de toezichthouders die op de verschillende terreinen zijn aangewezen. Zij hebben in de praktijk zicht op de al dan niet spontane naleving van regels.

Door middel van het toekennen van een cijfer op een schaal van 1 t/m 5 wordt de risicokans op een overtreding aangegeven en daarmee ook de mate van het naleefgedrag aangegeven.

De schaalverdeling is hierbij als volgt:

• 1

  = zeer kleine kans op overtreding (= zeer goed naleefgedrag)

• 2

  = kleine kans op overtreding (= goed naleefgedrag)

• 3

  = gemiddelde kans op overtreding (= middelmatig naleefgedrag)

• 4

  = grote kans op overtreding (= slecht naleefgedrag)

• 5

  = zeer grote kans op overtreding (= zeer slecht naleefgedrag)

Overigens ontstaat daarmee nog geen inzicht in de redenen dat regels al dan niet worden nageleefd. Deze redenen kunnen zeer divers zijn bijv. onbekendheid met de regels, laksheid, een kosten-batenafweging etc.

In het afsluitende hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan om meer inzicht te krijgen in het naleefgedrag.

§ 4.4 Risico’s en prioriteiten

risicoanalyse

Belangrijk onderdeel van het beleid is het bepalen van de risico’s, die met niet naleving van de regels zijn gemoeid. Hiertoe is een risicoanalyse opgesteld, zodat inzichtelijk kan worden gemaakt waar de (mogelijke) problemen liggen.

Vanuit deze ‘startpositie’ worden aan de hand van de risicoanalyse en prioriteitstelling de

concrete doelstellingen geformuleerd. Omdat het onmogelijk is alle handhavingstaken optimaal uit te voeren in een beperkt tijdsbestek, moeten keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt aan de hand van het stellen van prioriteiten. De prioriteitenstelling vormt de basis voor het jaarlijks vast te stellen handhavingsprogramma. In het jaarlijkse programma worden de prioriteiten opgenomen waaraan voor het desbetreffende jaar betekenis wordt gehecht en die uit de algemene prioriteiten van het beleid voortvloeien. Het programma kent een directe relatie met de begroting, waarin de middelen voor realisering van het programma zichtbaar worden opgenomen.

De risicoanalyse is uitgevoerd op basis van de ervaring en expertise bij medewerkers van de afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid, de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en de afdeling Infra.

Er is een onderscheid gemaakt tussen gebiedsgerichte, vergunningsgerichte (oprichtingsfase) en objectgerichte (gebruiksfase) handhaving.

Voor elk van deze onderdelen zijn de risico’s per kernbepaling in beeld gebracht. Daarbij is uitgegaan van het effect wanneer een bepaling overtreden wordt, afgezet tegen de kans dat de bepaling spontaan wordt nageleefd. Hoe groter de kans dat een bepaling niet spontaan wordt nageleefd en hoe groter de effecten daarvan, des te hoger komt een risico op de prioriteitenlijst. De risico’s zijn ingedeeld in vijf klassen, variërend van een zeer hoog risico (prioriteit 1) tot een zeer laag risico (prioriteit 5).

Het onderscheid tussen gebiedsgerichte, vergunningsgerichte en objectgerichte handhaving is van belang voor de wijze waarop het toezicht wordt vormgegeven. Zo zal bij de vergunningsgerichte handhaving op voorhand duidelijk zijn wanneer de toezichtsmomenten plaats moeten vinden in de te onderscheiden oprichtingsfasen. Bij objectgerichte handhaving zal het toezicht minder intensief zijn dan in de oprichtingsfase. Aangezien de objectlocatie bekend is, kunnen de toezichtsmomenten ingepland worden in een frequentie die afhankelijk is van de prioriteitenstelling.

Bij het gebiedsgericht toezicht is niet bekend welke overtredingen zich waar voor zullen doen. Dat betekent dat het toezicht over het algemeen projectmatig plaats zal vinden waarbij het gebied en de frequentie ook weer afhankelijk zullen zijn van de prioriteitenstelling.

Risico’s

Binnen de verschillende toezichtsgebieden (vergunningsgericht, objectgericht en gebiedsgericht) wordt een onderscheid gemaakt naar risicogevoeligheid van het object dan wel de risicogevoeligheid van de desbetreffende regelgeving. Zo wordt bijvoorbeeld aangenomen dat dat hoogte van de bouwkosten van een woning/bedrijf een indicatie geeft van de complexiteit van de bouw en de daarmee gepaard gaande risico’s.

Uit de risicoanalyse komt het volgende globale beeld naar voren.

Vergunningsgericht

De grootste risico’s (prioriteit 1 en 2) bij het vergunningsgericht toezicht (oprichtings-/sloopfase) doen zich voor bij:

• -

  wonen (cat II) woningen vrijstaand, geschakeld, recreatiewoningen)

• -

  wonen (cat III) woongebouwen

• -

  bedrijf (cat II) winkel, kantoor, bedrijf, stal, manege (€ 100.000,- tot € 1.000.000,-)

• -

  bedrijf (cat III) grote bedrijven, warenhuizen (> € 1.000.000,-)

• -

  publiek (cat I) maatschappelijke gebouwen, (kinder)dagverblijven, scholen, zorginstellingen, logiesgebouwen, sportcomplex e.d. (tot € 100.000,-)

• -

  publiek (cat II) maatschappelijke gebouwen, (kinder)dagverblijven, scholen, zorginstellingen, logiesgebouwen, sportcomplex e.d. (€ 100.000,- tot € 1.000.000,-)

• -

  publiek (cat III) maatschappelijke gebouwen, (kinder)dagverblijven, scholen, zorginstellingen, sportcomplex, logiesgebouwen, e.d. (> € 1.000.000,-)

• -

  brandveiligheid gebouwen (vergunning/melding)

• -

  controle sloop inclusief veiligheid sloopterrein/omgeving)

• -

  asbest verwijdering (zonder in afwijking sloopvergunning)

• -

  geluid/brandveiligheid/naleving vergunningsvoorwaarden vergunningsplichtige evenementen

Objectgericht

De grootste risico’s (prioriteit 1 en 2) bij het objectgericht toezicht (gebruiksfase) doen zich voor bij:

• -

  overtreding bepalingen bouwbesluit brandveilig gebruik categorie A/B Prevap

• -

  niet aanvragen/doen van resp. milieuvergunningen/milieumeldingen of meer dan vergund/gemeld is, uitvoeren

• -

  overtreding bepalingen bodem bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen bodem woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen bodem buitengebied

• -

  overtreding bepalingen water bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen lucht woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen geluid buitengebied

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid buitengebied

• -

  overtreding agrarische regelgeving

• -

  overtreding industriële regelgeving

Gebiedsgericht

De grootste risico’s (prioriteit 1 en 2) bij het gebiedsgericht toezicht doen zich voor bij:

• -

  zonder vergunning kappen

• -

  zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning uitvoeren van significante bouwactiviteiten (met gevolgen op het gebied van brandveiligheid, of belangrijke constructieve en/of bestemmingsplanmatige gevolgen)

• -

  zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning realiseren van een aan-/uit-/bijgebouw, dakkapel, gevelwijziging voorzijde

• -

  zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning realiseren van een aan-/uit-/bijgebouw, dakkapel, gevelwijziging achter-/zijkant

• -

  strijdig gebruik woonbestemming (illegale activiteiten)

• -

  illegale appartementen, woningsplitsing en kamerbewoning

• -

  overbevolking van woningen en illegaal bewonen gebouwen

• -

  strijd met kantoor/detailhandel/bedrijf/horeca/maatschappelijke bestemming

• -

  strijd met agrarische bestemming

• -

  strijd met verkeers-/groen/bestemming en aanleggen

• -

  overtreding bepalingen bodem bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen bodem woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen bodem buitengebied

• -

  overtreding bepalingen water bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen lucht woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen geluid buitengebied

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid bedrijventerrein

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid woonomgeving

• -

  overtreding bepalingen externe veiligheid buitengebied

• -

  reclame zoals driehoeksborden e.d.

• -

  collecteren zonder of in afwijking van een vergunning

• -

  illegaal gebruik ( openbare) gemeentegrond

• -

  hondenpoep / loslopende honden

• -

  aanhanger / caravan openbare weg langer 3 dagen

• -

  foutief parkeren voertuigen

Prioriteit

Op grond van de uitgevoerde risicoanalyse is bepaald welke prioriteiten worden vastgesteld. Omdat de risicoanalyse is uitgevoerd voor elke handhavingstaak, kan er een prioriteit worden toegekend variërend van zeer hoog tot zeer laag.

Hieronder wordt uitgelegd wat de prioriteit betekent voor toezicht en handhaving

Bij een zeer hoge prioriteit wordt zeer frequent toezicht gehouden. In de oprichtingsfase voert de toezichthouder op meerdere momenten controles uit. In de gebruiksfase wordt met een hoge frequentie toezicht gehouden. Wanneer een melding of handhavingsverzoek betrekking heeft op een handhavingszaak met hoge prioriteit, dan wordt het handhavingstraject direct opgestart. Waar nodig wordt direct opgetreden door bijvoorbeeld (spoedeisende) bestuursdwang toe te passen of een last onder dwangsom op te leggen met een korte begunstigingstermijn.

Bij een handhavingszaak met een gemiddelde prioriteit vindt het toezicht in de oprichtingsfase plaats met een lagere frequentie dan wanneer het een handhavingstaak betreft met een hoge prioriteit. In de gebruiksfase zal het toezicht op projectmatige basis plaatsvinden aan de hand van een vooraf bepaald thema, gebied of branche. Handhavingsverzoeken en meldingen die betrekking op een gemiddeld geprioriteerde handhavingszaak worden niet direct opgepakt, maar opgenomen in de werkplanning. Wel vindt naar aanleiding van een handhavingsverzoek of melding altijd een inspectie plaats. Er geldt echter een uitzondering op de regel om niet direct te handhaven. Deze uitzondering doet zich voor bij werkzaamheden waarvan bijvoorbeeld de bouw (zonder omgevingsvergunning) nog gaande is of in het geval van een brandgevaarlijke situatie. In dat geval bestaat de mogelijkheid om bijvoorbeeld een bouwstop op te leggen, om te voorkomen dat zich een onomkeerbare situatie voordoet. De intensiteit van toezicht en handhaving blijven hierbij zo beperkt mogelijk. Hierbij kan gedacht worden aan voorlichting als blijkt dat de kennis over een bepaalde regel laag is, zoals is omschreven onder het kopje ‘preventiestrategie’. Het doel is dan ook om zo veel mogelijk via voorlichting te voorkomen dat handhavingszaken ontstaan. Hierdoor kunnen handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit worden teruggedrongen naar een lage prioriteit. Overtredingen met een gemiddelde prioriteit worden in elk geval geregistreerd en de overtreder krijgt een wrakingsbrief. In deze brief staat onder andere dat we weet hebben van de overtreding, maar dat wij vanwege onze prioritering nog niet actief handhavend optreden. Hier kan in een later stadium op worden teruggekomen, wanneer deze overtreding bijvoorbeeld in de toekomst een hogere prioriteit krijgt.

Indien de beschikbare capaciteit al volledig wordt ingezet op verzoeken om handhaving en de ambtshalve handhaving van hoge prioriteiten, kan geen handhaving van handhavingszaken met een gemiddelde prioriteit plaatsvinden.

Als het risico laag is, wordt een lagere prioriteit aan deze handhavingszaak gegeven. In de oprichtingsfase vindt geen of beperkt toezicht plaats. In de gebruiksfase wordt alleen toezicht gehouden op basis van meldingen of signalen. Er wordt alleen opgetreden op basis van schriftelijke handhavingsverzoeken van belanghebbenden.

Ook voor de lage prioriteit geldt een uitzondering op de regel om niet direct te handhaven. Deze uitzondering doet zich voor bij werkzaamheden waarvan bijvoorbeeld de bouw (zonder omgevingsvergunning) nog gaande is of in het geval van een brandgevaarlijke situatie. In dat geval bestaat de mogelijkheid om bijvoorbeeld een bouwstop op te leggen, om te voorkomen dat zich een onomkeerbare situatie voordoet. Afhankelijk van hetgeen de toezichthouders constateren, kan er een beperkt aantal projectmatige controles op laag geprioriteerde handhavingstaken plaatsvinden. Dit is echter, net als bij de gemiddelde prioriteit, afhankelijk van de beschikbare capaciteit. Overtredingen met een lage prioriteit worden in elk geval geregistreerd en de overtreder krijgt een wrakingsbrief.

§ 4.5 Conclusie

Met de risicoanalyse zijn de prioriteiten gegeven. De inspanningen op het gebied van handhaving zullen dan ook primair moeten worden gericht op de objecten met de grootste risico’s. In het uitvoeringsprogramma wordt specifiek aangegeven op welke onderwerpen wordt ingezet, met welke capaciteit en aan de hand van welke strategie. De verschillende handhavingsstrategieën vormen het onderwerp van hoofdstuk 5.

§ 5.1 Inleiding

Het bevorderen van naleving van de regelgeving betekent dat er (actief) toezicht uitgevoerd moet worden en kan uiteindelijk ook betekenen dat er handhavend/sanctionerend opgetreden moet worden.

In dit hoofdstuk beschrijven we allereerst het handhavingsproces binnen de gemeente Loon op Zand (§ 5.2). Preventie is een belangrijke strategie om overtredingen te voorkomen. Dit is het onderwerp van § 5.3. Wanneer preventie geen resultaat heeft, zijn bestuurlijke sancties noodzakelijk (§ 5.4). Tenslotte wordt in § 5.5 de samenwerking met andere bestuursorganen beschreven.

§ 5.2 Landelijke handhavingsstrategie

Omdat de Landelijke Handhavingsstrategie dynamisch is, is geen versie bijgesloten. Een actuele versie kan gevonden worden op de website van het Ministerie.

Implementatie van de LHS houdt in dat:

• 1.

  de bevoegde overheden de LHS vaststellen als eigen strategie

• 2.

  de uitvoeringsorganisaties, waaronder de gemeenten, de LHS gaan toepassen en leerervaringen gaan uitwisselen.

• 3.

  de wijze van monitoring van bevindingen wordt geüniformeerd waardoor de uitwisseling van gegevens tussen partijen en het doen van gemeenschappelijke risicoanalyses efficiënter en het toezicht effectiever wordt.

In 2010 hebben tachtig handhavingspartners, die actief zijn in de provincie Noord-Brabant, afspraken gemaakt en ingestemd met de Brabantse Handhavingstrategie "Zó handhaven we in Brabant" (BHS). De LHS komt in de plaats van deze Brabantse Handhavingstrategie.

Invoering van de LHS wordt vanuit het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht ondersteund door een Brabantbrede projectgroep. Om omschakeling werkbaar te laten zijn, ook voor de omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s, is het van belang dat alle handhavingspartners in Brabant tegelijkertijd omschakelen van de BHS naar de LHS. Voorstel is om dit op 1 januari 2016 te laten plaatsvinden zodat elke uitvoeringsorganisatie voldoende tijd heeft om het gaan werken conform de LHS voor te bereiden.

§ 5.3 Wijze van toezicht, handhaving en rapportage

Controle en constatering

Nadat de toezichthouder de controle heeft uitgevoerd, werkt hij deze direct uit op het formulier ‘controlerapport’. Hierop geeft hij aan om welk perceel het gaat, wat de kenmerken zijn van dit perceel, wat er is geconstateerd en of er bijzonderheden zijn. Ook voegt de toezichthouder een (plan)kaart en luchtfoto toe van het controleobject. Op het controlerapport geeft de toezichthouder eveneens aan of er sprake is van een prioriteit, waarbij is getoetst aan de prioriteiten die in dit beleidsplan zijn weergegeven.

De toezichthouder bepaalt voorts of er sprake is van spoedeisendheid, eventueel in overleg met een juridisch medewerker en/of afdelingshoofd. Indien er spoedeisendheid is, zorgt de toezichthouder ervoor dat er direct een spoedtraject van start gaat.

Het bestuursorgaan mag geen bestuurlijke sanctie opleggen voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond (artikel 5:5 Awb). Een rechtvaardigingsgrond is bijvoorbeeld overmacht of noodweer. De toezichthouder moet er rekening mee houden bij de controle en moet nagaan of er een rechtvaardigingsgrond is. Van belang is wel dat, gelet op het overgangsrecht van de Awb, deze bepaling geen betrekking heeft op overtredingen die zijn ontstaan voor 1 juli 2009.

Waarschuwingsbrief voorafgaand aan de vooraanschrijving

In afwijking van de handhavingsstrategie ‘Zo handhaven we in Brabant’ stuurt de toezichthouder niet altijd een waarschuwingsbrief voorafgaand aan de vooraanschrijving.

• •

  Bij milieuovertredingen en overtredingen op het gebied van brandveiligheid is het uitgangspunt dat de toezichthouder een waarschuwingsbrief stuurt. De ernst van de overtreding, maar ook de eventuele voorgeschiedenis (repeat offenders) kunnen aanleiding geven om van dit uitgangspunt af te wijken. De toezichthouder raadpleegt slechts in uitzonderingssituaties de juridisch medewerker over de inhoud van de waarschuwingsbrief.

• •

  Bij overtreding van andere wet- en regelgeving stuurt de toezichthouder in principe geen waarschuwingsbrief. De reden hiervoor is dat bij milieuovertredingen is gebleken dat de overtreder deze met enige regelmaat ongedaan maakt na het verzenden van een waarschuwingsbrief. Bij overige overtredingen is dit niet het geval en is derhalve het versturen van een waarschuwingsbrief een ongewenste vertraging van de procedure.

Vooraanschrijving en zienswijze

Indien na de waarschuwingsbrief de toezichthouder constateert dat de overtreding nog niet ongedaan is gemaakt, volgt overleg met de juridisch medewerker om de juridische aspecten van de situatie en de overtreding te bespreken en om de vervolgstappen te bepalen. Indien er geen waarschuwingsbrief is verzonden, volgt dit overleg uiteraard direct nadat de toezichthouder het controlerapport heeft opgemaakt.

De toezichthouder en juridisch medewerker bepalen of er redenen zijn om een vooraanschrijving te sturen. Hierbij onderzoeken zij eventuele rechtvaardigingsgronden, bijzondere omstandigheden (belangenafweging) en legalisatiemogelijkheden. Eventueel volgt overleg met de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling over de legalisatiemogelijkheden.

Indien de zaak zich daarvoor leent volgt een vooraanschrijving. De juridisch medewerker stelt de vooraanschrijving op. In de regel stelt de toezichthouder van de Omgevingsdienst vooraanschrijvingen op het terrein van het milieurecht zelf op.

Wanneer de verwachting bestaat dat de vooraanschrijving een bestuurlijke impact zal hebben, volgt er een overleg met de portefeuillehouder. Dit is echter uitzondering, geen regel.

In de vooraanschrijving is aangegeven dat betrokkene een zienswijze kan indienen. Betrokkene kan zelf kiezen dit ofwel mondeling ofwel schriftelijk te doen. Bij mondelinge zienswijze maakt de juridisch medewerker een afspraak om eventueel samen met de toezichthouder het zienswijzengesprek te voeren met betrokkene. De toezichthouder notuleert het gesprek en stuurt het gespreksverslag naar de betrokkene toe. Eventuele aanvullingen en wijzigingen verwerkt de toezichthouder.

Vervolgprocedure

Nadat de zienswijzen zijn ingediend controleert de toezichthouder nogmaals of de strijdige situatie is beëindigd. Indien dit het geval is, stuurt de toezichthouder een eindbrief. Indien de overtreding nog niet is beëindigd, draagt de toezichthouder de procedure over aan de juridisch medewerker, die vanaf dat moment verantwoordelijk is voor het proces. De juridisch medewerker stelt de aanschrijving en adviesnota voor het college op en voert eventuele bezwaar- en beroepsprocedures.

§ 5.4 Preventieve handhaving

Bij preventieve handhaving gaat het niet om formele handhaving op grond van titel 5 van de Algemene wet bestuursrecht. Preventieve handhaving is gericht op bevordering van de naleving van regels en dient juist ter voorkoming van een formeel repressief handhavingstraject.

Preventieve handhaving bestaat uit 5 onderdelen:

• 1.

  Deregulering;

• 2.

  Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets;

• 3.

  Voorlichting en communicatie;

• 4.

  Mediation;

• 5.

  Toezicht.

§ 5.4.1 Deregulering

De meest effectieve manier om een formeel handhavingstraject te voorkomen is het afschaffen of beperken van regelgeving. Hiermee wordt de kans op overtreding kleiner waardoor er ook geen noodzaak zal zijn om handhavend op te treden. Het kan daarbij gaan om regels waarvan de betekenis/relevantie door verloop van tijd verloren is gegaan, maar ook om regels die geschrapt kunnen worden door nog eens kritisch naar het bovenliggende doel van de regels te kijken. Met andere woorden: is de regel strikt noodzakelijk om het gewenste beleidsdoel te bereiken.

Een bestuursorgaan (de burgemeester, het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad) kan alleen regels schrappen of veranderen voor zover hij zelf het bevoegde orgaan is om die regels vast te stellen. Daarbij kan het bijv. gaan om verordeningen (gemeenteraad) en beleidsregels (burgemeester en college van B&W). Het voortdurend kritisch bezien van regelgeving behoort tot de taak van het gemeentebestuur.

In 2009 is in samenwerking met SIRA Consulting organisatiebreed een grootschalige dereguleringsslag gemaakt.

Het spreekt voor zich dat regels die geen toegevoegde waarde (meer) hebben, moeten worden aangepast of geschrapt. Dit is een doorlopend proces.

§ 5.4.2 Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets

De verschillende bestuursorganen binnen de gemeente zijn bevoegd om beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften op te stellen. Deze lokale bestuurswetgeving moet voldoende waarborgen bevatten voor de praktische handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Wanneer regels niet goed gehandhaafd en/of uitgevoerd kunnen worden, gaat dit ten koste van de effectiviteit. Bovendien leidt het tot situaties van rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid. Het is schadelijk voor het imago en geloofwaardigheid van het gemeentebestuur. We streven naar een situatie waarbij de beleidsmakers in het fysieke domein hun beleid (en bijbehorende beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften) in de voorbereidingsfase toetsen bij de toezichthouders en handhavers. Deze werkwijze moet geïncorporeerd worden in het proces van beleidsvorming. De afdeling VTV is vertegenwoordigd in het integraal beleidsoverleg van de organisatie. De afdeling VTV kan op die manier aan de voorkant meedenken over de wijze waarop vergunningverlening, toezicht en veiligheid een bijdrage kunnen leveren aan het bereiken van gewenste maatschappelijke effecten.

Ook na de vaststelling van het beleid wordt de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid gemonitord in bilateraal overleg en casusoverleg tussen beleids- en proceduremedewerkers en de afdeling Vergunningverlening, Toezicht & Veiligheid. Zonodig wordt het beleid aangepast.

§ 5.4.3 Voorlichting en communicatie

De strategie richt zich met name op de externe voorlichting en communicatie, maar ook interne communicatie is belangrijk.

Interne communicatie

Communicatie moet worden verankerd binnen de afdeling VTV. Daarvoor moet het een vast onderdeel worden op de agenda en bij projectplannen. Er moet gekeken worden of er aandacht voor communicatie moet zijn en welke reactie een handhavingsactie oproept bij het publiek. De communicatieadviseur moet daarom proactief op de hoogte worden gehouden van ad hoc acties en lopende zaken met veel impact in de samenleving. Die impact varieert naar gelang de omvang van de handhavingsactie (bijvoorbeeld een handhavingsproject buitengebied) en de gevolgen voor de betrokkenen (zo kan de sanctie tot het verwijderen van een illegale woning een grote impact hebben op de betrokkenen). Daarbij moet voorbereidingstijd worden gerekend voor het opstellen en afstemmen van de communicatie.

Ook kan de adviseur meedenken over de invulling van handhavingsacties, om meer publiciteit te genereren en publiek te informeren. Hiervoor moet dan budget beschikbaar worden gesteld voor de eventuele ontwikkeling van specifieke middelen (zoals advertenties, borden, fotograaf).

Externe communicatie

Door externe communicatie en voorlichting, worden inwoners van Loon op Zand gewezen op de toepasselijke regels voor de fysieke leefomgeving en de rol die de gemeente heeft in de handhaving van die regels. Daarmee zal ook de zichtbaarheid van de handhaving verbeteren. Door de juiste toon (open, helder en informatief) en de juiste keuze van informatie(materiaal) ontstaat er: duidelijkheid, begrip, vertrouwen, draagvlak, betrokkenheid en motivatie.

Communicatie kan worden ingezet rond verschillende onderwerpen:

• -

  Handhaving algemeen (methoden, beleid, prioriteiten, jaarplannen);

• -

  Speciale projecten/acties: aankondiging, resultaten;

• -

  Samenwerking met partners;

• -

  Ontwikkelingen binnen de inzet en capaciteit van toezichthouders en handhavers (denk aan eventuele uitbreiding van de BOA-capaciteit);

• -

  Aanhaken bij landelijke campagnes (overheidsvoorlichting).

§ 5.4.4 Mediation

In 2010 heeft het Landelijk Overleg Voorzitters sectoren Bestuursrecht van de rechtbanken (LOVB) besloten om de nieuwe zaaksbehandeling in de bestuursrechtspraak in te voeren.

Deze nieuwe zaaksbehandeling is gericht op meer finale beslissingen, meer praktische oplossingen van het “ echte” conflict, meer flexibiliteit, hogere snelheid, meer maatwerk.

Tevens is de Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht in voorbereiding. De conceptwettekst van het beoogde wetsartikel 7:3a Awb luidt:

• 1.

  Het bestuursorgaan kan belanghebbenden in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan mediation op basis van een mediationovereenkomst als bedoeld in artikel 424a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

• 2.

  Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.

Met deze aanstaande wetswijziging wordt het instrument mediation wettelijk verankerd. Het wetsartikel is geformuleerd als een bevoegdheid en niet als een verplichting. Het ligt voor de hand om als gemeente Loon op Zand in te spelen op de maatschappelijke trend van geschilbeslechting buiten de rechtszaal. De inzet van het instrument mediation vergt wel de nodige vaardigheden van de medewerkers en is niet voor iedereen weggelegd. Het doet een zwaar beroep op competenties op het communicatieve en interactionele vlak.

Tot op heden wordt al een pragmatische overheidsvariant van het instrument mediation toegepast. Dat houdt in dat in geval van een klacht of een verzoek om handhaving getracht wordt met partijen tot een minnelijke oplossing te komen. Laat onverlet dat in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift de beginselplicht tot handhaving geldt.

Aanvraag/verzoekfase

Doorspreken van een aanvraag/verzoek in een persoonlijk (liefst face-to-face) contact. Doorvragen naar eventuele onderliggende belangen (zeker bij bezwaar tegen aanvraag derden of handhavingsverzoeken). Informeren over toepasselijke wetten en regels en de procedure.

Eventueel formele mediation toepassen in deze fase tussen botsende partijen in de vorm van buurtbemiddeling.

Premediation

Kort voordat een (negatief) besluit wordt genomen, wordt eerst met de belanghebbende contact opgenomen om onder andere te toetsen of de informatie waarop het besluit is gebaseerd correct en volledig is en om uitleg te geven over het te nemen besluit. Dit om latere bezwaarprocedures zoveel mogelijk te voorkomen. In de handhavingspraktijk wordt vaak gebruik gemaakt van het instrument waarschuwing en voornemen, juist om ruimte te geven voor het uitwisselen van zienswijzen en standpunten voordat tot definitieve besluitvorming wordt overgegaan.

Wanneer een bezwaarschrift wordt ingediend, kan een snelle telefonische interventie plaatsvinden met de indiener van het bezwaarschrift met toepassing van mediationvaardigheden door de ambtenaar met als doel te komen tot de voor de burger en het bestuursorgaan beste behandeling van het bezwaarschrift. Ook kan op die manier snel duidelijk worden of er wellicht sprake is van misverstanden of dat een bezwaarschrift feitelijk bedoeld is als klacht jegens bijv. personeel, waarvoor een andere procedure geldt.

§ 5.4.5 Toezicht

Toezicht vindt niet alleen plaats in de oprichtingsfase. Toezicht vindt ook plaats in de gebruiksfase en kan zich richten op bijv. strijdig gebruik bestemmingsplan of illegale bouwactiviteiten. Ook in het openbaar gebied vindt toezicht plaats, met name op aspecten van openbare orde en veiligheid.

Allereerst wordt hier de toezichtstrategie uitgewerkt. In deze toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden (routinematig, incidenteel, op basis van meldingen, eigen waarneming enz.) en wat de basiswerkwijze daarbij is.

Toezicht geeft de mogelijkheid om de naleving van regels te bevorderen. Toezicht kan zich richten op een specifieke doelgroep of een specifiek thema waar extra aandacht voor is vereist. Tijdens een controle kan gewezen worden op eventuele gebreken of gewaarschuwd worden voor mogelijke overtredingen. Door middel van toezicht kunnen overtredingen voorkomen worden of makkelijk worden hersteld.

Toezicht en handhaving kunnen diverse grondslagen hebben. Er wordt onder meer gecontroleerd op grond van klachten, op grond van de prioriteitenlijsten en op grond van bijvoorbeeld regionale projecten.

De controles kunnen bestaan uit:

• 1.

  routinematige c.q. programmatische controles

• 2.

  gebiedsgerichte of thematische handhaving

• 3.

  toezicht op onderdelen (kernpunten of voorschriften)

• 4.

  ketenbeheer

• 5.

  administratieve controles

Routinematige c.q. programmatische controles worden in beginsel altijd aangekondigd, tenzij er een belangrijke reden is om af te zien van aankondiging. Een hercontrole wordt in beginsel niet aangekondigd, tenzij er een belangrijke reden is om de hercontrole wel aan te kondigen (bijvoorbeeld bij illegale bewoning, omdat daarbij de bewoner toestemming moet hebben gegeven, alvorens de toezichthouder de woning mag betreden).

Toezicht dient programmatisch te worden opgezet aan de hand van het handhavingsprogramma. Hiervoor gelden de volgende uitgangspunten:

• 1.

  Maatwerk leveren per doelgroep. Onderscheiden kunnen worden voorlopers, middenmoters en achterblijvers. Het streven van deze doelgroepbenadering is gericht op een optimale verhouding tussen inzet en resultaat/risicoreductie; bewuste overtreders vragen bijvoorbeeld om een andere aanpak dan onbewuste overtreders.

• 2.

  Communicatie;

• 3.

  De verantwoordelijkheid ten aanzien van het naleven van de regels ligt bij de bedrijven, de instellingen en de particulieren;

• 4.

  Als uitgangspunt van de handhaving geldt een stringente, eenduidige lijn in het optreden tegen overtredingen;

• 5.

  Centraal staat het positief beïnvloeden van het gewenste naleefgedrag; doel is naleving van de regels en niet handhaving op zich;

• 6.

  Gemeenten hebben een voorbeeldfunctie.

§ 5.4.5.1 Vormen van toezicht

Toezicht op de omgevingsvergunning

In 2010 is de omgevingsvergunning ingevoerd. Dit heeft niet alleen consequenties voor de wijze waarop de huidige vergunningen, vallend onder de omgevingsvergunning, worden verleend, maar ook voor de handhaving. De wet die de omgevingsvergunning regelt, de Wabo, stelt als eis dat het toezicht op de omgevingsvergunning gecoördineerd moet plaatsvinden. Dit geldt uiteraard voor die gevallen waarin sprake is van een omgevingsvergunning met samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen over toezicht en handhaving af te stemmen.

Bijvoorbeeld: bij een enkelvoudige omgevingsvergunning die alleen over het kappen van een boom gaat valt er weinig af te stemmen, echter een omgevingsvergunning voor zowel slopen, kappen, bouwen, milieu als brandveiligheid vraagt veel meer om afstemming in het toezicht vanuit het perspectief van de vergunninghouder.

Integraal Toezicht

Er zijn vier modellen voor het vormgeven van afgestemd integraal toezicht. Dit kan in verschillende gradaties plaatsvinden.

• 1.

  Met elkaar controleren: vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk uit te voeren controle; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere relevante aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie.

• 2.

  Na elkaar controleren: verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Het zijn dus hoofdzakelijk geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt „over de grenzen van de fasen heen‟ gekeken, zoals in het kader van een ketenaanpak het tijdens de sloopinspectie ook alvast een milieutoezichthouder meenemen, of die tenminste op de hoogte te stellen m.b.t. de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar.

• 3.

  Voor elkaar controleren: brede controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, milieu of andere facetten wordt gevraagd.

• 4.

  Voor elkaar signaleren: aspectcontrole door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan een collega; vooral in situaties waar specialistische kennis wordt gevraagd en waar de overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. Ook bij handhaving in de openbare ruimte kan signaleren voor elkaar een rol spelen.

Afhankelijk van de te controleren activiteit, het object of gebied wordt beoordeeld welke toezichtsvorm het meest passend is. De praktijk komt erop neer dat een mix van toezichtsvormen wordt gehanteerd. Uitgangspunt is dat integraal toezicht plaatsvindt voor in ieder geval de volgende situaties:

• •

  onderwerpen die in meerdere handhavingsgebieden een hoge prioriteit hebben;

• •

  onderwerpen die zich lenen voor een gebiedsgerichte aanpak;

• •

  onderwerpen die zich lenen voor een branchegewijze aanpak;

• •

  onderwerpen die gerelateerd zijn aan eenzelfde negatief effect;

Het ontwikkelen van integrale handhaving en de uitvoering hiervan is afhankelijk van verschillende factoren. Hieronder vallen onder andere de beschikbare capaciteit, samenwerkingsgerichtheid (intern en extern), de bereidwilligheid, de organisatorische ambities en de operationele condities. Momenteel is alleen sprake van een signaleringsfunctie voor toezichthouders. Indien toezichthouders – van alle handhavingsgebieden – een mogelijke overtreding constateren, dan wordt deze doorgespeeld naar de desbetreffende behandelende medewerker. Dit beleidsplan voorziet, onder andere, in verscheidene mogelijkheden om het reeds bestaande integraal toezicht verder uit te bouwen. Hiervoor zijn er verschillende randvoorwaarden, uitgangspunten en opties die uitgewerkt dienen te worden om integraal toezicht te bewerkstelligen.

Toezicht, en daarmee ook integraal toezicht, wordt uitgevoerd tijdens verschillende controlefases van activiteiten. Deze verschillende fases zijn vooral van toepassing op activiteiten waar de gemeente zicht op heeft, zoals toezicht op verleende vergunningen, en minder op incidentele controles. Hieronder wordt toegelicht welke fases er zijn en waar deze betrekking op hebben. De fases zijn:

Planfase

De planfase houdt de aanvraag van een vergunning in. Een aanvrager heeft de intentie om een activiteit te ondernemen die door de gemeente beoordeeld moet worden. Hierbij is het van belang de activiteit te beoordelen op de handhaafbaarheid en mogelijk strijdigheden met – bijvoorbeeld – het bestemmingsplan. Deze taak ligt voornamelijk bij de vergunningverleners, echter kunnen de handhavers hier ook bij betrokken worden. De controles in de planfase hebben voornamelijk betrekking op constructieve en brandveiligheid.

Bouwfase

Tijdens de bouwfase ligt de nadruk op de bouw- en brandveiligheidsaspecten. Tijdens verschillende momenten in de bouw van een pand, zal de bouwinspecteur toezicht houden op de uitvoering van de verleende vergunning. Tijdens de bouwfase bestaat ook de mogelijkheid om toezicht te houden op eventuele relevante milieuaspecten van een pand.

Gebruiksfase

Tijdens de gebruiksfase ligt de nadruk van toezicht op brandveiligheids- en milieuaspecten. De frequentie van toezicht op een pand wordt gebaseerd op het ingeschatte risico. Op basis van de verleende vergunning of de ingediende melding wordt gekeken of het pand voldoet aan de gestelde eisen.

Sloopfase

Tijdens de sloopfase ligt de nadruk op bouw- en milieuaspecten. De toezichthouder is overwegend verantwoordelijk voor het toezicht op het slopen van panden. Eventueel kan er een situatie ontstaan waarbij er met meerdere milieuaspecten rekening gehouden moet worden. Tevens is het van belang om bij sloop altijd alert te zijn op de aanwezigheid van asbest. De particuliere sloopmeldingen tot 35 m2 worden door de gemeentelijke toezichthouder afgedaan. Vanaf 1 mei 2015 is de Omgevingsdienst verantwoordelijk voor het toezicht op de bedrijfsmatige asbestsanering als onderdeel van het basistakenpakket.

De onderstaande paragrafen gaan nader in op de manier waarop toezicht gestructureerd is binnen de handhavingsgebieden. Binnen deze structuur wordt ook ingegaan hoe er per handhavingsgebied toezicht wordt uitgeoefend tijdens de verschillende controlefases. Tevens wordt er binnen deze paragrafen toegelicht hoe per handhavingsgebied het beste integrale handhaving georganiseerd kan worden.

Bouw- en Woningtoezicht

Bouw- en woningtoezicht vindt voornamelijk plaats in de planfase en de bouwfase. In de planfase zijn het vooral vergunningverleners die aanvragen toetsen. Tijdens de bouwfase controleert de toezichthouder de correcte uitvoering van de vergunning. Hiernaast wordt in geval van constatering van illegale bouw tevens in de gebruiksfase gecontroleerd.

De mogelijkheden voor integraal toezicht tijdens de bouw bestaat uit het controleren van de brandveiligheid (en eventueel milieu) tijdens de bouwfases. Gedurende de bouwfases is het noodzakelijk om op constructieve en brandveiligheid te controleren. Bij de meeste bedrijven moet er tevens op milieu gecontroleerd worden. Door de toezichthouders ook op brandveiligheid te laten controleren is er een belangrijke mate van integraliteit bereikt. Hierdoor kunnen de toezichthouders tegelijkertijd op constructieve en brandveiligheid controleren. Hiernaast kan een signaleringsfunctie opgezet worden voor milieu, grondstromen en brandveiligheid tijdens de bouwcontroles.

In de gebruiksfase zal de brandweer vanaf de tweede helft van 2015 het toezicht op brandveiligheid voor haar rekening nemen. Hierover worden afspraken gemaakt met de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant.

Milieu

Voor milieuhandhaving is het technisch toezicht uitbesteed aan de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB). De administratief juridische taken liggen bij onze ambtelijke organisaties. Zoals in de vorige paragraaf aangegeven is er een grote mate van integraliteit bij deze controles. Door medewerkers van de Omgevingsdienst wordt bij controles altijd gelet op andere facetten zoals RO, brandveiligheid, bouwen en APV. Ook worden gezamenlijke controles met provincie en waterschap uitgevoerd. Bij vermoedens over mogelijke overtredingen wordt de gemeente ingelicht en wordt afgestemd over een gezamenlijke aanpak.

De Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant hanteert de volgende indeling voor het toezicht analoog aan de categorieën inrichtingen volgens het Activiteitenbesluit:

De gemeente Loon op Zand heeft geen type B1-inrichtingen binnen de gemeentegrenzen.

Gebaseerd op het risico wordt er toezicht gehouden op inrichtingen. De algemene regel hierbij is dat hoe hoger het risico, des te frequenter het toezicht. Bij milieutoezicht worden voornamelijk inrichtingen in de gebruiksfase gecontroleerd. Inrichtingen met een nieuwe of gewijzigde vergunning worden tevens gecontroleerd in zogenaamde opleveringscontroles. Hierbij moet vermeld worden dat er toezicht gehouden wordt gebaseerd op de verleende omgevingsvergunning voor milieu.

APV en bijzondere wetten

Het toezicht op de APV en bijzondere wetten wordt uitgevoerd door de Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA). Zijn primaire taak is om onze gemeente leefbaar, schoon en veilig te houden. Om dit te bereiken houdt hij toezicht op de openbare ruimte. Dit betreft onder andere parkeertoezicht, APV-toezicht en milieutoezicht (afval). De BOA is zowel toezichthouder openbare ruimte als opsporingsambtenaar en bezit de mogelijkheid om te verbaliseren. Als toezichthouder openbare ruimte heeft hij geen verbaliserende bevoegdheden en kan hij dus alleen signaleren en waarschuwingen uitdelen. Als BOA en als toezichthouder openbare ruimte heeft hij naast de toezichtfunctie, tevens een helpende en assisterende functie richting de burger.

In de afgelopen jaren is gebleken dat een aantal taken van de BOA continue een hoge prioriteit heeft. Deze taken zijn wederkerend en hebben een grote invloed op de veiligheid en leefbaarheid binnen onze gemeente. Deze taken zijn vooral:

• 1.

  Toezicht afval;

• 2.

  Toezicht Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) (bijv. parkeren in blauwe zone);

• 3.

  Hinderlijke overlast openbare ruimte (bijv. hondenpoep).

Met ingang van 2015 is de BOA-capaciteit uitgebreid. Naast afval, parkeren en hondenpoep is het aandachtsgebied uitgebreid met openbare orde en veiligheid. Daarmee kunnen de BOA’s nu ook verbaliseren op alle overige APV-feiten.

Het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Drank- en Horecawet ligt nu nog bij de politie op basis van de algemene opsporingsbevoegdheid. Het is de bedoeling om tot een regionale pool van opsporingsambtenaren te komen ten behoeve van het toezicht op de naleving van de Drank- en horecawet.

Brandveiligheid

Het toezicht op brandveiligheid (bouwkundige brandveiligheid en brandveilig gebruik) is gebaseerd op het bouwbesluit 2012. Het Bouwbesluit 2012 is in de plaats gekomen van het Bouwbesluit 2003, de daarbij behorende ministeriële regeling, het Gebruiksbesluit en een aantal voorschriften uit de gemeentelijke bouwverordeningen. Het bevat ook enkele nieuwe voorschriften. Gebouwen moeten brandveilig worden gebruikt. Hiervoor gelden landelijke regels die zijn vastgelegd in het Bouwbesluit 2012. De regels voor brandveilig gebruik zijn op al het gebruik van toepassing. Voor de meer risicovolle vormen van gebruik is een omgevingsvergunning brandveilig gebruik of een gebruiksmelding nodig.

Binnen de gemeente Loon op Zand zijn ongeveer 20 gebouwen die op grond van het Bouwbesluit vergunningsplichtig zijn. Daarnaast zijn er ongeveer 75 gebouwen meldingsplichtig.

Het adviseren van het bevoegd gezag Wabo over brandveiligheid in het kader van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, valt onder de 15 Basistaken die het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio Midden en West Brabant (hierna BMWB) in januari 2015 heeft vastgesteld.

Toezicht op brandveiligheid in de gemeente Loon op Zand is voorheen uitgevoerd op basis van de Prevap methodiek. Deze methode gaat uit van vier soorten risico objecten, A, B, C en D. Dit zijn clusters van (sub) gebruiksfuncties zoals in het Bouwbesluit. De Prevap methode sluit niet meer aan bij de huidige beleving van risicobeheersing omdat ook standaard ingezet wordt op controles van objecten met een beperkt brandrisico. Deze objecten werden in het oude beleid geclassificeerd als C (gemiddeld risico) en D (laag risico) objecten. In de visie risicobeheersing 2.0 van BMWB kan het brandveiligheidsdoel bij dergelijke objecten op een andere meer effectieve manier bereikt worden. Bijvoorbeeld door Brandveilig Leven activiteiten, gericht op bewustwording en het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid.

Risicogericht toezicht en bestuurlijke prioriteiten

De objecten die gecontroleerd worden, zijn onderverdeeld in vier klassen (A t/m D) waarbij categorie A de hoogste prioriteit heeft. Objecten die hieronder vallen zijn bijvoorbeeld verpleegtehuizen. Onder categorie B vallen onder andere de onderwijsfuncties en de kinderopvang. De categorie A en B-objecten betreffen de objecten met minder zelfredzame personen. De minder risicovolle objecten zijn onderverdeeld in categorie C en D. De onderverdeling is gemaakt op basis van risicodifferentiatie (laag-hoog risico objecten). BMWB kiest er voor om toezicht daar te plegen waar de fysieke veiligheidsrisico’s zich bevinden. Het doel daarbij is bewustzijn van (brand)veiligheid realiseren bij objecteigenaren en -gebruikers. Het gaat dan onder andere om de A en B objecten met een zeer hoog en hoog risico. Het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio Midden en West Brabant heeft binnen het BTP de volgende prioriteiten benoemd:

• 1.

  Zorginstellingen

• 2.

  BRZOplus (de inrichtingen die binnen en net onder de classificatie Besluit Risico Zware Ongevallen vallen)

• 3.

  Brandveilig Leven

• 4.

  Toolbox

Daarnaast is ook het thema nachtrecreatie (kampeerterreinen) als prioriteit aangemerkt voor de gemeente Loon op Zand.

Uitvoering toezicht Loon op Zand 2016 en verder

Voor de looptijd van dit handhavingsbeleid betekent het dat BMWB zich in het toezicht op brandveiligheid richt op de A en B objecten en de prioriteiten zoals het Algemeen Bestuur ze heeft benoemd. De definitieve lijst van A- en B-objecten wordt in overleg tussen gemeente en brandweer nog definitief opgesteld.

Dat BMWB zich in het toezicht richt op de prioriteiten wil niet zeggen dat de eerder genoemde C en D categorieën in de scope van BMWB niet meer voorkomen. Ook bij eigenaren en gebruikers van objecten met een lager brandrisico is bewustzijn van brandveiligheid noodzakelijk. Wat verandert, is de wijze waarop de eigenaren en gebruikers van de objecten benaderd worden. Waar de vroegere benadering zich kenmerkt door een 1 op 1 benadering waarbij de risicobeheerser controleert en meedeelt of aan de voorschriften wordt voldaan, zal de nieuwe benadering meer en meer gericht zijn op het bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid op het gebied van brandveiligheid. Dit betekent doelgericht informeren en beantwoorden van vragen die leven.

Concreet betekent het voor Loon op Zand dat de C en D objecten niet bezocht worden in het kader van toezicht op de Wabo voorschriften. Het gaat dan om de gebruiksfuncties winkel, sport, kantoor, lichte industrie en bijeenkomst.

Deze gebruiksfuncties worden op andere nog verder uit te werken manier benaderd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan:

• •

  Direct mailing van doelgroep gerichte brandveiligheidsinformatie al dan niet in combinatie met een van de onderstaande bijeenkomsten.

• •

  Organiseren van doelgroepgerichte bijeenkomsten voor bijvoorbeeld ouderen, het MKB, ondernemers verenigingen en verenigingen van eigenaren,

• •

  Thema gerichte bijeenkomsten, bijvoorbeeld voor de horeca en wagenbouwers in het kader van carnaval.

Dat de brandweer de C en D objecten niet via de reguliere toezichtstaken bezoekt, betekent niet dat de gemeente of een 3e ingehuurde partij dit moet doen. Op basis van een risicoanalyse en een op bewustwording ingestoken aanpak krijgt de brandveiligheid bij deze objecten volgens BMWB voldoende aandacht.

Naast een betere bewustwording van brandveiligheid zorgt deze aanpak er voor dat meer ingezet kan worden op de eerder genoemde risico’s en prioriteiten. Voor Loon op Zand betekent dit in elk geval:

• •

  Meer aandacht voor de bouwkundige, installatietechnische en organisatorische aspecten bij zorginstellingen en begeleiding van Loon op Zand bij het tweedelijns toezicht.

• •

  Een op Geen Nood bij Brand ingestoken aanpak van brandveiligheidsbewustwording in zorginstellingen in Loon op Zand.

• •

  Ondersteuning van de Loon op Zand bij de aanpak van brandveiligheid op recreatie terreinen.

Op dit moment is een werkgroep van de BMWB bezig met een uitwerking van de toezichtsfrequentie voor de hele regio. In 2015 is een grote inhaalslag gemaakt bij de categorie A- en B-objecten. Uitgangspunt is dat deze inhaalslag in 2016 wordt voortgezet en dat eind 2016 alle A- en B-objecten gecontroleerd zullen zijn.

Planologisch strijdig gebruik

De afgelopen jaren vond handhaving van het ruimtelijk beleid veelal plaats op basis van het "piepsysteem" en toevallige controle. De doelstelling binnen de gemeente Loon op Zand is om te komen tot een integrale structurele vorm van toezicht en opsporing. Aangezien strijdig gebruik niet altijd direct zichtbaar is, zal het toezicht op strijdig gebruik over het altijd diepgaand zijn. Gelet op de capaciteit die daarvoor benodigd is, kan er geen voortdurend toezicht op strijdig gebruik plaatsvinden. Daarom opteren we voor een themagerichte aanpak, waarbij ieder jaar aan de hand van de prioriteitenstelling een ander thema wordt gekozen.

Planologische excessen springen eerder in het oog en worden direct aangepakt.

§ 5.5 Bestuurlijke sancties

Bij overtreding van de geldende wet- en regelgeving kan het bevoegd bestuursorgaan kiezen uit verschillende sancties. Deze paragraaf geeft een overzicht van de sancties die de gemeente Loon op Zand oplegt.

§ 5.5.1 typen sancties

Er bestaan verschillende typen sancties (artikel 5:2 Awb):

• •

  Een bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak.

• •

  Een herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Kenmerk is derhalve dat er iets te ‘herstellen’ moet zijn. Het bestuursorgaan hoeft niet te wachten met het opleggen van een herstelsanctie totdat de overtreding zich daadwerkelijk heeft voorgedaan; het bestuursorgaan kan een herstelsanctie opleggen zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.

• •

  Een bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Schuld en verwijtbaarheid spelen een grote rol. Enkele strafrechtelijke beginselen zijn van belang, omdat het een leedtoevoegende sanctie is.

Cumulatie van sancties

Op grond van artikel 5:6 Awb is het niet toegestaan om een herstelsanctie op te leggen, zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Echter, indien de eerder opgelegde herstelsanctie is uitgewerkt, heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om voor dezelfde overtreding nogmaals een herstelsanctie op te leggen; dit is geen cumulatie van sancties.

Het tegelijkertijd opleggen van een herstelsanctie en een bestraffende sanctie voor dezelfde overtreding is wel toegestaan, maar hiermee gaat de gemeente zeer terughoudend om. Het verschil tussen het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aspect van een en dezelfde overtreding is soms lastig te duiden. Slechts in uitzonderingssituaties zal het bestuursorgaan naast een herstelsanctie ook een bestraffende sanctie opleggen. In dat geval moet het bestuursorgaan helder motiveren waarom hiervoor gekozen is.

Binnen de hiervoor genoemde categorieën kan het bevoegde bestuursorgaan verschillende sancties opleggen om een overtreding te (doen) beëindigen.

Het betreft:

• 1.

  Last onder bestuursdwang

• 2.

  Last onder dwangsom

• 3.

  Bestuurlijke boete

• 4.

  Intrekken begunstigende beschikking

• 1.

  Last onder bestuursdwang (artikel 5:21 Awb e.v.)

De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie, inhoudende:

• -

  een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

• -

  de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

De last onder bestuursdwang is een herstelsanctie en ziet derhalve op herstel van de legale situatie. Het bestuursorgaan mag niet alleen de overtreder aanschrijven, maar een ieder die het in zijn macht heeft om de overtreding ongedaan te maken.

Bestuursdwang is uitermate geschikt voor het ongedaan maken van de overtreding wanneer ingeschat wordt dat de overtreder niet snel zelf over zal gaan tot herstel van de illegale situatie. Indien immers degene die aangeschreven is om de overtreding te beëindigen dit niet of niet tijdig doet, dan voert het bestuursorgaan zelf de maatregelen uit.

De kosten van de bestuursdwang mag het bestuursorgaan verhalen op de overtreder. In de last moet het bestuursorgaan vermelden in hoeverre zij de kosten ten laste van de overtreder brengt. Voorbereidingskosten van de bestuursdwang kan het bestuursorgaan ook verhalen op de overtreder, voor zover deze kosten zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de overtreder de last had moeten uitvoeren. Het bestuursorgaan kan deze kosten invorderen door middel van een dwangbevel.

• 2.

  Last onder dwangsom (artikel 5:31d Awb e.v.)

Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, inhoudende:

• -

  een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

• -

  de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, is ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. In tegenstelling tot bestuursdwang, kan het bestuursorgaan de last onder dwangsom alleen opleggen aan de overtreder.

Het bestuursorgaan kiest niet voor een last onder dwangsom, wanneer het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. Dit is bijvoorbeeld bij spoedeisende belangen het geval of bij ernstige milieuovertredingen. Per geval weegt het bestuursorgaan af of er sprake is van een dergelijk geval.

Terzake dezelfde overtreding mag het bestuursorgaan niet tegelijk een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom opleggen; dit zijn immers twee herstelsancties. Oplegging na elkaar is wel mogelijk.

Een last onder dwangsom is ten opzichte van bestuursdwang meer geschikt om herhaling of voortduring van een overtreding te voorkomen. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat er voor de gemeente een grote beleidsvrijheid is bij de keuze tussen bestuursdwang en dwangsom. Er geldt geen plicht om de keuze afzonderlijk te motiveren.

• 3.

  Bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete is de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Een bestuurlijke boete is geen herstelsanctie maar een bestraffende sanctie; de boete is niet gericht op herstel van de legale situatie maar heeft een bestraffend karakter. Van belang is dat de overtreding te wijten is aan de overtreder; er moet verwijtbaarheid zijn. Het bestuursorgaan mag geen boete opleggen indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd of wanneer wegens dezelfde overtreding een strafvervolging is ingezet. Dit betekent dat, indien het bestuursorgaan een bestuurlijke boete wil opleggen, er altijd overleg moet zijn met het Openbaar Ministerie om uit te sluiten dat het OM reeds over is gegaan tot strafvervolging.

• 4.

  Intrekken begunstigende beschikking

Indien de houder van een begunstigende beschikking (bijvoorbeeld een vergunning of een ontheffing) een overtreding begaat, dan kan het bestuursorgaan als sanctie de beschikking geheel of gedeeltelijk intrekken. Dit speelt met name indien er niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing is gehandeld. Indien er in de wet voorwaarden staan over de intrekking van beschikkingen, is intrekking slechts mogelijk op grond van de in de wet genoemde procedure en gronden.

De intrekking van een begunstigde beschikking kan zowel zien op herstel van de legale situatie als op bestraffing. De gemeente Loon op Zand gaat bij het intrekken van een begunstigende beschikking uit van het traject zoals dat is omschreven in de handhavingsstrategie “Zó handhaven we in Brabant”. Deze strategie is grotendeels in lijn met de landelijke handhavingsstrategie.

§ 5.5.2 Uitgangspunten voor de hantering van bestuursrechtelijke sancties

Hiervoor is aangegeven welke sancties het college kan hanteren bij bestuursrechtelijke handhaving. Hierna volgen enkele uitgangspunten die het bestuursorgaan hanteert bij het opleggen van de sancties.

• •

  Per overtreding weegt het bestuursorgaan af welke sanctie het meest geschikt is om het beoogde resultaat te bereiken. In de beschikking hoeft het bestuursorgaan deze afweging niet weer te geven;

• •

  Indien er sprake is van een zeer gevaarlijke situatie waartegen direct optreden noodzakelijk is, kiest het bestuursorgaan voor bestuursdwang. In de meeste gevallen gaat de voorkeur echter uit naar een last onder dwangsom;

• •

  De kosten van bestuursdwang verhaalt het bestuursorgaan in alle gevallen op de overtreder, tenzij dat bij wet is uitgesloten;

• •

  Indien er dwangsommen zijn verbeurd, gaat het bestuursorgaan in beginsel altijd over tot het innen van deze dwangsommen. Alleen in zeer uitzonderlijke situaties kan het bestuursorgaan besluiten om niet over te gaan tot inning. Deze beslissing moet extra zwaar gemotiveerd worden, om precedentwerking te voorkomen. Uitsluitend economische belangen zijn bovendien geen reden om af te zien van innen;

• •

  Indien de gehele dwangsom is volgelopen en de overtreding nog niet is beëindigd, legt het bestuursorgaan in beginsel een nieuwe dwangsom op met een hoger bedrag. Indien de verwachting bestaat dat deze tweede dwangsom opnieuw niet het gewenste effect zal hebben, kiest het bestuursorgaan voor een last onder bestuursdwang, waarbij de kosten verhaald worden op de overtreder;

• •

  Indien er twee dwangsommen zijn opgelegd en de overtreding nog steeds niet is beëindigd, gaat het bestuursorgaan in beginsel na het vollopen van de tweede dwangsom over tot het opleggen van bestuursdwang. Het opleggen van een dwangsom heeft in dat geval immers niet tot het gewenste resultaat geleid;

• •

  Indien een last onder dwangsom is opgelegd en tegen dit besluit bezwaar is gemaakt, schort het bestuursorgaan op verzoek de begunstigingstermijn op tot 6 weken nadat de beslissing op bezwaar is genomen. Indien een last onder dwangsom is opgelegd en tegen de beslissing op bezwaar beroep is ingesteld, schort het bestuursorgaan op verzoek de begunstigingstermijn op tot 6 weken nadat de rechter heeft beslist. Van opschorting wordt slechts afgezien wanneer de aard van de overtreding zich daartegen verzet, bijvoorbeeld vanwege de effecten van het voortduren van de overtreding. Indien het bestuursorgaan de begunstigingstermijn niet opschort tot de uitspraak van de rechter en een belanghebbende vervolgens een verzoek om voorlopige voorziening indient en de voorzieningenrechter het besluit in stand laat, gaat het bestuursorgaan over tot inning van de verbeurde dwangsommen vanaf de eerste datum van verbeuring. Indien de voorzieningenrechter het besluit schorst gaat het bestuursorgaan uiteraard niet over tot inning.

Beginselplicht tot handhaving

Bij overtreding van vigerende wet- en regelgeving heeft de gemeente in beginsel de plicht om handhavend op te treden. De wetgever heeft weliswaar enige ruimte gelaten voor het vaststellen van beleid waarin de gemeente keuzes kan maken ten aanzien van wel of niet handhaven, maar de gemeente mag op grond van vaste jurisprudentie bij het vaststellen van het handhavingsbeleid niet afwijken van de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. De standaardoverweging van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de beginselplicht luidt als volgt:

“Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”

Dit betekent dat het bevoegde bestuursorgaan in beginsel handhavend moet optreden. Hierop zijn twee uitzonderingen: concreet zicht op legalisatie en onevenredigheid.

Concreet zicht op legalisatie

Indien er sprake is van concreet zicht op legalisatie, mag het bestuursorgaan niet handhavend optreden. De overtreding wordt immers binnen afzienbare tijd gelegaliseerd. Ingevolge vaste jurisprudentie is er sprake van concreet zicht op legalisatie wanneer de overtreding gelegaliseerd wordt in een bestemmingsplan, dat in ontwerp ter inzage is gelegd. Een voorontwerpbestemmingsplan is hiertoe niet voldoende. Voorafgaand aan een handhavingstraject onderzoekt het bestuursorgaan in alle gevallen of er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is ook concreet zicht op legalisatie indien een procedure tot ontheffing van het bestemmingsplan, een bouwvergunning of milieuvergunning in een zodanig stadium verkeerd dat legalisatie op korte termijn te verwachten is.

Het kan echter zeer onwenselijk zijn om handhavend op te treden, terwijl reeds enige tijd bekend is dat de situatie gelegaliseerd zal worden maar het legaliserende besluit of plan nog niet voldoende concreet is. Er ligt bijvoorbeeld een voorontwerpbestemmingsplan ter inzage.

Indien belangen van derden zich daar niet tegen verzetten, kan het bestuursorgaan besluiten om in deze gevallen vooruit te lopen op de legalisatie en af te zien van handhavend optreden. Hiertoe neemt het bestuursorgaan de volgende aspecten in acht:

• •

  Het is een bevoegdheid, geen verplichting.

• •

  Het bestuursorgaan gaat zeer terughoudend om met deze bevoegdheid.

• •

  Er moeten aantoonbare belangen zijn om gebruik te maken van deze bevoegdheid en het bestuursorgaan moet deze belangen zwaarder beoordelen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. Deze beoordeling moet het bestuursorgaan deugdelijk motiveren.

• •

  De voorgenomen legalisatie is aantoonbaar; er moet een schriftelijk (beleids)document liggen of een schriftelijke beslissing van het bevoegde bestuursorgaan, waarin is aangegeven dat de betreffende overtreding binnen een bepaalde periode gelegaliseerd wordt.

• •

  Het bestuursorgaan mag geen gebruik maken van deze bevoegdheid indien er een ontvankelijk en gemotiveerd verzoek om handhaving is ingediend.

Onevenredigheid

Naast concreet zicht op legalisatie, moet het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden, indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer er een overtreding van geringe aard en ernst is. Op grond van vaste jurisprudentie is er niet snel sprake van een overtreding van geringe aard en ernst. Voorbeelden van een overtreding van geringe aard en ernst zijn: een illegaal hekwerk dat slechts enkele centimeters te hoog is of een overschrijding van het bouwvlak van enkele centimeters. Overtredingen van het bestemmingsplan zijn in de regel nooit een overtreding van geringe aard en ernst.

Naast overtredingen van geringe aard en ernst kunnen er andere redenen zijn op grond waarvan het bestuursorgaan moet afzien van handhavend optreden. Deze redenen zijn echter zeer casuïstisch en doen zich slechts in uitzonderingssituaties voor. Zo is op grond van vaste jurisprudentie aangenomen dat het feit dat een overtreding al vele jaren voortduurt geen reden is om onevenredigheid aan te nemen. Het feit dat de overtreding reeds gedeeltelijk is gestaakt, is evenmin een reden om onevenredigheid aan te nemen. Voorafgaand aan het opstarten van het handhavingstraject onderzoekt het bestuursorgaan altijd of er sprake is van onevenredigheid.

Handhavingsverzoeken

Een onderdeel van de werkzaamheden van de afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid is de behandeling van handhavingsverzoeken. Dit zijn officiële schriftelijke verzoeken, ingediend door een belanghebbende, ten aanzien van overtreding van geldende wet- en regelgeving. De indiener van een handhavingsverzoek vraagt de gemeente om handhavend op te treden ten aanzien van een door verzoeker specifiek aangegeven situatie.

In beginsel accepteert de gemeente geen handhavingsverzoeken die per e-mail zijn ingediend. De gemeente Loon op Zand werkt nog niet met een digitale handtekening zoals DigiD. Een handhavingsverzoek dient schriftelijk te zijn ingediend en voorzien te zijn van een naam, adres en handtekening van de indiener. Anoniem ingediende handhavingsverzoeken neemt de gemeente niet in behandeling. Tevens moet de verzoeker duidelijk aangeven op welk perceel de (vermeende) overtreding plaatsvindt en waar de overtreding uit zou bestaan. Het verzoek om handhaving moet concreet genoeg zijn. Indien niet aan deze vereisten is voldaan, neemt de gemeente het handhavingsverzoek niet in behandeling. Wel stelt de afdeling VTV de verzoeker in de gelegenheid om zijn verzoek aan te vullen indien het niet voldoet aan de vereisten.

In paragraaf 2.2.4 is aangegeven dat de gemeente enige beleidsvrijheid heeft bij het vaststellen van het handhavingsbeleid en de prioriteiten om te handhaven. Hierbij moet de gemeente echter wel rekening houden met de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de beginselplicht. Juist wanneer een ontvankelijk handhavingsverzoek is ingediend door een belanghebbende, moet de gemeente in beginsel handhaven. Gedogen mag slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden.

Indien iemand een verzoek om handhaving indient, is vanaf de ontvangst van het verzoek de juridisch medewerker verantwoordelijk voor het verloop van de procedure. De juridisch medewerker stelt direct de belanghebbenden op de hoogte van het ingediende verzoek en verzoekt de toezichthouder om spoedig een controle uit te voeren op het betreffende perceel.

In beginsel voert de toezichthouder altijd een controle uit naar aanleiding van een ingediend handhavingsverzoek. Indien het handhavingsverzoek een herhaling is van een eerder verzoek (een zogenaamd ‘herhaald verzoek’), dan geldt de volgende procedure:

• •

  Bij een eerste en tweede herhaling van het ingediende verzoek: de toezichthouder voert wel een controle uit. Indien er geen wijzigingen zijn, doet de juridisch medewerker het verzoek af met toepassing van artikel 4:6 van de Awb.

• •

  Vanaf derde herhaling van het ingediende verzoek: de toezichthouder voert geen nieuwe controle uit, tenzij het vermoeden is dat de situatie is veranderd. De juridisch medewerker doet het verzoek vervolgens af met toepassing van artikel 4:6 van de Awb (vereenvoudigde afdoening naar aanleiding van herhaald verzoek).

Een schriftelijk verzoek om handhaving is een aanvraag in de zin van de Awb is, waarop wij binnen een aantal weken een besluit moeten nemen. Dit is ofwel een handhavingsbesluit of een besluit waarin het verzoek om handhaving wordt afgewezen. Tegen deze besluiten kan bezwaar en beroep worden ingediend.

Op basis van de gemaakte prioritering heeft een overtreding een hoge, gemiddelde of lage prioriteit. Alle geconstateerde overtredingen worden aan het prioriteringsbeleid getoetst. Ook de verzoeken om handhaving worden hieraan getoetst. Het zou namelijk niet consequent zijn als we bepaalde geconstateerde overtredingen niet oppakken omdat deze een lage prioriteit hebben, maar als er een verzoek om handhaving komt, we de overtreding wel gaan oppakken. Het consequent doorzetten van het prioriteringsbeleid houdt ook in dat verzoeken om handhaving hieraan getoetst worden en handhaving eventueel op de lange baan wordt geschoven. Voor de praktijk betekent dit het volgende. Indien een verzoek om handhaving betrekking heeft op een overtreding waarvan in het uitvoeringsprogramma is aangegeven dat we deze taak op gaan pakken (bijvoorbeeld alle taken met een hoge prioriteit) wordt de handhavingsprocedure opgestart. Indien er echter sprake is van een overtreding van een taak waarvan in dit uitvoeringsprogramma is aangegeven dat we deze taak niet op gaan pakken (bijvoorbeeld alle taken met een lage prioriteit), wordt er weliswaar een handhavingsprocedure opgestart, maar zal de uitvoering van een eventueel handhavingsbesluit niet op korte termijn worden ingepland.. In deze gevallen zal een besluit worden opgesteld, waarin wordt aangegeven dat handhaving – indien sprake is van een overtreding – op een nader te bepalen moment ter hand wordt genomen. In dit besluit kan niet enkel verwezen worden naar het beleid. Per situatie dient namelijk een afzonderlijke belangenafweging gemaakt te worden. In dit besluit moet ook zo concreet mogelijk worden aangegeven wanneer we het verzoek om handhaving wel gaan oppakken.

Daarnaast wordt in geval van een eigen constatering van een overtreding door de gemeente een wrakingsbrief naar de overtreder gestuurd. Op deze manier leg je de verantwoordelijkheid bij de overtreder.

Door middel van deze werkwijze vindt er een verschuiving plaats op het gebied van verantwoordelijkheden. Door het versturen van wrakingsbrieven, wordt de verantwoordelijkheid voor het opheffen van de overtreding bij de burger neergelegd. In de wrakingsbrief geven we namelijk aan dat wij nu niet tegen de overtreding optreden, maar dat we dat op enig ander moment wel kunnen doen.

Meldingen

Naast verzoeken om handhaving, worden er ook klachten en meldingen bij de gemeente ingediend. Deze klachten en meldingen worden veelal telefonisch ingediend. Het verschil met een verzoek om handhaving is dat klachten en meldingen geen aanvraag zijn in de zin van de Awb. Hierop hoeft dus niet binnen een bepaalde termijn een besluit genomen te worden.

Net zoals schriftelijke verzoeken om handhaving worden deze klachten / meldingen getoetst aan het handhavingsbeleid. Heeft een melding betrekking op een prioriteit uit het handhavingsbeleid, dan wordt de handhavingsprocedure opgestart. Het verschil met verzoeken om handhaving is dat we niet binnen een bepaalde termijn een besluit moeten nemen. Is besloten deze taak niet op te pakken, dan nemen we geen besluit, maar geven we telefonisch door dat we geen handhavingsprocedure opstarten onder verwijzing naar het handhavingsbeleid. Indien de klager het hier niet mee eens is, moet hij een schriftelijk handhavingsverzoek indienen. Daarop zullen we dan een besluit nemen waartegen bezwaar gemaakt kan worden. De overtreder sturen we een wrakingsbrief. In een dergelijke wrakingsbrief geven we aan dat we een overtreding hebben geconstateerd, dat we deze op basis van het vastgestelde beleid niet direct oppakken, maar dat dit op een later moment alsnog kan gebeuren.

Gedoogstrategie

Tegenover handhaven staat gedogen. Gedogen is de situatie waarin het bevoegd gezag voor een bepaalde periode willens en wetens afziet van het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen tegen een geconstateerde overtreding. Dit is niet hetzelfde als afzien van handhavend optreden vanwege bijzondere omstandigheden op grond van de hiervoor genoemde beginselplicht. Indien er bijzondere omstandigheden zijn om af te zien van handhavend optreden mag het bestuursorgaan niet meer handhaven. Gedogen ziet juist op de situatie dat het bestuursorgaan wel mag handhaven, maar dat om bepaalde redenen niet wil.

Voor gedogen bestaat geen wettelijke grondslag; in beginsel is het niet de bedoeling dat het bevoegd gezag overtreding van vigerende wet- en regelgeving gedoogt.

De gemeente Loon op Zand heeft er voor gekozen om het landelijk gedoogkader te onderschrijven. Dit betekent dat de gemeente kiest voor actief gedogen en dat gedogen enkel op zeer incidentele basis mag plaatsvinden; er moet sprake zijn van een uitzonderingsgeval. In de betreffende gedoogbeschikking moet het bestuursorgaan expliciet motiveren waarom in het betreffende bijzondere geval is gekozen voor gedogen.

Verder neemt het bestuursorgaan de volgende voorwaarden in acht:

• •

  Gedogen dient beperkt te zijn in omvang en tijd; er moet een concrete einddatum zijn op een zo kort mogelijke termijn.

• •

  Indien er zicht is op beëindiging van de strijdige situatie binnen afzienbare tijd, kan dat een reden zijn om tijdelijk te gedogen.

• •

  Indien er zicht op legalisatie is binnen afzienbare tijd, kan dat een reden zijn om tijdelijk te gedogen.

• •

  Indien het achterliggend milieubelang evident beter is gediend met gedogen in plaats van handhaving, kan dat een reden zijn om een strijdige situatie tijdelijk te gedogen. Soms is immers het milieu gediend bij het overtreden van voorschriften. In dat geval is gedogen toegestaan.

• •

  Een zwaarwegender belang kan gedogen rechtvaardigen. Het betreft algemene belangen op maatschappelijk niveau. Een kosten–batenafweging is geen zwaarwegend belang. Een voorbeeld van een situatie van een zwaarwegend belang is bijvoorbeeld het toestaan dat een varkenshouderij tijdelijk, door een vervoersverbod in verband met het uitbreken van de varkenspest, meer varkens heeft dan op grond van zijn vergunning is toegestaan.

Het bestuursorgaan moet bovenstaande criteria per geval beoordelen. Indien er landelijke gedoogstrategieën zijn met betrekking tot specifieke onderwerpen, dan volgt de gemeente Loon op Zand in beginsel deze richtlijnen en strategieën. Indien dat niet het geval is, motiveert het college deugdelijk waarom afwijking is gerechtvaardigd.

Indien de gemeente besluit om een overtreding te gedogen, dan is zij verplicht hiertoe een gedoogbeschikking te nemen en niet de overtreding stilzwijgend te gedogen. Indien een gedoogbeschikking is genomen, is van belang dat volgens vaste jurisprudentie een gedoogbesluit niet in de weg staat aan de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om op te treden tegen een illegale situatie, indien derden om handhaving verzoeken.

Bestuursrecht of strafrecht?

Bij overtreding van bepaalde regelgeving staat in een aantal gevallen zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke weg open. Dit speelt voornamelijk bij overtreding van artikelen uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De gemeente volgt bij deze afweging de landelijke handhavingsstrategie.

Het volgen van het strafrechtelijk spoor valt onder de bevoegdheid van het Openbaar Ministerie. Indien het bestuursorgaan tot de conclusie komt dat de overtreding meer geschikt is voor een strafrechtelijk traject, dan neemt het afdelingshoofd VTV contact op met de verantwoordelijke ambtenaar bij de politie / het OM. Er volgt dan een nader overleg over de situatie.

Een andere mogelijkheid die de gemeente heeft, is om bepaalde overtredingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) aan te pakken door middel van een bestuurlijke strafbeschikking. zelf boetes aankondigen door middel van de zogenoemde ‘Bestuurlijke strafbeschikking'. De bestuurlijke strafbeschikkingen worden aangekondigd door Buitengewoon opsporingsambtenaren (Boa's) van de gemeente. Uiteindelijk legt de officier van justitie de strafbeschikking op. De laatste tijd worden steeds meer APV-feiten onder de zogenaamde Wet OM-afdoening geschaard. In dat geval wordt de strafbeschikking opgelegd namens het openbaar ministerie.

Gelet op de bijkomende werkzaamheden van oplegging en afdoening is tot nu toe niet gekozen voor het toepassen van het instrument van de bestuurlijke boete.

In de handhavingsstrategie voor het toezicht en handhaving van de vernieuwde drank- en horecawet is de inzet van het instrument bestuurlijke boete wel voorzien. Hier wordt duidelijk gekozen voor een leedtoevoegend karakter van de sanctie om enerzijds af te schrikken en anderzijds recidive te voorkomen. Hetzelfde geldt voor overtredingen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen kinderopvang.

§ 5.5.3 Overtredingen door de gemeentelijke organisatie

De gemeente zelf ontplooit veel verschillende activiteiten. Deze activiteiten vormen voor toezicht en handhaving geen uitzondering. De eigen toezichtobjecten krijgen dezelfde behandeling als die van derden. Gelet op de voorbeeldfunctie die de gemeente heeft is het zeer onwenselijk dat de gemeente zelf de geldende wet- en regelgeving overtreedt.

Wanneer een afdeling van de gemeente zelf een overtreding begaat, is het uitgangspunt dat de verantwoordelijke afdeling zo spoedig mogelijk adequate maatregelen treft, waarbij de overtreding op zeer korte termijn ongedaan wordt gemaakt. Hiertoe geldt de volgende procedure.

• •

  De toezichthouder van de afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid, die de overtreding heeft geconstateerd, meldt de overtreding bij het afdelingshoofd Vergunningenverlening, Toezicht en Veiligheid en overlegt met de juridisch medewerker. Gezamenlijk bezien zij de overtreding, schetsen het juridisch kader en stellen de spoedeisendheid vast;

• •

  Indien er daadwerkelijk een overtreding blijkt te zijn, neemt het afdelingshoofd VTV contact op met het verantwoordelijke afdelingshoofd en geeft aan welke overtreding er plaatsvindt en binnen welke termijn deze ongedaan gemaakt dient te zijn;

• •

  Het verantwoordelijke afdelingshoofd neemt zo spoedig mogelijk maatregelen, waaronder het zo nodig aan het gemeentebestuur vragen van de benodigde middelen om de overtreding te beëindigen;

• •

  De toezichthouder controleert of de maatregelen op een juiste manier zijn genomen.

• •

  Indien binnen de gestelde termijn de maatregelen niet genomen zijn, neemt het afdelingshoofd Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid contact op met het college van burgemeester en wethouders. Dit doet het afdelingshoofd ook indien er wel een aanvang is gemaakt met het ongedaan maken van de overtreding, maar er geen aantoonbare stappen zijn gezet. Het afdelingshoofd Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid stelt bovendien een nieuwe termijn, waarbinnen de overtreding ongedaan moet zijn gemaakt;

Indien na het verstrijken van deze termijn de overtreding nog steeds niet is beëindigd, volgt er nogmaals overleg met het college en geeft de afdeling Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid schriftelijk de overtreding aan bij de VROM inspectie. Slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden kan het college bepalen dat het afdelingshoofd Vergunningverlening, Toezicht en Veiligheid de overtreding niet meldt bij de VROM-inspectie.

§ 5.6 Afspraken met andere bestuursorganen

De gemeente Loon op Zand zoekt naar verschillende vormen en niveaus van samenwerking. Bij toezicht en handhaving is samenwerking met verschillende partners aan de orde. Zo is er niet alleen sprake van intergemeentelijke samenwerking, maar ook samenwerking met regionale partners, politie en Openbaar Ministerie. In de toekomst zal samenwerking in de Omgevingsdiensten en de uitbreiding van het takenpakket onderwerp van gesprek zijn.

Samenwerking krijgt in ieder geval gestalte door de volgende aspecten:

• -

  deelname aan bestuursovereenkomsten en convenanten waaraan (nagenoeg) alle handhavingspartners in Noord-Brabant deelnemen;

• -

  deelname aan bestuursovereenkomsten en convenanten voor specifieke thema’s die in de gemeente een belangrijke rol spelen;

• -

  intergemeentelijke samenwerking in het kader van specifieke deskundigheid of het invullen van tijdelijke formatiebehoeften;

• -

  samenwerking vindt in beginsel enkel plaats wanneer dit aantoonbare voordelen en efficiencywinst oplevert en ten dienste staat aan het realiseren van het gemeentelijk handhavingsbeleid.

Onze gemeente was één van de deelnemers in de Bestuursovereenkomst handhaving omgevingsrecht (hierna: “BOK”). Aan de BOK namen 80 handhavende instanties in Noord-Brabant deel. De BOK werd voor het eerst gesloten in 1999 en werd verlengd tot 1 januari 2013. Ondanks dat na 1 januari 2013 geen nieuwe bestuursovereenkomst werd gesloten, golden de uitgangspunten nog steeds. Kern van de BOK was de gemeenschappelijke handhavingsstrategie 'Zó handhaven we in Brabant'. In deze bestuursovereenkomst was een meerjarenvisie vastgelegd en een gemeenschappelijk kader gesteld voor de afstemming en uniformering van de wijze waarop sancties worden opgelegd.

Per 1 januari 2016 gaat de Brabantse handhavingsstrategie op in de landelijke handhavingsstrategie waarover in § 2.2 al het nodige is vermeld.

Voorts maakt de gemeente Loon op Zand deel uit van Hart van Brabant, een regionaal overleg waarbij verschillende beleidsvelden en thema’s de revue passeren.

Op ICT gebied werkt onze gemeente samen met Equalit, waar gezamenlijk een ICT servicepunt en netwerk is opgezet dat functioneert vanuit de gemeente Oosterhout.

Tenslotte neemt de gemeente Loon op Zand deel aan regio-overeenkomsten, ook wel convenanten genoemd, waarbij handhaving van een specifiek thema centraal staat.

Een nieuwe ontwikkeling is de samenwerking met een aantal regiogemeenten om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Deze ontwikkeling is in hoofdstuk 2 reeds geschetst.

§ 5.7 Conclusie

Er staan de gemeente verschillende instrumenten ten dienste om de naleving van regels te bevorderen. De keuze van het instrument is situatie- en onderwerpafhankelijk. Daar waar sprake is van lichte overtredingen die voortkomen uit onbekendheid met wet- en regelgeving wordt ingezet op voorlichting en communicatie. In geval van zware overtredingen die voortkomen uit calculerend gedrag wordt eerder ingezet op strikte formele handhaving en zonodig strafrechtelijke vervolging. Daarmee zijn de twee uitersten van het handhavingsspectrum genoemd. In de praktijk zullen allerlei tussenvarianten en combinaties van instrumenten gehanteerd worden.

§ 6.1 Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is het handhavingsbeleid voor de periode 2016-2020 neergelegd. Om de kwaliteit van de handhaving te kunnen borgen, behoeft een aantal aspecten verbetering: monitoring, evaluatie en communicatie. In dit laatste hoofdstuk worden hiervoor aanbevelingen gedaan.

§ 6.2 Monitoring

In artikel 7.6 van het Besluit omgevingsrecht is het volgende bepaald over monitoring van de gemeentelijke handhaving.

• 1.

  Het bestuursorgaan bewaakt met behulp van een geautomatiseerd systeem de resultaten en de voortgang van:

  • a.

    De uitvoering van het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 7.3, eerste lid

  • b.

    Het bereiken van de krachtens artikel 7.2, eerste lid gestelde doelen.

• 2.

  In het systeem worden voorts in het kader van de handhaving verkregen gegevens geregistreerd.

Artikel 10.6 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht bepaalt verder:

Tot de in artikel 7.6, tweede lid, van het Besluit (omgevingsrecht) bedoelde gegevens behoren in ieder geval gegevens betreffende het aantal:

• a.

  Uitgevoerde controles;

• b.

  Geconstateerde overtredingen;

• c.

  Opgelegde bestuurlijke sancties;

• d.

  Processen-verbaal;

• e.

  Over mogelijke overtredingen ontvangen klachten.

Om te kunnen beoordelen of het handhavingsbeleid effectief is (en de doelstellingen dus worden bereikt), is monitoring van groot belang (zie par. 6.2).

Tot op heden wordt gebruik gemaakt van Excel om de gegevens voor het uitvoeringsprogramma en jaarverslag Toezicht en Handhaving samen te kunnen stellen.

Het ontbreekt nog steeds aan een geautomatiseerd systeem om de resultaten en de voortgang van het handhavingsbeleid te bewaken.

Pas wanneer gestructureerd inzicht bestaat in de resultaten en de voortgang van handhaving, kunnen SMART-doelstellingen gekoppeld worden aan het handhavingsbeleid. Tot die tijd zal het handhavingsbeleid geformuleerd blijven in termen van risico’s en bijbehorende toezichtsfrequentie zonder dat inzichtelijk wordt in hoeverre handhaving bijdraagt aan het bereiken van de bovenliggende maatschappelijke doelstellingen.

Naast de wettelijk voorgeschreven gegevens, zou een geautomatiseerd monitoringsysteem de volgende gegevens moeten kunnen registreren en genereren:

• -

  Het aantal uren per controle (tijdschrijven);

• -

  Het aantal klachten (verdeeld naar thema);

• -

  Procesgegevens zoals termijnen van afwikkeling van handhavingsprocedures;

• -

  Het aantal adviezen aan andere bestuursorganen over handhaving en de daarmee gemoeide uren;

• -

  Gegevens van andere handhavingsorganisaties.

Aanbevolen wordt te investeren in de aanschaf van een geautomatiseerd handhavingssysteem. Nader onderzoek naar het gewenste systeem dient nog plaats te vinden. Over de kosten en de dekking daarvan dient nadere besluitvorming plaats te vinden.

§ 6.3 Evaluatie

Cijfers zeggen op zichzelf nog niet veel over de resultaten van het gemeentelijke handhavingsbeleid. De cijfers krijgen pas betekenis in de context van de doelstellingen van het handhavingsbeleid.

Het Besluit omgevingsrecht (Bor) schrijft voor dat regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt, maar in ieder geval naar aanleiding van voorgeschreven jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma.

Belangrijk onderdeel van de evaluatie is het jaarverslag Toezicht en Handhaving in de fysieke leemomgeving. Het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma en het jaarverslag worden bekend gemaakt aan de gemeenteraad en aan de provincie als interbestuurlijk toezichthouder.

Er moet een verbeterslag gemaakt worden in de kwalitatieve betekenis van de cijfermatige rapportages. Welke gevolgen hebben de cijfers voor het te voeren handhavingsbeleid. Welke instrumenten blijken effectief en welke blijken minder effectief? En, vanuit de gedachte dat handhavingsbeleid ondersteunend is aan de doelstellingen op andere beleidsterreinen, dient het bovenliggende beleid op het gebied van bijv. ruimtelijke ordening of veiligheid aangepast te worden op basis van de resultaten van het handhavingsbeleid?

Op het moment dat een gestructureerde en geautomatiseerde gegevensverwerking plaatsvindt, komt een beleidsmatige evaluatie binnen handbereik.

Aanbevolen wordt de resultaten van het handhavingsbeleid jaarlijks te bespreken in het integraal beleidsoverleg om te bezien of de resultaten aanleiding geven om het bovenliggende beleid aan te passen.

§ 6.4 Communicatie

In deze beleidsnotitie is reeds vermeld dat communicatie een belangrijk preventief instrument is om de naleving van regels te bevorderen. Om communicatie als handhavingsinstrument effectief in te kunnen zetten, dient globaal inzicht te bestaan in de redenen en oorzaken dat regels niet worden nageleefd. Wanneer de kans op niet-naleving door de professionals als hoog wordt ingeschat, is het interessant te onderzoeken waarom deze regels niet of onvoldoende nageleefd worden. Wanneer blijkt dat de doelgroep (normadressaat) onbekend is met de regels, kan een investering in voorlichting en communicatie lonen.

Het instrument Tafel van Elf kan hierbij behulpzaam zijn. De Tafel van elf is ontwikkeld om de sterke en zwakke kanten van naleving en handhaving in kaart te brengen. Het model is gebaseerd op gedragswetenschappelijk onderzoek en ondersteunt de handhaver bij het beantwoorden van twee belangrijke vragen:

• •

  Waarom leeft de doelgroep een regel wel of niet na?

• •

  Wat is de perceptie van de doelgroep van de handhaving?

Aanbevolen wordt jaarlijks een tweetal categorieën overtredingen nader te onderzoeken met het instrument Tafel van Elf om te bezien welke communicatie- en voorlichtingsstrategie gehanteerd moet worden om de naleving van de regels te bevorderen. Hiervoor komen steeds in aanmerking de categorieën met een hoge overtredingskans en grote impact op het (niet) bereiken van doelstellingen op de bovenliggende beleidsterreinen.