Toeslagenverordening Wet investeren in jongeren (WIJ)

Ondertekening

Nota-toelichting Toeslagenverordening WIJ

De Wet investeren in jongeren (WIJ) en de inkomensvoorziening

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Met ingang van 1 juli 2010 is de WIJ iets gewijzigd (voornamelijk technische aanpassing van onvolkomenheden), waardoor aanpassing van de Toeslagenverordening op onderdelen noodzakelijk is geworden. Onderstaande toelichting slaat met name op de Wet investeren in jongeren in het algemeen en minder op de nu doorgevoerde technische wijzigingen.

Doelstelling van de Wet investeren in jongeren is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Het werkleerrecht berust op de uitgangspunt dat jongeren die goed geschoold zijn en over voldoende kwalificaties beschikken gemakkelijker aan het werk zullen komen en daardoor zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien.

De WIJ verplicht gemeenten om te investeren in de arbeidsinschakeling van alle jongeren, ook bij een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daartoe moeten gemeenten jongeren in beginsel een werkleeraanbod doen. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkleeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, dit aanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De samenhang tussen het werkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.

De relatie tussen werken/leren en een uitkering is fundamenteel anders dan de Wet werk en bijstand (WWB), waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeleide de plicht tot arbeidsparticipatie. Met de WIJ wordt een ‘paradigmawisseling’ beoogd: is het uitgangspunt in de WWB ‘een uitkering, mits’ in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt ‘geen uitkering, tenzij’. Deze uitkering, de zogenaamde inkomensvoorziening, volgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening.

Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging). Deze norm inclusief toeslag en/of verlaging wordt de inkomensvoorzieningnorm genoemd. Het gemeentelijk beleid rondom toeslagen en verlagingen moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd: de Toeslagenverordening WIJ.

Relatie met de WWB

Met de inwerkingtreding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zal de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (artikel 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvangen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 juli 2010. Om die reden is een aanpassing van de Toeslagenverordening WWB aan de WIJ per 1 juli 2010 aan de orde.

Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkelijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging van bijstand en terugvordering en verhaal. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ.

Omdat het oogmerk van de WIJ niet is geweest de normen van de inkomensvoorziening voor jongeren te verlagen is, gelet op de gewenste aansluiting met de WWB i.v.m. rechtsgelijkheid en uit overwegingen van uitvoerbaarheid, in deze Toeslagenverordening WIJ aansluiting gezocht bij de Toeslagenverordening WWB.

Toeslagenverordening Wet investeren in jongeren

Evenals in de WWB heeft de wetgever in de WIJ het college en de gemeenteraad afzonderlijke taken toebedeeld. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de WIJ, terwijl de gemeenteraad de opdracht heeft gekregen in een vijftal verordeningen regels vast te stellen, ondermeer met betrekking tot het verhogen en verlagen van de normen die voor de inkomensvoorziening gelden (artikel 12, eerste lid, sub e, WIJ). Deze regels moeten exclusief in een verordening worden vastgelegd, ter wille van de rechtszekerheid.

De Toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter, dat wil zeggen dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening is beschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen (artikel 35, vierde lid, WIJ).

Normen, toeslagen en verlagingen

Uit overwegingen van uitvoerbaarheid heeft de wetgever ervoor gekozen om de normensystematiek die thans is vastgelegd in de WWB zoveel mogelijk over te nemen in de WIJ. Dat betekent enerzijds dat onderscheid is gemaakt tussen de normen die gelden voor jongmeerderjarigen (jongeren van 18 tot 21 jaar) en oudere jongeren (21 tot 27 jaar). Anderzijds zijn de normen voor beide leeftijdsgroepen identiek aan de normen die thans in de WWB voor beide groepen gelden. Hetzelfde geldt voor de normen die van toepassing zijn bij het verblijf in een inrichting.

De overgang naar de WIJ leidt op dit onderdeel dus niet tot een wijziging van de financiële positie van de jongeren die afhankelijk worden van een inkomensvoorziening.

Normen

In Hoofdstuk 4 van de WIJ (‘Recht op inkomensondersteuning’) zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 26 t/m 29 WIJ). Voor personen van 21 jaar tot en met 27 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

1. gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2. alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3. alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing (onderhoudsplicht).

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen en verlagingen

Voor jongeren in de leeftijd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd.

De bevoegdheid om de uitkering te verlagen bij medebewoning geldt ook voor de norm voor gehuwden. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Daarnaast is verlaging van de norm of toeslag mogelijk als de jongere een schoolverlater is. Ten slotte kan het college bij een 21- of 22-jarige alleenstaande de toeslag verlagen om de uitkering in de pas te laten lopen met het wettelijk minimumjeugdloon. De laatstgenoemde verlagingen kunnen niet in combinatie met elkaar worden toegepast. Binnen de gestelde randvoorwaarden staat het de gemeenten in beginsel vrij om eigen beleid te voeren over de hoogte van de toeslagen en verlagingen. Er bestaat geen wettelijke verplichting om de norm en/of toeslag te verlagen.

Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Hier hebben wij niet voor gekozen en daarmee sluiten wij aan bij het gehanteerde in de Toeslagenverordening WWB gemeente Losser 2008. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen.

De toeslagen en verlagingen met betrekking tot de inkomensvoorziening die zijn opgenomen in de Toeslagenverordening WIJ zijn verder niet van toepassing op personen van 21 jaar of ouder die in een inrichting verblijven. Personen die ter verpleging of verzorging in een inrichting verblijven, worden niet geconfronteerd met een aantal belangrijke bestaanskosten. In voeding, huisvesting, verwarming, onderhoud en dergelijke wordt namelijk voorzien door de inrichting. De daaraan verbonden kosten zijn begrepen in de verpleeg- of verzorgingsprijs, die over het algemeen uit andere hoofde wordt vergoed. Gelet op dit verschil in noodzakelijke bestaanskosten geldt voor personen in inrichtingen een aparte WIJ-norm. Deze is afgestemd op de beperkte uitgaven die voor rekening van de belanghebbende blijven. Er is daarom geen aanleiding om een toeslag te verstrekken.

Gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar met niet-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 28, derde lid). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening. De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ). Voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner bestaat daarom geen recht op toeslag. Dit is in artikel 3 lid 5 geregeld.

Als de niet-rechthebbende partner een WWB-uitkering ontvangt, is er dus geen aanleiding om een toeslag te verstrekken ingevolge de WIJ. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel c WIJ). In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Berekening toepasselijke uitkering

In de WIJ is evenmin als in de WWB voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. Het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag blijft ook in de WIJ de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Bovenstaande in acht nemend kan de hoogte van de normuitkering voor jongeren als volgt worden berekend:

1. Norm;

2a.Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

OF

2b.Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

3. Korten met verlaging wegens woonsituatie;

4a.Korten met verlaging schoolverlater

OF

4b.Korten met verlaging voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op (het restant van) de toeslag.

De verlagingen onder stap 4a en 4b mogen nooit gelijktijdig worden toegepast. De Toeslagenverordening WIJ geeft aan welke verlaging geldt.

Leidt de uitkomst tot een lager bedrag aan inkomensvoorziening dan geldt artikel 7 van de Toeslagenverordening WIJ, waarin staat dat het bedrag van de verlaging niet meer mag bedragen dan 25% van de gehuwdennorm.

Zelfstandigen

Jongeren met een zelfstandig bedrijf of beroep komen niet in aanmerking voor een werkleeraanbod of inkomensvoorziening (artikel 23, eerste lid, onderdeel e, resp. artikel 42, eerste lid, onderdeel m, WIJ). Zij kunnen een beroep doen op het Bijstandsbesluit zelfstandigen 2004. Dat geldt voor de voorbereidingskosten, de periodieke bijstand voor levensonderhoud en voor bedrijfskapitaal. Aandachtspunt bij de algemene bijstand voor levensonderhoud is wel dat voor die jongeren de normensystematiek uit de WIJ van toepassing is. Artikel 1. Begripsbepalingen

Evenals in de Toeslagenverordening WWB is het begrip ‘gehuwdennorm’ omschreven, omdat het uitkeringsgebouw in de WIJ, inclusief toeslagen en verlagingen, voor 21- tot 27-jarigen daaraan is gerelateerd. Volstaan is met een verwijzing naar artikel 28, eerste en tweede lid, sub c, WIJ. De daar genoemde gehuwdennorm is gelijk aan de gehuwdennorm genoemd in artikel 21 sub c WWB.

Nieuw in de verordening is de omschrijving van het begrip inkomensvoorzieningnorm. Dit is de norm vermeerderd of verminderd met de van toepassing zijnde toeslag en/of verlaging.

Begrippen die in deze verordening worden gebruikt en niet nader zijn omschreven hebben dezelfde betekenis als in de WIJ. Zo wordt in deze verordening meerdere malen het begrip ‘jongere’ gebruikt. Artikel 2, eerste lid, WIJ omschrijft dit begrip. Onder jongere wordt verstaan: een hier te lande woonachtige Nederlander (of daarmee gelijkgestelde vreemdeling) 16 jaar of ouder doch jonger dan 27 jaar. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder jongeren echter verstaan de jongeren in de leeftijd van 21 jaar of ouder maar jonger dan 27 jaar (zie ook artikel 2).

Artikel 2. Bereik

De toeslagen en verlagingen gelden alleen voor jongeren tussen 21 en 27 jaar. Wanneer er sprake is van gehuwden dan dienen beide tussen de 21 en 27 jaar te zijn, wil er sprake zijn van het toepassen van een verlaging.

Artikel 3. Toeslagen

Eerste lid

Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden).

Tweede lid

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats, zij het dat dit dan een lagere toeslag is.

Evenals in de Toeslagenverordening WWB is in deze verordening als uitgangspunt gekozen voor de zgn. forfaitaire variant voor het vaststellen van de hoogte van de toeslag. Forfaitair betekent dat niet de werkelijke bestaanskosten en de mate waarin deze in concreto gedeeld worden bepalend zijn voor de hoogte van de toeslag maar de enkele veronderstelling dat het delen van kosten mogelijk is. De meeste gemeenten hebben gekozen voor deze variant, omdat deze de meest efficiënte uitvoering oplevert en bovendien het minst fraudegevoelig is. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft of hebben.

Volledigheidshalve moet hier nog worden opgemerkt dat in de uitzonderlijke situatie dat de medebewoner over geen enkele vorm van inkomen beschikt (denk aan een inwonende uitgeprocedeerde) verlaging van de toeslag vanwege medebewoning niet kan worden toegepast. De medebewoner kan dan immers daadwerkelijk geen bijdrage in de kosten leveren, waardoor er dus ook geen voordeel is voor de betrokkene. In de praktijk zal dit niet vaak voor komen, aangezien iedereen in principe recht heeft op een minimuminkomen.

Derde lid

Een alleenstaande van 21 jaar of 22 jaar heeft op basis van deze verordening geen recht op een toeslag. Voor personen jonger dan 23 jaar gelden leeftijdsgerelateerde minimumjeugdlonen. Om armoedevaleffecten te voorkomen, dient er een juiste afstemming te zijn tussen de verdiencapaciteit van jongeren en de inkomensvoorziening. Er moet een aanzienlijk verschil bestaan tussen dat wat als 21 of 22 jarige verdiend kan worden en de hoogte van de inkomensvoorziening. Om die reden geven wij alleenstaanden van 21 of 22 jaar geen toeslag omdat dit anders een nadelig effect kan hebben op de motivatie voor de alleenstaande om uit te stromen naar de arbeidsmarkt.

Vierde lid

In dit lid wordt geregeld dat een zorgbehoevende en een verzorgende niet worden aangemerkt als ‘een persoon die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft’. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om personen vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag. Dit sluit aan bij de uitvoeringspraktijk van de WWB.

Vijfde lid

In dit lid wordt geregeld dat de WIJ-gerechtigde in het geval hij of zij gehuwd is en de partner niet rechthebbend is voor de WIJ, er geen recht bestaat op een toeslag voor de WIJ-gerechtigde die in deze situatie als alleenstaande of alleenstaande ouder wordt aangemerkt.

Artikel 4. Verlaging gehuwden

Artikel 4 vormt het spiegelbeeld van artikel 3. Waar de norm voor een alleenstaande (ouder) wordt verhoogd met 10% als een woning gedeeld wordt met een ander, is dit ook gerealiseerd voor gehuwde jongeren in dezelfde situatie. De jongeren kunnen in dat geval namelijk ook kosten delen met een ander en daarom is een verlaging op zijn plaats. Ook op deze norm is het bepaalde in artikel 3, vierde lid van toepassing.

Artikel 5. Verlaging woonsituatie

Als aan een woning geen woonkosten verbonden zijn, is sprake van lagere bestaanskosten dan in andere gevallen. Artikel 32 WIJ opent om die reden de mogelijkheid om de norm of de toeslag te verlagen. Dat is in artikel 5 gerealiseerd. Het bepaalde onder a leidt ertoe dat de norm of toeslag met 18% wordt verlaagd als de jongere geen woonlasten heeft of wanneer een woning wordt bewoond waaraan voor belanghebbende geen kosten van huur of hypotheeklasten verbonden zijn.

Artikel 6. Verlaging schoolverlaters

De schoolverlatersverlaging van artikel 33 WIJ is blijkens de toelichting op dat artikel bedoeld om de schoolverlater gedurende het eerste half jaar niet in een veel betere financiële positie te brengen als toen hij nog aangewezen was op studiefinanciering of een tegemoetkoming krachtens de WTOS. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt naar een (voormalig) uit- of thuiswonende student. Opmerking verdient nog dat bij gehuwden die beiden schoolverlater zijn, de verlaging niet verdubbeld wordt. Deze blijft dan 10%. Wel wordt de periode waarover de verlaging wordt toegepast verlengd, als beide partners na elkaar schoolverlater worden.

Als de schoolverlater voor beëindiging van de studie studiefinanciering WSF2000 ontving naar de norm van uitwonende student, dan moet de inkomensvoorziening minimaal op die norm worden vastgesteld.

Artikel 7. Anticumulatie

De verschillende verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschillende omstandigheden bij de jongere en kunnen elk afzonderlijk als redelijk worden aangemerkt. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat het college de inkomensvoorziening vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van een toereikende uitkering. In voorkomende gevallen zou het college op grond van artikel 35, vierde lid, WIJ de inkomensvoorziening hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen om al in de Toeslagenverordening een maximale verlaging vast te stellen.

Aan de verplichting van artikel 35, tweede lid, sub b, WIJ, t.w. dat in de Toeslagenverordening wordt vastgelegd dat de schoolverlatersverlaging (artikel 33 WIJ) en de leeftijdsverlaging (artikel 34 WIJ) niet gelijktijdig mogen worden toegepast, wordt voldaan door de formulering van artikel 6 lid 1 van de Toeslagenverordening. Hierin staat dat de schoolverlaterskorting alleen van toepassing is op een alleenstaande van 23 jaar of ouder.