Beleidsnota Burgerparticipatie in Midden-Delfland

Voorwoord

Voor u ligt de beleidsnota Burgerparticipatie in Midden-Delfland. Dit document is tot stand gekomen nadat de Commissie Bestuur van 6 april 2011 over de gemeentelijke communicatie heeft gediscussieerd. Tijdens deze vergadering werd ook de rapportage Burgerparticipatie zonder misverstanden van de Rekenkamercommissie besproken.

Na de discussie is een korte verkenning uitgevoerd naar de bestuurlijke wensen en opvattingen over burgerparticipatie en communicatie. Hieruit volgde een aanbevelingsrapport dat op 5 juli 2011 naar de raad is verstuurd. Op basis van deze aanbevelingen zijn twee documenten opgesteld: de beleidsnotitie burgerparticipatie en de onderhavige nota Burgerparticipatie in Midden-Delfland.

Wij danken de fracties voor hun inbreng in het verkennend onderzoek en menen dat met deze beleidsdocumenten en de bijbehorende inzet van het college van burgemeester en wethouders een professionele aanpak van burgerparticipatie is beschreven.

Samenvatting

Wat is burgerparticipatie?

Burgerparticipatie is het betrekken van inwoners, instellingen en organisaties bij de totstandkoming van beleid en plannen van de gemeente. Uitgangspunt is een wederzijdse gedachtewisseling in een zo vroeg mogelijk stadium. Een duidelijk verschil met inspraak, waarbij inwoners in een laat stadium van besluitvorming de gelegenheid krijgen om een mening kenbaar te maken, voordat een definitief besluit wordt genomen. Bij burgerparticipatie wordt door het gemeentebestuur vooraf en per onderwerp vastgesteld op welk moment inwoners betrokken worden en welke invloed zij daarbij hebben. Dit varieert van informeren tot aan meebeslissen. Burgerparticipatie komt niet in de plaats van inspraak als inspraak wettelijk verplicht is. Het kan wel aanvullend worden toegepast.

Waarom Burgerparticipatie?

Burgerparticipatie is geen doel op zich maar een middel om de inwoner intensiever te betrekken bij de totstandkoming en uitvoering van gemeentelijk beleid. Het betrekken van inwoners gebeurt vanuit de visie dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor het behartigen van de belangen van de (gemeenschap van) inwoners. Door samen te werken kan beter worden aangesloten op die belangen. Inwoners betrekken leidt tot betrokken inwoners. Daarmee wordt de kwaliteit van en het draagvlak voor gemeentelijk beleid verhoogd en biedt het een positieve impuls aan de relatie tussen inwoners en bestuur.

In Midden-Delfland wordt burgerparticipatie al veelvuldig toegepast. Hiervoor worden verschillende vormen gehanteerd. Waar het vooral aan ontbreekt is een duidelijk kader wanneer het proces van burgerparticipatie toe te passen en welke vorm hierbij te kiezen. Door deze zaken in een beleidsnota vast te leggen wordt duidelijkheid gecreëerd en de professionaliteit vergroot.

Wanneer en bij welk onderwerp Burgerparticipatie?

Participatie kan plaatsvinden in verschillende fasen van het beleidsproces: bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid. De inbreng van de inwoner kan daardoor diverse vormen aannemen. Niet alle onderwerpen lenen zich voor een aanpak met participatie. In deze nota staan algemene richtlijnen op basis waarvan de gemeente maatwerk biedt. In algemene zin is burgerparticipatie goed toepasbaar in de volgende situaties:

- Met het onderwerp zijn grote belangen van inwoners gemoeid

- Het onderwerp ligt maatschappelijk gevoelig

- Het onderwerp speelt zich in de directe leefomgeving van inwoners af

- Het onderwerp is niet (wettelijk) ‘dichtgetimmerd’, maar laat ruimte voor meerdere uitwerkingsrichtingen en creativiteit van participanten

Per onderwerp wordt vooraf door het bestuur beslist of en zo ja welke ruimte er wordt geboden voor burgerparticipatie.

Wie spelen een rol bij burgerparticipatie?

De rol van de inwoner (inwoners, organisaties, instellingen en bedrijven) staat uiteraard centraal bij burgerparticipatie. De inhoud van die rol en de mate van invloed varieert van “toehoorder, geconsulteerde, adviseur, samenwerkingspartner tot meebeslisser”. Elke rol gaat gepaard met een bijpassende stijl van handelen door het bestuur: hoe meer invloed aan de inwoners wordt toegekend, hoe minder vrijheid van het bestuur om afwijkend van de inbreng van de inwoner te besluiten.

Zowel de gemeenteraad als het college van burgemeester en wethouders hebben een belangrijke rol bij burgerparticipatie. Zij beslissen met welke invloed en de wijze waarop de inwoner in het beleidsproces wordt betrokken. Ook nemen zij het uiteindelijke besluit, rekening houdend met de inbreng van de inwoner en het algemeen belang. De gemeenteraad stelt de kaders voor de burgerparticipatie. Het college zorgt binnen die kaders voor de uitvoering.

De ambtelijke organisatie adviseert over toepassing van burgerparticipatie en geeft dat na besluitvorming concreet vorm. Voordat wordt gestart met de uitwerking van bepaalde beleidsvoornemens wordt de wijze van participatie opgenomen in een projectvoorstel of OGON (opdracht geven – opdracht nemen).

De manier waarop het gemeentebestuur met burgerparticipatie omgaat en dat toepast wordt in deze beleidsnota beschreven. Daarmee wordt burgerparticipatie tot een vast onderdeel gemaakt van het gemeentelijke beleidsproces en is het voor alle betrokkenen duidelijk wat dit inhoudt: voor de inwoners, de raad, het college en de ambtenaren.

De Nationale Ombudsman in 2009 een onderzoeksrapport uitgebracht, waarin hij vanuit het perspectief van de inwoner en ervaringen van gemeenten komt tot “tien spelregels voor behoorlijke omgang met burgerparticipatie”. Deze spelregels zijn in deze nota overgenomen.

De toepassing in de praktijk is beschreven in een zestal stappen. Per geval worden eerst de betrokken belangen en belanghebbenden in beeld gebracht. Daarna wordt met toepassing van een afwegingskader beoordeeld of het betreffende onderwerp geschikt is voor toepassing van burgerparticipatie en of aan noodzakelijke randvoorwaarden als tijd en eventueel geld kan worden voldaan. Is het antwoord op deze twee vragen positief, dan wordt vervolgens beredeneerd met welk doel, in welk stadium van het beleidsproces en met welke rol en verantwoordelijkheid inwoners bij de besluitvorming betrokken worden. De uitkomsten van de vragen bepalen samen op welke manier welke inwoners mee kunnen doen. Deze informatie en de afwegingen daarbij worden opgenomen in een paragraaf Communicatie en Participatie in een projectvoorstel.

De inbreng van inwoners gedurende het traject wordt schriftelijk vastgelegd en expliciet verwerkt en afgewogen in het uiteindelijke advies dat aan het college of de raad ter besluitvorming wordt aangeboden. Na besluitvorming wordt door het gemeentebestuur gemotiveerd teruggekoppeld aan degenen die aan het participatieproces hebben deelgenomen wat er met hun inbreng is gedaan en via publicatie wordt dit aan iedereen kenbaar gemaakt.

1. Inleiding

Het begrip ‘participatie’ heeft veel verschijningsvormen en toepassingen. Volgens Van Dale gaat het om “het hebben van een aandeel in iets, of deelname”. De term wordt veel gebruikt in de politieke en bestuurlijke omgeving. Deze nota gaat over het betrekken van inwoners, instellingen en organisaties bij de totstandkoming van beleid en plannen van de gemeente: Burgerparticipatie. Waar in deze nota het woord “inwoner” staat, vallen onder dat begrip ook bedrijven, instellingen en organisaties.

Binnen Midden-Delfland worden de inwoners de laatste jaren in toenemende mate betrokken bij beleid en plannen. Voor deze betrokkenheid is veel waardering. Door de Rekenkamercommissie is onderzoek gedaan naar de toepassing van burgerparticipatie in Midden-Delfland. Het belang van burgerparticipatie wordt onderschreven. Een discussiepunt was of met het vaststellen van een nieuwe beleidsnota de doeltreffendheid en doelmatigheid worden verbeterd.

Gelet op de veranderende regisserende rol van de gemeente, is de verwachting dat het instrument burgerparticipatie in de toekomst meer wordt toegepast. Voor alle betrokken partijen is het dan wel wenselijk dat de toepassing en het gebruik van dit instrument globaal is vastgelegd. Deze nota biedt hiervoor het kader. De aanbevelingen van de Nationale Ombudsman voor de toepassing van burgerparticipatie zijn in deze nota als basis gebruikt. Daarbij moet het voor alle betrokkenen duidelijk zijn wat het gemeentelijke participatiebeleid inhoudt: voor de raad, college, medewerkers van de gemeente en inwoners. Deze nota heeft als doel om dit uit te werken en vast te leggen.

Burgerparticipatie bestaat in diverse vormen en gradaties. Het is iets anders dan de toepassing van wettelijk verplichte inspraak volgens de inspraakverordening: inspraak is vooral eenzijdig. Burgerparticipatie is vooral gericht op een wederzijdse gedachtewisseling in een zo vroeg mogelijk stadium. Daarnaast kan burgerparticipatie op verschillende niveaus uitgeoefend worden: er bestaan gradaties voor wat betreft de mate van invloed die aan inwoners gegeven wordt. Dit kan variëren van informeren tot aan meebeslissen, waarbij vooraf helderheid daarover moet worden gegeven om teleurstellingen en frustraties te voorkomen.

2. De kaders voor burgerparticipatie

2.1 Doelstellingen van burgerparticipatie

Burgerparticipatie is geen doel op zich maar een middel om de inwoner intensiever te betrekken bij de totstandkoming en uitvoering van gemeentelijk beleid. Het betrekken van inwoners gebeurt vanuit de visie dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor het behartigen van de belangen van de (gemeenschap van) inwoners. Door samen te werken kan beter worden aangesloten op die belangen. Inwoners betrekken leidt tot betrokken inwoners. Daarmee kan de kwaliteit van en het draagvlak voor gemeentelijk beleid worden verhoogd en biedt het een positieve impuls aan de relatie tussen inwoners en bestuur.

De kwaliteit van het beleid wordt verhoogd

Inwoners hebben vaak specifieke kennis en ideeën over hun eigen, directe omgeving. Door samen te werken aan de ontwikkeling en uitvoering van plannen, kan beter worden aangesloten bij de lokale situatie en de wensen van de inwoners.

Vergroten van het draagvlak voor het beleid

De betrokkenheid van inwoners bij het ontwikkelen en/of uitvoeren van plannen, leidt ertoe dat zij zich gehoord voelen. Men verkrijgt inzicht in het gehele onderwerp en ook de diverse belangen en de tegenstellingen daarin, wat kan leiden tot vergroting van begrip voor het uiteindelijke resultaat.

Verbeteren van de relatie tussen inwoners en bestuur

Burgerparticipatie leidt tot samenwerking. Inwoners kunnen hierdoor ervaren dat het met de gemeente goed samen te werken is. Daardoor neemt het vertrouwen in de gemeente en haar bestuur toe.

2.2 Definitie

Voor het betrekken van inwoners of instellingen bij het vormen van beleid wordt ook vaak de term interactieve beleidsvorming gebruikt. Burgerparticipatie houdt in dat de inwoner een aandeel heeft in het beleid van de overheid. Participatie vraagt om samenwerking en samenwerking vereist interactie. De term ‘interactief’ betekent dan ook niets meer en niets minder dan dat er tweerichtingsverkeer is. Bij interactief beleid betrekt een overheid inwoners bij het beleid om in open samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen.

“Burgerparticipatie is het proces waarbij gemeente, instanties, inwoners en eventueel externe deskundigen via een open houding naar elkaar en via een vooraf vastgestelde aanpak samen vorm en inhoud geven aan plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor te nemen beslissingen.”

Uit deze definitie blijkt dat participatie kan plaatsvinden in verschillende fasen van het beleidsproces: van de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid. De inbreng van de inwoner in het beleid kan daardoor diverse vormen aannemen; dat maakt al duidelijk dat er altijd een keuze gemaakt dient te worden.

2.3 Onderscheid inspraak en participatie

In discussies over burgerparticipatie lijkt het soms alsof inspraak als synoniem wordt beschouwd. Inspraak is het geformaliseerde sluitstuk van de voorbereiding van een besluit, waarvan het ontwerp eenzijdig door de gemeente is opgesteld en waarover inwoners een mening kenbaar kunnen maken voordat tot definitieve besluitvorming wordt overgegaan. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om inspraak in een verordening te regelen.

Burgerparticipatie is gericht op de wederzijdse gedachtewisseling. Het is een werkwijze om in een zo vroeg mogelijk stadium inwoners bij het beleid te betrekken. Deze op een wederzijdse gedachtewisseling gerichte vorm van participatie wordt niet geregeld in de Gemeentewet en de inspraakverordening, maar in deze beleidsnota.

Burgerparticipatie kan formeel niet in de plaats komen van inspraak, als de inspraak wettelijk verplicht is. Het kan uiteraard wel aanvullend worden toegepast.

2.4 Relatie met communicatiebeleid

Communicatie is een proces van informatie uitwisseling. Bij communicatie is sprake van een zender, een boodschap met informatie en een ontvanger. Bij burgerparticipatie gaat het over het betrekken van inwoners, instellingen en organisaties bij de totstandkoming van beleid en plannen. Dit is een wezenlijk verschil, waardoor ook een apart beleid voor communicatie en burgerparticipatie is opgesteld.

Het communicatiebeleid is ondersteunend aan de burgerparticipatie. De uit dit beleid voortvloeiende communicatiemiddelen worden ingezet ter ondersteuning van het proces van burgerparticipatie. Gedurende het gehele traject is communicatie van belang. Door verkeerde of onvoldoende informatie kan een proces stagneren. Als er over het proces niet duidelijk gecommuniceerd wordt, leidt dit onherroepelijk tot onduidelijkheid bij de deelnemers en vervolgens tot onvrede over het participatietraject.

2.5 Uitgangspunten

Instituut voor Publiek en Politiek

Het instituut voor Publiek en Politiek (IPP) is een landelijke, niet partijgeboden organisatie die zich ten doel stelt politieke en maatschappelijke participatie te bevorderen. Per 15 september 2011 is de naam van dit instituut gewijzigd in ProDemos, Huis voor democratie en rechtsstaat. Door dit instituut is een landelijk model opgesteld dat toegepast kan worden bij de afwegingen om burgerparticipatie toe te passen (bijlage 2). Dit model is als basis verwerkt in deze nota.

Duidelijkheid

Uitgangspunt van het participatiebeleid is dat er duidelijkheid moet zijn voor alle deelnemers. Duidelijkheid over het proces, de rolverdeling, de mate van betrokkenheid en de consequenties van participatie. Er moeten eenduidige begrippen gehanteerd worden op het gebied van participatie in de communicatie met de partijen, zowel intern als extern. Dit om te voorkomen dat verwachting en werkelijkheid niet met elkaar overeenkomen. Voor de participanten is het belangrijk om van tevoren het doel en het karakter van het proces te kennen, zodat duidelijk is wat hun positie is en tot hoever hun invloed reikt, maar ook wat de harde randvoorwaarden zijn.

Flexibiliteit en maatwerk

Een ander belangrijk uitgangspunt voor participatiebeleid is de flexibiliteit van het participatieproces. Niet ieder onderwerp heeft een zelfde aanpak nodig. Zo verschilt bijvoorbeeld de mate waarin deelnemers invloed hebben per beleidsvoornemen of project. Het traject voor een beleidsnota is wezenlijk anders dan de betrokkenheid van inwoners bij de reconstructie van een speelplaats.

Ook de doelgroep kan variëren. Afhankelijk van de doelgroep kan ook de werkvorm of het te hanteren communicatiemiddel variëren.

Wanneer participatie wordt toegepast en wanneer niet, is sterk afhankelijk van de aard en omvang van het beleidsvoornemen. Niet alle onderwerpen lenen zich voor een aanpak met participatie. Met andere woorden: burgerparticipatie is maatwerk. Er is geen blauwdruk te geven omdat ieder onderwerp weer anders is. In deze nota staan daarom algemene richtlijnen op basis waarvan de gemeente maatwerk zal bieden.

Maatwerk vereist een goede oriëntatie en afweging vooraf, met besef van en rekening houdend met verschil. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat niet altijd alle partijen participeren, ook wel aangeduid als “de zwijgende meerderheid”. Ook die belangen zal het gemeentebestuur moeten betrekken in de totale afweging als basis voor een besluit.

Bereidheid en competenties van inwoners

Niet in de laatste plaats is de interesse van bewoners, ondernemers en organisaties bepalend voor succes of falen van een voornemen tot vorming van beleid met toepassing van participatie. Participatie vraagt veel tijd, moeite en inspanning van de kant van alle partijen. Meedoen is nooit verplicht en de uitkomst is niet voorspelbaar. De ervaring toont aan dat in onze gemeente bij aansprekende onderwerpen inwoners graag participeren en hun bijdrage aan de samenleving willen leveren. Het proces vitale dorpen is hiervan een goed voorbeeld.

Spelregels Nationale Ombudsman

De Nationale ombudsman heeft in 2009 een onderzoeksrapport uitgebracht (17 september 2009, Nr. 2009/180 “we gooien het de inspraak in”) over de uitgangspunten voor behoorlijke burgerparticipatie. Uit dit onderzoek blijkt dat behoorlijke burgerparticipatie drie kernelementen heeft:

1. Heldere keuzen vooraf

Het is noodzakelijk dat de gemeente vooraf heldere keuzen maakt over de invulling van het participatieproces.

2. Constructieve houding

Bestuurders en ambtenaren dienen daadwerkelijk geïnteresseerd te zijn in de inbreng van inwoners en overtuigd te zijn van de toegevoegde waarde van burgerparticipatie.

3. Informatieverstrekking

De gemeente moet ervoor zorgen dat de inwoners volledig geïnformeerd zijn en blijven gedurende het participatieproces.

Deze drie kernelementen heeft de Nationale ombudsman uitgewerkt in tien spelregels die zowel de gemeente als de inwoner handvatten bieden voor behoorlijke burgerparticipatie. Deze regels vormen de basis voor het participatiebeleid (zie bijlage 3).

2.6 Onderwerpen

Voor welke type beleid op projecten is een werkwijze van burgerparticipatie het meest geschikt? Voor inwoners en voor organisaties is deze vraag van wezenlijk belang. Ook zij begrijpen dat de inwoner niet overal over gaat. En de inwoner zit er niet op te wachten om bij elk beleidstraject mee te praten. Daarvoor hebben ze ook volksvertegenwoordigers gekozen en zijn bestuurders benoemd.

Het beleid moet nog voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Als wet- en regelgeving van hogere overheden, eerder beleid of regelgeving van de eigen overheid, of financiële of andere beperkingen geen mogelijkheden meer geven voor verschillende reële beleidsalternatieven, dan is burgerparticipatie bij dit onderwerp onwenselijk. Meedenkende inwoners moeten substantiële keuzen kunnen maken. Bij evaluatie van beleid kan dat anders liggen. Juist bij evaluatie van beleid dat de inwoners of hun directe leefomgeving raakt, is de inbreng van de ervaring en beleving van de inwoner van meerwaarde.

Het beleidsonderwerp moet voor individuele inwoners - of tenminste voor een bepaalde categorie daaruit - direct van belang en ook begrijpelijk zijn of minstens begrijpelijk kunnen worden gemaakt. Technisch-bestuurlijke onderwerpen zoals de relatie tussen raad en college, intern gerichte onderwerpen en juridische kwesties zijn in het algemeen niet geschikt voor burgerparticipatie en worden daarom daarvan uitgezonderd.

In algemene zin bieden de volgende situaties ruimte voor het toepassen van burgerparticipatie:

• ·

  Met het onderwerp zijn grote belangen van inwoners gemoeid

• ·

  Het onderwerp ligt maatschappelijk gevoelig

• ·

  Het onderwerp is niet (wettelijk) ‘dichtgetimmerd’, maar laat ruimte voor creativiteit van participanten

In het algemeen zijn inwoners betrokken bij zaken die hun directe leefomgeving betreffen. Als de beleidsruimte vooral bij de gemeente ligt en er nog voldoende opties zijn en het raakt inwoners direct, dan is burgerparticipatie toepasbaar. Grofweg zijn hier voorbeelden te onderscheiden naar:

Bij nieuwe beleidstrajecten en projecten wordt telkens vooraf zichtbaar een afweging gemaakt over het toepassen van burgerparticipatie (zie hiertoe hoofdstuk 3).

2.7 Mate van invloed en interactie varieert: de participatieladder

De mate van invloed die deelnemers aan burgerparticipatie in een beleidsproces krijgen, wordt ook wel voorgesteld als een participatieladder. Het gaat dan niet alleen om de beleidsfase waarin inwoners betrokken worden, maar ook om de verantwoordelijkheid die inwoners krijgen, of anders gezegd, om de rol die ze spelen. Een besluit hierover is van belang

a) omdat het bepaalt in hoeverre de raad of het college de uitkomst van burgerparticipatie dient te volgen en

b) omdat het de methode van participatie mede bepaalt.

Bij ieder project en beleidstraject wordt opnieuw een keuze gemaakt voor de mate van participatie.

Informeren: Het bestuur bepaalt zelf de agenda. Hoewel informeren ook vaak wordt genoemd als onderdeel van de participatieladder, wordt dit in deze nota niet als een vorm van participatie beschouwd. In het projectvoorstel kan de keuze hiervoor wel gemotiveerd gemaakt worden. Inwoners worden hierbij geïnformeerd over een beleidsvoornemen of een bepaalde activiteit in een beleidsfase. Rol inwoner: toehoorder.

Raadplegen: Het bestuur bepaalt in hoge mate de agenda voor de besluitvorming. De gemeente vraagt inwoners om hun mening, hun opvattingen over of visie op bepaalde beleidsonderwerpen. De inwonerrol is dus die van informant. De deelname is relatief kort en weinig inspannend, de verantwoordelijkheid is licht. De vrijheid van ‘de politiek’ om de resultaten te gebruiken is relatief groot. Rol inwoner: geconsulteerde.

Adviseren: Het bestuur stelt de agenda samen. Deelnemers krijgen informatie over een beleidsonderwerp, overleggen daarover en komen tot een advies aan het gemeentebestuur over dat onderwerp. Deelname vergt een redelijke tijdsinvestering van inwoners; bij adviesraden zelfs een substantiële. Deelnemers nemen een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn aanspreekbaar op hun advies. Raad of college kunnen weliswaar (een deel van) het advies naast zich neerleggen, maar ze dienen wel uitvoerig te beargumenteren waarom ze dat doen. Rol inwoner: adviseur.

Coproduceren: Inwoners nemen deel aan de planvorming. Samen met beleidsambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze beleidsvoorstellen uit. De rol van de deelnemende inwoners lijkt op die van beleidsambtenaar. Deelnemers investeren relatief veel tijd en nemen een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn (mede-)aanspreekbaar op de geleverde voorstellen. ‘De politiek’ moet het resultaat zwaar mee laten wegen in de besluitvorming en dient veel aandacht te geven aan terugkoppeling naar de deelnemers over het effect van hun inbreng. Rol inwoner: samenwerkingspartner.

Meebeslissen: Besluitvorming wordt mede aan de betrokkenen gedelegeerd. Het politiek bestuur verbindt zich aan deze besluiten. Inwoners nemen zelf beslissingen binnen het kader dat de gemeenteraad stelt. De raad geeft dan gecontroleerd en onder strikte voorwaarden bevoegdheden aan een groep inwoners. Vanzelfsprekend moeten dan zaken als representativiteit (in de zin van gelegitimeerde vertegenwoordiging), verantwoording en controle, goed zijn geregeld. Rol inwoner: medebeslisser.

Participatieladder en bestuurlijk handelen

Hierboven is de participatieladder getoond en beschreven vanuit het perspectief van de inwoner. Het bestuur is en blijf verantwoordelijk voor de besluitvorming. Bij een hoge mate van participatie geldt echter wel dat de vrijheid van bestuurlijk handelen wordt beperkt. Het betrekken van inwoners suggereert dat een deel van de verantwoordelijkheid wordt overgedragen.

2.8 Rolverdeling inwoners, gemeentebestuur en ambtelijke organisatie

Rol van de inwoner

De rol van de inwoner staat uiteraard centraal bij burgerparticipatie. De inhoud van die rol kan verschillen, zoals in paragraaf 2.6 nader is beschreven aan de hand van de diverse treden op de participatieladder. Vooral betrokkenheid, meedenken en meedoen. De methode waarmee wordt vastgesteld welke inwoners voor welk onderwerp worden uitgenodigd om te participeren en de daarbij door de gemeente te hanteren spelregels, worden door middel van deze nota door het gemeentebestuur vastgesteld (zie hoofdstuk 3). De inwoner kan en mag de gemeente daarbij kritisch volgen en het bestuur aanspreken op de wijze waarop zij met de inhoud hiervan omgaat.

De rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders

Zowel de raad als het college hebben een rol bij burgerparticipatie. Raad en college doen echter in verschillende fasen van het beleidsproces aan burgerparticipatie. Burgerparticipatie of interactief beleid lijkt soms een bedreiging te vormen voor het politieke primaat. Het college en ambtenaren gaan met inwoners in discussie over het beleid. Via de kaderstellende rol van de gemeenteraad kan burgerparticipatie de rol van de gemeenteraad

versterken door:

• ·

  vooraf randvoorwaarden en uitgangspunten aan te geven;

• ·

  vooraf duidelijk te bepalen in welk stadium van de (beleids)cyclus welk participatie- instrument wordt ingezet;

• ·

  vooraf te bepalen of en zo ja, welke (actieve) rol raadsleden bij de gekozen participatievorm zullen spelen.

Aan het begin van een interactief traject over een beleidsonderwerp dat binnen haar bevoegdheden ligt beslist de gemeenteraad waarover het college met de inwoner in discussie gaat (en waarover niet), welke invloed de inwoner krijgt en welk participatie-instrument wanneer wordt ingezet. Tijdens en achteraf kan de raad controleren of het proces verloopt zoals dat is afgesproken.

Het college draagt zorg voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering. In een aparte paragraaf in een bestuursopdracht of startnotitie wordt de voorgenomen communicatie en burgerparticipatie aan de raad voorgelegd, zodat de raad bij de behandeling zijn gevoel hierover kenbaar kan maken. Overigens kan de raad het college bij specifieke gevallen altijd verzoeken om burgerparticipatie toe te passen; het initiatief voor burgerparticipatie kan dus zowel van het college als van de raad uitgaan.

Burgerparticipatie kan leiden tot extra uitgaven. Hierbij dient gedacht te worden aan communicatiemiddelen, huur accommodaties e.d. De dekking voor deze kosten wordt in de bestuursopdracht opgenomen.

De rol van de burgemeester

De burgemeester heeft een formele rol als bewaker van de kwaliteit bij burgerparticipatie. De uitdrukkelijke opdracht aan de burgemeester in artikel 170 van de Gemeentewet maakt dat duidelijk (“De burgemeester ziet toe op: …c. de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie;”). In zijn functie als voorzitter van de gemeenteraad en het college kan de burgemeester in specifieke situaties zijn advies over het gebruik van het instrument van burgerparticipatie meegeven voor de besluitvorming.

De rol van de ambtelijke organisatie

Voordat wordt gestart met de uitwerking van bepaalde beleidsvoornemens wordt gewerkt met een bestuursopdracht. Dit wordt gedaan in een projectvoorstel of OGON (opdracht geven – opdracht nemen). In de bestuursopdracht wordt een paragraaf Communicatie en participatie opgenomen. Het opstellen van een participatieparagraaf, het uitwerken in een communicatieplan en de uitvoering van dit communicatie- en participatietraject vergen (meestal) veel tijd. Om burgerparticipatie succesvol te laten zien, is het van belang dit te realiseren en voldoende tijd voor het proces in te plannen.

Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van 27 september 2011.

De griffier, de voorzitter,

A. de Vos, A.J. Rodenburg

BIJLAGEN

Bijlage 1 Stappenplan besluitvorming bij burgerparticipatie

De keuze voor het niveau van participatie en de daarbij geldende randvoorwaarden is een bestuurlijke keuze en moet daarom vooraf bestuurlijk vastgesteld worden. Dit om de verwachtingen tussen de betrokken partijen en de gemeente goed op elkaar af te stemmen en te voorkomen dat de suggestie wordt gewekt dat er ruimte is voor invloed, terwijl deze er achteraf niet blijkt te zijn.

Per onderwerp wordt volgens een vast stramien bekeken worden of en zo ja op welke wijze participatie wordt vormgegeven. Hiervoor geldt het volgende stappenplan:

Stap 1: Omgevingsanalyse

Allereerst wordt de externe omgeving in beeld gebracht met de daarin aan de orde zijnde belangen, invloed, houding en belang voor het beoogde onderwerp / eindresultaat. In bijlage 2 is een voorbeeld opgenomen.

Stap 2: Toepassing afwegingskader

Met behulp van het afwegingskader burgerparticipatie bij beleid (bijlage 4) zoals dat is ontworpen door het Instituut voor Publiek en Politiek (IPP) wordt verkend of het onderwerp zich leent voor burgerparticipatie (vraag 1) en of aan de noodzakelijke randvoorwaarden is voldaan (vraag 2). Is dat niet het geval, dan wordt geadviseerd om in dit specifieke beleidsproces geen burgerparticipatie te organiseren.

Is het antwoord op deze twee vragen wel positief, dan moet vervolgens beredeneerd worden met welk doel (vraag 3), in welk stadium van het beleidsproces (vraag 3), en met welke verantwoordelijkheid (vraag 5) inwoners mee kunnen doen. De uitkomsten van de vragen bepalen samen op welke manier inwoners mee kunnen doen.

Of en hoe burgerparticipatie een plaats moet krijgen in een beleidsproces kan alleen een kwestie zijn van afwegingen. De checklist van het IPP en de bijbehorende toelichting zijn bedoeld als hulpmiddel over het al of niet initiëren van burgerparticipatie bij vorming en uitvoering van gemeentelijk beleid.

Stap 3: Participatieparagraaf in bestuursopdracht

Voordat met uitwerking van beleid of een project wordt begonnen, moet een bestuursopdracht in de vorm van een OGON (opdracht geven – opdracht nemen) of startnotitie worden opgesteld. De OGON of startnotitie wordt door het college vastgesteld. Vervolgens wordt het collegebesluit uitgewerkt in een document voor de gemeenteraad, zoals een startnota, concept nota of raadsvoorstel. Een vast onderdeel van de bestuursopdracht is een paragraaf Communicatie en participatie. In deze paragraaf wordt op basis van de voorgaande stappen, alsmede de kaders zoals die in hoofdstuk 2 van deze beleidsnota zijn beschreven, een beargumenteerd advies gegeven over het al dan niet toepassen van burgerparticipatie, welke mate van invloed daarbij aan de inwoner wordt gegeven (trede participatieladder), wat er wel en wat er niet ter discussie staat en hoe het participatietraject vorm wordt gegeven (beoogde participanten, werkvorm, instrumenten/kanalen voor en momenten van communicatie en terugkoppeling).

In de participatieparagraaf dient gemotiveerd antwoord te worden gegeven op alle vragen uit de checklist van het IPP. Ook wordt daarin gemotiveerd aangegeven of er mogelijk aanvullend op het participatietraject nog inspraak wordt toegepast, dan wel of met dat laatste kan of moet worden volstaan.

Stap 4: Publicatie van de bestuursopdracht / participatieparagraaf

Nadat de bestuursopdracht met de daarin opgenomen participatieparagraaf is vastgesteld, wordt deze gepubliceerd, met in elk geval vermelding van het onderwerp, niveau van participatie, wat er wel en wat er niet ter discussie staat, de kring van participanten en wie er voor de gemeente als aanspreekpunt optreedt. Het gaat hierbij om minimaal een publicatie van de zakelijke inhoud op de website van de gemeente. Afhankelijk van de doelgroep kunnen publicaties ook in andere media plaatsvinden. In de publicatie wordt aangegeven dat eventuele andere geïnteresseerden zich binnen twee weken kunnen melden, waarbij in overleg wordt bepaald of deelname aan het participatieproces mogelijk is. Bij verschil van opvatting daarover beslist het college.

Stap 5: Uitwerking participatieparagraaf in Communicatieplan

Na vaststelling van de bestuursopdracht wordt de participatieparagraaf uitgewerkt in een concreet communicatieplan. Het communicatieplan is het werkplan voor de beleidsadviseur / projectleider en de communicatieadviseur voor het betreffende participatietraject.

Stap 6: Uitvoering participatietraject, besluitvorming en terugkoppeling

In overeenstemming met de participatieparagraaf en het communicatieplan wordt het proces gestart. De inbreng van inwoners gedurende het traject wordt schriftelijk vastgelegd en expliciet verwerkt en afgewogen in het uiteindelijke advies dat ter besluitvorming wordt aangeboden. Na besluitvorming wordt het besluit gemotiveerd teruggekoppeld aan degenen die aan het participatieproces hebben deelgenomen en via publicatie aan een ieder.

Bijlage 2 Afwegingskader burgerparticipatie bij beleid

Vooraf

De aandachtspunten en deze toelichting zijn in de eerste plaats bedoeld als hulpmiddel voor beleidsambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers in raden of staten die zich willen beraden over burgerparticipatie bij de vorming en/of de uitvoering van openbaar beleid. De vragen geven richting aan de argumentatie om inwoners wel of niet mee te laten praten in een beleidsproces. De vragen dwingen om eerst vast te stellen of het onderwerp zich leent voor burgerparticipatie en of aan de noodzakelijke randvoorwaarden in voldoende mate is voldaan. Is dat niet het geval dan is het verstandig om in dit specifieke beleidsproces van burgerparticipatie af te zien.

Is het antwoord op deze voorafgaande vragen wel positief, dan moet beredeneerd worden met welk doel, in welk stadium van het beleidsproces, welke inwoners met welke verantwoordelijkheid op welke manier mee kunnen doen.

De argumentatie om individuele inwoners te mobiliseren om deel te nemen aan beleidsvorming en/of -uitvoering moet goed in elkaar zitten. Burgerparticipatie is geen zaak van ‘baat-het-niet-dan-schaadt-het-niet’. Als het niet juist wordt ingezet of slecht wordt uitgevoerd, werkt het contraproductief en leidt het tot ongewenste effecten. Bezien van hun inbreng. kan ook tot ongewenste effecten leiden: burgers kunnen gefrustreerd raken omdat ze te weinig resultaat zien van hun inbreng of participatiemoe worden wanneer ze regelmatig - en niet alleen door overheden - worden opgeroepen om actief te zijn en mee te praten. Wantrouwen ten opzichte van ‘de overheid’ of ‘de gemeente’ kan worden gevoed, belangen-tegenstellingen worden aangescherpt.

Selectiviteit en zorgvuldigheid bij het inzetten van burgerparticipatie bij beleid is dus geboden.

De afgelopen vijftien jaren zijn er talrijke inleidingen, leidraden, gidsen en handleidingen verschenen over interactieve beleidsvorm burgerparticipatie in beleidsprocessen. Enkele voorbeelden daarvan geven we aan het slot van deze toelichting. Maar weinigen daarvan zijn echt praktisch, beknopt en gericht op de afweging om wel of geen burgers te betrekken bij beleidsvorming. In die lacune wil dit afwegingskader voorzien.

Duidelijk is dat het niet gaat om een simpele afvinklijst waarop per vraag eenduidig ja/nee of een van de alternatieven kan worden ingevuld. Over het antwoord op elke vraag is discussie mogelijk. Het gaat iedere keer om inschattingen van talrijke niet, of nauwelijks meetbare factoren en variabelen. Uiteindelijk spelen natuurlijk ook politieke opvattingen een rol over de verhouding tussen representatieve en meer directe vormen van democratie.

1. Is dit beleidsonderwerp geschikt voor deelname van inwoners aan het maken van plannen voor de oplossing van dit probleem?

Deze vraag gaat aan alle andere vooraf. Als het antwoord hierop negatief is, komt deelname van inwoners aan dit beleidstraject niet meer in aanmerking. Wanneer is een beleidsonderwerp geschikt?

a. Het beleid moet nog voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Als wet- en regelgeving van hogere overheden, of eerder beleid of regelgeving van de eigen overheid dan wel financiële of andere beperkingen geen mogelijkheden meer geven voor verschillende reële beleidsalternatieven, dan is burgerparticipatie bij dit onderwerp onwenselijk. Meedenkende burgers moeten substantiële keuzen kunnen maken.

b. Het beleidsonderwerp moet voor individuele inwoners - of tenminste voor een bepaalde categorie daaruit - direct van belang en ook begrijpelijk zijn of minstens begrijpelijk gemaakt kunnen worden. Technisch bestuurlijke onderwerpen zoals relatie tussen raad en college, intern organisatorische als bijvoorbeeld structuur en werking van het ambtelijke apparaat, juridische en/of financiële problemen zijn in het algemeen niet geschikt.

Een beleidsonderwerp is meer geschikt naarmate individuele inwoners - of een bepaalde categorie daaruit - specifieke informatie en/of ervaringskennis erover hebben. Ruimtelijke thema’s (r.o., inrichting en beheer openbare ruimte, bouwen, verkeer, natuur en milieu) zijn het meest geschikt. Of thema’s uit sociaal beleid (zoals de WMO, werk- en bijstand, welzijnswerk) geschikt zijn, hangt sterk af van het specifieke onderwerp en van de juiste keuze van de categorie inwoners die gevraagd wordt mee te doen.

Bij sectoraal (bv. kunst en cultuur, sport, recreatie) en categoraal beleid (emancipatie, ouderen, jongeren) vindt participatie primair plaats via belangenorganisaties en adviesraden. Aanvullend kan de betreffende categorie (sportbeoefenaars, gebruikers van kunst- en cultuuraanbod, jongeren, vrouwen, ouderen) gemobiliseerd worden om over een specifiek onderwerp mee te praten of om het beleid voor deze categorie of sector in den brede te ijken.

Ook de ontwikkeling van brede beleidsvisies of toekomstscenario’s, die uit hun aard nog heel open en zelden al erg controversieel zijn, zijn geschikt voor burgerparticipatie.

NIMBY

Aparte participatieproblemen geven de ‘Prima-maar-niet-hier’ (NIMBY) dossiers. In het algemeen geldt dat bij beleidsvorming en besluitvorming over algemeen gewenste, maar in uitvoering en locatie sterk omstreden voorzieningen, burgerparticipatie meer problemen kan geven dan het oplost. Goede voorlichting in de agenda- en beleidsvormingfase is dan essentieel. Heel duidelijk moet worden gemaakt waarom een omstreden voorziening of een infrastructureel werk nodig is en waarom raad/staten en college juist deze locatie / tracé hebben gekozen. In de uitvoering, de handhaving - op het punt van tegengaan van overlast – en bij de evaluatie van dit beleid, kunnen burgers weer een rol krijgen. Inwoners die bij het onderwerp direct betrokken zijn, kunnen meedenken over de manier waarop de overlast kan worden geminimaliseerd. Zij kunnen klachten bijhouden en na een van te voren vastgesteld tijdstip deelnemen aan de evaluatie van de betreffende beleidsbeslissing.

2. Zijn noodzakelijke randvoorwaarden vervuld?

a. Burgerparticipatie neemt, in ieder geval in het voortraject van beleidsvorming, tijd in beslag. Is die tijd ook beschikbaar of heeft besluitvorming zoveel haast dat overwogen inzetten van verschillende vormen van burgerparticipatie niet mogelijk is?

b. Uitdrukkelijk moet vaststaan dat het betreffende bestuur en de volksvertegenwoordiging zich committeren, zowel aan het participatieproces zelf als aan de resultaten ervan. Die commitment blijkt uit het beschikbaar stellen van het noodzakelijke budget, uit de toezegging van bestuurders en volksvertegenwoordigers om waar nodig actief op te treden tijdens het proces en uit het uitgesproken voornemen zowel om de resultaten zwaar in de besluitvorming mee te wegen als om inwoners, deelnemers voorop, te informeren over de manier waarop dat is gebeurd.

c. Het organiseren en begeleiden van burgerparticipatie is arbeidsintensief. Verzekerd moet zijn dat er voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar kan worden gesteld: zowel vanuit betreffende beleidsafdeling(en), vanuit secretariaat en/of griffie, als vanuit de afdeling communicatie. Uiteraard moet daarnaast de begroting voor externe kosten gedekt zijn, eventueel ook voor het aantrekken van externe deskundigheid.

Essentieel is goede informatie en publiciteit bij burgerparticipatie-projecten. Ambtelijke tijd en budget moet verzekerd zijn om:

- het eigen bestuur en ambtelijke apparaat regelmatig te informeren over het project;

- deelnemers te mobiliseren en te informeren;

- de hele betreffende bevolking (lokaal, regionaal of nationaal) op de hoogte te houden van dit project. Zeker als het gaat om vergroten van draagvlak voor overheidsbeleid, is het noodzakelijk dat iedereen kan weten dat ‘de politiek naar de burgers luistert’;

- de deelnemers na afloop te informeren over wat er met hun inbreng in de besluitvorming of uitvoering is gedaan. Terugkoppeling van de resultaten door het bestuur naar deelnemers is van het grootste belang voor de legitimiteit van het participatieproces.

Als aan elk van bovenstaande randvoorwaarden niet in voldoende mate is voldaan dan verdient het aanbeveling om van burgerparticipatie af te zien.

3. Waarom burgerparticipatie? Benoem doel van burgerparticipatie in dit beleidstraject

In dit afwegingskader beperken we ons tot het betrekken van burgers bij een beleidsproces. Ook los van deelname aan beleidsprocessen kan een overheid burgerparticipatie bevorderen, bijvoorbeeld door inwoners te stimuleren zelf actief te zijn in het verbeteren van hun buurt of met ideeën te komen voor verhogen van de leefbaarheid van hun woonomgeving.

De twee genoemde doelen van burgerparticipatie bij beleidsvorming en beleidsuitvoering: vergroten van draagvlak (voor niet-populair beleid) en verhogen van kwaliteit van beleid sluiten elkaar natuurlijk niet uit. Vaak worden beide doelen met burgerparticipatie tegelijk nagestreefd. Toch is het nuttig het onderscheid te maken: ze vallen niet samen. Beleidsmaatregelen kunnen heel doeltreffend en efficiënt zijn en toch weinig maatschappelijk draagvlak hebben. Omgekeerd kan weinig omstreden beleid behoorlijk ineffectief en inefficiënt zijn.

Als draagvlakvergroting het hoofddoel is, ligt het voor de hand zoveel mogelijk inwoners te mobiliseren en dus ’open’ vormen van participatie te gebruiken: opiniewijzers, stads- of wijkdebatten, voor iedereen toegankelijke bijeenkomsten. Iedereen die wil, moet mee kunnen doen. Bovendien is dan zeer goede communicatie over die participatiemogelijkheden essentieel. Niemand moet kunnen zeggen ‘Mij is hierover niets gevraagd’.

Als kwaliteit van beleid het hoofddoel is – Werkt het zoals bedoeld? Sluit het aan bij gedragsroutines van inwoners? Zijn risico’s en tegendraadse werkingen in beeld gekomen? – dan komen ‘gesloten’ vormen van burgerparticipatie meer in aanmerking. Voorbeelden: burgerpanels, burgerfora, burgerjury’s. Die vormen maken het mogelijk om hoog gemotiveerde en naar diversiteit geselecteerde inwoners bij elkaar te brengen en die van de nodige informatie te voorzien. Zij krijgen de tijd en de mogelijkheden om het beleidsonderwerp van alle kanten te bespreken en beredeneerd advies uit te brengen. De kans dat dit tot verrijking van beleid leidt is groter dan wanneer iedereen, geïnformeerd of niet, mag meepraten. Het nadeel is dat deze vormen niet zonder meer tot draagvlakvergroting leiden. Iedere inwoner die de beleidsuitkomst niet zint, kan immers zeggen: ‘Mij hebben ze niets gevraagd’.

Naast expliciete doelen kan burgerparticipatie andere gewenste neveneffecten hebben. (Over ongewenste neveneffecten hebben we in het ‘Vooraf’ al iets gezegd.)

Het kan bijdragen aan sociale cohesie omdat uiteenlopende typen burgers met elkaar werken, elkaar leren kennen en mogelijk waarderen. Burgerparticipatie kan een educatief effect hebben. Burgers ervaren iets van de mechanismen en problemen van politieke besluitvorming en ze zullen wellicht meer begrip en waardering krijgen voor het werk van lokale politici en beleidsambtenaren.

4. Wanneer? In welke beleidsfasen geeft u participatie een plaats?

a. Agendavorming. Alertheid van ambtenaren en raadsleden is de belangrijkste bron voor agendavorming. Zij moeten signalen oppikken uit gemeentelijke website, ingezonden brieven en rapportages in lokale pers, (pogingen tot) burgerinitiatieven en acties. Continue-onderzoek (leefbaarheidsbarometer) en gerichte enquêtes kunnen hierop aanvullen.

b. Beleidsvorming. Vooral bij beleidsonderwerpen waar ervaringsdeskundigheid en het beoordelen van kwaliteit van de directe woonomgeving een belangrijke rol spelen, ligt deelname aan beleidsvorming door inwoners voor de hand. Die participatie vereist wel dat burgers nogal wat tijd willen investeren. Zij moeten, meestal over een periode van enkele maanden, een aantal dagdelen (vaak avonden) vrij willen maken. Daarnaast stelt deelname in deze fase eisen aan het vermogen om informatie te verwerken en in groepen te kunnen werken. Methoden zijn hier bijvoorbeeld: een afwisseling van enkele gezamenlijke bijeenkomsten met werken in kleinere groepen (werkgroepen of –ateliers), consensusconferentie of burgerforum.

c. Besluitvorming. In uitzonderlijke gevallen beslissen burgers zelf binnen door de raad vastgestelde beleidskaders. Zie de toelichting bij 5d.

d. Uitvoering. Bij de uitvoering van beleid worden vaak nog allerlei schijnbaar kleine, maar voor betrokken inwoners belangrijke beslissingen genomen. Details in de uitvoering van herinrichting en onderhoud van openbare ruimte, in de uitvoering van sociaal, sectoraal of categoraal beleid maken voor burgers het verschil tussen acceptabel of zelfs goed beleid en gemeentelijk prutswerk. Vooral aan het tijdig uitvoeren van plannen en het handhaven van regels ontbreekt het vaak. Juist in de uitvoering en de evaluatie van beleid zouden inwoners vaker moeten worden betrokken. Klankbordgroepen, semipermanente burgerpanels, schouw en buurtgesprekken, zijn hier voorbeelden van geëigende instrumenten.

e. Evaluatie. Daarvoor geldt hetzelfde als hierboven. Niemand beter dan inwoners kan beoordelen of beleid dat voor hen werd gemaakt, ook werkt zoals bedoeld. Evaluatie is sowieso een ondergeschoven kind in beleidsprocessen, maar als in één fase burgerparticipatie op haar plaats is dan in deze. Naast bovengenoemde instrumenten kunnen ook enquêtes gebruikt worden om te weten hoe beleid voor burgers uitpakt.

5. Welke rol en verantwoordelijkheid krijgen de deelnemers?

De mate van invloed die deelnemers aan burgerparticipatie in een beleidsproces krijgen wordt wel voorgesteld als een participatieladder. Het gaat dan ook om de verantwoordelijkheid die burgers krijgen, of anders gezegd om de rol die ze spelen.

Een besluit hierover is van belang 1) omdat het bepaalt in hoeverre raad of college gehouden zijn de uitkomst te volgen en 2) omdat het de methode van participatie (mede) bepaalt. Hier beperken we ons tot vier min of meer duidelijk te onderscheiden verantwoordelijkheden oftewel rollen van de deelnemers.

a. Raadplegen. De gemeente vraagt inwoners om hun mening, hun opvattingen of visie op bepaalde beleidsonderwerpen. De burgerrol is dus die van informant. Die wordt vervuld bijvoorbeeld door deelname aan enquêtes, invullen van opiniewijzers of geven van reacties via internet. De deelname is relatief kort en weinig inspannend, de verantwoordelijkheid is licht. De vrijheid van ‘de politiek’ om de resultaten te gebruiken is relatief groot.

b. Adviseren. Inwoners krijgen informatie over een beleidsonderwerp, overleggen daarover en komen tot een advies aan raad of gemeentebestuur over dat onderwerp. De rol van de burgers is dus die van adviseur. Instrumenten hiervoor zijn bijvoorbeeld adviesraden, burgerconferenties, consensusconferenties, burgerpanels, burgerfora, burgerjury’s.

Deelname vergt een redelijke tijdsinvestering van burgers; bij adviesraden zelfs een erg substantiële. Deelnemers nemen een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn aanspreekbaar op hun advies. Raad of college kunnen weliswaar (een deel van) het advies naast zich neerleggen, maar ze zijn wel gehouden uitvoerig te beargumenteren ten opzichte van de deelnemers waarom ze dat doen.

c. Coproductie. Inwoners nemen deel aan de beleidsvorming. Samen met beleidsambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze beleidsvoorstellen uit. De rol van de deelnemende burgers lijkt op die van beleidsambtenaar. Deelnemers investeren relatief veel tijd en ze nemen ook hier een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn (mede-) aanspreekbaar op de geleverde voorstellen/plannen. Een financiële vergoeding voor hun inspanningen is te overwegen. De methode bestaat meestal uit een reeks bijeenkomsten, afwisselend met alle deelnemers en in kleinere werkgroepen of werkateliers. Excursies, presentaties geven, actief informatie vergaren, maken vaak deel uit van de werkwijze. ‘De politiek’ moet het resultaat zwaar mee laten wegen in besluitvorming en veel aandacht geven aan terugkoppeling naar de deelnemers van het effect van hun inbreng.

d. Burgers beslissen. Inwoners nemen zelf beslissingen binnen het kader dat de raad geeft. Dat is het geval bij referenda en bij territoriale delegatie van raadsbevoegdheden aan deelraden, wijk- of dorpsraden of functionele delegatie aan sector of categorale raden. Soms spreekt men ook wel van beslissingen van burgers als buurt- , dorps- of wijkbewoners zelf bestemmingen mogen geven aan een buurt-, dorps of wijkbudget. De raad geeft dan gecontroleerd en onder strikte voorwaarden bevoegdheden aan een groep burgers. Vanzelfsprekend moet dan representativiteit (in de zin van gelegitimeerde vertegenwoordiging), verantwoording en controle, goed zijn geregeld.

6. Wie? Stel vast welke burgers erbij betrokken moeten worden

Zijn er randvoorwaarden voor de groepsgrootte? Dit hangt samen met het doel van participatie (open of gesloten werkvorm) maar uiteraard ook met kosten en tijd. De grootte van de groep is als criterium vooraf minder belangrijk dan de overige criteria. De groepsgrootte volgt ook uit de ander criteria.

Zeer belangrijk is de vaststelling uit welke populatie de deelnemers in de eerste plaats komen. Afhankelijk van het beleidsonderwerp moet worden besloten welke inwoners worden uitgenodigd hierover mee te praten. Dat lijkt eenvoudiger dan het is. Als het onderwerp de herinrichting van een plein is met woningen, winkels en kantoren en de raad heeft besloten burgers te laten meedenken, wie mogen dan meedoen? Alleen direct omwonenden, ondernemers en werknemers aan het plein? Alle bewoners en ondernemers in de buurt rond het plein? Iedereen in de wijk of het stadsdeel waarin het plein ligt? Alle inwoners van de gemeente? In elke beslissing daarover zit impliciet een oordeel over de verschillende belangen van uiteenlopende categorieën burgers bij het onderwerp. In dit soort gevallen is te overwegen om verschillende participatievormen te gebruiken voor verschillende categorieën burgers: hoe kleiner het directe belang hoe minder invloedrijk de participatievorm. (Zie ook bij punt 5.)

Bij categoraal en sectoraal beleid moet worden vastgesteld op welke manier welke specifieke categorieën burgers worden gemobiliseerd en wat de rol is van verenigingen en organisaties die actief zijn op het betreffende gebied.

Bij de meeste vormen van burgerparticipatie is het erg nuttig om voor participatiebijeenkomsten bepaalde inwoners actief te benaderen. Sleutelfiguren in een buurt of wijk, deskundige burgers, vertegenwoordigers van relevante belangenorganisaties, moeten zoveel mogelijk persoonlijk worden uitgenodigd om op bijeenkomsten een inbreng te leveren.

7. Wat is de duur van het traject

Er zijn onderwerpen waarover de gemeente regelmatig advies wil van haar inwoners. Vaak wordt deze rol vervuld door raden voor specifieke onderwerpen als sport en ouderenbeleid. De samenstelling van deze raden is meestal geen afspiegeling van de bevolking maar dat is dan niet erg. Ook voor meer algemene onderwerpen kunnen bestuur of ambtenaren te rade gaan bij de inwoners. Burgerfora of digipanels zijn dan goede voorbeelden.

Bij specifieke participatietrajecten moet van te voren worden vastgesteld wat de gewenste of maximale duur van een traject is. Dit hangt af van het onderwerp maar zeker ook van de beschikbare tijd.

8. Hoe? Keuze van methoden en instrumenten

We hebben in verschillende verbanden al een aantal instrumenten of methoden genoemd. Met name het onderscheid tussen instrumenten voor ‘open’ en ‘gesloten’ participatie is van belang. (Zie onder 3.) Verder onderscheiden instrumenten en methoden zich vooral naar de functie die ze hebben: als middel om meningen te peilen, als middel om burgers mee te laten denken over beleidsopties, als middel om burgers beleidsuitvoering te laten monitoren en evalueren.

Op deze site kunt u methoden/instrumenten vinden gerangschikt naar:

- Doel. Gaat het vooral om draagvlak vergroten? Primair om kwaliteit van beleid te verhogen? Of is het doel niet zozeer deelname aan beleid, maar het activeren van inwoners of het versterken van sociale cohesie? Of bent u eigenlijk alleen op zoek naar instrumenten om opvattingen/ideeën van burgers op te sporen?

- Beleidsfase. Sommige methoden/instrumenten lenen zich bij uitstek voor participatie bij agendavorming, andere voor vooral voor beleidsvorming, voor deelname aan de uitvoering of de evaluatie van beleid;

- Mate van invloed. Hier gaat het om de verantwoordelijkheid oftewel de rol van de deelnemers: geven ze alleen hun mening? Geven ze een beredeneerd advies? Werken ze mee aan planvorming of nemen ze tot op zekere hoogte zelf beslissingen?

- Groepsgrootte: voor welke omvang van groepen deelnemers zijn bepaalde methoden/ instrumenten geschikt?

- Duur van werkvormen. Sommige methoden/instrumenten zijn min of meer structureel, andere zijn incidenteel en kunnen dan langer dan wel kort duren.

Of de gemeente bij het gebruik van bepaalde methoden en instrumenten externe deskundigheid nodig heeft, hangt af van 1) de deskundigheid die in het gemeentelijk apparaat voorhanden is om zelf burgerparticipatieprocessen te ontwerpen, te organiseren en te begeleiden, 2) de tijd die ambtenaren daarvoor vrij kunnen maken en 3) de behoefte aan de autoriteit of de onpartijdigheid van een externe partij bij dit specifieke beleidsproces. (‘De witte jas’ kan belangrijk zijn.)

Representativiteit

Vaak worden er vragen gesteld, vooral door degenen die het resultaat van een participatieproject niet zint, bij de ‘representativiteit’ van de deelname aan burgerparticipatie. N.B. Het gaat dan om representativiteit als ‘afspiegeling’ van de bevolking, niet als ‘vertegenwoordiging’. (Bij de afspiegeling van de raad worden meestal minder vragen gesteld.)

Statistische representativiteit wordt bij burgerparticipatie inderdaad zelden bereikt. Maar het is de vraag of dat wel van groot belang is. Kwalitatieve representatie is belangrijker: per doelstelling of per project moet beredeneerd worden wat de wenselijke samenstelling van het deelnemersveld is. Aandachtspunten daarbij zijn:

- is de spreiding naar relevante criteria groot genoeg (zoals sekse, leeftijd, sociaal-economische status, opleidingsniveau, woonplaats, situatie huishouden e.d.);

- zijn alle betrokken belangen bij dit onderwerp vertegenwoordigd?

- hebben deelnemers ervaring met, deskundigheid over of minstens betrokkenheid met het onderwerp?

Bijlage 3 Spelregels Nationale Ombudsman bij burgerparticipatie

Heldere keuzen voorafgaand aan het proces

• 1.

  De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en is er ruimte voor participatie. Deze motivering maakt de gemeente desgevraagd kenbaar.

• 2.

  De gemeente maakt participatie een vawest onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject.

• 3.

  De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente er toch voor burgerparticipatie te beperken, dan moet ze deze keuze motiveren.

• 4.

  De gemeente bepaalt, voordat het participatietraject van start gaat, welke rol de burger krijgt:

• - Meebeslissen

• - Coproduceren

• - Adviseren

• - Raadplegen

• - Informeren

• 5.

  De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit betekent dat de gemeente expliciet maakt:

• - welk onderwerp ter discussie staat;

• - wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden zijn;

• - op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met de belanghebbenden;

• - op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief, via de media of huisbezoek. Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces.

Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces.

Constructieve houding tijdens het proces

• 6.

  De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een constructieve bijdrage worden verwacht.

• 7.

  De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar.

• 8.

  De gemeente levert extra inspanning om álle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden

Informatieverstrekking en communicatie

• 9.

  De gemeente informeert de burger tijdig en volledig over het onderwerp van participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt.

• 10.

  De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over lang stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De gemeente motiveert haar besluit, waarbij ze aandacht besteedt aan de door burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.

Bijlage 4 Inhoud paragraaf burgerparticipatie

In de participatieparagraaf staan twee vragen centraal. Leent het onderwerp zich voor participatie. Indien ja: welke vorm van participatie wordt toegepast? Deze twee vragen worden beantwoord met behulp van het afwegingskader / de checklist uit stap 2 in hoofdstuk 3. Het resultaat daarvan wordt in de participatieparagraaf beschreven.

Elke OGON of startnotitie bevat een Communicatie- en participatieparagraaf. De raad of het college neemt met het vaststellen van de bestuursopdracht tegelijkertijd ook een besluit over de participatie. Een participatieparagraaf bevat informatie over het participatietraject en de verantwoording voor de gemaakte keuzes. In deze paragraaf wordt op basis van de beleidsnota burgerparticipatie een beargumenteerd advies gegeven over het al dan niet toepassen van burgerparticipatie.

Indien burgerparticipatie wordt toegepast bevat de participatieparagraaf de volgende onderwerpen:

• - Doel van het participatietraject.

• - Niveau van participatie volgens de participatieladder.

• - Wie is aanspreekpunt bij de gemeente?

• - Wat staat er wel en wat niet ter discussie?

• - Wie zijn de participanten?

• - Helderheid over de stappen/planning van het proces, inclusief tussentijdse resultaten en wijze van informatieverstrekking.

• - Dekking kosten communicatie en participatie.

• - Welke werkvorm wordt toegepast.

  - Wijze van terugkoppeling naar de doelgroepen en betrokken partijen na de participatie.

  - Is inspraak volgens de Inspraakverordening onderdeel van het proces?

Publicatie en mogelijke uitbreiding kring vanparticipanten

Nadat de bestuursopdracht met de daarin opgenomen participatieparagraaf is vastgesteld, wordt de zakelijke opdracht op de website gepubliceerd, met in elk geval vermelding van het onderwerp, niveau van participatie, wat wel en wat er niet ter discussie staat, de kring van participanten en wie er voor de gemeente als aanspreekpunt optreedt. In de publicatie wordt aangegeven dat eventuele andere geïnteresseerden zich binnen twee weken kunnen melden, waarbij in overleg wordt bepaald of deelname aan het participatieproces mogelijk is. Bij verschil van opvatting daarover beslist het college.

Bijlage 5 Model omgevingsanalyse bij burgerparticipatie (intern gebruik)