Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Midden-Delfland houdende regels omtrent reserves en voorzieningen (Nota reserves en voorzieningen gemeente Midden-Delfland 2019-2022)

Op 24 januari 2017 heeft de raad de “Financiële verordening gemeente Midden-Delfland 2017” vastgesteld. In artikel 11 van deze verordening wordt bepaald dat de Nota reserves en voorzieningen ten minste eenmaal in de vier jaar aan de raad wordt aangeboden ter vaststelling.

De Nota reserves en voorzieningen is voor het laatst vastgesteld op 24 januari 2017. Thans bieden wij u de bijgestelde Nota reserves en voorzieningen aan. Deze nota is gebaseerd op de voorgaande nota, tussentijdse raadsbesluiten en gewijzigde regelgeving.

Het doel van deze nota is om het beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen vast te leggen. Een tweede doel van de nota is een actuele en transparante weergave van de gemeentelijke reserves en voorzieningen.

In dit hoofdstuk worden de definities en kenmerken van de reserves en voorzieningen nader beschreven. Het betreft de bepalingen met betrekking tot de reserves en voorzieningen die zijn vastgelegd in de artikelen 41 t/m 45 van het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV). Naast dit relevante wettelijke kader heeft de commissie BBV via notities, stellige uitspraken richtlijnen en antwoorden op vragen het kader verder uitgewerkt.

2.1 Reserves

Reserves kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen, die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn. Ze worden gevormd door bestemming van het resultaat. Onttrekkingen en toevoegingen verlopen altijd via de resultaatbestemming en derhalve nimmer via de exploitatie. Dit houdt tevens in dat alle mutaties in de reserves de goedkeuring behoeven van de gemeenteraad.

Het BBV (artikel 43, lid 1) kent twee soorten reserves, te weten:

• a.

  de algemene reserve en

• b.

  de bestemmingsreserves

die samen het eigen vermogen vormen.

2.2 Algemene reserve

De algemene reserve bestaat uit componenten waaraan de raad geen bepaalde bestemming heeft gegeven. Dit is een vrij besteedbaar eigen vermogen van de gemeente.

Belangrijkste functie van deze reserve is het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers.

Door de vorming van de reserve Weerstandsvermogen vervalt in principe deze functie. Daardoor is de algemene reserve nog meer een vrij besteedbare reserve.

Tekorten en overschotten op de jaarrekening komen ten laste respectievelijk ten gunste van de algemene reserve.

2.3 Bestemmingsreserves

Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Een bestemmingsreserve is weliswaar een vastgelegde toekomstige aanwending, maar geen financiële verplichting. De bestemming kan door de raad worden gewijzigd. Zolang de raad de bestemming kan wijzigen is er sprake van een bestemmingsreserve.

2.4 Geblokkeerde en niet-geblokkeerde reserves

Naast de bovengenoemde wettelijke verdeling van reserves is er het verschil tussen geblokkeerde en niet-geblokkeerde reserves.

Een reserve is (gedeeltelijk) geblokkeerd wanneer de rente die over de reserve wordt berekend (gedeeltelijk) ten gunste van de exploitatie wordt gebracht. De term geblokkeerd houdt in dit geval in dat de reserve niet zonder meer kan worden aangesproken, omdat dit consequenties heeft voor de dekking in de exploitatie.

Gezien de huidige renteontwikkelingen is het rentepercentage dat de gemeente hanteert voor de reserves bepaald op 0%. Zolang dit percentage gehandhaafd blijft heeft aanwending van een reserve geen financiële consequenties voor de dekking in de exploitatie.

2.5 Voorzieningen

Doel van het treffen van voorzieningen is dat de gemeente in de toekomst kan voldoen aan financiële verplichtingen en dat duidelijk is wat voor invloed dat heeft op de financiële positie van de gemeente. Voorzieningen zijn passiefposten in de balans, die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico's en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per de balansdatum min of meer onzeker zijn, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum. Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen van de gemeente.

In artikel 44 van het BBV is over voorzieningen onder andere het volgende opgenomen:

• 1.

  Voorzieningen worden gevormd wegens:

  • a.

    verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

  • b.

    op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

  • c.

    kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;

• 2.

  Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten, met uitzondering van de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

• 3.

  Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten voor gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

• 4.

  De bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven (investeringen met een economisch nut).

2.6 Verschil tussen een bestemmingsreserve en een voorziening

Een bestemmingsreserve maakt onderdeel uit van het eigen vermogen en wordt ingesteld door een besluit van de gemeenteraad. Een voorziening maakt onderdeel uit van het vreemd vermogen en is gevormd door het nemen van een last. Een bestemmingsreserve is vrij besteedbaar, in tegenstelling tot een voorziening.

Het BBV legt het onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings)reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening.

Uitzondering hierop vormt de bestemmingsreserve die aangehouden wordt voor de dekking van kapitaallasten van activa die reeds in het bezit zijn van de gemeente. Het veranderen van de bestemming van deze laatste categorie heeft immers gevolgen voor de exploitatie.

Reserves en voorzieningen kunnen de volgende betekenis (functie) hebben voor de gemeente:

3.1 Financieringsfunctie

Van belang is hierbij de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido). Deze wet beoogt een solide financieringswijze van de decentrale overheden te bevorderen en schommelingen van rentelasten zo veel mogelijk te beperken. De financiering van kapitaalgoederen kan geschieden door het gebruiken van de reserves en voorzieningen (interne financiering) of anderzijds door het aantrekken van vaste geldleningen (vaste financiering). Bij gebruik van reserves (eigen vermogen) en voorzieningen (vreemd vermogen) behoeft geen beroep te worden gedaan op de geld- en

kapitaalmarkt. Indien op grond van een raadsbesluit een reserve of voorziening wordt aangewend vervalt automatisch de financieringsfunctie en moet via de kapitaalmarkt een vaste geldlening worden aangetrokken ter vervanging van de weggevallen financieringsmiddelen.

In onze gemeente maken wij gebruik van deze functie. Kortheidshalve wordt verwezen naar het treasurystatuut voor de randvoorwaarden voor het liquiditeitsbeheer en -beleid.

3.2 Bestedingsfunctie

Bij de bestedingsfunctie gaat het om middelen die worden gebruikt om de realisering van activa/projecten mogelijk te maken. In deze gevallen wordt het gereserveerde bedrag gebruikt voor de dekking (van de kapitaallasten) van investeringsuitgaven.

Momenteel is er een dekkingsreserve voor de kapitaallasten van diverse grote projecten uit het verleden en voor het gemeentehuis.

3.3 Bufferfunctie

Dit is de belangrijkste functie van het eigen vermogen. Met name de algemene reserves (m.n. de nieuw gevormde reserve weerstandsvermogen) dienen als bufferfunctie voor het opvangen van eventuele onvoorziene uitgaven (incidenteel) waarmee in de planning geen rekening is gehouden en die noodzakelijkerwijs dienen plaats te vinden. Hierbij kan men denken aan:

• -

  Financiële risico's waarvoor geen bestemmingsreserves of voorzieningen zijn gevormd, of waarvoor elders in de begroting geen financiële middelen zijn gereserveerd, omdat er nog geen getrouwe kwantificering van de risico's kan plaatsvinden;

• -

  Het opvangen van eventuele jaarrekeningtekorten;

• -

  Het opvangen van een (deel van) eventueel begrotingstekort.

Voor de bepaling van de omvang van de hierboven genoemde risico's bestaan geen landelijke richtlijnen. Voor de berekening van de minimale hoogte van de buffer worden in de praktijk diverse criteria gehanteerd. Voorbeelden hiervan zijn een bedrag per inwoner, een percentage van de algemene uitkering of een percentage van de totale gemeentelijke exploitatie.

Doordat er geen echte richtlijnen zijn gaan gemeenten verschillend om met de bepaling van de minimale omvang van de buffer. In de nota risicomanagement wordt ingegaan op de gewenste hoogte van de algemene reserves als buffer voor het opvangen van financiële risico’s.

3.4 Inkomensfunctie

Door het gebruiken van reserves en voorzieningen voor de financiering, wordt aan derden te betalen rente bespaard. De bespaarde rente wordt niet aan de reserves toegevoegd maar gebruikt als dekkingsmiddel. Echter wanneer deze budgettaire ruimte wordt gebruikt als structureel dekkingsmiddel van exploitatielasten is sprake van beperking in de besteedbaarheid van de reserve.

In de vernieuwde BBV is over bespaarde rente de volgende aanbeveling opgenomen.

‘Alhoewel de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen te berekenen en de deze door te belasten aan de taakvelden, adviseert de commissie BBV vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet meer toe te passen.’

Daarnaast is er een stellige uitspraak gedaan. ‘Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de externe rentelasten over de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.’

Bovenstaande uitspraken en het gegeven dat de gemeente Midden-Delfland beschikt over een beperkt aantal aangegane leningen waardoor het gewogen gemiddelde bijna 0 is, hebben ons doen besluiten een rentepercentage van 0% te hanteren.

3.5 Verplichtingenfunctie

De verplichtingenfunctie heeft betrekking op voorzieningen. Een voorziening heeft een karakter van een verplichting die de gemeente is aangegaan en waarvoor de benodigde middelen beschikbaar moeten zijn. Bijvoorbeeld pensioen- en wachtgeldverplichtingen van (oud) wethouders.

3.6 Egalisatiefunctie

Hiermee wordt het mogelijk gemaakt noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk (en dus niet schoksgewijs) te laten verlopen. Er ontstaat zodoende een regelmatige verdeling over de jaren heen, mede om ongewenste schommelingen (pieken en dalen) in de tarieven en het resultaat te voorkomen.

Door de vernieuwing van het BBV is de situatie met betrekking tot rente en reserves behoorlijk veranderd. Waar voorheen de reserves en voorzieningen gebruikt werden als intern financieringsmiddel waardoor rente werd bespaard, is nu deze mogelijkheid voor onze gemeente ingeperkt.

De commissie BBV heeft een stellige uitspraak gedaan. ‘Als er wel een rentevergoeding over het eigen vermogen wordt berekend, dan is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de externe rentelasten over de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen.’

Voor onze gemeente is dat een rentepercentage van ongeveer 0%.

Daarnaast heeft de commissie BBV de aanbeveling gedaan de systematiek van bespaarde rente niet (meer) toe te passen. Vandaar dat gekozen is om geen bespaarde rente meer te berekenen. Het rentepercentage is dus op 0 gesteld.

De beleidsuitgangspunten sluiten aan bij de laatste nota reserves en voorzieningen:

5.1 Een duidelijke en overzichtelijke indeling van de reserves en voorzieningen

Dit betekent onder andere dat het aantal reserves en voorzieningen beperkt blijft tot de hoogst noodzakelijke. Reserves en voorzieningen dienen onderbouwd te worden. De doelstelling dient helder te zijn, de noodzakelijke omvang alsmede de wijze (en omvang) van stortingen en beschikkingen. Indien er teveel potjes ontstaan (en tot een te grote omvang), bestaat het gevaar dat er onnodig beslag wordt gelegd op gemeenschapsgelden.

5.2 Instellen nieuwe reserves en voorzieningen

Indien zich de noodzaak voordoet nieuwe reserves en voorzieningen in te stellen, gebeurt dit bij besluit van de gemeenteraad. Het budgetrecht ligt namelijk bij de gemeenteraad. In het raadsbesluit dienen in ieder geval de volgende bestanddelen opgenomen te worden: het doel, de budgethouder, de voeding, de maximale hoogte, de maximale duur en het verloop van de toevoegingen cq. onttrekkingen.

5.3 Toevoeging en aanwending reserves

In de begroting wordt een zo reëel mogelijk beeld gegeven van de toevoegingen en aanwendingen van de reserves in een bepaald jaar. Nieuwe toevoegingen en aanwendingen worden in principe alleen via tussentijdse rapportages (in de huidige situatie bijvoorbeeld: de halfjaar rapportage en de periodieke begrotingswijzigingen) tot stand gebracht.

Voor de aanwending van een reserve geldt een drempelbedrag van € 10.000. Bedragen beneden de drempel komen direct ten laste van de exploitatiebegroting.

Toevoeging en aanwending van reserves gebeurt bij besluit van de gemeenteraad.

5.4 Toevoeging en aanwending voorzieningen

Zoals in hoofdstuk 2 al is vermeld, moet een voorziening de omvang hebben van de betreffende verplichting (of risico). De voeding van de voorzieningen vindt plaats via de exploitatie, maar de onttrekkingen geschieden rechtstreeks ten laste van de voorziening.

Vanuit dit standpunt is duidelijk dat ook toevoegingen aan voorzieningen een besluit van de gemeenteraad vereisen (normaal gesproken via de begroting of een wijziging daarop).

5.5 Het reservebeleid dient regelmatig te worden geëvalueerd

In de verordening 212 is hierover bepaald dat de nota reserves en voorzieningen eens in de vier jaar zal worden geëvalueerd en opnieuw ter vaststelling aan de gemeenteraad zal worden aangeboden.

Ook tussentijds kan hiertoe aanleiding bestaan (bijvoorbeeld door aanpassing van regelgeving). Bij de jaarlijkse begroting en in de jaarrekening in de paragraaf weerstandsvermogen wordt verder aandacht besteed aan het reservebeleid.

5.6 Rentebeleid

Jaarlijks wordt bij het opmaken van de uitgangspunten voor de begroting het gewogen rentepercentage berekend. Zolang de financiële positie voor wat betreft leningen en de situatie op de geldmarkt niet verandert zal het gewogen rentepercentage niet veel veranderen. Mocht de situatie daar aanleiding voor geven kan er een ander rentepercentage worden vastgesteld.

Er doen zich ook risico’s voor, die nog niet zo concreet zijn dat er al een bestemmingsreserve of een voorziening voor kan worden gevormd. Op basis van de BBV dienen deze risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting te worden opgenomen. Deze verplichting geldt ook bij de jaarrekening, De paragraaf bevat dan de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige paragraaf in de begroting is opgenomen.

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen enerzijds de weerstandscapaciteit (de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn structureel te dekken) en anderzijds alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Het gaat om die elementen, waarmee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden, bijvoorbeeld de algemene reserves, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en stille reserves.

Het Rijk en de provincie Zuid-Holland hanteren geen voorschriften omtrent de noodzakelijke hoogte van een dergelijke buffer. Ook zijn er geen algemene rekenmethoden, waarmee de noodzakelijke omvang van het weerstandsvermogen kan worden bepaald.

Sommige provincies geven minimumnormen voor de algemene (vrij besteedbare) reserve, waarbij een percentage wordt genomen van de algemene uitkering uit het gemeentefonds vermeerderd met de inkomstenmaatstaf OZB. De norm van een bepaald bedrag per woonruimte of per inwoner wordt ook wel toegepast. Veel toegepast is echter aansluiting te zoeken bij het risicoprofiel van de gemeente.

In de meest actuele nota risicomanagement wordt aandacht besteed aan de doelstelling van risicomanagement, het risicoprofiel van de gemeente, inventarisatie van risico’s en aan de verankering van risicomanegement in de reguliere werkprocessen.

Jaarlijks wordt het risicoregister geactualiseerd. In de begroting en de jaarrekening wordt in de paragraaf weerstandsvermogen het totale financiële risico uit het risicoregister vergeleken met het beeld van de stand van zaken omtrent het weerstandsvermogen.

In de begroting 2019-2022 hebben wij besloten om een afzonderlijke reserve weerstands-vermogen te vormen. Deze reserve wordt gevormd uit middelen van de Nutsreserve. Het doel van deze reserve is een bufferfunctie voor het opvangen van de financiële gevolgen van de effecten van daadwerkelijk optredende risico’s.

In de nota weerstandsvermogen en risicomanagement hebben wij aangegeven dat een ratio van 1-1,4 voldoende te achten als weerstandsvermogen.

In de jaarrekening 2018 zijn de risico’s op € 3,7 mln. becijferd. Een reserve weerstands-vermogen van € 4 mln is derhalve voldoende op dit moment. Indien de te verwachten financiele gevolgen van de risico’s toenemen wordt de reserve weerstandsvermogen aangevuld vanuit de Nutsreserve. Hiermee is de ratio 1-1,4 gewaarborgd.

7.1 Inwerkingtreding

Deze nota treedt in werking op 1 juli 2019 en vervangt de Nota reserves en voorzieningen, zoals vastgesteld op 24 januari 2017.

7.2 Citeertitel

Deze nota kan worden geciteerd onder de naam “Nota reserves en voorzieningen gemeente Midden-Delfland 2019-2022”.