Toeslagenverordening wet werk en bijstand

Ondertekening

Algemene toelichting

1. Inleiding

Op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) dient de gemeenteraad een verordening vast te stellen met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm als bedoeld in artikel 30 WWB; de toeslagenverordening. Als gevolg van de wijzigingen van de WWB per 1 januari 2012 heeft de raad met haar besluit van 26 januari 2012 de Toeslagenverordening Wet werk en bijstand gemeente Mook en Middelaar – 2012 vastgesteld.

De Wet afschaffing huishoudtoets (WAH) is van kracht geworden en die brengt opnieuw wijzigingen voor de toeslagenverordening met zich mee. Tegelijkertijd is van de gelegenheid gebruik gemaakt enkele juridisch technische verbeteringen aan te brengen.

2. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van (basis)normen, toeslagen en verlagingen. De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen, namelijk in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het college is in sommige gevallen verplicht om de norm te verhogen met een toeslag. Verlagen van de norm is een bevoegdheid.

Norm

De wetgever heeft zelf de normen bepaald voor personen die jonger zijn dan 21 jaar. Daarvoor geldt onze toeslagenverordening niet. Verder gelden de normen niet voor personen die 65 jaar of ouder zijn. Die laatste leeftijdsgrens kan naar de toekomst niet gehandhaafd blijven, omdat de pensioengerechtigde leeftijd op grond van artikel 7a van de Algemene ouderdomswet stapsgewijs wordt verhoogd. Daarom is de formulering van deze leeftijdsgrens aangepast als volgt: “…en die de pensioengerechtigde leeftijd zoals bedoeld in artikel 7a van de Algemene ouderdomswet nog niet hebben bereikt.

De wetgever heeft zelf drie (basis)normen vastgesteld voor:

• gehuwden op 100% van het wettelijk nettominimumloon (WML);

• alleenstaande ouders op 70% van de gehuwdennorm;

• alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm.

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien hij de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel kan delen. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen de kosten van o.a. huur, gas, water en elektra, maar b.v. ook afvalstoffenheffing, krant, boodschappen etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

• alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in de artikelen 3 en 4 van de Toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te

verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• -

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden;

• -

  verlaging in verband met de woonsituatie;

• -

  verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie;

• -

  verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden.

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikel 5 van de verordening. In deze verordening wordt, in lijn met de verordening uit 2006, géén verlaging voorgesteld in verband met recentelijk beëindigen van een studie (art. 28 WWB).

3. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria het percentage/bedrag van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het college voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus door de gemeenteraad worden vastgelegd in de Toeslagenverordening, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een verordening met daarin vaste (forfaitaire) percentages.

Schoolverlaters

In de praktijk blijkt de vraag om bijstand bij schoolverlaters voornamelijk veroorzaakt te worden door de economische omstandigheden. Bovendien kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijke algemene kosten van het bestaan voor de schoolverlater lager liggen dan voor de niet-schoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie en hebben daar hun bestaanskosten dan op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de CRvB ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 Abw. (Zie CRvB

07-12-1999, nr. 98/1937 NABW.)

Een verlaging van uitkering voor schoolverlaters als stimulans om (eerder) werk te aanvaarden, schiet o.i. het doel voorbij. Daar komt bij dat het regime voor jongeren, (waaronder de schoolverlaters veelal vallen) in de WWB 2012 is verscherpt, zodat een extra prikkel vanuit de Toeslagenverordening niet nodig wordt geacht. Als er sprake is van nalatig handelen in de periode voorafgaande aan de

bijstandsperiode, dan kan de gemeente een (tijdelijke) maatregel opleggen, of – zoals de WWB dat

noemt – de bijstand afstemmen op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening

in het bestaan.

Verlaging bij woonsituatie

Op grond van artikel 27 WWB is een lagere toeslag mogelijk in het geval dat aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden zijn en ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond.

Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand daarop af te stemmen en dus lager vast te stellen. In de wet wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar “lagere noodzakelijke kosten van het bestaan als gevolg van de woonsituatie”. Daarmee wordt duidelijk dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van uitkering te voorkomen. Wanneer met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB overgegaan wordt tot verlaging van de bijstand, dan zal de gemeente zich zorgvuldig moeten vergewissen van aard en omvang van deze verlaging.

Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB en het Bijstandsbesluit adreslozen, door aangewezen centrumgemeenten. Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van die wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

4. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is niet voorgeschreven dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging bij 21- en 22 jarigen maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Aangezien wij voorstellen om geen categoriale verlaging wegens leeftijd – maar een aangepaste toeslag van respectievelijk 0 en 10% - toe te passen, zal een cumulatie van verlagingen in principe niet aan de orde zijn.

Het systeem voor het berekenen van de bijstandsnorm ziet er dan als volgt uit:

1. Bepaal de rijksnorm

2. Tel de toeslag er bij

OF

3. Verlaag de norm

4. Pas voor 21 en 22 jarigen een afwijkende toeslag toe.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB niet afzonderlijk te definiëren

in de Verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB ook

de Verordening moet worden gewijzigd.

Voor het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB wordt gegeven in artikel 21 WWB. Dit bedrag is gelijk aan het netto minimumloon (nml).

De term verzorgingsbehoevende is aanvankelijk verwijderd omdat daaraan in de nieuwe WWB 2012 al invulling was gegeven. De Wet afschaffing huishoudtoets (WAH) heeft dat echter weer ongedaan gemaakt. Daarom moet alsnog het begrip verzorgingsbehoevende in de verordening worden opgenomen.

Een nadere omschrijving voor begrippen als “kamerhuurder” of “onderhuurder” is overbodig. In deze

verordening wordt geen onderscheid gemaakt tussen onderhuurders (commercieel of niet-

commercieel), kostgangers of woningdelers. In al deze gevallen bedraagt de toeslag bij

alleenstaanden en alleenstaande ouders 10% van de gehuwdennorm, of bedraagt de verlaging bij de gehuwden 10% van de gehuwdennorm. Er wordt louter gekeken naar medebewoners waarmee de kosten kunnen worden gedeeld. In alle genoemde situaties treden schaalvoordelen op. Daarbij is het niet bepalend of belanghebbende daadwerkelijk hogere (of lagere) bestaanskosten heeft, maar of belanghebbende (woon)lasten kan delen.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, wordt dit niet opportuun geacht. Deze normen zijn al zeer laag vastgesteld, omdat deze jongeren in principe een beroep moeten doen op de ouderlijke onderhoudsplicht. Het college is daarnaast op grond van artikel 18 lid 1 WWB bevoegd de bijstand hoger of lager vast te stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende aan de orde is.

In een uitzonderlijke situatie waarin een belanghebbende van 21 jaar of ouder, slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden, ligt het voor de hand dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)

De werking van de verordening is beperkt tot belanghebbenden van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar omdat dan de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt. De Algemene ouderdomswet (AOW) is gewijzigd vanwege de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. Deze wordt stapsgewijs verhoogd tot 67 jaar. Vanwege deze stapsgewijze verhoging kan de grens van 65 jaar niet langer worden gebruikt. Op dat punt is de verordening aangepast en wordt de passage “voor belanghebbenden die 21 jaar of ouder zijn en die de pensioengerechtigde leeftijd zoals bedoeld in artikel 7a van de Algemene ouderdomswet nog niet hebben bereikt” gebruikt.

Artikel 3

De wet verplicht ons om op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, vast te stellen op de maximale toeslag. Uit de wet blijkt verder dat bij de alleenstaande ouder inwonende ten laste komende kind(eren) beneden 18 jaar niet aangemerkt worden als “een ander die in de woning zijn hoofdverblijf heeft”. Deze kinderen vallen binnen de gezinsbijstand en hun inwoning brengt geen schaalvoordeel met zich mee waardoor de belanghebbende de kosten van het levensonderhoud met hen kan delen.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf. Zolang er geen sprake is van gehuwden moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één andere in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Ook bij onderhuur en kamerhuur is er sprake van het (gedeeltelijk) kunnen delen van kosten met een ander.

De algemene bijstand (is norm met toeslag en/of minus verlaging) dient voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien. De kosten van wonen maken daar deel van uit. Indien de belanghebbende geen woonkosten heeft omdat hij geen woning bewoont, of als hij een woning bewoont waaraan geen woonkosten zijn verbonden, dan wordt de toeslag vastgesteld op 2 procent. Immers, voor het deel woonkosten is in de norm 18 % van de gehuwdennorm inbegrepen. Worden deze lasten gemist, dan is het redelijk om 18% af te trekken van de maximale toeslag van 20 %.

Bij wet is al geregeld dat de belanghebbende de kosten van het levensonderhoud in ieder geval niet geheel of gedeeltelijk kan delen met thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder die een in aanmerking te nemen inkomen hebben van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000(per 1 juli 2012 € 604,15).

In het vierde lid van artikel 3 is een uitzondering geregeld voor verzorgingsbehoevenden die door de belanghebbende worden verzorgd. Wij achten het niet redelijk er van uit te gaan dat een verzorgingshoevende in staat is een bijdrage in de huishouding te leveren, gezien de vele extra kosten die de zorgbehoefte met zich meebrengt. Wij achten het ook niet redelijk er van uit te gaan dat de belanghebbende financieel voordeel zal hebben door een persoon in huis te nemen die verzorging nodig heeft.

Artikel 4

Artikel 29 WWB geeft het college de bevoegdheid om de toeslag, bedoeld in artikel 25, voor een alleenstaande van 21 of 22 jaar afwijkend vast te stellen voor zover het college van oordeel is dat, gezien de hoogte van het minimum jeugdloon, er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om daarbij met het verlenen van toeslagen rekening te houden. De 21 jarige ontvangt daarom geen toeslag en de 22-jarige krijgt een toeslag van 10%.

Door een afwijkende toeslag voor 21- en 22-jarigen toe te passen, wordt afstemming gezocht bij de minimumjeugdlonen en andere sociale voorzieningen zoals de Wajong en wordt voorkomen dat de gemeente bovenop de Wajong-uitkering een aanvullende WWB-uitkering moet verstrekken.

Lid 3 is opgenomen om er voor te zorgen dat de toepassing van artikel 4 niet gunstiger uitvalt dan de toepassing van artikel 3 waarin de ‘gewone’ toeslagen zijn geregeld.

Artikel 5

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat de gehuwden de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf. Uit het systeem van normen, toeslagen en verlagingen volgt dat bij de

echtgenoten inwonende ten laste komende kind(eren) beneden 18 jaar niet aangemerkt worden als

“anderen” met wie de woning wordt gedeeld. Deze kinderen vallen binnen de gezinsbijstand en hun inwoning brengt geen schaalvoordeel met zich mee waardoor de belanghebbende de kosten van het levensonderhoud met hen kan delen.

Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Evenals bij alleenstaanden wordt vanaf de vierde persoon die in de woning zijn hoofdverblijf heeft geen noemenswaardige vermindering van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan aanwezig geacht. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft.

Artikel 5 lid 2 is een spiegel van artikel 3, lid 3. Daar waar de alleenstaande (ouder) die geen woning bewoont, een toeslag ontvangt van slechts 2%, levert dezelfde systematiek bij gehuwden een verlaging op van 18%.

Ingevolge artikel 5 lid 3 worden verzorgingsbehoevenden niet aangemerkt als een ander die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, door te verwijzen naar artikel 3 lid 4.

Artikel 6

Evenals bij de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het college.

Artikel 7

De oorspronkelijke Toeslagenverordening trad op 1 januari 2012 in werking. Vanwege de WAH is de WWB met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2012 gewijzigd. Dan is het logisch dat de ingangsdatum van deze gewijzigde Toeslagenverordening op 1 januari 2012 blijft gehandhaafd.

Artikel 8

Dit artikel behoeft geen toelichting.