Algemene Plaatselijke Verordening (afdeling 8A Drank en Horeca)

Ondertekening

TOELICHTING:

Regulering paracommerciële rechtspersonen

Doelstelling

De paracommerciële verordening heeft tot doel het voorkomen van oneerlijke concurrentie. Deze verordening is alleen van toepassing op stichtingen en verenigingen die gericht zijn op sport, ontspanning of educatie. Van belang is dat de wetgever gemeenten de verplichting oplegt om oneerlijke concurrentie tegen te gaan. De achtergrond hiervan is dat het bij reguliere horeca – restaurants, cafés, feestzalen en cateraars – gaat om een commercieel verdienmodel, terwijl bij de paracommercie de maatschappelijke betekenis van de activiteiten voorop staat zonder dat er sprake is van een commercieel karakter. Dan is het niet de bedoeling dat er vanuit de paracommercie oneigenlijke concurrentie ontstaat vanwege het feit dat er alcoholische drank kan worden geschonken voor activiteiten die geen relatie hebben met het maatschappelijke doel van zo’n instelling. Horeca-activiteiten bij maatschappelijke instellingen mogen dus alleen ondersteunend zijn – dat wil zeggen: gericht op het schenken van drank bij die gelegenheden die ook het maatschappelijke doel van de instelling betreffen.

Overigens: in geval de instellingen werken met een commerciële horeca-uitbater voor wie op grond van de Drank- en Horecawet dus niet de soepele eisen voor paracommerciële stichtingen en verenigingen (zoals barvrijwilligers) gelden, is de paracommerciële verordening niet van toepassing. Daarom vallen BV’s, VOF’s of eenmanszaken die bijvoorbeeld een sportkantine of de horeca in een dorpshuis, wijkcentrum, kerk, school of bibliotheek beheren dus niet onder de paracommerciële verordening. In dat geval is er namelijk geen sprake van concurrentievervalsing.

VNG-model

Er is gekozen om gebruik te maken van de modelverordening van de VNG. Die biedt voor de paracommerciële verordening de volgende keuzemogelijkheden:

1. Wel of geen onderscheid naar aard van de inrichting.

2. Vaste schenktijden of schenktijden gekoppeld aan reguliere activiteiten.

3. Het al dan niet toestaan van bijeenkomsten van persoonlijke aard,

gekoppeld aan een meldingsplicht.

4. Indien de gemeente bijeenkomsten van persoonlijke aard wil toestaan:

• a.

  al dan niet beperken van het aantal bijeenkomsten;

• b.

  al dan niet dezelfde schenktijden hanteren als bij de overige activiteiten.

Voorgesteld wordt te kiezen voor een variant die het meest aansluit bij de huidige praktijk. Daarbij wordt onderscheidt gemaakt tussen gemeenschapshuizen en andere paracommerciële instellingen, maar binnen de categorie worden alle instellingen gelijk behandeld. Dit zorgt voor een voor de controle en handhaving overzichtelijke situatie. Effectiviteit van regelgeving houdt immers ook sterk verband met de handhaafbaarheid daarvan.

Deze variant houdt in:

• 1.

  Onderscheid naar aard van de inrichting.

• 2.

  Vaste schenktijden afhankelijk van de aard van de inrichting.

• 3.

  In beginsel geen bijeenkomsten van persoonlijke aard toestaan, met uitzondering van gemeenschapshuizen

Ad 1. Onderscheid naar aard van de inrichting.

Hier geldt het argument van lokaal maatwerk. Of er sprake is van oneerlijke mededinging hangt immers sterk af van de plaatselijke situatie. Gemeenschapshuizen vervullen bijzondere rol binnen de gemeente. Bij gemeenschapshuizen is de sociale interactie tussen de bezoekers een belangrijk onderdeel van de activiteiten. Binnen de gemeente Mook en Middelaar vervullen de gemeenschapshuizen een rol van verlengde huiskamer. De reguliere horeca biedt niet altijd voor alle bijeenkomsten een reëel alternatief, zodat niet op voorhand vast staat dat sprake is van oneerlijke mededinging door de gemeenschapshuizen. In Molenhoek bijvoorbeeld, is geen reguliere horeca in de vorm van een café aanwezig.

De vraag is of de reguliere horeca passende faciliteiten te bieden heeft om aan de gevraagde behoeften bij een persoonlijke bijeenkomsten te voorzien. Hierbij kan men denken aan de grootte van de ruimte, de uitstraling, ambiance e.d. Indien er geen reëel alternatief aanwezig is binnen de reguliere horeca kan een gemeenschapshuis een oplossing bieden. Dan is er niet direct aanleiding om aan de gemeenschapshuizen strikte beperkingen op te leggen.

Ad 2. Vaste schenktijden naar aard van de instelling.

Volgens artikel 4, derde lid van de DHW moeten er in elk geval regels worden gesteld voor o.m. schenktijden ter voorkoming van oneerlijke concurrentie. In de verordening is gekozen om onderscheid te maken naar aard van de rechtspersoon. Gekozen is, gelet op de aanwezige paracommercie in de gemeente, om een onderscheid te maken tussen 2 categorieën, namelijk de gemeenschapshuizen en overige paracommercie (zoals sportvereniging). Daarnaast is in de verordening de koppeling gemaakt tussen het schenken van alcohol en de activiteit waarvoor de alcoholhoudende drank wordt geschonken. De activiteit waarvoor de alcoholhoudende drank wordt geschonken dient te passen binnen de doelstelling van de stichting of vereniging.

Bij deze vaste schenktijden is zoveel mogelijk rekening gehouden met de tijdsspanne waarbinnen de betrokken instellingen hun activiteiten in het algemeen laten plaatsvinden. Bovendien heeft de wetgever in de Memorie van Toelichting ook aangegeven dat gemeenten geen onnodige beperkingen zullen opleggen daar waar de mededinging niet in het geding is en er geen sprake is van onverantwoorde verstrekking van alcohol, met name aan jongeren.

Om per instelling de schenktijden exact te koppelen aan het activiteitenprogramma is onwenselijk. In dat geval zou namelijk een streng handhavingsregime, inclusief de bijbehorende (dure) toezichtcapaciteit, moeten worden geïmplementeerd om naleefgedrag te monitoren. Immers, zonder een dergelijke monitoring zou het signaal aan de paracommercie zijn dat de gemeente de concurrentieverhoudingen ten opzichte van de commerciële horeca niet serieus neemt – en dat is, gelet op de verantwoordelijkheid die de wet aan de gemeente oplegt, geen optie. Daarentegen kan bij vaste schenktijden in de handhaving juist worden gekozen voor een lichter handhavingsregime, omdat overtredingen sneller in het vizier komen en er dus gerichter kan worden gecontroleerd en kan worden gehandhaafd. Voorts zorgen eenduidige regels voor rechtsgelijkheid en wordt er niet de indruk van willekeur gewekt. Het maken van onderscheid binnen een bepaalde categorie instelling zou tot onnodige discussies met ondernemers kunnen leiden. Bovendien geeft deze optie de mogelijkheid om de verantwoordelijkheid ook meer bij de instellingen neer te leggen, zonder dat dit ten koste gaat van een geloofwaardig niveau van controle en handhaving.

Overigens gaat het bij de schenktijden (niet tevens zijnde openings-/sluitingstijden) alleen om de tijdstippen waarop het schenken van alcohol is toegestaan. Buiten de schenktijden mogen niet-alcoholische warme dranken en frisdrank gewoon geserveerd worden, of kunnen broodjes, snoep e.d. verkocht worden.

De gekozen tijdstippen komen nagenoeg bij de meeste instellingen tegemoet aan de reeds bestaande praktijk. Op grond van de huidige vergunningen mag alcohol verstrekking een uur voor, tijdens en anderhalf uur na de (statutaire) activiteit plaatsvinden. Het NOC*NSF wijst in zijn brief van 27 augustus 2013 op het feit dat de huidige afspraken die gemeenten en sportverenigingen over schenktijden hebben veelal recht doen aan de lokale situatie. De bestaande afspraken, veelal opgenomen in een bestuursreglement alcohol in sportkantines of in de vergunning zullen derhalve gehandhaafd kunnen worden.

De verwachting is dat er voor de meeste instellingen weinig verandert.

Ad 3. Bijeenkomsten van persoonlijke aard

Met bijeenkomsten van persoonlijke aard wordt gedoeld op: bijeenkomsten, waarbij meestal alcoholhoudende drank wordt genuttigd, die geen direct verband houden met de activiteiten van de desbetreffende paracommerciële instelling, zoals bruiloften, feesten, partijen, recepties, jubilea, doopfeesten, verjaardagen, bedrijfsfeesten, koffietafels, condoleancebijeenkomsten e.d.

Voor zover die bijeenkomsten ook een zakelijk karakter hebben dat direct verband houdt met de activiteiten van de rechtspersoon, zoals het afscheid van de voorzitter van een vereniging, vallen deze niet onder het bereik van deze bepaling.

De verordening hanteert als uitgangspunt dat bijeenkomsten van persoonlijke aard in beginsel niet zijn toegestaan. Hiermee wordt de huidige lijn voortgezet, waarbij in de voormalige paracommerciële vergunningen een verbod was opgenomen voor het houden van bijeenkomsten van persoonlijke aard. Bovendien sluit dit verbod ook goed aan bij overige regelgeving (o.a. milieu, bestemmingsplannen, kantineregeling etc.) die dergelijke bijeenkomsten veelal ook uitsluit. Dit verbod houdt dus in, dat er alleen alcohol mag worden geschonken bij activiteiten die gerelateerd zijn aan het maatschappelijke doel van de betrokken instelling. Daarbij is niet uitgesloten dat er wel alcohol kan worden geschonken bij feestelijke bijeenkomsten die te maken hebben met de aard van de instelling (bijvoorbeeld: een bestuursjubileum, een lustrumviering, een kampioenschap e.d.). Bijeenkomsten van persoonlijke aard, zoals een barbecue, vallen ook onder dit begrip als deze alleen voor leden worden georganiseerd. De aard van de bijeenkomst is derhalve bepalend. Alcoholverstrekking is tevens niet toegestaan bij bijeenkomsten die gericht zijn op personen welke niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de desbetreffende rechtspersoon betrokken zijn. Dit kunnen dus ook niet-feestelijke bijeenkomsten zijn. Hierbij is derhalve niet de aard van de bijeenkomst doorslaggevend, maar de vraag voor wie de bijeenkomst is bedoeld.

Een uitzondering op het verbod wordt in de verordening gemaakt voor gemeenschapshuizen. Zoals eerder verwoord vervullen zij een bijzondere rol binnen de gemeente Mook en Middelaar (verlengde huiskamer). Daarbij zijn er binnen de gemeente niet voor alle soorten bijeenkomsten reële alternatieven aanwezig. Gekozen is om 8 bijeenkomsten van persoonlijke aard per jaar toe te staan. Het uitgangspunt is dat bij een groter aantal wellicht oneerlijke mededinging optreedt.

Vanwege de controleerbaarheid is een (lichte) meldingsplicht opgenomen. Als er geen melding hoeft te worden gedaan is het voor de gemeente, als zij constateert dat er een dergelijke bijeenkomst wordt gehouden, immers niet goed na te gaan of er dat jaar al meer van zulke bijeenkomsten zijn geweest en zo ja, hoeveel. Als de instelling een bijeenkomst niet vermeldt overtreedt zij in ieder geval het bepaalde in de verordening.

Regulering alcoholmatiging

Algemeen

De op alcoholmatiging gerichte verordenende bevoegdheid uit de nieuwe artikelen 25a tot en met 25d DHW kent 4 onderdelen, die al dan niet in combinatie met elkaar mogelijk zijn:

1. Verbod op verstrekken van sterke of alcoholhoudende drank door horecabedrijven en slijterijen in gebieden, eventueel naar aangewezen aard van het bedrijf of in een bepaalde tijdsruimte of deel van de gemeente (bijvoorbeeld: verbod op verstrekken van alcohol in danscafés in het stadscentrum op zaterdag en zondag tussen 18.00u en 04.00u). De gemeenteraad kan de burgemeester tevens de bevoegdheid geven om voorschriften aan de horecavergunning ex artikel 3 DHW te verbinden.

2. Verbod op het toelaten van bezoekers beneden een bepaalde leeftijdsgrens (maximaal 21 jaar) in horecabedrijven en op terrassen. Net als in onderdeel 1 kan ook hier gekeken worden naar aard van het horecabedrijf, naar gebiedsdelen in de gemeente en/of een bepaalde tijdsruimte.

3. Beperkingen voor detailhandel anders dan slijterijen, waarbij een verbod of een beperking betrekking heeft op een bepaalde tijdsruimte. Bij een verbod bestaat de mogelijkheid om dit te beperken tot bepaalde gebiedsdelen.

4. Verbod op happy hours en prijsacties, waarbij kan worden bepaald dat het verbod slechts geldt voor aanbiedingen en verstrekkingen van bepaalde aard of in aangewezen delen van de gemeente.

Er is gekozen voor:

1. Onderdeel 1: alleen de burgemeester de bevoegdheid te geven om voorschriften aan de horecavergunning te verbinden.

2. Verbod op happy hours.

De overige verboden en beperkingen van onderdeel 1-3 zijn feitelijk alleen maar gericht en proportioneel in te zetten, indien de gemeenteraad de feitelijke uitwerking van deze verboden aan de burgemeester kan delegeren. Met die bevoegdheid zou de burgemeester op basis van concrete signalen en aanwijzingen bij risicogelegenheden (bijvoorbeeld bepaalde evenementen, of activiteiten in de horeca) van de aan hem gedelegeerde bevoegdheid gebruik kunnen maken door gebieden en tijden voor een dergelijk verbod aan te wijzen. Met name ook om te voorkomen dat jeugdigen te gemakkelijk toegang zouden kunnen krijgen tot alcoholconsumptie. Echter, de landelijke wetgever geeft de gemeenteraad uitdrukkelijk geen bevoegdheid tot subdelegatie. De gemeenteraad mag zijn regelgevende bevoegdheid dus niet (deels) bij de burgemeester neerleggen. Dit blijkt uit het gebruik van de woorden: "bij gemeentelijke verordening kan worden verboden", in plaats van: "bij of krachtens gemeentelijke verordening". Hierdoor zouden gemeenteraden verplicht zijn om de in onderdelen 1-3 bedoelde verboden en beperkingen al in de verordening zelf vast te leggen. Dat wordt noch functioneel noch proportioneel geacht, omdat de bedoelde verboden en beperkingen eigenlijk alleen proportioneel zijn op basis van concrete signalen en niet op grond van een categorale inschatting vooraf.

Dat betekent dat het beter is ervoor te kiezen om daar waar sprake blijkt van risicogelegenheden vooral in te zetten op controle en handhaving teneinde overtredingen te voorkomen, dan wel om in geval van overtredingen de gepaste maatregelen te kunnen nemen.

Bevoegdheid burgemeester om voorschriften aan de horecavergunning te verbinden

Hiermee krijgt de burgemeester de mogelijkheid om, bijvoorbeeld na geconstateerde overtredingen of bij vrees daarvoor, voorschriften aan de horecavergunning te verbinden. Dat is dan een eerste stap in een handhavingstraject, waarna de burgemeester bij een tweede en zelfs bij een derde overtreding vervolgens de vergunning voor 12 weken kan schorsen, respectievelijk de vergunning kan intrekken.

De mogelijkheid om na een eerste overtreding aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden, voorkomt dat meteen ingrijpende maatregelen nodig zijn – en tegelijkertijd krijgt de ondernemer daarmee de mogelijkheid om te laten zien dat hij in staat is tot goed naleefgedrag. De burgemeester zal een en ander gaan vastleggen in een nieuw handhavingsprotocol voor de horeca.

Verbod op "happy hours"

Happy hours wordencategoraal verboden. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de bepalingen van artikel 25d DHW, waarin de periodes en de prijspercentages zijn vastgelegd waarmee kan worden bepaald of er sprake is van een happy hour. De Drank- en Horecawet definieert een happy hour als het verstrekken van alcoholhoudende drank tegen een prijs die voor een periode van 24 uur of korter lager is dan 60% van de prijs die daar gewoonlijk voor wordt gevraagd. In het licht van de alcoholmatigingsdoelstellingen van de gewijzigde Drank- en Horecawet is het belangrijk om in dezen een krachtig signaal af te geven.

Verbod op prijsacties

Geen verbod op prijsacties (mede op advies van de VNG), omdat de tijdsinvestering die nodig is om het verbod te handhaven niet meer opweegt tegen het daarmee te behalen maatschappelijke voordeel. Immers, de bewijslast om aan te tonen wat de reguliere prijs van een product in een supermarkt of slijterij is, vergt structureel en zeer intensief onderzoek en daarmee disproportioneel veel handhavingscapaciteit die we beter kunnen inzetten voor de leeftijdscontroles.