Actualisatie beleids- en beheerplan begraafplaatsen 2018-2021

1. Inleiding

Gemeente Neder-Betuwe beheert zeven begraafplaatsen en is verantwoordelijk voor de exploitatie van deze begraafplaatsen. Het betreft de volgende begraafplaatsen:

• -

  Begraafplaatsen waar actief wordt begraven:

  • ■

    Markstraat, Opheusden;

  • ■

    Kalkestraat, Dodewaard;

  • ■

    De Hoef, Ochten;

• -

  Begraafplaatsen waar alleen nog bijzettingen plaatsvinden:

  • ■

    Dalwagenseweg, Opheusden;

  • ■

    Nedereindsestraat, Kesteren;

  • ■

    Hiensche Kerk, Dodewaard;

• -

  Gesloten begraafplaats:

  • ■

    Dodewaardse Kerk, Dodewaard.

Het huidige beleid (2012-2015) van de gemeente Neder-Betuwe voor het beheer en gebruik van deze begraafplaatsen richt zich op het behoud van de kwaliteit, zowel de ruimtelijk kwaliteit als de dienstverlening, bij een zo groot mogelijke kostendekking.

Deze notitie beschrijft het beleid voor het gebruik en beheer van de gemeentelijke begraafplaatsen voor de periode 2018-2021. Het beleid voor deze periode is een voortzetting van het huidige beleid met enkele specifieke aandachtspunten.

Hoofdstuk 2 is een terugblik op de periode 2012-2017, waarin recente besluiten bepalend zijn geweest voor het huidige en toekomstige begraafplaatsenbeleid. Daarna wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op het beheer en onderhoud voor de periode 2018-2021. Hoofdstuk 4 beschrijft tot slot het financiële beheer.

2. Terugblik 2012-2017

2.1. Versobering dienstverleningsniveau

In 2015 is een onderzoek naar mogelijke kostenbesparing op de begraafplaatsen uitgevoerd. Daaruit bleek dat een versobering van de dienstverlening leidt tot een afname van het aantal ambtelijke uren voor de gemeentelijke begraafplaatsen. In het onderzoek is de ambtelijke organisatie gevraagd om voorstellen te doen voor een versobering van de dienstverlening met als doel minder uren in te zetten voor de begraafplaatsen. Dit leidde tot een versobering waarin totaal een vermindering van 271 uren kan worden behaald. Op basis van de (interne) uurtarieven betekent dit een besparing van € 30.065,-- per jaar.

Op 10 december 2015 heeft de raad besloten om de dienstverlening (beperkt) te versoberen conform dit voorstel.

2.2. Kostenonderbouwing

In 2015 is een onderbouwing opgesteld voor de lijkbezorgingstarieven bij de gemeente Neder-Betuwe. Daaruit bleek onder meer dat vanwege een structurele afname van het jaarlijks aantal lijkbezorgingen op de Neder-Betuwse begraafplaatsen de toekomstige investeringen voor waarborging van begraafcapaciteit omlaag kunnen. Dat betekent dat de jaarlijkse toevoeging aan de voorziening is bijgesteld.

Op 10 december 2015 heeft de raad besloten om vanaf 2019 de jaarlijkse toevoeging met € 23.624,-- te verlagen (van € 53.500 naar € 29.876).

2.3. Verzelfstandiging begraafplaatsen

Op 10 december 2015 heeft de raad ook besloten de effecten van verzelfstandiging te onderzoeken. Het doel was na te gaan of een verzelfstandiging leidt tot een besparing van kosten voor de gemeente. In 2016 is dit onderzoek uitgevoerd. Uit het onderzoek bleek dat een uitbesteding van de lijkbezorging en het onderhoud voor een langere periode (‘Uitbesteden +’) voor Gemeente Neder-Betuwe de enige optie is die kan leiden tot een structurele besparing van kosten. ‘Uitbesteden +’ beoogt een langdurige samenwerking tussen gemeente en aannemer, waarbij naast de uitbesteding van een aantal operationele taken de aannemer ook participeert in de bewaking van de ruimtelijke kwaliteit.

Op 8 december 2016 heeft de raad besloten in het gemeentelijk begraafplaatsenbeleid uit te gaan van deze vorm van uitbesteden.

2.4. Aanbesteding onderhoud en lijkbezorging 2017-2022

In 2017 heeft Gemeente Neder-Betuwe het beheer en onderhoud (inclusief lijkbezorging) uitbesteed voor 5 jaar (1 juni 2017 – 31 mei 2022) met de mogelijkheid de overeenkomst te verlengen met maximaal 5 jaar (Uitbesteden+). De uitbesteding heeft geleid tot een totale aanneemsom voor een periode van 5 jaar.

De gemiddelde jaarlijkse kosten voor het beheer en het onderhoud zijn hierdoor met € 21.270,-- afgenomen. De genoemde kostenvermindering is echter exclusief de meerkosten voor onkruidbestrijding. Chemisch onkruidbestrijding op verhardingen is wettelijk sinds 31 maart 2016 niet meer toegestaan. Vanaf 1 november 2017 is het ook niet meer toegestaan op niet-verhardingen. In de aanbesteding van 2017 is daar al vanuit gegaan. Dit betekent dat de kosten voor onkruidbestrijding toenemen ten opzichte van voorgaande jaren. De meerkosten ten opzichte van voorgaande jaren bedragen volgens de uitvoerende aannemer € 13.500,-- per jaar (incl BTW).

Bij deze aanbesteding zijn de aanwezige begraaftoestellen en begraafbekistingen in eigendom overgegaan naar de aannemer. Daarmee vervallen voor de gemeente Neder-Betuwe de kosten voor onderhoud en keuring van dit materieel. Dit betekent een besparing van € 5.000,-- per jaar op de begrotingspost Specifieke verbruiksgoederen (ten opzichte van de oorspronkelijke begroting).

3. Beheer en onderhoud

3.1. Taakverdeling

Bij het beheer van de begraafplaatsen zijn drie gemeentelijke Pijlers betrokken. De onderstaande afbeelding geeft de taakverdeling weer in de huidige situatie. De taken die voorheen werden uitgevoerd door Sociale Pijler zijn sinds 2017 onder gebracht bij Bedrijfsvoering.

De aanbestedingsvorm Uitbesteden+ heeft ertoe geleid dat de uitvoerende aannemer naast de uitvoering van onderhoud en lijkbezorging ook ondersteunt bij de uitvoering van communicatie en handhaving en ondersteunt bij de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de inrichting en de dienstverlening op de begraafplaatsen.

3.2. Historisch waardevolle graven

Gemeente Neder-Betuwe heeft geen vastgesteld beleid ten aanzien het behoud van historisch waardevolle graven. De ontwikkeling en implementatie hiervan is een (nog openstaand 1 ) speerpunt in komende periode 2018-2021. Daarbij zal worden bepaald op welke manier gemeente Neder-Betuwe het behoud van waardevolle oude graven en gedenktekens zal gaan borgen. Tevens zal worden bepaald op welke mate de kosten hiervan ten laste komen van het beheer van de gemeentelijke begraafplaatsen. Als het beleid is vastgesteld zal duidelijk worden wat de werkelijke gevolgen zijn voor de begraafplaatsexploitatie. In het Beheerplan 2018-2030 (zie par. 3.5) is vooralsnog structureel een bedrag opgenomen voor het onderhoud van historisch waardevolle graven.

3.3. Regelgeving

De regelgeving ten aanzien van het gebruik en beheer van de gemeentelijke begraafplaatsen is vastgelegd in de beheersverordening en de daaraan gekoppelde nadere regels, die zijn vastgesteld in 2014. Begraven op de gemeentelijke begraafplaatsen geschiedt volgens de voorwaarden die hierin zijn beschreven. De voorwaarden zijn voor iedereen gelijk. Er wordt geen onderscheid gemaakt in religie. Op de begraafplaatsen zijn en worden geen afzonderlijke delen aangewezen met aanvullende voorzieningen of dienstverlening vanwege specifieke religieuze gewoonten, rituelen of tradities.

Door de nieuwe aanbestedingsvorm Uitbesteden+ heeft de uitvoerende aannemer een grotere rol in het beheer van de begraafplaatsen (zie par. 4.1). Dit zal mogelijk leiden tot nieuwe inzichten in het beheer en gebruik van de begraafplaatsen. Dat betekent dat de regelgeving daar zo nodig op afgestemd moet worden. Daarom is een actualisatie voorzien van de beheersverordening en de nadere regels in de periode 2018-2021 als onderdeel van het beheerplan 2018-2030 (zie par. 3.5).

3.4. Behoefte en capaciteit

In 2005 is een uitgebreide behoefte- en capaciteitsbepaling uitgevoerd. Op basis van de resultaten van dit onderzoek zijn de afgelopen jaren diverse maatregelen getroffen om voor de middellange termijn over voldoende capaciteit te kunnen beschikken. Een voorbeeld is het ruimen van graven en het ophogen op de begraafplaats Kalkestraat.

In het huidige beheer vindt een fysieke ruiming van een graf, waarvan het graf- of gebruiksrecht is beëindigd, pas plaats als er geen capaciteit meer beschikbaar is. Het gedenkteken en de stoffelijke resten worden geruimd op het moment dat het graf opnieuw wordt uitgegeven. Het gedenkteken wordt afgevoerd en de stoffelijke resten worden opnieuw begraven in een verzamelgraf. Naar verwachting speelt dit pas in de periode 2022-2030. Vanaf dat moment zullen er daardoor ook meer kosten worden gemaakt voor het ruimen van graven en de aanleg van een verzamelgraf op de begraafplaatsen Markstraat en De Hoef. Op de begraafplaats aan de Kalkestraat is bij de recente ruiming al een verzamelgraf aangelegd. Door deze werkwijze zullen er in principe geen grootschalige ruimingen plaatsvinden.

Voor de langere termijn (2022-2030) is een uitbreiding van de urenmuur op begraafplaats Kalkestraat voorzien.

3.5. Beheerplan 2018-2030

In het beheerplan voor de periode 2018-2030 zijn de volgende maatregelen opgenomen:

• ◌

  onderhoud historische graven (jaarlijks, beleid nog vast te stellen, zie par. 3.2);

• ◌

  actualiseren verordeningen en nadere regels (zie par.3.3);

• ◌

  extra communicatie (zoals nieuwe brochure, artikelen op website en social media, publieksactiviteiten, etc. );

• ◌

  herstel asfalt begraafplaats Kalkestraat;

• ◌

  cultuurtechnische maatregelen De Hoef;

• ◌

  inbreiding en afronding inrichting opgehoogd gedeelte Markstraat;

• ◌

  extra kosten toekomstige ruimingen op Kalkestraat, De Hoef en Markstraat (zie par. 3.4).

De afgelopen jaren is gebleken dat vanwege diverse maatschappelijke ontwikkelingen (zoals toename van het crematiecijfer en de concurrentie van andere begraafplaatsen) het aantal lijkbezorging achterblijft bij de prognose. Dat betekent dat met de beschikbare capaciteit langer in de behoefte kan worden voorzien. De kosten voor toekomstige ruimingen voor de periode 2018-2030 zijn naar beneden bijgesteld (ten opzichte van het beleids- en beheerplan 2012-2016).

Uitbesteden+ betekent een actieve participatie van de aannemer in de waarborging van begraafcapaciteit (als onderdeel van de overeenkomst, zie par. 2.4 en 3.1). Dat betekent dat de aannemer zelf met voorstellen komt voor de aanpak bij toekomstige (kleinschalige) ruimingen en herinrichtingen 2 . Dat leidt ertoe dat de kosten voor planvoorbereidingen lager zullen zijn dan aanvankelijk in het beheerplan (beleids- en beheerplan 2012-2016) is voorzien. In bijlage 1 is een overzicht van de kosten weergegeven. De kosten van de maatregelen uit het beheerplan worden gedekt uit de Voorziening Begraafplaatsen.

Omdat de toekomstige kosten in het beheerplan lager uitvallen, zullen ook de kosten voor deze voorziening lager uitvallen (zie ook par. 2.2). In 2018 is dat eenmalig € 27.500,--. Vanaf 2019 is dat structureel € 3.876,--, zie onderstaand schema.

4. Exploitatie

4.1. Salariskosten

Volgens de vernieuwde richtlijnen Besluit begroting en verantwoording (BBV) past de gemeente Neder-Betuwe vanaf 2017 een nieuwe methode toe bij de berekening van directe salariskosten en overheadkosten. Voor de begroting van de gemeentelijke begraafplaatsen betekent dit dat volgens deze vernieuwde BBV richtlijnen de toegerekende salariskosten per taakveld zichtbaar worden gemaakt en de overheadkosten extra comptabel moeten worden toegevoegd. Door deze gewijzigde methode zijn de toegerekende salariskosten en toegerekende overheadkosten aanzienlijk lager dan voorheen. Er worden minder kosten toegerekend aan de exploitatie van de begraafplaatsen in vergelijking met voorgaande jaren. De totale kosten voor de exploitatie van de gemeentelijke begraafplaatsen nemen hierdoor vanaf 2017 structureel af.

4.2. Meer- en minderkosten

4.2.1. Samenvatting

In par. 2.4 zijn de meer- en minderkosten beschreven als gevolg van de nieuwe aanbestedingsvorm (Uitbesteden+). In par. 3.5 zijn de minderkosten beschreven als gevolg van het bijgestelde beheerplan 2018-2030. In de onderstaande is een samenvattend overzicht weergegeven.

Tabel 1: Samenvatting meer- en minderkosten

4.2.2. Versobering dienstverlening

In par. 2.1 is de bezuinigingsopdracht beschreven als gevolg van het raadsbesluit van 10 december 2015. Het betreft een bezuiniging van € 30.065,--. Uit de bovenstaande tabel kan op basis van het structureel effect vanaf 2019 worden geconcludeerd dat deze bezuinigingsopdracht slechts ten dele is gerealiseerd. De minderkosten vanaf 2019 (€ 30.146,--) komen min of meer overeen met deze bezuinigingsopdracht. Echter vanwege de extra kosten aan onkruidbestrijding (zie par. 2.4) bedraagt de structurele besparing vanaf 2019 netto € 16.646,--.

Dat leidt ertoe dat in de meerjarenraming 2019-2021 nog een bezuinigingsopdracht van € 13.419,-- (€ 30.065,-- minus € 16.646,--) als meerkosten zijn opgenomen.

Voor 2018 is eenmalig een kostenbesparing van € 10.205,-- ( € 30.065,-- minus € 40.270,--) opgenomen.

4.3. Afname aantal lijkbezorgingen

De baten waren volgens het voorgaand beleidsplan gebaseerd op gemiddeld 120 lijkbezorgingen per jaar. Uit de nacalculatie blijkt dat dit aantal de laatste jaren structureel lager ligt. In de oorspronkelijke begroting 2018 en meerjarenraming 20919-2021 is uitgegaan van totale baten van € 356.734,-- per jaar, bestaande uit leges en begraafrechten. Uit de nacalculaties van 2015 en 2016 blijkt dat de opbrengsten in werkelijkheid structureel € 18.353,-- per jaar lager liggen dan oorspronkelijk is begroot. De baten in de begroting 2018 en meerjarenbegroting 2019-2021 voor de post Begraafrechten worden daarom met dit bedrag naar beneden bijgesteld.

4.4. Tarieven

In deze paragraaf worden enkele tarieven op regionaal niveau met elkaar vergeleken. De vergelijking geeft alleen een beeld van de toegepaste tarieven. Het zegt niets over de kwaliteit van de begraafplaatsen (ruimtelijke kwaliteit, onderhoudsniveau, dienstverlening) en de mate van kostendekking.

De tarieven voor een particulier graf in Neder-Betuwe liggen enigszins boven het regionaal gemiddelde, zie de voorgaande grafiek. In bijlage 2 is een onderbouwing van de tarieven weergegeven.

De tarieven voor de uitgifte van een particuliere urnennis zijn in Neder-Betuwe relatief hoog, zie de navolgende grafiek. Uit de vergelijking blijkt dat met name het tarief voor het urnrecht voor een nis (uitsluitend recht op het plaatsen en geplaatst houden van een urn in een nis) erg hoog is vergeleken met omliggende gemeenten (zie ook bijlage 2).

4.5. Voorzieningen

4.5.1. Egalisatievoorziening

De egalisatievoorziening begraafplaatsen wordt gebruikt om schommelingen in baten op te vangen. Eventuele overschotten op de begroting worden aan deze voorziening toegevoegd. In 2015 is € 16.000,-- uit deze voor-ziening onttrokken. In 2016 was dat € 13.300,--. Deze onttrekkingen dienden als dekking voor de afname van het aantal begrafenissen (zie par. 4.2). Op 31 december 2016 was het saldo van deze voorziening € 94.286,--.

4.5.2. Begraafplaatsen

De voorziening begraafplaatsen is bedoeld om kosten over de toekomstige jaren te verdelen middels een onderliggend beheerplan (zie par. 3.5). De voorziening wordt gevuld door een jaarlijkse toevoeging die ten laste wordt gebracht van de begraafplaatsexploitatie. De hoogte van deze toevoeging wordt bijgesteld als daar aanleiding toe is (zie par. 3.5).

Op 31 december 2016 was het saldo van deze voorziening € 92.691,--. Het verloop van de voorziening in de periode 2017-2030 is weergegeven in bijlage 3.

4.6. Meerjarenbegroting 2018 – 2021

In het najaar van 2017 zijn de begroting 2018 en de meerjarenraming 2019-2021 opgesteld. In de tabel 2 zijn deze weergegeven. de In

Tabel 2: Vergelijking kosten en baten oorspronkelijke begroting 2018 meerjarenraming 2019-2021

In de oorspronkelijke begroting zijn de effecten van de actualisatie beleids- en beheerplan 2018-2021 die in par. 2.4, 3.5 en 4.2.2 zijn beschreven, nog niet verwerkt.

In tabel 3 zijn de genoemde effecten verrekend in de begroting. In het overzicht worden de aangepaste totale kosten voor de periode 2018-2021 vergeleken met de aangepaste totale baten van dezelfde periode.

Tabel 3: Vergelijking kosten en baten aangepaste begroting 2018 meerjarenraming 2019-2021 na verwerking effecten actualisatie beleids- en beheerplan 2018-2021

4.7. Conclusie

In dit beleids- en beheerplan worden de ontwikkelingen beschreven die hebben plaatsgevonden in de periode 2012-2017 en zullen plaatsvinden in de periode 2018-2021. De ontwikkelingen leiden tot een totale structurele kostentoename van € 13.419,-- per jaar (vanaf 2019). Deze wijziging is nog niet verrekend in de begroting voor 2018 en de meerjarenraming 2019-2021. Na verrekening van de effecten van deze ontwikkelingen in de begroting 2018 en de meerjarenraming 2019-2021 blijkt dat er in deze periode (nog steeds) sprake is van een ruime dekking van kosten.

De bevoegdheid tot het heffen van de lijkbezorgingsrechten wordt ontleend aan het bepaalde in artikel 229 lid 1 onder a en b van de Gemeentewet. Hierin zijn de zogenaamde gebruiks- en genotsretributies geregeld. Ook de lijkbezorgingsrechten vallen hier onder. In artikel 229b, eerste lid Gemeentewet wordt bepaald dat de tarieven die hiervoor worden vastgesteld zodanig moeten worden vastgesteld dat de begrote baten de begrote lasten niet overstijgen.

Met het oog op deze wettelijke bepaling adviseren we om de komende jaren de tarieven niet te indexeren en zelfs naar beneden bij te stellen om uit te komen op een kostendekking van ca. 100%. Daarmee kan tevens beter worden aangesloten bij de tarieven in de regio.

Het beheerplan 2018-2030 vormt een basis voor het beleid voor de periode 2018-2021. Het beheerplan is bijgesteld naar de huidige inzichten in het beheer op korte en middellange termijn. Trends en ontwikkelingen in de samenleving en in het begraafplaatswezen zijn direct van invloed op het beheerplan. Het is daarom raadzaam om bij de actualisatie van het beleidsplan in 2022 ook het beheerplan opnieuw te actualiseren.