Algemene Subsidieverordening Gemeente Nieuwkoop 2012

HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN

HOOFDSTUK 2. SUBSIDIEPLAFOND EN BEGROTINGSVOORBEHOUD

HOOFDSTUK 3. AANVRAAG VAN DE SUBSIDIE

HOOFDSTUK 4. WEIGERING VAN DE SUBSIDIE

HOOFDSTUK 5. VERLENING VAN DE SUBSIDIE

HOOFDSTUK 6. VERPLICHTINGEN VAN DE SUBSIDIEONTVANGER

HOOFDSTUK 7. VERANTWOORDING EN VASTSTELLING VAN DE SUBSIDIE

HOOFDSTUK 8. OVERIGE BEPALINGEN

Algemene toelichting subsidieverordening Nieuwkoop 2012

Inleiding

De Algemene Subsidieverordening Nieuwkoop 2012 is gebaseerd op de VNG modelverordening.

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kent in titel 4.2 een uitgebreide regeling voor subsidieverstrekking door bestuursorganen. Deze regeling in de Awb biedt gemeenten veel vrijheid bij de invulling van hun lokale subsidiebeleid. Gemeenten maken over het algemeen dankbaar gebruik van deze autonome bevoegdheid.

Bij de ontwikkeling van de nieuwe VNG modelverordening is nadrukkelijk gekeken naar dereguleringsmogelijkheden binnen het subsidieproces. Een belangrijk aspect in het subsidietraject is gelegen in vereenvoudiging van de regels voor de verantwoording van de subsidie.

Ter vermindering van de administratieve en bestuurlijke lasten op dit punt is rijksbreed een kader ontwikkeld door het ministerie van Financiën. Bij het opstellen van deze VNG Algemene subsidieverordening is ook naar dit kader gekeken voor aanknopingspunten en zijn deze zoveel mogelijk toegespitst op de gemeentelijke praktijk. Het onderhavige model is in overleg met diverse deskundigen op het gebied van (gemeentelijke) subsidieverstrekking tot stand gekomen. Er is dankbaar gebruik gemaakt van gemeentelijke ervaringen met een Algemene subsidieverordening.

1.De grondslag van de verordening

In de Awb staat dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever, dat de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende is gewaarborgd. Hiermee wordt tevens een doelmatige besteding van overheidsuitgaven nagestreefd. Mogelijk onzorgvuldig of willekeurig handelen van het overheidsorgaan of nalatigheid van de subsidieontvanger is immers beter te toetsen aan de hand van een wettelijke regeling dan aan de hand van een op zichzelf staand besluit van een bestuursorgaan.

Voor gemeenten betekent dit, dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening van de raad (artikel 4:23, lid 1 Awb). Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving of aanduiding van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Awb 2) (MvT) moet een wettelijk voorschrift, in dit geval een gemeentelijke verordening, aan de twee volgende eisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Het moet een omschrijving bevatten van de activiteiten, waarvoor subsidie kan worden verleend en het moet een grondslag bevatten voor de verplichtingen, die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden (voor zover die grondslag niet reeds in de Awb is neergelegd; zie artikel 4:37 Awb).

Uitzonderingen wettelijke grondslag

Op de hoofdregel dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag bestaan, op grond van het derde lid van artikel 4:23 Awb, vier uitzonderingen:

• a.

  de spoedeisende subsidieverstrekking;

• b.

  de subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost;

• c.

  de incidentele subsidieverstrekking;

• d.

  de Europese subsidies.

De laatste is voor gemeenten minder van belang en wordt verder buiten beschouwing gelaten.

Ad. a. Spoedeisende subsidies

Wanneer er een wettelijk voorschrift in voorbereiding is, mag het bestuurorgaan, vooruitlopend op de totstandkoming van dit voorschrift, alvast beginnen met het verlenen van de subsidie. Van deze bevoegdheid om zonder grondslag te subsidiëren, kan gedurende maximaal een jaar gebruik worden gemaakt. Het doel van deze uitzondering is te voorkomen, dat de slagvaardigheid van de overheid bij het kunnen inzetten van het subsidie-instrument onnodig wordt belemmerd. Om democratische controle mogelijk te maken, geldt er voor deze vorm van subsidie wel een verslagleggingsplicht voor het bestuursorgaan.

Ad. b. Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost

In bepaalde gevallen is het toegestaan om niet op basis van een verordening, maar op basis van een post op de begroting subsidie te verlenen. Artikel 4:23, derde lid, onder c Awb bepaalt hierover dat er geen verordening is vereist, indien de begroting de subsidieontvanger en het bedrag, waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt. De vermelding van de ontvanger en het bedrag kan overigens ook in de toelichting bij de begroting worden gedaan.

Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost kan bijvoorbeeld handig zijn bij subsidies die, veelal structureel, slechts aan één of enkele ontvangers worden verstrekt. Door in de begroting of de toelichting de subsidieontvanger en het bedrag te vermelden, is publieke controle mogelijk en kan een wettelijke subsidieregeling achterwege blijven.

Ad c. Incidentele subsidies

Strikt genomen is voor incidentele subsidies geen wettelijk voorschrift nodig. In artikel 4:23, vierde lid, onderdeel d Awb is neergelegd, dat in incidentele gevallen kan worden afgezien van het basisvereiste dat slechts op grond van een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verstrekt. Die situatie doet zich voor, indien er geen beleid is dat voorziet in subsidiëring van de desbetreffende activiteiten en evenmin sprake is van een vaste bestuurspraktijk om dat soort activiteiten te subsidiëren.

Deze uitzondering in de Awb is bedoeld voor gevallen, waarin zowel het aantal subsidieontvangers als het tijdvak van subsidiëring beperkt is. Een subsidie voor maximaal één jaar, maar met een groot aantal subsidieontvangers, is dus al niet meer incidenteel. Evenmin is een eenmalige subsidie voor alle scholen in het basisonderwijs een incidentele subsidie volgens artikel 4:23, vierde lid, onderdeel d Awb.

Een messcherpe afbakening tussen incidentele en andere subsidies is dit echter niet. Vandaar dat er bij het opstellen van de onderhavige subsidieverordening voor is gekozen om ook incidentele subsidies op te nemen in de verordening onder de grondslag eenmalige subsidie, zodat ook deze een wettelijke grondslag hebben. Voorts werd dit ingegeven door de wens om te komen tot heldere, voor alle subsidiesoorten geldende regels. Hiermee wordt bereikt, dat door de gemeente niet voor iedere incidentele subsidie een geheel nieuw regime voor de wijze van behandeling, beoordeling en aanvraag moet worden vastgesteld. Dat is er immers nu al. De bestuurlijke en administratieve lasten worden hiermee beperkt.

2.Gebruik en benaming nadere regels

In de praktijk blijkt er veel onduidelijkheid te bestaan over het gebruik van nadere regels in het kader van subsidieverstrekking. Hiervoor gebruiken gemeenten zowel de vorm van deelverordeningen, maar ook vaak beleidsregels of beleidsnota’s. Op grond van artikel 1:3, derde lid Awb wordt onder een beleidsregel verstaan: ”een bij besluit vastgestelde, algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan”.

Subsidieverstrekking op basis van alleen beleidsregels is niet mogelijk vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag. Er is altijd een verordening nodig. Het gebruik van beleidsnota’s dient zoveel mogelijk te worden vermeden, omdat met beleidsnota’s niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd. Beleidsnota’s binden alleen het bestuursorgaan en werken niet extern.

Zaken als termijnen en subsidieverplichtingen kunnen dus niet worden geregeld via een beleidsregel. In jurisprudentie is bepaald dat normstelling alleen kan plaatsvinden in de vorm van algemeen verbindende voorschriften en niet in beleidsregels. 

In een (deel)verordening dienen tenminste de activiteiten globaal te worden omschreven, die voor subsidie in aanmerking kunnen komen. De opzet van de Algemene subsidieverordening is dusdanig dat alle algemene regels omtrent subsidieverstrekking in de Algemene subsidieverordening zijn opgenomen. Nu in de Algemene subsidieverordening de activiteiten waarvoor subsidie verkregen kan worden niet staan omschreven is er een deelverordening / nadere regels nodig voor deze grondslag. Zie hiervoor ook artikel 4:23 lid 1 Awb.

De gemeente bevordert verder de eenvoud en duidelijkheid door een algemeen model vast te stellen voor de nadere regels. Dit model bevat bijvoorbeeld de volgende regels:

• 1.

  doel, beleidsterrein / omschrijving activiteiten / beoogd doel subsidie;

• 2.

  definities;

• 3.

  subsidiebudget of subsidieplafond;

• 4.

  verdeelcriteria en besluitvorming;

• 5.

  ontheffingen / bijzonderheden ten opzichte van de Algemene subsidieverordening;

• 6.

  overgangsbepaling;

• 7.

  inwerkingtreding.

3 . Het subsidiebegrip

Om de subsidietitel uit de Awb op een juiste wijze toe te passen, is het van belang dat helder is wat er onder subsidie wordt verstaan. Subsidie is een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid Awb. Voldoet een geldverstrekking aan de daar genoemde voorwaarden, dan is het een subsidie, hoe ook genaamd.

Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen, die aan de volgende kenmerken voldoen:

• a.

  het betreft een aanspraak op financiële middelen;

• b.

  die door een bestuursorgaan worden verstrekt;

• c.

  met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager;

• d.

  anders dan als betaling voor het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

In de praktijk kan het voorkomen, dat er afwijkende termen worden gebruikt, zoals bijdrage, uitkering of vergoeding, terwijl het in feite een subsidie betreft. De gekozen benaming is voor de toepasselijkheid van de subsidietitel niet van belang, ze is gewoon van toepassing als aan de voorwaarden is voldaan.

Ad. a. Een aanspraak op financiële middelen

Het woord ‘aanspraak’ geeft aan dat het niet de daadwerkelijke overhandiging van het geld hoeft te betreffen, maar dat een aanspraak daarop voldoende is. Deze aanspraak is rechtens afdwingbaar. Van belang is niet de daadwerkelijke beschikbaarstelling, maar het besluit van het bestuursorgaan dat de voorgenomen activiteiten worden gesubsidieerd.

Voor het bestuursorgaan ontstaat na het toekennen van de aanspraak op financiële middelen de verplichting om aan de gesubsidieerde, na uitvoering van de activiteiten en nakoming van zijn overige opgelegde verplichtingen, tot betaling over te gaan.

Niet alle verstrekkingen van het bestuursorgaan zijn subsidies. Indien er geen financiële middelen worden verstrekt, maar andere zaken, dan is er geen sprake van subsidie.

Het leveren van goederen of diensten door de gemeente om niet of onder de kostprijs valt niet onder het subsidiebegrip van de Awb. Dit betekent, dat de zogenaamde ‘subsidies’ in natura (de niet-financiële verstrekkingen), zoals het beschikbaar stellen van gemeentelijke accommodaties voor sportbeoefening of het heffen van een toegangsprijs voor een gemeentelijk museum, die de kosten niet dekken, niet aan de begripsomschrijving voldoen en dus geen subsidie zijn.

Kredieten en deelnemingen in een vennootschap kunnen zowel wel als niet een subsidie zijn:

Wel: Kredietverlening door de gemeente zal in de regel gebeuren als de commerciële banken niet of onvoldoende in de behoefte van hun cliënten willen of kunnen voorzien. In de praktijk wordt een dergelijke kredietverlening uitgevoerd door de Gemeentelijke Kredietbank (GKB). De GKB verschaft in een dergelijke situatie aangepaste, niet-commerciële kredietvormen, die uitsluitend gericht zijn op door de ontvanger te ondernemen activiteiten, zoals schuldsanering. In dat geval is er sprake van een subsidieverhouding.

Niet: Kredieten, die door de GKB als consumentenkrediet worden verschaft, vallen niet onder het subsidiebegrip. Het bedrag wordt dan immers niet verstrekt ten behoeve van een bepaalde activiteit.

Deelneming in het aandelenkapitaal van een vennootschap wordt geacht niet te zijn gericht op bepaalde activiteiten van de onderneming. Het aandelenkapitaal is immers gericht op alle huidige en toekomstige activiteiten van de vennootschap. Daarmee is er geen sprake van een subsidie in de zin van de Awb.

Ad. b. Verstrekt door een bestuursorgaan

Slechts wanneer de financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb kan er sprake zijn van een subsidie. Geld van particulieren, zoals fondsen, waarmee activiteiten van andere particulieren mogelijk worden gemaakt, vallen niet onder het subsidiebegrip. De rechtsverhouding tussen particuliere en privaatrechtelijke personen valt immers niet onder de Awb.

De meeste subsidies worden door de ‘reguliere’ bestuursorganen verstrekt. Het is echter van belang om in ogenschouw te nemen, dat ook particuliere fondsen en instellingen, die op grond van een wettelijk voorschrift zijn belast met het geven van subsidies ten laste van openbare middelen, een bestuursorgaan zijn in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Dergelijke privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen op grond van art 1:1, lid 1, onder b van de Awb als bestuursorgaan worden aangemerkt.

Ad. c. Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager

Een subsidie wordt altijd verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De wetgever heeft bepaald dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten van de ontvanger. De bestedingsrichting van de middelen moet dus duidelijk zijn.

Om deze reden vallen bijvoorbeeld sociale uitkeringen niet onder de noemer ‘subsidie’. Het verschaffen van financiële middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan gebeurt niet met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Het betreft een algehele of aanvullende inkomensvoorziening, bijvoorbeeld op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).

Ook schadevergoedingen, verstrekt door de overheid, vallen buiten het subsidiebegrip. De bestedingsrichting van de ontvanger ligt in dat geval niet vooraf vast, oftewel: een schadevergoeding wordt niet verleend met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger, maar ter compensatie van schade, veroorzaakt door handelen van de overheid zelf. Het staat de ontvanger vrij te bepalen, waaraan hij het geld besteedt. Ook de algemene uitkeringen aan gemeenten en provincies uit het Gemeente- en Provinciefonds worden gekenmerkt door een bepaalde bestedingsvrijheid en vallen dus ook buiten de subsidiedefinitie.

Ad. d. Anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten

Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Er is geen sprake van subsidie als de overheid een marktconforme vergoeding betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. Onder betaling wordt verstaan het leveren van een tegenprestatie, die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economische verkeer. Dit betekent niet dat een marktprijs, die wat aan de hoge kant is, daarom meteen als subsidie zou zijn aan te merken. Dit geldt alleen in die gevallen waar de prijs onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt, dat redelijkerwijs niet meer van betaling kan worden gesproken.

De beperking van deze uitzondering tot aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten is aangebracht, omdat er subsidies zijn, die kunnen worden opgevat als een betaling voor door de subsidieontvanger aan derden geleverde diensten. Denk bijvoorbeeld aan de door de regionale bureaus voor slachtofferzorg geleverde diensten. De overheid heeft dan ook geen contractuele relatie met deze bureaus, maar een subsidierelatie. Subsidieverlening en commerciële transacties kunnen in de praktijk soms dicht tegen elkaar aan liggen.

-Subsidie versus opdracht: wat is het onderscheid? -

Met de zinsnede ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’, had de wetgever de bedoeling de subsidie te onderscheiden van het begrip ‘opdracht’. Uit de definitie van artikel 4:21 Awb volgt dat, als er sprake is van een betaling voor een opdracht (een financiële tegenprestatie), deze betaling dan niet kan worden aangemerkt als een subsidieverstrekking of omgekeerd. Oftewel: opdracht en subsidie sluiten elkaar uit. Toch blijkt dit onderscheid in de praktijk niet altijd even scherp te maken.

-Diensten aan derden via een bedrijf op grond van de gemeentelijke publieke taak -

Als een gemeente op grond van de publieke taak diensten aan derden levert en de gemeente schakelt hiervoor een bedrijf in, dan is de betaling voor de levering van deze diensten door dat bedrijf aan derden eveneens geen subsidie.

-BTW of niet? -

Om diverse redenen is het relevant om helder te hebben of het al dan niet een subsidie betreft. Zo zullen ondernemers over de door aan hen gedane betalingen voor geleverde diensten BTW verschuldigd zijn, terwijl zij over aan hen verstrekte subsidies in beginsel geen BTW hoeven af te dragen. En mocht er zich een geschil voordoen, dan kan men in het geval van subsidieverstrekking naar de bestuursrechter stappen, terwijl men zich bij een opdracht moet wenden tot de civiele rechter.

-Bij Beleidsgestuurde Contractfinanciering (BCF) -

Bij Beleidsgestuurde Contractfinanciering (BCF) wordt vaak gekozen voor een subsidie, waaraan een contract (uitvoeringsovereenkomst) verbonden is. Ook daar is het van belang dat het karakter van de grondslag van de verbintenis, namelijk de subsidierelatie, niet uit het oog wordt verloren. Tenslotte kan een overheid te maken krijgen met aanbestedingsregels (bij een opdracht) of wellicht staatssteun (bij subsidie).

-Feitelijke situatie -

Het is van belang te beseffen dat de feitelijke situatie bepalend is of iets wordt aangemerkt als een subsidie of een opdracht: het naamkaartje, dat eraan hangt, speelt geen rol. Een gemeente dient daarom waakzaam te zijn bij het opstellen van de subsidiebeschikking en moet voorkomen, dat de verstrekking kan worden aangemerkt als betaling voor een opdracht. Het is daarom raadzaam om terughoudend te zijn met de mogelijkheid om in de aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst een verplichting tot nakoming op te nemen. Daarnaast is de kans minder groot, dat de subsidie als opdracht wordt aangemerkt, als niet de gehele activiteit wordt gesubsidieerd, maar slechts een gedeelte en er daarnaast een eigen bijdrage van de ontvanger wordt gevraagd.

-Subsidies en Europese staatssteunregels -

Europese regelgeving ten aanzien van staatssteun is niet van toepassing, indien de subsidie aan burgers wordt verstrekt. Ook is geen sprake van staatssteun als de activiteiten, waarvoor de subsidie wordt verleend, geen ondernemingsactiviteiten zijn. Zo is een subsidie aan een (amateur-) sportvereniging geen staatssteun. Als de gesubsidieerde activiteiten wel als onderneming kunnen worden aangemerkt, is er sprake van staatssteun als de subsidie niet open staat voor alle ondernemingen, die deze activiteit uitoefenen. Er moet sprake zijn van een selectief voordeel, wil men kunnen spreken van staatssteun. Staatssteun is toegestaan als deze valt binnen een van de vrijstellingsverordeningen van de Europese staatssteunregels. Zo is er een dé minimis vrijstellingsverordening, die bijdragen aan een onderneming tot 200.000 euro in de drie jaar vrij stelt. Valt de subsidie niet binnen de reikwijdte van één van de vrijstellingsverordeningen voor staatssteun, dan is hiervoor eerst toestemming van de Europese Commissie nodig. De steunverlening moet dan vooraf door de Europese Commissie worden genotificeerd. Voor meer informatie over de staatssteunregels kan een gemeente terecht bij het kenniscentrum Europa Decentraal.

-Uitgezonderde en aangewezen beleidsterreinen en onderwerpen -

Het eerste lid van artikel 4:21 Awb geeft een omschrijving van het begrip ‘subsidie’. In het tweede tot en met het vierde lid wordt vervolgens aangegeven welke beleidsterreinen en onderwerpen zijn uitgezonderd van de subsidietitel van de Awb en welke juist worden aangewezen. Overigens kunnen afzonderlijke wetten ook bepalen of de subsidietitel wel of niet van toepassing is.

·Uitgezonderd: fiscale faciliteiten

Vanuit economisch oogpunt bekeken, zullen veel belastingfaciliteiten zijn aan te merken als subsidies. De Awb bepaalt echter dat de subsidietitel niet van toepassing is op fiscale stimulansen of aftrekposten. De reden hiervan is dat de toepassing van de subsidietitel moeilijk te verenigen is met de systematiek van de belasting- of premieheffing.

·Uitgezonderd: uitkeringen aan doelgroepen

Sociale zekerheidswetgeving kent veel bepalingen, waarin de toepassing van de subsidietitel op de betreffende uitkering wordt uitgesloten. In beginsel voldoen de uitkeringen of toeslagen met betrekking tot bijzondere bijstand, subsidies voor gehandicapten met het oog op bijvoorbeeld woningaanpassing of (re-)integratie in een arbeidsorganisatie, aan de subsidiedefinitie van artikel 4:21 Awb. Desondanks heeft de wetgever er voor gekozen om dergelijke uitkeringen van de toepasselijkheid van de subsidietitel uit te sluiten.

·Uitgezonderd: financiële tegemoetkomingen als studiefinanciering en huurtoeslag

Deze onderwerpen zijn lastig te duiden. Enerzijds zien zij op het verrichten van een bepaalde activiteit (studeren respectievelijk het kunnen bewonen van een bepaalde woning, hoewel de inkomsten daartoe niet toereikend zijn), terwijl zij anderzijds het karakter hebben van een aanvullende inkomensvoorziening. De Awb-wetgever heeft bepaald dat dit laatste element overheerst. Mede om praktische redenen (voor beide voorzieningen bestond al een uitgebreide, wettelijke regeling) is daarop uitdrukkelijk bepaald dat de subsidietitel niet van toepassing is op deze voorzieningen. Er is voor gekozen om voornoemde uitzonderingen niet in de Awb zelf op te nemen, maar in de desbetreffende wetten.

·Aangewezen: bekostiging van het onderwijs en onderzoek

Het vierde lid van artikel 4:21 Awb geeft aan dat de subsidietitel van de Awb van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Het begrip ‘bekostiging’ bevat volgens de MvT (blz.38, zie noot 2) de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de onderscheiden onderwijssoorten, oftewel: de verzuiling. De MvT geeft aan dat, in verband met de eigen aard van de onderwijswetgeving, die samenhangt met de regeling van artikel 23 Grondwet (over de vrijheid van onderwijs), het vierde lid van artikel 4:21 Awb bepaalt dat de subsidietitel niet rechtstreeks, maar van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Volgens de MvT wordt op deze manier zoveel mogelijk recht gedaan aan enerzijds de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs en anderzijds aan de doelstelling van de Awb om de bestuurlijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren.

n.b. Benaming van subsidies:

Exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, incidentele subsidie, productsubsidie, instellingssubsidie, budgetsubsidie: in de praktijk verzinnen beleidsmakers allerlei benamingen voor de verschillende soorten subsidies. De juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt. Zoals uit het voorgaande blijkt, is de subsidietitel van de Awb immers materieel: het is afhankelijk van de feitelijke situatie en niet van de benaming of de financiële verstrekking voldoet aan het subsidiebegrip, zoals omschreven in artikel 4:21 Awb.

De Awb fungeert slechts als basisregeling en biedt veel beleidsvrijheid aan de opstellers van bijzondere subsidieregelingen en subsidiebeschikkingen. Het is echter de vraag of een veelvoud aan benamingen de praktijk ten goede komt.

4.Vermindering van administratieve en bestuurlijke lasten

In de afgelopen jaren heeft deregulering en het daardoor verminderen van de administratieve en bestuurlijke lastendruk hoog in het vaandel gestaan, zowel op rijks- als op decentraal niveau. Bij de ontwikkeling van de onderhavige, nieuwe VNG Modelverordening is nadrukkelijk ook gekeken naar deze dereguleringsaspecten. Met name is gekeken naar het verminderen van de indieningvereisten, maar ook naar de mogelijkheden van een andere verantwoordingswijze en beter financieel beheer van subsidies. Hierop wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan.

4.1. Het verminderen van de indieningvereisten

Om in aanmerking te komen voor subsidie moet er in de eerste plaats een aanvraag worden ingediend. En veel belangrijker: bij deze aanvraag moet in veel gevallen een grote hoeveelheid begeleidende stukken worden gevoegd. Wanneer dan wordt bedacht, dat in de praktijk veel (vrijwilligers)organisaties gebruik maken van gemeentelijke subsidies, die niet altijd beschikken over deskundige kennis, en dat er daarnaast regelmatig stukken worden opgevraagd, die niet altijd relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag, kan in een aantal gevallen de conclusie worden getrokken dat de administratieve lasten niet altijd in verhouding staan tot het aangevraagde subsidiebedrag.

Een groot aantal gemeenten heeft inmiddels dereguleringsprojecten uitgevoerd, die hebben geleid tot het afschaffen van overbodige aanvraagvereisten, die ook bij een subsidieverlening een rol spelen.

Hierbij is ervan uitgegaan dat de gevraagde gegevens op het aanvraagformulier worden vermeld. Het college bepaalt welke gegevens dienen te worden verstrekt en neemt daarbij de proportionaliteit in acht. Hiermee wordt bedoeld dat de aard en hoeveelheid van de gevraagde gegevens in redelijke verhouding dienen te staan tot de omvang van de gevraagde subsidie.

Het college kan zelf manieren vaststellen om de administratieve en bestuurlijke lasten, samenhangend met subsidies, terug te brengen. Te denken valt aan samenwerking met andere bestuursorganen, waar de aanvrager ook een aanvraag voor subsidie heeft gedaan. Het ligt in de rede om bij de behandeling van de aanvragen, voor wat betreft de te verstrekken gegevens, aan te sluiten bij de procedure van dat bestuursorgaan, aan wie de belangrijkste of grootste subsidie is gevraagd.

Dit betekent zowel voor de betrokken bestuursorganen als voor de aanvrager een verlichting van de administratieve lasten. Er wordt immers voorkomen dat de aanvrager aan allerlei verschillende administratieve procedures moet voldoen en daarvoor voor elk bestuursorgaan andere stukken dient op te stellen.

Een andere vorm van vereenvoudiging kan gevonden worden in de gegevens, die bij de eerste subsidieaanvraag van een aanvrager worden gevraagd en welke gegevens redelijkerwijs noodzakelijk zijn bij een volgende subsidieaanvraag of een verlenging van de subsidieverlening van de aanvrager. Tenslotte is dit ook van belang bij de verantwoording van de verstrekte subsidies. Bijvoorbeeld, indien de gemeente een financiële verantwoording vraagt, voorzien van een accountantsverklaring, kan mogelijk een verlichting van de administratieve lasten worden gerealiseerd. Dit kan wanneer de instelling verschillende subsidiestromen vanuit de gemeente ontvangt en/of met meerdere subsidieverstrekkers te maken heeft. Het verdient dan aanbeveling om de mogelijkheid van een verantwoordingsdocument voor alle verantwoordingsverplichtingen, voorzien van één accountantsverklaring, te onderzoeken.

4.2 Verantwoording en financieel beheer van subsidies

Naast het terugdringen van indieningvereisten is het ook mogelijk de administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen door een aanpassing van de verantwoordingswijze van de subsidies en een aangepast financieel beheer van het subsidieproces.

Een andere wijze om de administratieve lasten te verminderen, is om subsidie voor langere tijd te verlenen; zo hoeft de aanvrager niet jaarlijks een aanvraag in te dienen. Daarnaast levert het de ambtenaar tijd en geld op, doordat hij niet iedere keer opnieuw de aanvragen moet beoordelen. In de beschikking tot verlening kan worden aangegeven aan welke tussentijdse verantwoordingseisen moet worden voldaan. In deze verordening is gekozen voor het principe, dat slechts bij meerjarig verstrekte subsidies jaarlijks een verantwoording moet worden ingediend. Het college kan bepalen welke gegevens zij in een tussentijdse rapportage verlangt. Het ligt voor de hand om hier aan te sluiten bij de principes, zoals die zijn opgesteld voor de eindverantwoording in het algemeen, dus slechts indien noodzakelijk en het subsidiebedrag meer bedraagt dan een bepaald bedrag. Naast een inhoudelijk verslag moet dan ook een accountantsverklaring worden bijgevoegd.

In deze Algemene Subsidieverordening is ervoor gekozen dat de steekproefsgewijze controle zich richt op het aantonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

Beslistermijnen en Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

Per 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Hierdoor lopen bestuursorganen, die zich niet aan de termijnen houden, het risico met een dwangsom te worden geconfronteerd. Het doel van de wet is waarborgen dat de overheid een betrouwbare partner is van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. In de wet staat dat de overheid dit onder andere moet doen door tijdig te beslissen op een aanvraag. De aanvrager heeft daar recht op. Tijdig betekent: binnen de geldende termijn. Dat kan een wettelijke of een redelijke termijn zijn. Een beslissing moet zonodig kunnen worden afgedwongen. Onder bepaalde voorwaarden kan de gemeente de beslistermijn verlengen.

De wet omschrijft de volgende situaties:

• 1.

  De gemeente verzoekt de aanvrager de aanvraag aan te vullen door meer informatie te verschaffen.

• 2.

  Als de gemeente wacht op informatie uit het buitenland.

• 3.

  Als de aanvrager schriftelijk instemt met uitstel.

• 4.

  Als de vertraging de schuld is van de aanvrager, bijvoorbeeld als hij steeds opnieuw vraagt om uitstel van aan te leveren gegevens of de dag voor de beslistermijn afloopt een dik pak met aanvullende gegevens opstuurt.

• 5.

  Als de gemeente door overmacht niet in staat is te beslissen. Er moeten dan wel abnormale en onvoorziene omstandigheden zijn, waarop de gemeente geen invloed heeft, zoals het volledig afbranden of onder water lopen van het gemeentehuis.

In bijna alle gevallen dient de gemeente de aanvrager direct mee te delen, dat de beslistermijn is opgeschort en binnen welke termijn alsnog een beslissing moet worden genomen. Met de in de verordening opgenomen mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen, moet dus niet al te makkelijk worden omgegaan.

De Wet Dwangsom dwingt de gemeente Nieuwkoop, mits de aanvraag op tijd en compleet is aangeleverd om binnen 8 weken na de indieningtermijn een besluit hierover naar de aanvrager bekend te maken. De wet biedt voldoende handvatten om pro-actief te reageren. Maak, indien nodig, vooral gebruik van de mogelijkheid om de aanvrager schriftelijk te laten instemmen met onvoorzien uitstel.

Sanctiebeleid

In dit model Algemene subsidieverordening zijn geen bepalingen opgenomen over de werkwijze en procedures indien subsidieontvangers zich niet houden aan de procedures en verplichtingen. De Awb geeft hiervoor voldoende handvaten. Bijvoorbeeld, indien aanvragen niet tijdig of onvolledig worden ingediend, dient de subsidieontvanger een termijn gegund te worden waarbinnen de aanvraag kan worden aangevuld, dit volgt uit artikel 4:5 Awb. Voldoet de aanvrager daar niet aan binnen de termijn, dan kan de gemeente de aanvraag op vereenvoudigde wijze afdoen. Dat betekent dat de gemeente niet op de inhoudelijke merites van de aanvraag hoeft in te gaan. Of, indien de aanvrager niet voldoet aan zijn verplichtingen kan de gemeente op grond van de artikelen 4:46 – 4:50 Awb de subsidieverlening intrekken of wijzigen. Aangezien met deze bevoegdheden een inbreuk gemaakt wordt op het vertrouwensbeginsel, dient hiermee terughoudend en in alle redelijkheid te worden omgegaan. Daarbij zijn de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidieontvanger van belang zijnde factoren.

Afstemming en uniformering van hoe gemeenten in dit soort situaties zullen handelen is gewenst. Rijksbreed is bijvoorbeeld overeengekomen dat bij onregelmatigheden bij verstrekte subsidies in het eerste arrangement, tot 25.000 euro, de subsidie in zijn geheel kan worden teruggevorderd. Voor wat betreft het tweede en derde arrangement zijn de afspraken over het stroomlijnen van kortingen nog onderwerp van overleg. Voor wat betreft het opleggen van een boete ontbreekt een wettelijke basis.