Beleidsregel van de burgemeester van de gemeente Noordoostpolder houdende regels omtrent sluiting van woningen, lokalen e.d. vanwege drugsoverlast Damoclesbeleid gemeente Noordoostpolder

1. Wet Damocles

Artikel 174a van de Gemeentewet biedt mogelijkheden om op te treden tegen de illegale verkoop van drugs vanuit woningen. In de Memorie van Toelichting (KST96309, 2005-2006) van de Opiumwet schrijft de regering dat artikel 174a van de Gemeentewet niet langer toereikend is. Deze ontoereikendheid werd veroorzaakt door de noodzaak om steeds verstoring van de openbare orde aan te tonen. Vanuit gemeenten bestond de wens om op korte termijn langs efficiëntere weg te kunnen komen tot aanpak van drugshandel vanuit woningen. Dit was de aanleiding om artikel 13b van de Opiumwet (ook wel de Wet Damocles genoemd) uit te breiden. Het oude artikel 13b van de Opiumwet kon voor 1 november 2007 aangewend worden om bestuursdwang toe te passen indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven verdovende middelen worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. Sinds 1 november 2007 geldt deze bevoegdheid ook voor woningen. Optreden tegen de illegale verkoop van drugs vanuit woningen is dus niet langer noodzakelijk op grond van artikel 174a van de Gemeentewet.

2. Aanleiding voor Damoclesbeleid

De hennepteelt en de handel in hard- en softdrugs is de afgelopen jaren sterk toegenomen en geprofessionaliseerd. Er zijn inmiddels vele voorbeelden te noemen, waarbij de hennepteelt en de handel in drugs tot dusdanige overlast en verstoring van de openbare orde hebben geleid dat optreden noodzakelijk is. Strenge aanpak van drugcriminaliteit in met name Noord-Brabant en Limburg heeft ertoe geleid dat, met name voor het uitvoeren van de georganiseerde drugscriminaliteit, naar nieuwe locaties wordt gezocht, het zogenaamde “waterbed-effect”.

Ook gemeente Noordoostpolder wordt steeds vaker geconfronteerd met de aanwezigheid van hennepteelt en de handel in hard- en softdrugs. Ook recidive komt steeds vaker voor. Dat betekent dat mensen zich relatief weinig aantrekken van (eerdere) strafrechtelijke vervolging en biedt, naast de strafrechtelijke aanpak, bestuurlijke aanpak in de vorm van het sluiten van een woning of een lokaal voor bepaalde tijd een extra mogelijkheid om aan deze vorm van criminaliteit een einde te maken.

De gemeente Almere heeft sinds 2010 ervaring opgedaan met het Damoclesbeleid en dit beleid recentelijk geactualiseerd. Om een “waterbed-effect” te voorkomen is het van belang om uniformiteit binnen de provincie Flevoland te creëren en bestuursrechtelijke maatregelen op elkaar af te stemmen. Ook de gemeenten Lelystad, Urk en Dronten hebben inmiddels Damoclesbeleid / Hard-en softdrugsbeleid opgesteld. Wanneer er niet geanticipeerd wordt op deze ontwikkeling loopt de gemeente Noordoostpolder het risico onbewust een aantrekkelijk klimaat te scheppen voor deze vorm van criminaliteit.

Op 1 februari 2015 is met de gezamenlijke partners, te weten de politie, het Openbaar Ministerie, woningcorporaties en netwerkbeheerders, het Hennepconvenant Midden- Nederland vastgesteld en op 26 mei 2015 daaropvolgend getekend met als doel:

• 1.

  het ontmoedigen van het treffen van voorbereidingen van het illegaal telen, het illegaal telen, bewaren, bereiden, bewerken en verwerken van hennep door een integrale aanpak die de overtreders treft en tevens een afschrikkingseffect heeft;

• 2.

  het nemen van preventieve en repressieve maatregelen, die ertoe leiden dat gevaarlijke situaties worden beëindigd, activiteiten met betrekking tot hennepkwekerijen worden voorkomen en bestreden, de leefbaarheid in de betreffende straten en buurten verbetert, gevoelens van onveiligheid worden weggenomen, het oneigenlijke gebruik van woonruimte wordt tegengegaan en criminele winsten worden afgepakt;

• 3.

  zicht te krijgen op de achterliggende (georganiseerde) criminaliteit van de hennepteelt in de regio Midden-Nederland en deze integraal aan te pakken.

Overeenkomstig de bij het Hennepconvenant behorende werkafspraken is besloten om Damoclesbeleid vast te stellen om niet alleen hennepteelt tegen te gaan, maar ook op te kunnen treden tegen de handel in hard- en softdrugs.

3. Juridisch kader

De bevoegdheid van de burgemeester om in geval van aanwezigheid van drugs op te treden is opgenomen in artikel 13b van de Opiumwet. Dit artikel luidt:

• 1.

  De burgemeester is bevoegd tot toepassing van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of lijst II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

• 2.

  Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.

Volgens de jurisprudentie volgt uit het woord ‘daartoe’, zoals genoemd in artikel 13b lid 1 Opiumwet, dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs de burgemeester de bevoegdheid geeft tot toepassing ervan. Het is niet noodzakelijk dat de drugs daadwerkelijk wordt verhandeld. Het is ook niet langer noodzakelijk om verstoring van de openbare orde door middel van feiten en omstandigheden aan te tonen. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat de handel in, het gebruik en de aanwezigheid van drugs een nadelig effect hebben op de openbare orde. Bij de handel in drugs wordt de aantasting van de openbare orde dus zonder meer aangenomen.

Waar in dit beleid wordt gesproken over drugshandel of handel wordt ook gedoeld op telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken of bewaren.

Strafrecht en bestuursrecht in de Opiumwet

De Opiumwet biedt niet alleen een basis voor het bestuursrechtelijk optreden, maar ook voor het strafrechtelijk optreden van het Openbaar Ministerie (OM). De Opiumwet stelt immers de in- en uitvoer van drugs, de vervaardiging, de verkoop, het bezit en het vervoer van drugs strafbaar. De strafrechtelijke kant van de Opiumwet is gericht op de aanpak van het telen, fabriceren en het verhandelen. Het OM heeft niet de mogelijkheid om te beletten dat een lokaal of woning wordt gebruikt voor drugshandel. De burgemeester heeft deze bevoegdheid, op grond van artikel 13b van de Opiumwet, wel.

Bij de aanpak van handel worden, naast strafrechtelijke maatregelen, dan ook bestuursrechtelijke maatregelen aanbevolen (tweesporenbeleid). Deze beleidsregel bewerkstelligt dat dit tweesporenbeleid gevoerd kan worden. Tussen het strafrechtelijk optreden en het effectueren van de bestuursrechtelijke maatregelen kan enige tijd zitten, omdat de eisen van zorgvuldigheid bij het toepassen van het bestuursrechtelijke spoor in acht moeten worden genomen. Bestuursrechtelijk optreden door de burgemeester op basis van de Opiumwet veronderstelt altijd samenwerking met de politie. De burgemeester is afhankelijk van informatie uit het opsporingsonderzoek, vastgesteld in een proces-verbaal of bestuurlijke rapportage van de politie.

4. Doel

De beleidsregel heeft tot doel:

• 1.

  de handhavingsactiviteiten van politie, justitie en gemeente op elkaar af te stemmen en waar mogelijk complementair te laten zijn;

• 2.

  te realiseren dat geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een adequate reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding en het beoogde effect heeft, namelijk het bestrijden van handel in drugs en herstel van de openbare orde;

• 3.

  kenbaar te maken aan de ‘overtreder’ welke maatregel hij van de overheid kan verwachten na een overtreding, waardoor er mogelijk tevens een preventieve werking vanuit gaat.

Met deze beleidsregel wordt getracht de handel in drugs in of vanuit (on)bewoonde woningen en lokalen tegen te gaan. Deze handel vormt immers een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Het woon- en leefklimaat en de sociale en/of fysieke veiligheid van burgers worden er door aangetast. De volksgezondheid is in het geding omdat er sprake is van ongecontroleerde verkoop van drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelige economische gevolgen, zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van omliggende panden.

5. Algemene uitgangspunten

• a.

  Onderscheid harddrugs en softdrugs

  In de aanpak wordt onderscheid gemaakt tussen de aanwezigheid van harddrugs en softdrugs. Aan de activiteiten die te maken hebben met harddrugs zijn grotere risico’s voor de volksgezondheid verbonden. De handel vindt immers meestal plaats in een harder en crimineler milieu. Daarnaast hebben die activiteiten een grotere negatieve invloed op het woon- en leefklimaat dan softdrugs. Bij overtredingen van lijst I (harddrugs) behorende bij de Opiumwet is een langere sluitingstijd noodzakelijk om een einde te maken aan de overtredingen, de situatie te normaliseren en herhalingen te voorkomen

• b.

  Handelshoeveelheid

  Op grond van de Opiumwet is de productie, handel en het in bezit hebben van drugs in Nederland verboden. Het OM heeft echter in een richtlijn opgenomen dat onder bepaalde omstandigheden geen toepassing wordt gegeven aan de strafrechtelijke mogelijkheden en dus niet tot vervolging overgaat (gedogen).

  Voor het bepalen wanneer er sprake is van een handelsvoorraad wordt aangesloten bij het vervolgingsbeleid van het OM. Het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke beleid zijn hierdoor met elkaar in overeenstemming. Dit betekent dat de volgende hoeveelheden als geringe hoeveelheden voor eigen gebruik worden gezien:

  Grens gedoogbeleid:

  • -

    Harddrugs (Lijst I): minder dan of gelijk aan 0,5 gram

  • -

    Softdrugs (Lijst II): minder dan 5 gram

  • -

    Hennepplanten (Lijst II): minder dan of gelijk aan 5 planten

    Ook zijn er richtlijnen van het OM inzake de strafvordering (= hoogte van de staf). Hierin is aangegeven op welke wijze het in bezit hebben van een bepaalde hoeveelheid drugs en/of hennepplanten wordt bestraft boven de gedoogde hoeveelheid. Hierin is o.a. opgenomen dat het bezit van tussen de 5 en 30 gram softdrugs (zijnde hennep), wordt aangemerkt als een overtreding die bestraft wordt met een geldboete. Het bezit van meer dan 30 gram softdrugs wordt aangemerkt als een handelsvoorraad en is een misdrijf.

    Bij het toepassen van dit Damoclesbeleid wordt aangesloten bij deze grens in die zin dat het in bezit hebben van meer dan 30 gram softdrugs wordt aangemerkt als een handelsvoorraad. Voor hennepplanten geldt dat een hoeveelheid van meer dan 5 planten wordt aangemerkt als een handelsvoorraad.

    Verder is van belang dat de werking van de Opiumwet zo ver reikt dat artikel 13b Opiumwet ook kan worden toegepast als het gaat om delen van de (hennep)plant indien de hars hier niet aan onttrokken is. Dat volgt uit artikel 1, eerste lid, sub b en lijst II van bijlage 1 van de Opiumwet.

• c.

  Verwijtbaarheid van betrokken personen

  Het toepassen van een last onder bestuursdwang is erop gericht de handel in of vanuit een lokaal of (on)bewoonde woning te beëindigen of beëindigd te houden en de openbare orde in de omgeving te herstellen. In beginsel is het voor het bestuursrechtelijk optreden niet van belang of de eigenaar, exploitant/huurder, gebruiker of derde de overtreding heeft begaan. De feitelijke constatering van overtreding van de Opiumwet is voldoende om over te gaan tot handhavend optreden. Voorts speelt bijvoorbeeld de persoonlijke verwijtbaarheid van de betrokken exploitant van een illegaal verkooppunt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot het opleggen van een bestuursrechtelijke maatregel noopt. In de bestuursrechtelijke procedure hoeven ook geen strafrechtelijke bewijsregels in acht genomen te worden. Er kan worden uitgegaan van het feitencomplex dat uit het proces-verbaal en/of uit het ‘hennepinformatiebericht’ (HIB) van de politie naar voren komt.

• d.

  Onderscheid woningen en lokalen

  Handel in drugs vanuit lokalen en (on)bewoonde woningen, dan wel in of daarbij behorende erven, is in het belang van de openbare orde en het algemeen maatschappelijk belang volstrekt ontoelaatbaar.

  Het is van belang dat er in dit handhavingsbeleid een onderscheid wordt gemaakt in drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijke) lokalen, gebouwen en onbewoonde- en bewoonde woningen. Zo zal de sluiting van een bewoonde woning de betrokkenen veel harder treffen dan de sluiting van bijvoorbeeld een onbewoonde woning of een café of loods. De bewoners worden immers dakloos.

  De wetgever heeft ervan afgezien het begrip woning in de Opiumwet te definiëren. De burgemeester verstaat in het kader van onderhavig beleid onder ‘woning’: een pand dat (of ruimte die) in de aangetroffen staat voor bewoning wordt gebruikt (woongenot) en mag worden gebruikt, inclusief bijbehorende erven. Hieronder worden bijvoorbeeld ook stacaravans, woonschepen, woonwagens, etc. verstaan. Indien er geen sprake is van een ‘woning’, wordt het pand/de ruimte beschouwd als ‘lokaal’ in de zin van dit beleid. Dit is onder andere het geval als er sprake is van schijnbewoning. Ook vallen de voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven (zoals winkels en horecabedrijven) en de niet voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven (zoals loodsen, magazijnen en andere bedrijfsruimten) in deze categorie.

• e.

  Uitgangspunt is sluiting

  Het opleggen van een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie in de zin van artikel 5:2 lid 1 onder b van de Algemene wet bestuursrecht. Een herstelsanctie is een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van de overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Toepassing ervan moet voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.

  Bij het toepassen van bestuursrechtelijke herstelsancties kan de burgemeester kiezen tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie gericht op geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie gericht op geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Het opleggen van een last onder dwangsom is in beginsel geen geschikt middel. Onbewoonde woningen en lokalen worden bij het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs daarom gesloten. Hiermee wordt beoogd de loop naar het betreffende pand eruit te halen en de overtredingen te beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen. Daarnaast wordt hiermee ook een signaal aan de buitenwereld afgegeven dat het pand niet langer als verkoop-, aflever-, teelt- of opslagruimte voor drugs kan worden gebruikt en dat de gemeente Noordoostpolder de handel in drugs stevig aanpakt.

  Dat is echter anders bij bewoonde woningen. Daarbij speelt het hebben van woongenot en de daaraan gerelateerde privacy een erg prominente rol en grijpt het feitelijk dakloos worden van de betrokkenen erg in in de persoonlijke levenssfeer. Of een woning in de aangetroffen staat wordt gebruikt als woonruimte blijkt uit de feitelijke constatering ter plaatse, zoals dat veelal wordt verwoord in het rapport van bevindingen dan wel de bestuurlijke rapportage van de politie en de Basisregistratie personen (BRP). Indien tot sluiting van een woning wordt overgegaan dan zal de gemeente geen vervangende woonruimte voor de bewoners verzorgen of hierbij behulpzaam zijn.

Artikel 7. Handhavingsmatrixen

Richtlijnen

In onderstaande tabellen wordt de sanctionering weergegeven. De zwaarte van de sanctie sluit aan op de ernst van de overtreding. Dat betekent bijvoorbeeld dat bij herhaling van een overtreding de sluitingstijd langer is, omdat de bekendheid van het verkooppunt groter zal zijn. De maatregelen genoemd in de tabellen geven een richtlijn. In voorkomende gevallen kan de burgemeester gemotiveerd afwijken van het beleid en de daarin genoemde (zwaarte van de) maatregel. Dat is bijvoorbeeld het geval indien er duidelijk geen sprake is van een incidentele overtreding, maar van een structurele en/of grootschalige handel.

Verjaring

Indien gedurende drie jaar na de eerste of tweede overtreding geen nieuwe constatering plaatsvindt, zal de zaak als afgedaan worden beschouwd. Een latere constatering op dezelfde locatie zal dan gelden als een eerste constatering.

A. Handhavingsmatrix drugshandel in (al dan niet voor het publiek opengestelde) lokalen/gebouwen dan wel in of op bij zodanige lokalen / gebouwen behorende erven

B. Handhavingsmatrix drugshandel in onbewoonde woningen dan wel in of op bij de onbewoonde woning behorende erven

C. Handhavingsmatrix drugshandel in bewoonde woningen dan wel in of op bij de bewoonde woning behorende erven

Artikel 8. Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als ‘Damoclesbeleid gemeente Noordoostpolder’.

Artikel 9. Inwerkingtreding

Deze beleidsregel treedt in werking op 1 september 2017.