Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Noordwijk houdende regels omtrent speelautomatenhallen (Speelautomatenhallenverordening Noordwijk 2021)

Ondertekening

Toelichting op de Speelautomatenhallenverordening Noordwijk 2021

A. Algemene toelichting

1. Wet op de kansspelen; korte inleiding

Het doel van de Wet op de Kansspelen, Stb. 1964, 483 (hierna: de Wet), strekt ter regulering van het beoefenen van een kansspel door middel van speelautomaten, welke uitzicht geven op winst. Daarbij mogen enerzijds de financieel zwakkere groepen in onze samenleving niet door speelautomaten zodanige verliezen leiden dat zij daardoor worden benadeeld, terwijl anderzijds een redelijke exploitatie van de speelautomaten mogelijk moet blijven om een vlucht in de illegaliteit te voorkomen.

Titel VA van de Wet regelt tot in de finesses het systeem van toelatings-, exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen, waardoor het legaal exploiteren van kansspelautomaten mogelijk wordt gemaakt. Grote lokale verschillen in beleid laat de regeling niet toe. In een opzicht wordt de gemeentelijke overheid echter een aanmerkelijke beleidsruimte gelaten; de raad heeft ingevolge de regeling de bevoegdheid bij verordening de exploitatie van speelautomatenhallen te regelen. Deze verordening berust daarmee op een driedelig, onderling verbonden vergunningensysteem, waarbij alleen toegelaten speelautomaten in de handel mogen worden gebracht, geëxploiteerd en in de daartoe aangewezen inrichtingen worden opgesteld.

2. Speelautomatenhallenverordening

2.1 Inleiding

Op grond van artikel 30c, eerste lid onder b, van de Wet bezit de gemeentelijke wetgever de vrijheid om bij verordening te bepalen of, en zo ja hoeveel, speelautomatenhallen krachtens een vergunning van de burgemeester zijn toegestaan.

2.2 De aanwezigheidsvergunning

De locaties waar speelautomaten met een aanwezigheidsvergunning van de burgemeester mogen worden opgesteld zijn limitatief opgesomd in artikel 30 c, eerste lid van de Wet op de kansspelen.

2.3 Voorschriften en beleid met betrekking tot de aanwezigheidsvergunning

De Wet noemt in artikel 30d, eerste lid, met zoveel woorden de bevoegdheid voorschriften en beperkingen te verbinden aan de aanwezigheidsvergunning.

2.4 Rechtsbescherming

De bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn van toepassing op de Speelautomatenhallenverordening.

2.5 Bestuursdwang

De Awb is ook wat betreft het toepassen van bestuursdwang van overeenkomstige toepassing. In het kader van de vraag welk orgaan bevoegd is tot het doen uitgaan van een bestuursdwangaanschrijving tot sluiting van een speelautomatenhal en tot het verwijderen van speelautomaten, oordeelde de Afdeling Rechtspraak als volgt: ‘Blijkens het bepaalde in artikel 221 (oud; tegenwoordig artikel 174) van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de zorg voor het toezicht op onder meer alle voor het publiek openstaande gebouwen en samenkomsten alsmede op openbare vermakelijkheden. Bedoeld toezicht strekt zich naar het oordeel van de Afdeling mede uit tot het verrichten van uitvoeringshandelingen die daarmee samenhangen. Tot die uitvoeringshandelingen kan een aanzegging van bestuursdwang als de onderhavige worden gerekend. Dat klemt in dit geval te meer waar ingevolge de Wet op de kansspelen ook de bevoegdheid om vergunningen voor het aanwezig hebben van speelautomaten te verlenen bij de burgemeester is gelegd.’ (AR 26 juli 1992, Gst. 6041, nr. 8.) Voor dit oordeel vindt de Afdeling tevens steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet op de kansspelen. Uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 481, nr. 3) komt naar voren dat ook de wetgever ervan uitgaat dat het tot de taak van de burgemeester behoort op grond van artikel 221 (oud; tegenwoordig artikel 174) van de Gemeentewet toezicht uit te oefenen op plaatsen en gelegenheden waar speelautomaten staan opgesteld. Reeds in twee eerdere uitspraken heeft de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak Raad van State deze vraag op gelijke wijze beantwoord (Voorzitter AR, 6 december 1988, KG 1989, 119 en Voorzitter AR, 19 december 1988, Gst. 6877 nr.10). Met deze uitspraken zijn de zelfstandige bestuursdwangbevoegdheid en de uitvoeringsbevoegdheid aan elkaar gekoppeld en bij de burgemeester neergelegd.

Feiten die op grond van strafbaarstelling in de wet of de verordening van belang zijn in verband met de exploitatie van speelautomatenhallen zijn de navolgende:

• •

  het exploiteren van een speelautomatenhal is zonder vergunning verboden (artikel 2 van de verordening). Dit heeft ingevolge artikel 30 f, eerste lid, onder b van de wet ook tot gevolg dat de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten, gesteld dat die is afgegeven, wordt ingetrokken;

• •

  het is de exploitant van een speelautomatenhal verboden jeugdigen onder de 18 jaar toe te laten in het gedeelte van de hal waar kansspelautomaten zijn opgesteld (artikel 30 u, tweede lid, van de wet).

Bij niet naleving van vorenstaande bepalingen en voorschriften is het in beginsel mogelijk bestuursdwang toe te passen en ook tot sluiting van de speelautomatenhal over te gaan, zo nodig naast de strafrechtelijke procedure.

Overtreding van artikel 30 b van de Wet op de kansspelen is op grond van artikel 1, onder 3, van de Wet op de economische delicten (WED) een economisch delict. Ingevolge artikel 5 WED mogen er ter zake van economische delicten, buiten de WED, geen andere voorzieningen worden getroffen met de strekking van straf- of tuchtmaatregel. Bestuursdwang is echter een administratieve sanctie die gericht is op een ongedaan maken van een illegale toestand en is niet persoonsgericht, zoals een straf- of tuchtmaatregel als bedoeld in artikel 5 WED. Dat impliceert dat het ook bij overtreding van artikel 30 b van de Wet op de kansspelen mogelijk moet worden geacht bestuursdwang toe te passen.

B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

De gegeven begripsomschrijvingen zijn, waar mogelijk, uit de Wet overgenomen.

Artikel 2 Verbodsbepaling

Eerste lid

Het motief dat aan het vergunningvereiste ten grondslag ligt is de openbare orde, meer in het bijzonder de leef- en woonsituatie, te beschermen. Op grond van artikel 30c, eerste lid, sub c van de Wet is, naast de speelautomatenhalvergunning, tevens een aanwezigheidsvergunning vereist voor het aanwezig hebben van één of meer speelautomaten in de speelautomatenhal.

Tweede en derde lid

De bevoegdheid die de raad heeft geen speelautomatenhallen in de gemeente toe te laten door het vaststellen van de onderhavige verordening achterwege te laten, impliceert ook de bevoegdheid het aantal speelautomatenhallen te beperken tot een bepaald maximum. in het tweede lid van dit artikel is van deze bevoegdheid gebruik gemaakt.

Artikel 3 Vergunningaanvraag

De verklaring waaruit blijkt dat de exploitant gerechtvaardigd over de ruimte beschikt waarin de speelautomatenhal is of wordt gevestigd, moet worden overgelegd in verband met de Wet BIBOB om reden dat beoordeeld moet kunnen worden of de hele organisatie, (dus ook de huisvesting) met betrekking tot het uitoefenen van een bedrijf als een speelautomatenhal, op legale wijze geschiedt. De vestigingsruimte speelt hierbij een wezenlijke rol, aangezien hieruit de financiering van de hal kan worden afgeleid.

Het aangeven van het aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten op de plattegrond, als bedoeld onder b, is opgenomen met het oog op de duidelijkheid over de omvang van de vergunning en met het oog op de rechtszekerheid.

Artikel 4 Beslistermijn en concurrerende aanvragen

In dit artikel wordt afgeweken van de standaard Awb-beslistermijn van 8 weken. Een langere beslistermijn wordt wenselijk geacht gelet op de complexiteit rondom de besluitvorming op een vergunningaanvraag voor het exploiteren van een speelautomatenhal. Opneming van een langere termijn ligt in de rede omdat moet worden aangenomen dat de ‘standaardtermijn’ niet incidenteel maar als regel te kort zal zijn.

Indien er meerdere ontvankelijke aanvragen worden ingediend voor een vergunning zou, indien er niet anders is bepaald, de vergunning moeten worden verleend aan de aanvrager die als eerste de aanvraag heeft ingediend. Het heeft echter de voorkeur om bij de vergunningverlening een keuze te kunnen maken tussen de diverse aanvragen op basis van criteria die een relatie hebben met de te beschermen belangen en dus niet louter op basis van tijdstip van aanvragen. De burgemeester is daarom bevoegd om nadere regels te stellen omtrent de wijze waarop meerdere aanvragen tegen elkaar afgewogen zullen worden. Uiteraard zal daarbij rekening moeten worden gehouden met het bepaalde in artikel 9.

Artikel 5 Vergunning

Eerste lid

Met de niet overschrijfbaarheid van de vergunning wordt bedoeld dat de vergunning uitsluitend op naam van de exploitant kan worden gesteld en dat deze niet overdraagbaar is. Het betreft een zogenaamde persoonsgebonden vergunning. Hiervoor is gekozen omdat daarmee wordt gewaarborgd, dat de houder van de vergunning tevens degene is die de aanvraag heeft gedaan en dus de vereiste aanvraagbescheiden (waaronder de BIBOB-bescheiden) heeft ingediend.

Derde lid

Uit de mededingingsrechtsnorm vloeit in beginsel voort dat schaarse vergunningen niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. Verlening voor onbepaalde tijd zou de vergunninghouder onevenredig bevoordelen boven andere (potentiële) gegadigden en bovendien uitsluiten dat die gegadigden in de toekomst naar de vergunning kunnen meedingen.

Door de VAN Kansspelen Brancheorganisatie is bepleit om daarbij uit te gaan van een looptijd van 15 jaar. Deze termijn doet enerzijds voldoende recht aan de mededingingsrechtsnorm en biedt anderzijds ondernemers voldoende tijd om de noodzakelijke investeringen voor de oprichting van een speelautomatenhal te kunnen afschrijven. De termijn van 15 jaar is ook in het kader van de regelgeving voor casino’s als redelijk aangemerkt.

Vierde lid

Op basis van de artikelen 30c en 30 d van de wet, kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden aan de vergunning. In het vierde lid wordt aangegeven waarop deze voorschriften en beperkingen in ieder geval betrekking moeten hebben.

Vijfde lid

Deze vergunning beoogt met name de bescherming van de openbare orde. Daarnaast speelt het bestrijden van gokverslaving een rol. Het is hoogst onwenselijk als deze vergunning van rechtswege wordt verleend, voordat er een inhoudelijke toets van de aanvraag heeft plaatsgevonden en is voltooid. Een lex silencio positivo is hier dan ook niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde en volksgezondheid. Paragraaf 4.1.3.3. Awb wordt niet van toepassing verklaard.

Artikel 6 Weigeringsgronden

Het vereiste onder b dient om een speelautomatenhal duidelijk van de openbare weg af voor een ieder herkenbaar te maken. Tevens om te voorkomen dat in een achteraf lokaal van een gebouw, waarin bij voorbeeld een horecabedrijf wordt uitgeoefend, een speelautomatenhal wordt geëxploiteerd en deze automatenhal mede of uitsluitend via het andere bedrijf bereikbaar zou zijn.

In het bepaalde onder e komt tot uiting dat de vergunning dient te worden geweigerd, wanneer gevreesd moet worden dat de woon- en leefsituatie door de vestiging van (nog) een hal op ontoelaatbare wijze zal worden aangetast. Daarbij wordt rekening gehouden met het karakter van de straat, het winkelniveau aldaar en van de wijk waarin de speelautomatenhal is gelegen of zal komen te liggen. In de beoordeling van de aanvraag wordt de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan betrokken.

Het criterium openbare orde wordt niet opgenomen in de verordening voor de exploitatie van speelautomatenhallen. De wet noemt dit criterium reeds in verband met de weigeringsgronden voor een aanwezigheidsvergunning van speelautomaten. De strekking van de verordening is het afwenden van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving van de hal.

De jurisprudentie op artikel 30 van de Wet op de kansspelen geeft blijk dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een speelautomatenhal acht mag worden geslagen op de mogelijke gevolgen voor het leefklimaat.

Het is ook mogelijk om een vergunning te weigeren, wanneer er sprake is van een op ontoelaatbare wijze aantasten van het karakter van een (deel van) winkelstraat/-buurt/-centrum. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in een winkelstraat met winkels van een 'exclusief' karakter. Door de vestiging van een automatenhal zal er sprake (kunnen) zijn van een ontoelaatbaar spanningsveld, waardoor een te grote inbreuk mag worden gevreesd op de bestaande functie van de winkelstraat.

Onder f is als weigeringsgrond opgenomen dat er geen sprake mag zijn van strijd met een geldend bestemmingsplan. In dit verband dient gewezen te worden op de mogelijkheden van vrijstelling of ontheffing die het bestemmingsplan nogal eens biedt, alsook de mogelijkheid van een afwijkingsprocedure als bedoeld in artikel 3.23 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze mogelijkheden beperken de burgemeester niet in de weigeringsmogelijkheid, maar het lijkt een zaak van behoorlijk bestuur om, voordat tot weigering van de vergunning wordt overgegaan, deze mogelijkheid van een afwijkingsprocedure in overweging te nemen. Doel van deze bepaling is de koppeling van de vereiste vergunning met het planologisch regime. Vereist is dus niet dat de locatie waar vergunning voor wordt gevraagd is aangewezen als speelautomatenhal in het bestemmingsplan, maar dat een bestemmingsplan de vestiging niet mag uitsluiten. Op deze wijze wordt voorkomen dat op basis van deze verordening een vergunning moet worden verleend, terwijl later op grond van strijd met het bestemmingsplan tegen de vestiging moet worden opgetreden. Deze constructie is blijkens de rechtspraak geldig: zie ARRS 28 oktober 1983, AB 1984, 42, CBB 16-11-2005, ECLI:NL:CBB:2005:AU6923 (Apeldoorn, speelautomatenhal in strijd met bestemming detailhandel), ABRS 21-12-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8865 (stadsdeel Amsterdam-West, speelautomatenhal in strijd met de bestemming Centrumdoeleinden met de nadere bestemmingen horeca-eten, alsook met de bestemming Woondoeleinden met de nadere aanduiding administratieve doeleinden).

Artikel 7 Wijziging beheerder

Indien een exploitant de beheerder verliest, door overlijden of vertrek, behoeft de ondernemer de bedrijfsuitoefening niet te staken indien binnen de aangegeven termijn een wijziging van de vergunning wordt aangevraagd. Er is bewust voor gekozen om in dit artikel te spreken van een wijziging van de vergunning en niet om het aanvragen van een nieuwe vergunning. Bij een nieuwe vergunning zou immers rekening moeten worden gehouden met de maximale geldigheidsduur van 15 jaar en met de mogelijkheid dat een andere gegadigde in de gelegenheid zou moeten worden gesteld een aanvraag in te dienen. Door uit te gaan van een wijziging van de vergunning wordt beoogd de vigerende vergunning in stand te laten en daarmee ook de geldigheidsduur te laten doorlopen.

Artikel 8 Intrekkingsgronden

Onderbreking van de exploitatie voor een periode langer dan in de bepaling genoemd, behoeft niet in alle gevallen aanleiding te geven om de vergunning in te trekken. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan verbouwingen die langere tijd blijken te vergen of aan campings die buiten het seizoen gesloten zijn. Voor de toepassing van de in onderdeel b genoemde intrekkingsgrond (intrekking in verband met gewijzigde omstandigheden of inzichten) weegt de motivering zwaar. Het betreft immers omstandigheden waarop de betrokken ondernemer doorgaans geen invloed kan uitoefenen. Voorts mag hij er op vertrouwen dat een zwaarwegend belang wordt toegekend aan het behoud van de vergunning, gelet op de daaraan verbonden financiële consequenties.

Artikel 9 Wijzigingen in exploitatie

Eerste lid

Het eerste lid van het onderhavige artikel beoogt aan de erfgenamen bij overlijden van een ondernemer enig respijt te geven om zich te beraden over de al dan niet voortzetting van het bedrijf. Ingevolge het bepaalde in artikel 5 is de vergunning niet overdraagbaar en dient een nieuwe vergunning te worden aangevraagd door degene die de exploitatie voortzet. In afwachting hiervan behoeft de bedrijfsuitoefening niet te worden gestaakt, mits de aard van de inrichting en overige omstandigheden ongewijzigd blijven.

Tweede lid

Bij wisseling van exploitant geldt eveneens dat de bedrijfsuitoefening niet behoeft te worden gestaakt gedurende de beslissingsperiode op een nieuwe aanvraag. Ook hier geldt als voorwaarde, evenals in het eerste lid, voor het voortzetten van de exploitatie dat de aard van de inrichting en de wijze van exploitatie ongewijzigd blijven.

Artikel 10 Overtreding

Op de overtreding van een verbodsbepaling in de speelautomatenhalverordening is in de Wet op de kansspelen geen directe strafsanctie gesteld, zodat de gemeenteraad op grond van artikel 154 Gemeentewet op overtreding van zijn verordening zelf een strafsanctie kan stellen. Deze strafbaarstelling kan ook worden opgenomen indien het een medebewindsverordening betreft. Art. 154 bepaalt dat de raad op grond van haar verordenende bevoegdheid bij overtreding van hetgeen bij verordening is geregeld, geen andere of zwaardere straffen kan stellen dan een hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.

Artikel 11 Toezicht

In artikel 5:11 van de Awb wordt de mogelijkheid toegekend om in een verordening een bevoegdheid op te nemen om ambtenaren aan te wijzen, die met het toezicht op de naleving van de speelautomaten-vergunningen worden belast voor zover het feiten betreft die in het aanwijzingsbesluit van de betreffende ambtenaren zijn opgenomen. Nadrukkelijk zij hier vermeld dat de burgemeester zelf geen opsporingsambtenaren aanwijst als bedoeld in artikel 141 Strafvordering. Dat kan en hoeft de burgemeester ook niet te doen aangezien artikel 142 lid 1 sub c Strafvordering regelt dat bij verordening aangewezen toezichthouders ook opsporingsbevoegdheid toekomt. De in artikel 141 Sv. genoemde ambtenaren hebben een algemene opsporingsbevoegdheid. Ingevolge artikel 142 Sv. kunnen met de opsporing van strafbare feiten ook zijn belast zij aan wie bij verordening de handhaving of de zorg voor de naleving daarvan is toevertrouwd. Het ligt in de lijn dat aan hen ook het toezicht op de naleving van de speelautomatenhal-vergunning wordt opgedragen.

Artikel 12 Betreden van plaatsen

In het kader van het houden van toezicht door de in het voorgaande artikel aangewezen ambtenaren, wordt artikel 5:15 van de Awb, het betreden van plaatsen, van overeenkomstige toepassing verklaard.

Artikel 14 Overgangsrecht

Vanwege de rechtszekerheid en de eerbiediging van bestaande rechten is een overgangsbepaling opgenomen. Er is daarbij niet gekozen voor een koppeling van de bestaande vergunningen aan de nieuwe looptijd van 15 jaar. Als dat wel gedaan zou zijn, zouden de drie vigerende vergunningen allemaal op hetzelfde moment expireren. Dat zou een totale herverdeling vergen. Dat is onwenselijk.