Nota Reserves en Voorzieningen gemeente Oldambt

 

Nota Reserves en

Voorzieningen

gemeente Oldambt.

 

 

Pagina:

Inleiding en uitgangspunten 3

I. Reserves

Definitie 4Functies van reserves 4Begrotingswijzigingen en administratieve verwerking 5Vorming en aanwending 5Presentatie in de jaarrekening 5Bespaarde rente 6Minimumnorm algemene reserve 6Gedragsregels 6

II. Voorzieningen

Definitie 7Functies van voorzieningen 7Onderbouwing 7Voorzieningen en beheersplannen 8Begrotingswijzigingen en administratieve verwerking 8Vorming en aanwending 8Presentatie in de jaarrekening 8Gedragsregels 9

 

 

 

 

 

 

 

INLEIDING EN UITGANGSPUNTEN

De nu voorliggende nota reserves & voorzieningen is opgesteld in het kader van de totstandkoming van de nieuwe “herindelingsgemeente” Oldambt per 1 januari 2010. In deze nota wordt onder andere ingegaan op het onderscheid in reserves en voorzieningen en de wijze waarop wordt omgegaan met resultaatbepaling en –bestemming.

Uitgangspunt bij het opstellen van het voorliggende document vormt het huidige beleid bij de deelnemende gemeenten en gemeenschappelijke regelingen (GR’s). Het maken van nieuwe beleidskeuzes voor de gemeente Oldambt dient zoveel als mogelijk voorbehouden te zijn aan de nieuwe raad.

Eén van de consequenties hiervan is dat bij het opstellen van de beginbalans van de nieuwe gemeente de bestaande reserves en voorzieningen in principe één op één en zonder wijzigingen overgezet zullen worden. Het reeds vóór die datum sterk reduceren van het aantal reserves en voorzieningen stuit tevens op praktische en technische bezwaren: ten aanzien van de bestemmingsreserves ligt het beschikkingsrecht bij de nieuwe raad die pas in 2010 bijeen zal komen en achter de meeste voorzieningen liggen wettelijke voorschriften en meerjarenplannen die moeilijk op korte termijn terzijde gelegd kunnen worden. Dit laat onverlet dat identieke reserves en voorzieningen -bijvoorbeeld de algemene reserves- zoveel mogelijk samengevoegd kunnen en dienen te worden teneinde het aantal reserves en voorzieningen reeds per 1 januari 2010 compact en overzichtelijk te houden. Daarnaast worden samenhangende voorzieningen conform regelgeving zoveel mogelijk geclusterd naar soort (ter opvang risico’s, ter egalisatie van de lasten en ter reservering ontvangen middelen), wat tevens de overzichtelijkheid bevordert.In 2010 kan dan aan de nieuwe gemeenteraad een voorstel voorgelegd worden aangaande de in te stellen bestemmingsreserves.

Op de regel dat het huidige beleid bij de deelnemende gemeenten en GR’s de basis vormt voor het nieuwe beleid wordt in deze nota in eerste instantie op twee plaatsen een uitzondering gemaakt. Allereerst worden ten aanzien van het omgaan met de bespaarde rente over het saldo van reserves en voorzieningen door de deelnemende gemeenten verschillende werkwijzen gehanteerd. Het is uiteraard niet mogelijk om ten aanzien van dit onderwerp drie verschillende werkwijzen te gaan hanteren. Daarom is er voor gekozen voor de methode waarbij de rente over de bestemmingsreserves wordt toegevoegd aan de bestemmingsreserves en de rente over de voorzieningen aan de algemene reserve.

Hetzelfde geldt voor het bepalen van het gewenste minimumniveau van de algemene reserve in het kader van de gewenste weerstandscapaciteit. Gezien de verschillende werkwijzen die de deelnemende partijen hanteren ten aanzien van dit onderwerp, alsmede het belang van de weerstandscapaciteit in relatie tot de financiële positie , verdient het aanbeveling een afzonderlijke nota weerstandsvermogen op te stellen. In deze nota wordt nader ingegaan op de minimaal aan te houden algemene reserve in het kader van de bufferfunctie die deze reserve vervult.

Deze nota is er op gericht een kader te stellen ten aanzien van reserves en voorzieningen bij de gemeente Oldambt. Belangrijke elementen van dit kader zijn: de doelstelling van reserves en voorzieningen, een onder- en bovengrens en een beheersplan dat de grondslag vormt. Het stellen van een onder- en bovengrens is van belang om te zorgen dat bij de diverse reserves en voorzieningen in de toekomst geen “problemen” ontstaan als gevolg van mogelijke onttrekkingen. Bij elke onttrekking en storting zal er gekeken moeten worden of de ondergrens of bovengrens wordt bereikt. Tevens zal bij de jaarrekening en bij de begroting met beide grenzen rekening gehouden moeten worden.

Beheersplannen t.a.v. omvangrijke objecten zijn ook voor een goed beheer van reserves en voorzieningen, onmisbaar. Niet voor alle onderdelen in de gemeente zijn beheersplannen noodzakelijk. Echter een Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP), een groenbeheersplan, een wegenbeheersplan, een gebouwenbeheersplan en tot slot een I&A plan zijn essentiële plannen waaruit grote investeringen kunnen voortvloeien die van invloed kunnen zijn op de financiële positie van onze gemeente, in het bijzonder de reserve- dan wel voorzieningenpositie van onze gemeente. I. RESERVES

Definitie

Reserves zijn vermogensbestanddelen die bedrijfseconomisch gezien vrij aanwendbaar zijn. In de toelichting op de balans worden reserves conform artikel 43 BBV: onderscheiden naar:- de algemene reserve;- bestemmingsreserves

Tot de algemene reserve worden de eigen vermogensbestanddelen gerekend die zijn gevormd zonder dat daaraan door de raad een bestemming is gegeven. Hiertoe worden gerekend alle reserves, niet zijnde bestemmingsreserve. Een voorbeeld hiervan is dat het positieve rekeningresultaat niet wordt aangewend voor nieuwe uitgaven, maar opzij wordt gezet.

Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan door de raad een bepaalde bestemming is gegeven.

Reserves worden beschouwd als eigen vermogen van de gemeente, waarbij de raad het beschikkingsvermogen heeft om de bestemming van deze middelen vrij in te vullen. Dit betekent dat niet zonder meer over een reserve kan worden beschikt, maar dat uw raad hierover altijd een besluit moet nemen. In principe zijn er twee momenten waarop dit kan gebeuren: bij het vaststellen van de begroting en de rekening. Tussentijdse besluitvorming is uiteraard ook mogelijk met een specifiek raadsbesluit.

Functies van reserves

In het totale financiële beleid hebben de reserves een viertal functies, namelijk:

1. Financieringsfunctie;2. Inkomensfunctie;3. Bestedingsfunctie;4. Bufferfunctie.

Hieronder volgt een toelichting op de verschillende functies.

FinancieringsfunctieOp grond van de Wet Fido, moeten alle investeringen (=kapitaaluitgaven) worden gefinancierd met langlopende middelen, te weten vaste geldleningen en/of reserves.

Het eigen vermogen, in het geval van de gemeente Oldambt de algemene reserve, speelt in het bedrijfsleven een belangrijke rol bij de financiering, omdat de solvabiliteit (de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen) een essentieel gegeven is voor de geldgevers die leningen verstrekken aan het bedrijfsleven.Voor de publieke sector (o.a. gemeenten) is dit niet het geval omdat overheidslichamen als risicoloze geldnemers worden beschouwd. Dit betekent dat niet alleen de algemene reserve, maar ook alle andere reserves zijn ingezet voor de financieringsfunctie.Het aanwenden van reserves (en voorzieningen) voor de financiering heeft tot gevolg dat het renterisico voor de gemeente wordt beperkt. Het gebruiken hiervan wordt aangeduid als financieringsfunctie. Immers de ontwikkeling van de rente op de kapitaalmarkt heeft geen invloed op deze eigen financieringsmiddelen.

InkomensfunctieDoor de reserves te gebruiken voor de financiering zijn er minder geldleningen nodig van derden. Op deze wijze wordt rente bespaard die anders aan de geldgevers verschuldigd zou zijn.Door deze besparing is de fictieve rente als het ware een inkomen dat door de reserves en voorzieningen wordt gegenereerd.

BestedingsfunctieVan deze functie is sprake bij de bestemmingsreserves. Er is een doel vastgesteld waarvoor de middelen zullen worden ingezet. Hierbij kan sprake zijn van eenmalige doelen, meestal investeringen, maar ook het egaliseren van tarieven of een structurele bijdrage aan de exploitatie bijvoorbeeld in het kader van bruto activering.

BufferfunctieDe bufferfunctie betekent dat de reserves worden ingezet voor de dekking van onverwachte tegenvallers. Met name de algemene reserve dient hiervoor.

Begrotingswijzigingen en administratieve verwerking

Voor tussentijdse wijzigingen in de reserves is de besluitvorming van de raad noodzakelijk, omdat dan al een deel van het resultaat wordt bestemd. Dit heeft als nadeel dat er geen integrale afweging plaatsvindt bij de jaarrekening.Dit betekent dat tussentijdse besluiten tot het beschikken over een reserve dan wel het bestemmen van een deel van het resultaat door middel van een begrotingswijziging expliciet door de raad moeten worden vastgesteld.

Voor de verwerking van de reservemutaties in de administratie geldt dat de presentatie op programmaniveau moet worden getoond. Dit betekent dat deze mutaties boekhoudkundig in de jaarrekening worden verwerkt op activiteitenniveau ondanks dat er nog geen formele resultaatbestemming heeft plaatsgevonden.

Vorming en aanwending van een reserve

Het rechtstreeks aan reserves toevoegen of onttrekken van middelen is niet toegestaan. Zowel de dotaties als de onttrekkingen aan en van de reserves lopen via de resultaatsbestemming.

In onderstaande tabel wordt schematisch aangegeven hoe met de reserves dient worden omgegaan:

Verantwoordelijkheid: Financieel beleid is verantwoordelijkheid raadWijziging bestemming: MogelijkOnderdeel van het: Eigen vermogenOpbouw (dotatie): Via resultaatsbestemmingOnttrekking: Via resultaatsbestemmingAanwending vrij? Ja, mits bij raadsbesluitFinancieel onderbouwd? Niet noodzakelijk

Presentatie in de jaarrekening

Voor de reserves (art 54 BBV) geldt dat er in de toelichting op de balans de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan worden toegelicht. Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijkt:• het saldo aan het begin van het begrotingsjaar;• de toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatbestemming bij de programmarekening;• de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar;• de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd;• het saldo aan het einde van het boekjaar.

Bespaarde rente

Indien de bespaarde rente over het saldo van de reserves en voorzieningen structureel ten gunste van het begrotingssaldo wordt meegenomen, kunnen de saldi van de reserves en voorzieningen alleen worden aangewend als de verlaging van de bespaarde rente (=bate) niet leidt tot een begrotingstekort. Om de saldi van de bestemmingsreserves en voorzieningen te allen tijde te kunnen aanwenden, wordt de berekende bespaarde rente over de bestemmingsreserves en de voorzieningen toegevoegd aan de reserves. De toevoeging aan de bestemmingsreserves mag niet geschieden ten laste van het “resultaat vóór bestemmingsreserve”. De dotatie geschiedt via “mutaties bestemmingsreserve”. Bovenstaande betekent dat de bespaarde rente impliciet wel als voordeel in het “resultaat vóór bestemmingsreserve” is opgenomen. Tegenover dit voordeel staat dus een toevoeging aan de verschillende (bestemmings)re-serves.Rentetoevoeging aan de voorzieningen is niet toegestaan. Om die reden wordt de bespaarde rente over het saldo van de voorzieningen toegevoegd aan de Algemene Reserve.

Minimum norm algemene reserve

De gemeente dient over weerstandscapaciteit te beschikken voor het opvangen van alle risico’s die de gemeente loopt en waarvoor geen voorziening is getroffen. De afzonderlijke gemeenten en GR’s hanteren (indien aanwezig) verschillend beleid en verschillende normen t.a.v. (het bepalen van) de benodigde weerstandscapaciteit en de minimaal benodigde algemene reserve. Voor de gemeente Oldambt is het daarom, mede vanwege de sterke samenhang tussen weerstandscapaciteit, weerstandsvermogen en de financiële positie, van belang een helder en duidelijk beleid ten aanzien van dit onderwerp te formuleren.Het gemeentelijk beleid inzake het weerstandsvermogen en risicomanagement en het in kaart brengen van de risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit, dient derhalve uitgewerkt te worden in een afzonderlijke nota weerstandsvermogen en risicomanagement. In deze nota dient aangegeven te worden hoe de minimale algemene reserve -immers een belangrijk onderdeel van de weerstandscapaciteit- bepaald dient te worden.Vooruitlopend op deze nota is voor het begrotingsjaar 2010 een globale risicoinventarisatie gemaakt (op basis van de op dit moment gehanteerde systematiek bij de deelnemende gemeenten en GR’s) op grond waarvan een minimale algemene reserve van € 6 miljoen in het kader van het gewenste weerstandsvermogen aangehouden dient te worden.Deze berekening zal in 2010 geactualiseerd te worden op basis van de in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement voorgeschreven berekeningsmethodiek.

Gedragsregels

Omtrent de instelling en aanwending van reserves gelden een aantal gedragslijnen:

• het doel/de functie van de reserve dient vastgelegd te worden.• reserves kunnen uitsluitend worden ingesteld op basis van daartoe strekkende raadsbesluiten en indien dit absoluut noodzakelijk is.• aan het instellen van een reserve ligt een plan ten grondslag.• bij het instellen van een reserve wordt aangegeven wat de boven- en ondergrens moet zijn.• over het eigen vermogen wordt rente gecalculeerd (bespaarde rente) • voor alle ingestelde reserves moeten beheersplannen aanwezig zijn en deze beheersplannen moeten één keer per jaar worden geactualiseerd en getoetst;• Indien de einddatum van een reserve is verstreken dan wordt het saldo overgeheveld naar de algemene reserve.

 

II. VOORZIENINGEN

Definitie

Voor de definiëring van voorzieningen is aansluiting gezocht bij het Burgerlijk Wetboek boek 2. Volgens deze definitie kan een voorziening alleen worden opgenomen als er sprake is van een te kwantificeren financiële verplichting of financieel risico. Daarnaast kunnen tot voorzieningen ook gerekend worden de van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

Het gaat bij voorzieningen om min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen leiden, zoals garantieverplichtingen en dergelijke. Ook kunnen voorzieningen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten, zoals groot onderhoud. Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van de lasten voortvloeiend uit risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke. Voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in de periode voorafgaande aan de balansdatum, kunnen geen voorzieningen worden gevormd.Een eenmaal gevormde voorziening behoort tot het vreemd vermogen en is niet meer vrij aanwendbaar. Mocht blijken dat een voorziening te hoog is dan valt het teveel aan middelen vrij ten gunste van het resultaat. Mochten de onderliggende risico’s c.q. plannen te laag zijn ingeschat dan moet de voorziening direct op niveau worden gebracht. Het daadwerkelijk gebruik maken van de voorziening kan alleen voor uitgaven die binnen het onderliggende plan of risico vallen. Uitgaven moeten in die zin ook inzichtelijk zijn en de accountant toetst dit bij de jaarrekening.

Functies van voorzieningen

De functies van een voorziening zijn gelijk aan die van een reserve, maar krijgen door het verplichtende karakter (een voorziening immers is een schuld) een volkomen andere invulling voor de buffer- en bestedingsfunctie.

Voorzieningen betreffen naar verwachting onvermijdelijke uitgaven voor gebeurtenissen die reeds hebben plaatsgevonden. Bij voorzieningen (artikel 44 BBV) gaat het om:• verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs valt in te schatten;• op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs valt in te schatten;• kosten die in een volgend dienstjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. bijvoorbeeld: voorziening groot onderhoud• tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden( geoormerkte gelden), met uitzondering van de van overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

Onderbouwing

Voorzieningen dienen de benodigde omvang te hebben van de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen niet kleiner of groter zijn dan de verplichtingen of de risico’s, waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Om de toereikendheid van de voorzieningen te kunnen beoordelen is het noodzakelijk dat wordt beschikt over beheersplannen en/of berekeningen, waaruit de benodigde omvang blijkt. Deze plannen en berekeningen moeten regelmatig worden geactualiseerd. Indien bij zo’n actualisatie blijkt dat de voorziening niet meer op niveau is, dan moet door middel van extra dotaties de voorziening weer op peil worden gebracht. Blijkt dat de voorziening meer dan toereikend is, dan kan het te veel ten gunste van de exploitatie worden afgeboekt.

Voorzieningen en beheersplannen

Zoals hiervoor is uiteengezet moeten voorzieningen precies de benodigde omvang hebben. Om dit te kunnen beoordelen zijn beheersplannen onontbeerlijk. In de beheersplannen zijn de onderbouwing, planning van de uitgaven en de voeding van de voorzieningen samengevat en in de tijd uitgezet. Op dit moment zijn nog niet voor alle ingestelde voorzieningen beheersplannen voorhanden. Dit is primair een verantwoordelijkheid van de budgethouder. In de paragraaf Reserves en Voorzieningen bij de begroting en de jaarrekening wordt de Raad geïnformeerd omtrent de voornemens respectievelijk de uitvoering van de betreffende beheersprogramma’s dan wel separate nota’s. 

Begrotingswijzigingen en administratieve verwerking

Toevoegingen aan voorzieningen komen als last in de begroting en de rekening van baten en lasten. De aanwending van de voorziening wordt rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij ook de geraamde wijzigingen voor voorzieningen tussentijds aangepast moeten worden. Deze aanpassingen worden door het College geautoriseerd en met een begrotingswijziging vastgelegd.

Vorming en aanwending van een voorziening

Stortingen in voorzieningen worden beschouwd als kosten. Onttrekkingen aan een voorziening zijn geen kosten maar lopen via de daarvoor gevormde voorziening. Voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume bepaald het BBV expliciet dat deze niet als voorziening mogen worden opgenomen.In onderstaande tabel wordt schematisch aangegeven hoe met de voorzieningen dient worden omgegaan:

Verantwoordelijkheid: Financieel beleid is verantwoordelijkheid collegeWijziging bestemming: Niet mogelijkOnderdeel van het: Vreemd vermogenOpbouw (dotatie): Via exploitatieOnttrekking: Ten laste voorzieningAanwending vrij? Nee, slechts voor betreffende doelFinancieel onderbouwd? Ja

Presentatie in de jaarrekening

In artikel 55 BBV wordt geregeld dat in de toelichting op de balans de aard en reden van elke voorziening en de wijzigingen daarin worden toegelicht. Bovendien wordt per voorziening het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken:• het saldo aan het begin van het begrotingsjaar• de toevoegingen• ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen• de aanwendingen• het saldo aan het einde van het begrotingsjaar

Toevoegingen aan de voorzieningen komen als last in de begroting en de rekening van baten en lasten. De aanwending binnen het doel van de voorziening wordt rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt.

Gedragsregels

Omtrent de instelling en aanwending van voorzieningen gelden een aantal gedragslijnen:• het doel/de functie van de voorziening wordt vastgelegd.• voor elke voorziening beheersplannen op te stellen (voor zover nog niet aanwezig);• voor alle ingestelde voorzieningen moeten in het vervolg beheersplannen aanwezig zijn en deze beheersplannen moeten één keer per jaar worden geactualiseerd en getoetst