Prostitutiebeleid gemeente Oldambt

Artikel 1 Inleiding

PROSTITUTIEBELEIDPer 1 oktober 2000 is door een wijziging van het Wetboek van Strafrecht het algemeen bordeelverbod opgeheven. Met deze wetswijziging worden meerdere doelen nagestreefd: het beheersen en reguleren van de exploitatie van prostitutie, het verbeteren van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie, het beschermen van minderjarigen tegen seksueel geweld en seksueel misbruik, het beschermen van de positie van prostituees, het ontvlechten van prostitutie en criminele randverschijnselen en het terugdringen van de omvang van prostitutie door illegalen.Aangezien per 1 oktober 2000 het “bedrijfsmatig exploiteren van prostitutie” dus niet langer een strafbaar feit vormt als bedoeld in het Wetboek van Strafrecht, is er aanleiding de exploitatie van seksinrichtingen te reguleren.

Om de vestiging van bordelen e.d. te kunnen reguleren, dient een aantal stappen genomen te worden. Eén van die stappen was het vaststellen van een nieuw hoofdstuk drie van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) gemeente Winschoten. In dit hoofdstuk is een vergunningenstelsel opgenomen, met daarin vervat de voorwaarden waaraan een beheerder c.q. eigenaar van een bordeel dient te voldoen. Daarnaast zullen op termijn bestemmingsplannen moeten worden aangepast aan deze nieuw uit te oefenen bedrijfstak.Deze maatregelen alleen zijn echter niet voldoende om een mogelijke wildgroei tegen te gaan: er dient ook beleid te worden geformuleerd, waarin de raad aangeeft wat binnen de grenzen van de gemeente Winschoten wel of niet wordt toegestaan. Hiertoe is in oktober 2000 een notitie lokaal prostitutiebeleid vastgesteld, met daarin opgenomen een handhavingsprotocol. In deze notitie staat de mogelijkheid van legalisering van de bestaande seksinrichtingen centraal. Voorts is opgenomen dat in Winschoten op termijn nog ruimte is voor één seksinrichting. Om dit aantal te bereiken is een zogenaamd “uitsterfbeleid” opgenomen.In de achterliggende periode is bij de uitvoering van het vastgestelde beleid gebleken dat het op onderdelen ontbreekt aan voldoende handvaten om de vastgestelde uitgangspunten te kunnen realiseren. Dit maakt een aanpassing van het in oktober 2000 vastgestelde beleid noodzakelijk. Deze notitie komt hiervoor in de plaats.

Artikel 2 Kenmerken van Winschoten

De gemeente Winschoten neemt in de regio een duidelijke centrumpositie in. Dit uit zich in de aanwezigheid van diverse gezondheidsinstellingen, een aantal onderwijsinstellingen die een aanzuigende werking hebben op scholieren uit omringende gemeenten, plus de aanwezigheid van tamelijk veel horecabedrijven. Met name het Marktplein fungeert als regionaal uitgaanscentrum, met etablissementen variërend van een bioscoop tot eetcafés, van bruine kroegen tot discotheken.Naast de levendigheid die dit alles met zich meebrengt, levert de aanwezigheid van deze horecagelegenheden echter ook de nodige overlast op. Op zich is dit inherent aan de centrumfunctie die Winschoten inneemt voor de regio, een functie die Winschoten ook graag wíl innemen. Zaak is echter wel om deze overlast te beteugelen: reeds op dit moment is het aantal horecagelegenheden groot, zeker in verhouding tot het aantal inwoners van deze gemeente, te weten een kleine 19.000. 

Artikel 3 Huidige situatie qua seksinrichtingen

In het voorjaar van 2000 waren er drie inrichtingen waarvan vaststond dat deze aangemerkt konden worden als seksinrichtingen. Het ging om Erotic Palace, Carolieweg 3, Baccara, Rozenstraat 2 en Massagesalon 2000, Marktstraat 13.

Ter verduidelijking: voor het begrip seksinrichting wordt de omschrijving van artikel 3.1.1. van het VNG-model van de Algemene Plaatselijke Verordening aangehouden: “de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting wordt in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar.”

Daarnaast is in de Pottenbakkersstraat een sekswinkel aanwezig -de Pottekieker- , zijnde een winkel waar erotische attributen en lectuur worden verkocht.Zowel Baccara als Erotic Palace bestonden elk al een aantal jaren. Het betreft hier besloten clubs, in de nabijheid van het Marktplein, oftewel in de buurt van het uitgaanscentrum van Winschoten. In de periode rond de herziening van het prostitutiebeleid in oktober 2000 is de exploitatie van Erotic Palace als seksinrichting echter beëindigd. Sindsdien wordt het bedrijf geëxploiteerd als horecabedrijf. Inmiddels zijn de panden Carolieweg 3 en 5 samengevoegd en worden als één horecabedrijf geëxploiteerd. Daarom speelt dit bedrijf voor het te voeren prostitutiebeleid in de gemeente Winschoten geen rol meer waar het gaat om de mogelijkheid tot legalisering als seksinrichting. Van de overige twee inrichtingen is Baccara inmiddels in het bezit van een vergunning voor de exploitatie van een seksinrichting. 

Artikel 4 Prostitutiebedrijven en overlast

Prostitutie wordt van oudsher als een schimmige bedrijfstak gezien, waaromheen allerhande mythevorming is ontstaan. Deze mythevorming en zeker ook de aard van de bedrijfstak heeft tot gevolg dat er zich rond prostitutie veel schimmige zaken afspelen, hetgeen overigens niet noodzakelijkerwijs inherent hoeft te zijn aan deze bedrijfsvorm. Te denken valt aan activiteiten als heling, drugshandel, onvrijwillige prostitutie et cetera.Met de opheffing van artikel 250b is Wetboek van Strafrecht beoogt de formele wetgever dan ook om prostitutie uit de nevelen van de illegaliteit te halen en meer greep te krijgen op deze bedrijfstak, om zo eenvoudiger en meer adequaat tegen mogelijke uitwassen op te kunnen treden. Het valt overigens, zoals opgemerkt, niet te ontkennen dat prostitutie altijd al een aanzuigende werking op illegale activiteiten heeft gehad. De problematiek van de aanzuigende werking zal in de toekomst, ook mèt een vergunningenstelsel, niet zomaar opgelost worden. Hier vanuit gaande is het noodzakelijk om als gemeente aan te geven wat wel en wat beslist niet als acceptabel wordt gezien.De gemeente Winschoten telt ± 19.000 inwoners die op een betrekkelijk klein grondgebied wonen. Winschoten heeft een klein buitengebied en bestaat hoofdzakelijk uit bebouwde kom. Voor de regio vervult de gemeente een centrumfunctie. Daarnaast brengen veel mensen uit Duitsland een bezoek. Dit alles brengt met zich mee dat Winschoten gevoelig is voor allerlei vormen van overlast. De kleinschaligheid brengt daarom met zich mee dat terughoudend gereageerd dient te worden op de legalisering van prostitutie als “nieuwe” bedrijfstak.

Zoals hiervoor reeds gesteld, vervult Winschoten een centrumfunctie voor de regio, ook als vermaakscentrum. Dit laatste brengt met zich mee dat moeilijk volgehouden kan worden dat prostitutie -inmiddels een legale bedrijfstak- in alle opzichten volledig tegengehouden kan worden. Het is met andere woorden niet reëel om elke vorm van prostitutie te weren uit de gemeente Winschoten. In dit verband kan gewezen worden op artikel 19 lid 3 van de Grondwet, waarin het recht op vrije keuze van arbeid is neergelegd. Een totaal verbod op elke vorm van prostitutie komt hiermee in strijd. Op basis van de huidige wetgeving en jurisprudentie is het niet mogelijk om een zogenaamd 0-beleid te voeren. Het voorgaande houdt in dat prostitutie in Winschoten mogelijk dient te worden gemaakt, maar dat in de legalisering van het aantal seksinrichtingen wel de nodige terughoudendheid dient te worden betracht. 

Artikel 5 Uitgangspunten van prostitutiebeleid in de gemeente Winschoten

a. Legalisering van de bestaande seksinrichtingenZoals eerder vermeld, bestaan er in Winschoten nog twee seksinrichtingen (peildatum 1 augustus 2003): club Baccara en Massagesalon 2000. Deze inrichtingen bevinden zich in het centrumgebied, in de nabijheid van het Marktplein. Tot op heden is ons niets bekend van enige overlast. Ook van omwonenden zijn geen serieuze klachten bekend over de aanwezigheid van deze bedrijven. Inmiddels heeft club Baccara een exploitatievergunning ontvangen. Voor legalisering van een tweede seksinrichting komt als eerste Massagesalon 2000, Marktstraat 13, in aanmerking.b. Het vaststellen van het aantal seksinrichtingen op twee.Zoals gesteld zijn er per 1 augustus 2003 twee seksinrichtingen binnen de gemeentegrenzen van Winschoten. De gemeente Winschoten wil de hoeveelheid seksinrichtingen tot maximaal dit tweetal beperken. Het betreft -nogmaals- Baccara, Rozenstraat 2 en Massagesalon 2000, Marktstraat 13. Het mogelijk maken tot legalisering van de tweede -reeds bestaande- seksinrichting is met name ingegeven om de volgende redenen:- Sinds eind 2000 bestaan er nog twee seksinrichtingen. De ervaring tot nu toe heeft geleerd dat de werking van de vrije markt niet heeft geleid tot de noodzaak van meer dan deze twee inrichtingen.- De aanwezigheid van deze twee seksinrichtingen heeft in het verleden geen overlast opgeleverd.- De formele wetgever heeft de verantwoordelijkheid voor een bordeelbeleid neergelegd op gemeentelijk niveau. De gemeente Winschoten wil voor deze verantwoordelijkheid niet weglopen. Gezien het inwoneraantal en de beperkte omvang van het grondgebied, maar ook gelet op het bestaande voorzieningenniveau in omliggende gemeenten, achten wij twee inrichtingen echter voldoende. - In de nota “Een visie op de ontwikkeling van het centrum” -in de wandelgangen “Centrumvisie” genoemd- van mei 1998, staat op pagina 19 onder het kopje Wonen het volgende te lezen: “Naast allerlei voorzieningen speelt ook het wonen in de binnenstad een belangrijke rol. Het wonen in het directe centrum betekent dat een bepaalde belevingswaarde aan het centrum wordt gegeven.” Onder meer deze zinsnede illustreert dat het gemeentebestuur van Winschoten waarde hecht aan een versteviging van de woonfunctie in het centrumgebied. De uitbreiding van het aantal prostitutiebedrijven past hier niet bij, aangezien dit kan leiden tot een ongewenste verstoring van bestaande verhoudingen met als gevolg een negatieve invloed op het woon- en leefklimaat. Vandaar dat bepaald wordt om het maximum aantal seksinrichtingen binnen Winschoten te bepalen op het huidige aantal van twee (2). Het gestelde onder het vorige punt betekent dat bij - gebleken eventuele onmogelijkheid om tot legalisering over te gaan van de tweede van de bestaande inrichtingen (te weten: Massagesalon 2000, Marktstraat 13), er uitsluitend ruimte zal bestaan voor een seksinrichting die hiervoor in de plaats komt, dus niet op een locatie elders;- feitelijke beëindiging door de exploitant van een van deze twee inrichtingen er slechts ruimte is voor een nieuwe seksinrichting op dezelfde locatie.c. Beperking tot het centrumgebiedOmdat -zoals eerder gesteld- de reeds aanwezige horeca zich concentreert in het centrumgebied, ligt het voor de hand dat ook prostitutie zich beperkt tot ditzelfde gebied. Op deze plaats wordt uitdrukkelijk opgemerkt dat hieronder niet de Langestraat en de Torenstraat vallen. De reden hiervoor is dat dit winkelstraten bij uitstek zijn en dat de aanwezigheid van prostitutiebedrijven zich beslist niet verhoudt met het thans bestaande karakter van deze straten. Ook het Marktplein wordt op deze plaats aangewezen als een locatie waar de aanwezigheid van seksinrichtingen ongewenst is. De aard en omvang van reeds aanwezige horecagelegenheden ligt hieraan ten grondslag. Het betreft hier een bioscoop, eetcafés en diverse kroegen van uiteenlopend karakter. Deze etablissementen trekken een uitermate gemengd en ook talrijk publiek. De aanwezigheid van een seksinrichting aan het Marktplein is ongewenst, omdat het een verstoring inhoudt van de reeds bestaande verhoudingen: het -grotendeels- jonge publiek dat zich begeeft op het Marktplein, dient naar het oordeel van het gemeentebestuur van Winschoten niet geconfronteerd te worden met de aanwezigheid van een seksinrichting. Voor het centrum geldt dat er tot op zekere hoogte sprake is van gewenning waar het gaat om de bestaande twee inrichtingen. Wij achten het echter onwenselijk dat andere buurten in Winschoten worden belast met de nieuw vestiging van seksinrichtingen.d. Geen seksinrichtingen in woonbuurtenHoewel ook in het centrumgebied veel particulieren wonen, menen wij dat de aanwezigheid van seksinrichtingen in reguliere woonbuurten absoluut onwenselijk is. De aanwezigheid van een seksinrichting, die zich zal afficheren door uiterlijke kenmerken als verlichting, naamgeving e.d., zal naar verwachting veel onrust veroorzaken in een buurt waar bijvoorbeeld ook kinderen en ouderen wonen. Gesteld mag worden dat de aanwezigheid van een dergelijke inrichting in een doorsnee woonstraat per definitie niet past. Begrippen als uitstraling en mogelijke overlast vormen op zich reeds voldoende reden om dit niet toe te staan.In dit verband kan nog opgemerkt worden dat de formele wetgever de prostitutie uit de illegaliteit wil proberen te halen door het instellen van een vergunningenstelsel. Tot deze stap wordt overgegaan, juist omdat tot op heden seksinrichtingen klaarblijkelijk wel degelijk overlast -aanzuigende werking op bijvoorbeeld criminele activiteiten- (kunnen) opleveren.Om de aanmerkelijke kans hierop voor te blijven, wordt op deze plaats aangegeven dat een dergelijk bedrijf qua aard en uitstraling beslist niet past in een reguliere woonbuurt.e. Geen seksinrichtingen in het buitengebiedHet buitengebied van de gemeente Winschoten is zeer beperkt in omvang. In totaal gaat het om ± 1000 hectare. De gemeenteraad van Winschoten is van mening dat vestiging van dergelijke etablissementen in het buitengebied niet past, aangezien het betreffende gebied beperkt is in omvang en er daarom een onevenredige onrust zou worden opgeroepen bij de bewoners van eerder genoemd gebied.Hierbij speelt ook het toezichtaspect een rol. Juist omdat de aanwezige horeca zich concentreert in de nabijheid van het Marktplein, brengt dit met zich mee dat de politie hier regelmatig surveilleert. Voor wat betreft adequaat toezicht zou de vestiging van seksinrichtingen in het buitengebied ook een aanmerkelijke aantasting van de beschikbare politiecapaciteit betekenen. De beschikbare agenten moeten in dat geval immers noodgedwongen uitzwermen over het gehele grondgebied van de gemeente Winschoten. Om deze redenen is de vestiging van seksinrichtingen in het buitengebied ongewenst.f. Geen seksinrichtingen op bedrijventerreinenWinschoten vervult een belangrijke rol als centrumgemeente voor de regio, niet alleen voor wat betreft de uitgaansfunctie, maar ook qua bedrijvigheid. Verder kan worden opgemerkt dat het voor de economische situatie in Oost-Groningen van groot belang is dat deze ontwikkeling zich doorzet: de werkeloosheidcijfers liggen in de regio Winschoten immers traditioneel aanmerkelijk hoger dan in de meeste andere regio´s van dit land. Daarom mag gesteld worden dat specifiek voor Winschoten -en ruimer gezien Oost-Groningen- een gezond en vitaal bedrijfsleven van eminent belang is.De kans dat de aanwezigheid van seksinrichtingen een negatief stempel drukt op de reeds aanwezige bedrijventerreinen, is echter groot en ook reëel te achten. Maatschappelijke weerstanden tegen prostitutie leven nu eenmaal in brede lagen van de bevolking en zeker bij ondernemers, aangezien zij een groot belang hebben bij een positieve uitstraling voor wat betreft de omgeving van hun bedrijven.Vestiging van een seksinrichting op een bedrijventerrein zou daarom een onaanvaardbare en zeker uitermate ongewenste aantasting betekenen van het cachet, de allure en ook de uitstraling van een bedrijventerrein. Daarnaast geldt voor wat betreft het toezicht hetzelfde als onder e (buitengebied ) is gesteld; een reden te meer om seksinrichtingen te weren van bedrijventerreinen.Concluderend zou de vestiging van seksinrichtingen een onaanvaardbare doorkruising betekenen van de voorgestane ontwikkelingen qua bedrijvigheid in Winschoten en dient dit om die reden te worden voorkomen.g. Geen raamprostitutieZoals hiervoor is weergegeven is Winschoten qua oppervlak een kleine gemeente met een relatief gering aantal inwoners. Het feit dat Winschoten een centrumfunctie vervult, wil niet zeggen dat raamprostitutie daarom aanvaardbaar zou zijn. Raamprostitutie is een vorm van prostitutie die uit de aard der zaak veel overlast oplevert. De aanwezigheid van één of meerdere panden waar prostituees zich in persoon aanbieden aan klanten, levert een grote toestroom van nieuwsgierigen op. Van reeds aanwezige plaatsen waar raamprostitutie momenteel voorkomt -zoals in de gemeente Groningen- is bekend dat omwonenden veel overlast ervaren van het “va et vient” van (potentiële) klanten. Voorts valt niet aan te geven waar raamprostitutie zou kunnen plaatsvinden. Vanwege de voorzienbare overlast valt geen locatie aan te wijzen waar een dergelijke vorm van prostitutie zou kunnen worden toegestaan. Ter verduidelijking: vrijwel alle locaties waar raamprostitutie voorkomt, bevinden zich in grote stedelijke gebieden (bijvoorbeeld Groningen, Amsterdam). De ervaring heeft geleerd dat de overlast aanzienlijk is, zodat gelet op de omvang van het gemeentelijk grondgebied en het bevolkingsaantal, een dergelijke bedrijfsvoering onevenredig belastend zou zijn voor de gemeente Winschoten.Zoals gesteld levert met name het “va et vient” van (potentiële) klanten overlast op. Raamprostitutie heeft tot gevolg dat klanten keer op keer hun ronde doen langs de panden waarin raamprostitutie gehuisvest is. Wanneer dit per auto gebeurt, is de geluidsoverlast aanmerkelijk, terwijl bovendien de verkeersveiligheid in gevaar kan komen. In de omgeving van het Marktplein is op voorhand geen locatie aan te wijzen waar dergelijke verkeersstromen- die zich het sterkst manifesteren in de nachtelijke uren- mogelijk zijn, zonder dat dit een onevenredige mate van overlast voor omwonenden oplevert.Wanneer men de mogelijkheid van raamprostitutie in een voetgangersgebied in beschouwing neemt -hetgeen inhoudt dat verkeersstromen in de vorm van gemotoriseerd verkeer zich niet zullen voordoen- doet zich het probleem voor waar een dergelijk voetgangersgebied zou moeten worden ingericht. Bij eventueel in de toekomst nog aan te wijzen voetgangersgebieden zullen zich voornamelijk winkelbedrijven vestigen. Zoals hiervoor al bij de Langestraat en Torenstraat is aangegeven, passen seksinrichtingen -en zeker raamprostitutie- niet in een dergelijke omgeving.Wij zien geen reële mogelijkheid om in het centrum een voetgangersgebied aan te wijzen waar raamprostitutie mogelijk wordt gemaakt. Dit zal zonder twijfel stuiten op grote bezwaren van de huidige bewoners.Samengevat kan worden gesteld dat raamprostitutie in de gemeente Winschoten ongewenst is. De te verwachten overlast, de veelal opdringerige aanwezigheid van (potentiële) klanten bij deze vorm van prostitutie en de beperkte omvang van Winschoten liggen hieraan ten grondslag. h. Geen tippelzoneArtikel 3.2.6 van de APV van Winschoten geeft aan dat straatprostitutie (tippelen) niet is toegestaan, tenzij op door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen wegen of gebieden.In dit kader wordt aangegeven dat het instellen van een zogenaamde tippelzone een ongewenste optie is. Met name van straatprostitutie is bekend dat dit veel overlast oplevert. Het is algemeen bekend dat veel straatprostituees verslaafd zijn, hetgeen een sterk aanzuigende werking heeft op praktijken als diefstal, heling en drugshandel. Gelet op de omvang van Winschoten mag geconcludeerd worden dat straatprostitutie een ongewenste vorm van prostitutie is en daarom geweerd moet worden. Hiervoor pleit ook dat het instellen van een tippelzone een grote belasting zal betekenen van het politieapparaat.De gemeenteraad van Winschoten geeft daarom uitdrukkelijk te kennen dat ook in de toekomst niet zal worden overgegaan tot het instellen van een zogeheten tippelzone.i. EscortbedrijvenOok door de formele wetgever wordt onderkend dat escortprostitutie een moeilijk controleerbare bedrijfsvorm is. Het gaat hier immers niet om een seksinrichting die ruimtelijk controleerbaar is. Bij escort kan het gaan om een antwoordapparaat ergens in een kamertje, waarna bemiddeld wordt tussen de klant en de prostituee Om toch enige greep op escort te houden, wordt in de APV neergelegd dat ook escortbedrijven vergunningplichtig zijn. Het motief hiertoe is vooral ingegeven om toch enige controle te kunnen uitoefenen op deze bedrijfsvorm.

Artikel 8 Ruimtelijk beleid

Volgens artikel 3.3.2 sub b van het nieuwe hoofdstuk 3 van de APV Winschoten is strijd met een geldend bestemmingsplan een weigeringsgrond voor het verlenen van een vergunning. Om de toename van lokale prostitutiebedrijven zoveel mogelijk beheersbaar te houden, is het van groot belang om de bestaande bestemmingsplannen waar noodzakelijk aan te passen: zo zullen d.m.v. een zogenaamd paraplubestemmingsplan de begripsomschrijvingen van de huidige bestemmingsplannen aangepast moeten worden, in die zin dat uitdrukkelijk zal worden bepaald waar seksinrichtingen uitgesloten worden. Daarnaast zullen toekomstige bestemmingsplannen de aanwezigheid van seksinrichtingen uitdrukkelijk moeten uitsluiten.Het belang hiervan is groot: strijd met een bestaand bestemmingsplan is een harde weigeringsgrond. Een rechter zal in een eventuele procedure simpelweg aanvaarden dat er strijd met een bestemmingsplan aanwezig is en dat daarom een vergunning voor een seksinrichting rechtmatig geweigerd is. 

Artikel 9 Conclusie

Met inachtneming van het bovenstaande kunnen voor het prostitutiebeleid in de gemeente Winschoten de volgende -indien van toepassing: cumulatief geldende- uitgangspunten worden gegeven: Vormen van prostitutie als raam- en straatprostitutie worden uitdrukkelijk niet toegestaan. De aanwezigheid van seksinrichtingen binnen de gemeente Winschoten dient zich te beperken tot besloten seksinrichtingen. Exploitatie van seksinrichtingen kan slechts mogelijk worden gemaakt op de locaties Rozenstraat 2 en Marktstraat 13.Voor de definitie van seksinrichtingen wordt verwezen naar de begripsomschrijving in artikel 3.1.1. onder c van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Winschoten.