Uitvoeringsbesluit 'Work First'

Ondertekening

Toelichting

Algemene toelichting

Op grond van artikel 9, lid 4 en artikel 10 van de Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand heeft het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid gekregen tot het opstellen van een uitvoeringsbesluit. Door middel van het uitvoeringsbesluit Work First wordt hieraan gevolg gegeven. In dit uitvoeringsbesluit stelt het college ondermeer regels met betrekking tot de precieze aard van de voorziening, de doelgroep, uitbesteding, voorwaarden voor uitvoering en de vergoeding aan opdrachtnemer.

Het college heeft geen onbeperkte vrijheid ten aanzien van het beleid op terrein van Work First. Op basis van een (Europese) aanbestedingsprocedure wordt een opdrachtnemer geselecteerd. Deze opdrachtnemer biedt aan deelnemers uit de doelgroep een dienstverband aan, waarbij door de gemeente een vergoeding verstrekt wordt ter financiering van de loonkosten (en een vergoeding voor de kosten van een bemiddelingstraject). Bij deze constructie dient de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun in acht te worden genomen. Er bestaat namelijk het risico van een met staatsmiddelen bekostigd voordeel voor bepaalde ondernemingen waardoor de mededinging wordt vervalst en het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed (definitie van staatssteun cf. artikel 87 lid 1 EG). Indien de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun niet wordt gevolgd is de mogelijkheid aanwezig dat door benadeelde ondernemingen klachten worden ingediend bij de Europese Commissie dan wel privaatrechterlijke claims worden neergelegd bij de gemeente. In het uitvoeringsbesluit wordt verwezen naar de beleidsaanbeveling welke is opgenomen in de verzamelbrief van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 7 april 2004, evenals de Verordening werkgelegenheidssteun (nr. 2204/2002 d.d. 12-12-2002; Pb EG 2002, L 337/3), welke in EU-verband is opgesteld. Door deze twee elementen te verwerken in dit uitvoeringsbesluit en hiernaar te verwijzen, wordt voldaan aan de Europese richtlijnen op dit gebied. Op grond hiervan wordt voorkomen dat met staatssteun de mededinging voor bepaalde ondernemingen wordt vervalst en het interstatelijk handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed.

Naast de in het uitvoeringsbesluit concreet genoemde zaken zoals de duur van de arbeidsovereenkomst, de doelgroep en bepalingen omtrent uitbesteding, zijn er aspecten die niet expliciet in het uitvoeringsbesluit omschreven staan, maar waarvoor wel aandacht moet zijn bij de privaatrechtelijk overeengekomen dienstverlening in het kader van Work First. Hierbij moet gedacht worden aan de maximale steunintensiteit, verrekening van arbeidsproductiviteit, generieke uitvoering van tewerkstelling van werknemers (geen voorkeursbeleid bij het te werk stellen van deelnemers) en de daarbij door de opdrachtnemer in rekening te brengen vergoedingen (marktconformiteit, niet leidend tot concurrentievervalsing). Aangezien Europese regelgeving voortdurend aan wijziging onderhevig is en feitelijke bedragen ook tot stand kunnen komen naar aanleiding van onderhandeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, is er voor gekozen om niet alle aspecten in het uitvoeringsbesluit te expliciteren en te volstaan met een verwijzing naar de van toepassing zijnde regelgeving.

Artikelsgewijze toelichting.

Artikel 1 Begripsbepalingen

In dit artikel worden de gehanteerde begrippen nader omschreven. Enkele worden nader toegelicht.

Tweede lid, onderdeel h

De in dit uitvoeringsbesluit gehanteerde omschrijving van uitkeringsgerechtigde wijkt af van de in de Reïntegratieverordening opgenomen definitie (de persoon met een uitkering ingevolgde de wet, de IOAW of de IOAZ). De definitie moet gezien worden in relatie tot de in artikel 3 benoemde doelgroep. Binnen dit uitvoeringsbesluit is uitsluitend gekozen voor de doelgroep bijstandsgerechtigden. Gelet op de doelgroep van de IOAW en IOAZ (oudere, gedeeltelijk arbeidongeschikte werkloze werknemers/gewezen zelfstandigen) lijkt inzet van Work First voor deze doelgroep geen geëigend instrument. Daarnaast is een van de beweegredenen voor inzet van Work First het argument van schadelastbeperking voor de gemeente. Voor bijstandsuitgaven is de gemeente 100% verantwoordelijk. Bij uitvoering van de IOAW en IOAZ is sprake van 25% verantwoordelijkheid voor de gemeente en 75% voor het Rijk. Vanuit de optiek van schadelastbeperking is inzet van Work First minder doelmatig.

Tweede lid, onderdeel c

Bij de omschrijving van het begrip uitkering is expliciet aangesloten bij de normbedragen algemene bijstand. Dit is relevant voor toepassing van artikel 2, eerste lid, onderdeel a. Het aantal uren waarvoor het dienstverband wordt aangegaan moet voldoende zijn om een beroep op algemene uitkering te voorkomen. De omvang van het dienstverband wordt niet gerelateerd aan het recht op bijzondere bijstand. Ondanks het feit dat aan jongeren van 18, 19 en 20 jaar voor de kosten van levensonderhoud in individuele situaties bijzondere bijstand wordt verleend, is bewust voor deze systematiek gekozen. De groep jongeren waarvoor aanvullende bijzondere bijstand voor levensonderhoud verstrekt wordt, is een relatief kleine groep ten opzichte van het totaal aantal jongeren waarvoor bijstand wordt verstrekt. De verstrekking van aanvullende bijzondere bijstand voor levensonderhoud is dermate individueel bepaald dat hier bij de vaststelling van de omvang van het dienstverband uit doelmatigheidsoverwegingen geen rekening mee wordt gehouden. Ook blijft er voor de gemeente de mogelijkheid van verhaal van de kosten van bijzondere bijstand op de ouders openstaan.

Tweede lid, onderdeel k en l

In deze onderdelen wordt het begrip loonkosten verder uitgewerkt. In samenhang met artikel 2, eerste lid, onderdeel a, en artikel 6, eerste lid wordt de precieze inhoud van de arbeidsovereenkomst (als onderdeel van de voorziening) uitgewerkt. Uit onderdeel k en l volgt dat aan opdrachtnemer een vergoeding verstrekt kan worden voor de met het dienstverband gemoeide loonkosten die gerelateerd is aan het wettelijk minimumloon en de minimumvakantiebijslag. Uit de formulering van onderdeel k volgt dat het uitsluitend gaat om het bruto loon en niet om loon in de vorm van bijvoorbeeld winstuitkeringen, uitkeringen bij bijzondere gelegenheden, onkostenvergoedingen, premie-sparen, eindejaarsuitkeringen en dergelijke. Voor de gecontracteerde opdrachtnemer bestaat de vrijheid om deze vormen van loon uit te betalen. Gelet op het karakter van de voorziening, is vergoeding van dergelijke arbeidsvoorwaarden niet gewenst.

De loonkosten bestaan –naast het bruto loon- uit verplicht door de werkgever af te dragen premies werknemersverzekeringen. Hierbij moet opgemerkt worden dat het gaat om die premies die ook feitelijk ten laste komen van de werkgever. Enkele werknemersverzekeringen kennen zowel en werkgevers als een werknemersdeel. Het werknemersdeel is een premie voor de werknemer (/deelnemer), die door de werkgever op het loon wordt ingehouden en afgedragen. Deze premies komen ten laste van de werknemer en worden niet tot de (evt. te vergoeden) loonkosten gerekend. Tot de in dit uitvoeringsbesluit bedoelde premies die ten laste komen van de werkgever worden op het moment van vaststelling van dit uitvoeringsbesluit de volgende premies gerekend: de AWF-premie (Algemeen Werkloosheidsfonds) voor de werkgever, de WGF-premie (Wachtgeldfonds), de ZFW-premie (Ziekenfondswet) voor de werkgever, de WAO-basispremie en de WAO-gedifferentieerde premie. Gelet op de mogelijke wijzigingen van de Ziekenfondswet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering kunnen de af te dragen premies wijzigen. Daarom is in onderdeel l volstaan met een minder specifieke omschrijving. Verder dienen de door de werkgever ontvangen subsidies voor de werknemer alsmede eventuele afdrachtverminderingen in mindering gebracht te worden op de loonkosten.

Artikel 2 Aard van de voorziening

In dit artikel wordt de concrete invulling van de voorziening Work First omschreven.

Eerste lid, onder a

Aan personen behorend tot de doelgroep kan vanuit de reïntegratiedoelstelling op grond van het eerste lid een dienstverband worden aangeboden van maximaal 12 maanden bij een werkgever. De duur van het dienstverband volgt uit de Verordening werkgelegenheidssteun (ook omschreven in de beleidsaanbeveling van het ministerie), waarin gesteld wordt dat, behalve in het geval van gewettigd ontslag, werknemer(s) aanspraak moeten kunnen maken op een ononderbroken tewerkstelling van tenminste 12 maanden. De maximale werkduur per week bedraagt 40 uur. Verder wordt expliciet aangegeven dat het hierbij gaat om een dienstverband bij een werkgever, niet zijnde de gemeente Oosterhout. Dit om te benadrukken dat het gaat om een normale arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemer, waarin de gemeente Oosterhout geen actieve rol vervult richting werknemer. Zowel het formele als materiële werkgeverschap berust bij een externe werkgever.

Tevens volgt uit deze bepaling de minimale toelatingsvereiste voor Work First. Iemand moet minimaal in staat zijn tot het verrichten van arbeid voor zoveel uren dat –op basis van het Wettelijk Minimumloon- uitkeringsonafhankelijkheid gerealiseerd wordt. Dit betekent dat door de opdrachtnemer minimaal een dienstverband voor dit aantal uren wordt aangeboden. In praktijk zal veeleer gestreefd worden naar een voltijds dienstverband om zo beter aansluiting te vinden bij de reguliere arbeidsmarkt. De belastbaarheid (fysiek en mentaal) van de deelnemer is bepalend voor zowel de inzet van Work First (moet in staat zijn om door middel van werk uitkeringsonafhankelijk te raken) als voor de omvang van het dienstverband.

Eerste lid, onder b

In aanvulling op het dienstverband wordt de mogelijkheid gecreëerd om een traject in te zetten dat gericht is op bemiddeling naar een andere, niet met overheidsmiddelen ondersteunde, baan. De voorziening kan derhalve gekenmerkt worden als een eerste baan met een opstap naar een volgende baan.

Tweede lid

In het tweede lid van dit artikel wordt (in combinatie met de bepalingen uit artikel 5, tweede en derde lid) de mogelijkheid van het inzetten van scholing omschreven. De inzet van scholing is echter aan een restrictie onderhevig. Scholing kan alleen worden ingezet wanneer opdrachtnemer en gemeente gezamenlijk van mening zijn dat inzet van scholing kan leiden tot een directe mogelijkheid tot plaatsing op reguliere arbeid. Hiermee wordt voorkomen dat scholing wordt ingezet om uitsluitend een niveauverhoging te bewerkstelligen of vaardigheden te vergroten zonder dat dit uitzicht op een volgende baan tot gevolg heeft.

Artikel 3 Doelgroep

Eerste en vierde lid

In het eerste lid komt tot uitdrukking dat Work First ingezet kan worden voor zowel personen die een aanspraak kunnen maken op uitkering als personen die al een uitkering ontvangen (Work Now). Deze omschrijving maakt het mogelijk dat binnen de ruim gestelde kader steeds nieuwe keuzes gemaakt kunnen worden zonder dat aanpassing van het uitvoeringbesluit noodzakelijk is. Gelet op de budgettaire belasting per specifieke doelgroep berust de bevoegdheid tot nadere specificatie van de doelgroep bij het college.

Tweede en derde lid

Grondgedachte voor de in lid 2 en 3 opgenomen bepalingen is dat efficiënt omgegaan moet worden met de binnen het WWB-werkdeel beschikbare middelen. In lid 2 en 3 komt tot uitdrukking dat bij gehuwden in principe de voorziening slechts wordt ingezet voor één van de partners. Daar waar beide partners volledig belastbaar zijn bestaat een keuzevrijheid om de voorziening voor een van beide partners in te zetten. Daar waar een van beide partners minder dan volledig belastbaar is dient Work First voor de volledig belastbare partner ingezet te worden. Normaliter zou dit toereikend moeten zijn om uitkeringsonafhankelijkheid te bewerkstelligen/voorkomen (bij voltijds dienstverband en loonbetaling tegen WML). Alleen in het geval dat door inzet van Work First bij een van beide partners geen uitkeringsonafhankelijkheid kan worden bewerkstelligd of uitkeringsafhankelijkheid kan worden voorkomen, kan ook voor de andere partner Work First worden ingezet. Deze situatie zou zich voor kunnen doen wanneer voor beide partners sprake is van een verminderde fysieke en/of mentale belastbaarheid. Dit dient vastgesteld te worden op basis van een medisch en arbeidsdeskundig onderzoek.

Artikel 4 Uitbesteding

Bij uitbesteding van Work First dient uitgegaan te worden van een aanbestedingsprocedure om objectieve en transparante besluitvorming over gunning van de uitvoering van de voorziening te kunnen garanderen. Hierbij dienen zowel het gemeentelijk inkoopbeleid als Europese aanbestedingsregels gevolgd te worden.

Artikel 5 Voorwaarden voor uitvoering Work First model

Eerste lid

Work First is gericht op het bevorderen van uitstroom naar een reguliere baan. Het is daarom wenselijk om deelnemers zoveel mogelijk werkzaamheden te laten verrichten binnen een reguliere arbeidssetting. Dit kan het beste worden gerealiseerd bij werkgevers/bedrijven buiten de infrastructuur van de geselecteerde opdrachtnemer. Voor de door de deelnemer (werknemer van opdrachtnemer) te verrichten werkzaamheden dient een vergoeding in rekening gebracht te worden. Zoals reeds in de algemene toelichting opgemerkt, zijn niet alle (in het kader van Europese regelgeving) relevante aspecten geëxpliciteerd. Toch dient bij uitvoering van het in het eerste lid bepaalde door de gecontracteerde opdrachtnemer rekening gehouden te worden met Europese regelgeving. Deze is zowel van toepassing op de tewerkstelling bij externe werkgevers (detachering) als op de hoogte van de vergoeding die voor deze tewerkstelling gevraagd wordt. Hierbij moet door opdrachtnemer in ieder geval rekening gehouden worden met:

• -

  Generieke uitvoering van detacheringen: Het moet in principe voor iedere externe werkgever mogelijk zijn om gebruik te kunnen maken van de mogelijkheid tot het inhuren van een bij de uitvoerder van Work First werkzame persoon. Er mag geen sprake zijn van een voorkeursbeleid bij detacheringen aan de kant van de door de gemeente geselecteerde uitvoerder van Work First.

• -

  De voor de door de deelnemer aan Work First verrichte activiteiten dient een marktconforme vergoeding in rekening gebracht te worden. De opdrachtnemer dient voor de door de deelnemer verrichte arbeid dan wel voor ten gevolge van zijn arbeid geleverde goederen of diensten een vergoeding te bedingen, die gerelateerd is aan de arbeidsproductiviteit van de betreffende deelnemer en die de concurrentieverhoudingen niet onverantwoord mag beïnvloeden.

Tweede en derde lid

Zie hierover ook de toelichting bij artikel 2, tweede lid van dit uitvoeringsbesluit.

Artikel 6 Vergoeding aan opdrachtnemer

Eerste t/m derde lid

De vergoeding aan de uitvoerder van Work First is drieledig: Er kan een vergoeding verstrekt worden ter financiering van loonkosten, trajectkosten en scholing. Zonder dat ze in alle artikelen nader is uitgewerkt (zie ook opmerkingen in algemene toelichting) is het van belang dat Europese regelgeving gevolgd moet worden bij bepaling van de hoogte van de vergoeding. De hoogte van de vergoeding voor loonkosten wordt de bovengrens door de op grond van Europese regelgeving (Verordening werkgelegenheidssteun) gestelde maximale steunintensiteiten bepaald. Daarnaast dient bij bepaling van de hoogte van de vergoeding aansluiting gevonden te worden bij het eventuele gemis aan arbeidsproductiviteit van de deelnemer aan Work First. De exacte invulling van de te verstrekken vergoedingen wordt niet alleen bepaald door Europese regelgeving, maar ook voor een deel door onderhandeling tussen gemeente en geselecteerde opdrachtnemer.

De vergoeding voor scholing dient analoog aan het uitvoeringsbesluit scholingsubsidie te worden vastgesteld.

In dit artikel is gekozen voor de term vergoeding om te benadrukken dat er sprake is van een privaatrechtelijke relatie met betrekking tot te leveren diensten tussen gemeente (opdrachtgever) en opdrachtnemer. Er is dus geen sprake van een subsidierelatie.

Vierde lid

In het vierde lid van dit artikel staat de mogelijkheid tot het verstrekken van een vergoeding voor loonkosten, trajectkosten en kosten van scholing gedurende de gehele looptijd van de voorziening beschreven. Deze bepaling richt zich op de situatie dat sprake is van verhuizing van een deelnemer naar een andere gemeente ten tijde van de looptijd van de voorziening. Op grond van deze bepaling loopt vergoeding aan de opdrachtnemer (voor overeengekomen dienstverlening) door. De opdrachtnemer is arbeidsrechtelijk niet in staat om het dienstverband met de door de gemeente aangemelde persoon te beëindigen op grond van het feit dat de betrokken persoon verhuisd is. Voor uitvoering van de overeengekomen voorziening is opdrachtnemer echter wel afhankelijk van de uit WWB-middelen gefinancierde vergoeding van de gemeente. Dit staat op gespannen voet met het in de Wet werk en bijstand geformuleerde territorialiteitsbeginsel. Het college kan op grond van dit beginsel immers uitsluitend reïntegratievoorzieningen inzetten ten behoeve van degenen die hun woonplaats hebben in de gemeente Oosterhout. Gesteld kan worden dat er sprake is van onderling strijdige regelgeving op grond van de Wet werk en bijstand en het Burgerlijk Wetboek. Het Work First model is echter een voorziening om uitstroom te realiseren. Bij aanvang van het traject neemt de gemeente de (langdurige) financiële verplichtingen die samenhangen met deze voorziening (verplichtingen richting opdrachtnemer) op zich. Ten tijde dat deze verplichtingen richting opdrachtnemer zijn aangegaan behoort de klant tot de gemeentelijke doelgroep en verantwoordelijkheid (zie artikel 3). Dat feitelijke betalingen plaatsvinden nadat de klant is verhuisd naar een andere gemeente staat hier los van. Er dient geredeneerd te worden vanuit het tijdstip dat de betalingsverplichting wordt aangegaan. Een al te strikte hantering van het territorialiteitsbeginsel voor wat betreft Work First is strijdig met de reïntegratiedoelstelling van de WWB. Een mogelijkheid is om de gemeente waarnaar de klant verhuist te verzoeken om de financiële verplichtingen over te nemen. Indien het traject niet was gestart hadden zij immers de WWB uitkering moeten betalen. Dit biedt echter geen zekerheid. Een dergelijke gemeente kan immers niet gedwongen om de aangegane verplichtingen over te nemen.

Artikel 7 Overeenkomst

Dit artikel regelt dat –in ieder geval- de in artikel 2, 3 lid 1, 5 en 6 genoemde zaken en de concrete uitwerking daarvan (rekening houdend met Europese regelgeving) in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen gemeente en uitvoerder van Work First vastgelegd moeten worden. Binnen deze overeenkomst kunnen ook andere relevante zaken worden geregeld zoals bijvoorbeeld de manier waarop opdrachtnemer verantwoording dient af te leggen richting gemeente met betrekking tot de uitvoering van Work First.

Artikel 8 Overige bepalingen

In artikel 8 is een aantal slotbepalingen opgenomen.

In het eerste lid wordt geregeld op welke wijze met de betalingen aan de opdrachtnemer wordt omgegaan. In het tweede lid is de bewaartermijn geregeld. Deze bepaling vloeit voort uit de aanbeveling en is dwingend. In het derde lid wordt geregeld dat het college kan besluiten tot het instellen van een plafond voor het aantal deelnemers aan Work First. In het volgende lid is bepaald dat in het beleidsverslag inzicht wordt verstrekt in de behaalde resultaten.

Artikel 9 Inwerkingtreding

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 10 Citeertitel

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.