Beleidsregels gemeentelijke coördinatieregeling op grond van artikel 3.30 Wet ruimtelijke ordening gemeente Purmerend 2011

Ondertekening

Toelichting bij de Beleidsregels gemeentelijke coördinatieregeling op grond van artikel 3.30 Wet ruimtelijke ordening gemeente Purmerend 2011

I. Algemene toelichting

§ 1 Inleiding

Bij de verschillende partijen in de RO-praktijk is veelal de wens aanwezig om - met name in geval van medewerking aan een met het geldend bestemmingsplan strijdig project - een 'procedurele tijdwinst' te behalen. Gericht hierop bevat de Wro een optioneel en praktisch toepasbaar instrument: "coördinatie van besluitvorming".

De gemeentelijke coördinatieregeling (artikel 3.30 - 3.32 Wro) maakt het voor het gemeentebestuur mogelijk, dat de procedures rondom de totstandkoming van op te stellen (herzieningen van) bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen, wijzigingsplannen, en de benodigde omgevingsvergunning(en), met daarin in ieder geval de activiteit het bouwen van een bouwwerk opgenomen, en eventuele andere ontheffingen gezamenlijk worden voorbereid.

Nadat de gemeenteraad daartoe in het zgn. "coördinatiebesluit" heeft besloten, is het voor het college van burgemeester en wethouders mogelijk om in de "aangewezen categorieën van gevallen" een gecoördineerde voorbereiding te bevorderen. Daarmee kan de dienstverlening aan de initiatiefnemer van een met het geldende bestemmingsplan strijdige ontwikkeling verbeterd worden, zowel door het tempo dat met de coördinatieregeling gemaakt kan worden, als door duidelijkheid die het in samenhang afhandelen van diverse procedures met zich meebrengt.

Dit betekent concreet dat omgevingsvergunning, ten behoeve van de ontwikkeling c.q. het project welke op grond van het betreffende (partiële) bestemmingsplan/uitwerkingsplan/ wijzigingsplan mogelijk gemaakt wordt, niet pas verleend wordt nà inwerkingtreding van dat nieuwe ruimtelijke plan, maar gelijktijdig met de vaststelling daarvan. Daarmee wordt de openstaande beroepsmogelijkheid gekoppeld aan het ruimtelijke plan en beperkt tot één instantie (afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State).

§ 2 Wettelijk kader

Artikel 3.30 lid 1 Wro bevat de wettelijke bevoegdheid van de gemeenteraad om gevallen of categorieën van gevallen aan te wijzen waarbij de voorbereiding en bekendmaking van besluiten kunnen worden gecoördineerd. De wet stelt daarbij grenzen aan het toepassen van de coördinatieregeling, omdat het besluit om de regeling toe te passen grote gevolgen heeft voor de procedures van de te coördineren besluiten. Het in artikel 3.30 Wro neergelegde kader bevat twee eisen:

• 1.

  het moet gaan om gemeentelijk ruimtelijk beleid, en

• 2.

  het moet wenselijk zijn om de gecoördineerde besluitvorming in te zetten voor de verwezenlijking van dat beleid.

Om te voldoen aan deze eisen beslaat het coördinatiebesluit - waarmee de categorieën van gevallen door de gemeenteraad zijn aangewezen - alleen coördinatie van díe gevallen waarin een (partiële herziening van een) bestemmingsplan/ uitwerkingsplan/wijzigingsplan en een omgevingsvergunning, met daarin in ieder geval opgenomen de activiteit bouwen van een bouwwerk, strekkend ter concrete uitvoering van dat ruimtelijke plan, deel uitmaken van de te coördineren besluiten.

Het bestemmingsplan is vereist om te waarborgen dat het om de uitwerking van gemeentelijk beleid gaat; het bestemmingsplan is immers - na(ast) de structuurvisie - dé planfiguur waarin de gemeente haar ruimtelijke beleid kenbaar maakt en vervat. Als er op uitvoering gerichte elementen in het bestemmingsplan zitten, is het wenselijk om in één procedure zowel de planologische wijziging - het bestemmingsplan - als de concrete uitvoering in de vorm van een bouwplan te regelen, waar mogelijk met overige benodigde vergunningen en/of ontheffingen. Daarmee is de samenhang tussen te nemen besluiten, maximaal zichtbaar en wordt de door de wet beoogde vereenvoudiging van procedures bewerkstelligd, zodat de dienstverlening aan de initiatiefnemer/vergunningaanvrager geoptimaliseerd kan worden.

De efficiënte procedure van de coördinatieregeling zorgt ook voor lagere (procedure)kosten en minder bestuurlijke lasten.

§ 3 Wat houdt de coördinatieregeling in?

Met "coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid" (afd. 3.6 Wro)bedoelt de wetgever dat besluiten die met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld één bouwplan, waarvoor een (of meerdere) omgevingsvergunning(en), èn een bestemmingsplan nodig zijn, in één ruimtelijke procedure worden voorbereid. De procedures voor de vergunningen en voor het bestemmingsplan worden dus gecombineerd tot één procedure. Indien het vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan één van de te coördineren besluiten is, dan is de (totstandkomings-)procedure van het bestemmingsplan - ontwerpbesluit 6 weken ter inzage, mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) - ook van toepassing op de besluiten die met het bestemmingsplan gecoördineerd worden voorbereid (artikel 3.30, lid 2). Tegen de besluiten die na een gecoördineerde voorbereidingsprocedure worden genomen kan beroep ingesteld worden, maar, anders dan bij het separaat afgeven van de vergunningen en/of ontheffingen, gebeurt de afhandeling van beroepen tegen onderdelen van "het bundeltje besluiten" in één beroepsgang, bij één instantie (ABRvS), waarbij de Wro in artikel 8.3 voorschrijft dat de Afdeling binnen zes maanden (in plaats van binnen één jaar) uitspraak doet.

In artikel 3.30, lid 3 Wro is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een bouwplan in afwijking van het geldende bestemmingsplan, dat gecoördineerd met een bestemmingsplan is voorbereid, verleend kan worden vóórdat dit nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. Als de coördinatieregeling niet wordt toegepast kan een omgevingsvergunning pas verleend worden als het bestemmingsplan in werking is getreden.

Een belangrijk voordeel van gecoördineerde voorbereiding van besluiten is dat de samenhang tussen de te nemen besluiten voor iedereen "van meet af" duidelijk(er) is.

Het vervallen van de mogelijkheden om beroep bij de Rechtbank in te stellen kan echter een risico met zich meebrengen. Een negatieve uitspraak over één van de (deel-)besluiten kan gevolg hebben voor daarmee samenhangende besluiten: een negatieve uitspraak over het bestemmingsplan zal bijvoorbeeld ook leiden tot opschorting van het besluit om een omgevingsvergunning voor het bouwen te verlenen.

Samenvattend: vergunningverlening via de coördinatieregeling kan in voorkomende gevallen gunstig zijn, want 'procedureel' sneller, bijvoorbeeld door het enkelvoudige beroep, en met duidelijkheid over de samenhang tussen de genomen besluiten.

§ 4 Welk type ontwikkelingen c.q. projecten lenen zich voor coördinatie?

Als begrenzing van het werkingsgebied van de onderhavige beleidsregels geldt het 'eigenlijke' coördinatiebesluit, d.w.z. de aanwijzing van de categorieën van gevallen.

De wet geeft evenwel geen beperkingen aan de omvang van bouwprojecten. Het is thans niet goed voorstelbaar dat hele omvangrijke projecten gecoördineerd zullen worden. Een initiatiefnemer/aanvrager zal bij grote projecten vaak zekerheid willen hebben over de planologische inpassing in een bestemmingsplan, vóórdat kosten gemaakt worden om bouw- en bestektekeningen te maken. Gekozen is dus om in het coördinatiebesluit en de beleidsregels geen beperkingen aan de omvang te stellen:

1°) de coördinatieregeling is door de raad uitsluitend van toepassing verklaard op de gevallen waarin, aan de hand van de met waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure, medewerking wordt verleend aan de verwezenlijking van een in het vigerende bestemmingsplan 'onvoldoende voorziene' ruimtelijke ontwikkeling, die bovendien van gemeentelijke belang en in overeenstemming met het gemeentelijk ruimtelijk beleid is;

2°) de omvang van de via de coördinatieregeling te realiseren ontwikkelingen c.q. projecten wordt naar verwachting op natuurlijke wijze beperkt.

Daartegenover is, om de toepassing van de coördinatieregeling niet te onoverzichtelijk en gecompliceerd te maken, in de beleidsregels (artikel 5) opgenomen dat de voorbereiding niet gecoördineerd wordt op het moment dat (één van) de genoemde omstandigheden zich voordoet.

§ 5 De gevolgen voor het gemeentebestuur

De gemeenteraad besluit 'de facto' over de vergunningverlening voor plannen die niet in het geldende bestemmingsplan passen. Het vorenstaande is overigens ook het geval bij een niet-gecoördineerde vergunningverlening, omdat de gemeenteraad in dat geval - vóórdat het college de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan verlenen - een verklaring van geen bedenkingen dient af te geven1. Met het aanwijzen van de categorieën van gevallen waarop de coördinatieregeling van toepassing is en de vaststelling van de beleidsregels wordt voorkomen dat de gemeenteraad belast wordt met individuele besluiten over de toepassing van de coördinatieregeling. Uiteraard staat deze besluitvorming er niet aan in de weg dat de gemeenteraad een afzonderlijk besluit neemt om de coördinatieregeling toe te passen in een geval dat niet onder de aangewezen categorieën van gevallen valt.

§ 6 De gevolgen voor de aanvrager en derdebelanghebbenden

De snelle, overzichtelijke besluitvorming kan gunstig zijn voor de aanvrager, maar ook voor derdebelanghebbenden. De samenhang tussen de besluiten is goed zichtbaar en partijen weten snel(ler) waar ze aan toe zijn. Verwacht mag worden dat de kosten (procedure, voorbereiding, ontwikkeling) in geval van gecoördineerde besluiten lager zijn, o.a. doordat minder bestuursadviezen nodig zijn en minder bezwaar- en beroepsprocedures openstaan. Als mogelijk ongunstig kan worden aangemerkt het feit dat de aanvrager/initiatiefnemer al in een vrij vroeg stadium alle bouw- en bestektekeningen gereed moet hebben. Om dit enigszins tegemoet te komen, kan per geval beoordeeld worden of de in het Mor opgenomen regeling betreffende 'uitgestelde indieningsvereisten omtrent het bouwen' wellicht uitkomst bieden (artikel 2.7 Mor).

De gemeente dient in alle gevallen, voordat de coördinatieregeling wordt toegepast, samen met de aanvrager te bespreken of coördinatie gunstig is. De aanvrager dient expliciet in te stemmen en is derhalve in geen geval verplicht tot coördinatie.

§ 7 Doel van de aanwijzing van de categorie van gevallen en de vaststelling van de beleidsregels

De coördinatieregeling mag alleen toegepast worden als de gemeenteraad daartoe voor een zich aandienend geval een individueel besluit neemt óf als de gemeenteraad heeft vastgesteld in welke (categorieën van) gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling te gebruiken (artikel 3.30 Wro). In Purmerend is geopteerd voor de tweede mogelijkheid om te voorkomen dat de gemeenteraad extra belast wordt door per geval een besluit te nemen, hetgeen zou betekenen dat de planologische procedure met enige maanden verlengd wordt. De coördinatieregeling kan op deze wijze worden aangewend om een verkorting van de procedurele looptijd(en) te behalen.

Via vaststelling en afkondiging van de beleidsregels (cfm. Awb) ontstaat voor de gemeenteraad en het college, alsmede in de richting van initiatiefnemers en derdebelanghebbenden, duidelijkheid over de wijze waarop burgemeester en wethouders een gecoördineerde voorbereiding (mede) kunnen toepassen.

§ 8 Relatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Centraal staat het project dat de burger of het bedrijf wil gaan realiseren. De aanvrager hoeft nog maar één omgevingsvergunning aan te vragen voor zijn project. Dit wordt bereikt door de integratie van de verschillende toestemmingstelsels op het terrein van het omgevingsrecht en van de daarmee samenhangende procedure aspecten. De Wabo biedt echter geen mogelijkheden tot het coördineren van een vergunningbesluit met een herziening van het bestemmingsplan. De coördinatieregeling is - en blijft - dus van aanvullende betekenis ten opzichte van de Wabo. Hierover zegt de Memorie van Toelichting van de IWabo2 onder meer:

"De coördinatieregeling op grond van de Wro blijft van aanvullende betekenis van de Wabo . (…) Een ander voorbeeld betreft de coördinatie van een besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan met een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld bouw-, aanl e g of sloopactiviteiten. De gecoördineerde besluiten volgen dan de procedure die in afdeling 3.6 van de Wro is beschreven."

Dat is ook reden geweest om de voorliggende coördinatieregeling met de bijbehorende beleidsregels toe te spitsen op die aanvulling. De coördinatieregeling is overigens gunstiger dan de Wabo. Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet samenhangende besluiten; een aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (afdeling 3.5) in werking getreden. Daarin zijn, onder meer, procedureregels opgenomen die in acht kunnen worden genomen als besluiten gecoördineerd worden. Over het doel van deze regeling zegt de Memorie van Toelichting onder meer:

“Het is dus van belang een algemene wettelijke mogelijkheid te creëren om samenhang te brengen in verschillende procedures, die kan worden toegepast wanneer de situatie daarom vraagt. Dit wetsvoorstel geeft hieraan gestalte, door in de Awb een «coördinatieregeling» aan te bieden die door de bijzondere wetgever of het bestuur van toepassing kan worden verklaard. Deze regeling zorgt voor een stroomlijning van de procedures bij het voorbereiden en nemen van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming daartegen.”3

De onderhavige beleidsregels gemeentelijke coördinatieregeling sluiten aan bij de geboden wettelijke mogelijkheid.

§ 9 Relatie met milieuwetgeving

De gecoördineerde voorbereiding van besluiten omvat altijd een bestemmingsplanprocedure. Daarmee is gegarandeerd dat de relevante milieuwetgeving wordt nageleefd. Het bestemmingsplan dient - via de toelichting - immers te worden onderbouwd met de uitkomsten van onderzoeken naar bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, de externe veiligheid, de ecologische (hoofd-)structuur, flora & faunawetgeving, geluidsaspecten, etc.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In artikel 1 worden de belangrijkste begrippen beschreven.

Artikel 2

Artikel 2 benadrukt dat - conform het coördinatiebesluit van de gemeenteraad, waarbij de aanwijzing van deze categorie van gevallen plaats heeft gevonden - de coördinatieregeling alleen ziet op het coördineren van een (partiële) bestemmingsplanherziening, dan wel van een wijzigingsplan of een uitwerkingsplan, met het op aanvraag te nemen besluit betreffende de omgevingsvergunning(en), met daarin in ieder geval opgenomen de activiteit het bouwen van een bouwwerk ter concrete uitvoering van het voorgenoemde - juridische - ruimtelijke plan. Dat is de basis.

Daarbij kunnen - naast andere activiteiten als onderdeel van een integrale aanvraag om omgevingsvergunning (sloop, kap) o.g.v. de Wabo - vergunningen en ontheffingen die een relatie hebben met de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het bestemmingsplan ook betrokken worden bij de coördinatie.

Artikel 3

Artikel 3 geeft een opsomming van de vergunningen en ontheffingen die in combinatie met bestemmingsplanherziening/uitwerkingsplan/wijzigingsplan en de omgevingsvergunning voor (in ieder geval de activiteit) het bouwen van een bouwwerk gecoördineerd kunnen worden voorbereid.

Het streven is om het in voorkomende gevallen toepassen van de coördinatieregeling inhoudelijk zo eenvoudig mogelijk te maken. Alleen vergunningen en ontheffingen met een ruimtelijke component - en dus met een relatie met het bestemmingsplan en met de omgevingsvergunning - zijn opgenomen.

Artikel 4

In artikel 4 wordt aangegeven aan welke voorwaarden voldaan moet worden alvorens burgemeester en wethouders (kunnen) aanvangen de coördinatieregeling toe te passen.

Het college is het coördinerende orgaan dat beoordeelt of aan de wettelijke voorwaarden en aan de voorwaarden van de beleidsregels voldaan is.

Uit artikel 3.31 Wro blijkt dat het college niet verplicht is om de coördinatieregeling toe te passen. De wet stelt dat het college coördinatie “bevordert”.

Lid a bevat het uitgangspunt dat het college, waar dat op grond van het coördinatiebesluit mogelijk is, een gecoördineerde besluitvorming voorstaat. Het gaat hier niet alleen om de vaststelling dat aan de eisen van artikel 2 is voldaan, maar het college beziet ook of aan de procedure-eisen voldaan is. Het college kan ook afzien van coördinatie, bijvoorbeeld wanneer het college constateert dat de gemeente geen bestemmingswijziging wil. Daarnaast stelt het college vast of artikel 5 wel of geen belemmering is voor het toepassen van de coördinatieregeling. Dit dient beperkt uitgelegd worden: áls er een belemmering is, dan is een gecoördineerde besluitvorming niet mogelijk. Tot slot legt lid a vast dat het college de overwegingen om hiertoe (al dan niet) over te gaan schriftelijk kenbaar maakt.

Uit lid b blijkt dat de aanvrager en de gemeente samen de coördinatieregeling moeten willen toepassen. Een aanvrager kan niet gedwongen worden om mee te werken aan een gecoördineerde besluitvorming. Dat zou namelijk inhouden dat de aanvrager gedwongen zou kunnen worden om een omgevingsvergunning voor - in ieder geval - de activiteit het bouwen van een bouwwerk aan te vragen. De aanvrager kan natuurlijk goede redenen hebben om af te zien van coördinatie. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager eerst zeker wil weten dat de bestemmingsplanwijziging doorgevoerd is, voordat hij kosten wil maken voor het maken van een bouwkundige-/bestektekening.

Artikel 5

In artikel 5 zijn gevallen opgesomd waarin het college op basis van het coördinatiebesluit van de gemeenteraad, waarbij de aanwijzing van deze categorie van gevallen plaats heeft gevonden - in ieder geval - niet tot een gecoördineerde voorbereiding over gaat / kan gaan.

De leden a en b sluiten uit dat besluiten gecoördineerd worden voorbereid, terwijl het vigerend ruimtelijk beleid (structuurvisie) zich tegen het project verzet en/of dat realisatie leidt tot verslechtering in betekende mate van de luchtkwaliteit, de veiligheid en/of de akoestische situatie.

Lid c sluit uit de situatie waarin (nog) geen MER is opgesteld, waarbij ook niet duidelijk is welke locatievariant of welke inrichtingsvariant de voorkeur heeft.

Ook de noodzaak tot het opstellen van een exploitatieplan maakt de procedure ingewikkelder. Het feit dat een exploitatieplan nodig is, betekent dat er met partijen geen overeenstemming is over de financiering, wat geen goede basis is voor een gecoördineerde voorbereiding (lid d). In zo’n geval is tijd nodig om te proberen alsnog met partijen overeenkomsten te sluiten, wat niet past bij de voortvarendheid waarmee via de coördinatieregeling uitvoering kan worden voorbereid.

Bij mogelijke planschade moet de aanvrager zich bereid verklaren de kosten voor zijn rekening te willen nemen. Als de aanvrager dat niet wil, dan zou het financiële risico van het vaststellen van het bestemmingsplan bij de gemeente Purmerend liggen. De gemeente is in beginsel niet bereid tot een dergelijk risico. Gecoördineerde besluitvorming is in zo’n geval dan ook niet wenselijk (lid e).

Artikel 6

De wet geeft geen aanwijzingen over de manier waarop de coördinatieregeling uitgevoerd moet worden. Het kan voor de praktijk (eenduidigheid vs. flexibiliteit)wel wenselijk worden dat de gemeente te zijner tijd (meer) duidelijkheid geeft over de uitvoering. Daarom geeft de gemeenteraad het college in dit artikel expliciet de mogelijkheid om een procedureregeling vast te stellen. Daarin kan bijvoorbeeld worden aangegeven hoeveel tijd de aanvrager heeft om de te coördineren vergunningen aan te vragen. In §8 is gewezen op de Wet samenhangende besluiten Awb die een coördinatieprocedure heeft toegevoegd aan de Algemene wet bestuursrecht. Dit onderdeel van de Awb (met name: § 3.5.3) is (uitsluitend) van toepassing indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is verklaard. Tot het moment dat het college een "eigen" procedureregeling heeft vastgesteld is - op grond van lid c4 - de regeling uit de Awb van toepassing verklaart. Het gemeentebestuur staat op het standpunt dat het is aan te bevelen om de procedureregeling pas op te stellen nadat afdoende ervaring is opgedaan met het toepassen van de coördinatieregeling. Op het moment dat het college een procedureregeling vaststelt en bekendmaakt, blijft lid c verder buiten toepassing. De Awb (3:24) verplicht het college om een aanvrager in kennis te stellen van alle vergunningen die de aanvrager voor zijn project nodig heeft. Lid b geeft aan dat het wenselijk is dat (ook) de op te stellen "eigen" procedureregeling aangeeft hoe aan die verplichting vorm wordt gegeven.

De beleidsregels (inclusief evt. uitvoeringsregels) kunnen uiteraard ook gelden als de raad in een bepaald geval dat niet onder (de aangewezen categorieën van gevallen conform) het coördinatiebesluit valt besluit tot coördinatie. Lid d ziet hierop.

Artikel 7, Artikel 8

Deze artikelen spreken voor zich en behoeven daarom geen toelichting.