Toeslagenverordening WWB 2014 RSD

Ondertekening

Algemene toelichting

Uitgangspunten

Bij het maken van een Toeslagenverordening kunnen verschillende invalshoeken gekozen worden, die leiden tot meerdere varianten:

• ·

  een forfaitaire benadering of een benadering waarbij ook rekening gehouden wordt met werkelijke kosten van de belanghebbende;

• ·

  een ‘strenge’ of een ‘soepele’ variant.

Bij het opstellen van deze Toeslagenverordening is gekozen voor één variant, de forfaitaire benadering. Uit de praktijk is gebleken dat de meeste gemeenten gekozen hebben voor de forfaitaire variant. Daarbij lijkt de forfaitaire benadering per saldo ook de meest efficiënte uitvoering op te leveren.

Forfaitaire benadering of rekening houden met werkelijke kosten

Het grote voordeel van de forfaitaire benadering is de eenvoudige uitvoering van de Toeslagenverordening. Door enkel de situaties te omschrijven waarin iemand geacht wordt lagere noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben, kan rekenwerk met werkelijke kosten en de controle daarop achterwege blijven. Een mogelijk nadeel is dat de Toeslagenverordening onder omstandigheden in de praktijk tot onredelijke uitkomsten kan leiden, waardoor het college in die gevallen gebruik zal moeten maken van zijn bevoegdheid van artikel 18 lid 1 WWB en de bijstand alsnog afwijkend zal moeten vaststellen.

De voor- en nadelen van het rekening houden met werkelijke kosten zijn feitelijk gespiegeld aan die bij de forfaitaire benadering. Er is standaard meer werk aan de uitvoering van de toeslagen en verlagingen, maar er zal minder reden zijn om toepassing te moeten geven aan artikel 18 lid 1 WWB.

2. NORM, TOESLAG EN VERLAGING

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen. Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de tot 1 januari 2004 vigerende Algemene bijstandswet (Abw) In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.

De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot en met de pensioengerechtigde leeftijd bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB),

te weten:

• 1.

  gezinnen: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

• 2.

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• 3.

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• ·

  alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

• ·

  alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de Toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• ·

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB);

• ·

  verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

• ·

  verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

• ·

  verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 3, lid 4 en 5 en artikel 4 en 5 van de verordening.

3. DE TOESLAGENVERORDENING

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad (lees: Algemeen Bestuur) bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het college (lees: Dagelijks Bestuur) voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering. Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan een aantal verlagingen die de WWB mogelijk maakt. In artikel 6 van de Toeslagenverordening wordt daarentegen het effect van samenloop van verschillende verlagingen beperkt door minimum hoogtes voor te schrijven waaraan de bijstand moet voldoen na toepassing van de verlagingen. Eenvoudigheidshalve is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbenden van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. In een uitzonderlijke situatie waarin een belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden, is het denkbaar dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)

4. BEREKENING TOEPASSELIJKE BIJSTANDSNORM

In de WWB is -in tegenstelling tot in de Abw- niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Bovenstaande in acht nemend kan hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot de pensioengerechtigde leeftijd als volgt worden berekend:

• 1.

  Basisnorm;

• 2a.

  Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

OF

• 2b.

  Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

• 3.

  Korten met verlaging wegens woonsituatie;

• 4.

  Korten met verlaging voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op (het restant van) de toeslag.

Leidt de uitkomst tot en lager bedrag aan bijstand dan de gestelde minima in artikel 6 van de Toeslagenverordening, dan moet het college de bijstand vaststellen op de van toepassing zijnde minimum hoogte volgens dit artikel. De uitkomst van deze berekening laat ook een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelsgewijze toelichting Toeslagenverordening WWB 2014 RSD

Artikel 1. Begrippen

Er is voor gekozen om begrippen die al zijn omschreven in de WWB, Awb of de Gemeentewet niet afzonderlijk te definiëren in deze verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de betreffende wetten ook de Verordening moet worden gewijzigd.

Lid 2 onderdeel b: gehuwdennorm

Voor het begrip ‘gehuwdennorm’ wordt verwezen naar de norm voor een gezin waarvan alle meerderjarige gezinsleden jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd zijn, zoals bedoeld in artikel 21 lid 1 WWB. Deze norm komt overeen met de gehuwdennorm zoals die luidde vóór 1 januari 2012 waarbij beide echtgenoten jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd zijn.

Lid 2 onderdeel c: woning

Het begrip ‘woning’ is in artikel 1 van deze verordening gedefinieerd omdat de tekst van de WWB nergens een omschrijving geeft van dit begrip. Wel vermeldt artikel 3 lid 6 WWB dat in de WWB en de daarop berustende bepalingen onder een woning mede een woonwagen of een woonschip verstaan moet worden. Voorts volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de WWB dat voor de invulling van het begrip woning kan worden aangesloten bij de Wet op de huurtoeslag. Daarom is in deze verordening bepaald dat onder ‘woning’ wordt verstaan: een woning zoals bedoeld in artikel 1 onderdeel j Wet op de huurtoeslag, alsmede een woonwagen of woonschip, zoals bedoeld in artikel 3 lid 6 WWB.

Lid 2 onderdeel d: woonkosten

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 5 van deze verordening (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Volgens de CRvB volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw dat het begrip woonkosten ten tijde van de Abw (nog steeds) moest worden uitgelegd conform de bepalingen van het tot 1 januari 1996 geldende Bijstandsbesluit landelijke normering. Aangenomen moet worden dat deze rechtspraak ook onder de WWB nog van betekenis is.

Bij “het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten” kan worden gedacht aan het rioolrecht, de onroerende zaakbelasting, de brandverzekering, de opstalverzekering, het eigenaarsdeel van de waterschapslasten en het erfpachtcanon.

Lid 2 onderdeel e: basishuur

In de omschrijving wordt verwezen naar het artikel 17 lid 2 en artikel 16 lid 1 van de Wet op de huurtoeslag. In artikel 17 is geregeld de normhuur en in artikel 16 de inkomensonafhankelijke bijdrage. Een huur ten bedrage van de som van beide blijft bij een inkomen op bijstandsniveau voor eigen rekening. Dit wordt de basishuur genoemd. In de woonkosten worden geacht te zijn begrepen de elementen die in het geval van huur meetellen voor het vaststellen van het recht op huurtoeslag.

Lid 2 onderdeel f. Commerciële huurprijs

Het bedrag van de commerciële ‘kale’ huurprijs is het bedrag van de basishuur, zoals omschreven in de toelichting op artikel 1 lid 1 onderdeel e van deze verordening. In deze huur zijn begrepen de elementen die voor het bepalen van het recht op huurtoeslag meetellen. De normhuur, die deel uitmaakt van de basishuur, behoort bij het minimum-inkomensijkpunt van lid 1 van artikel 17 van de Wet op de huurtoeslag. In dit artikellid wordt onder het minimum-inkomensijkpunt verstaan de bijstandsnorm voor een alleenstaande (inclusief de maximale toeslag) en de bijstandsnorm voor gehuwden. Uit het feit dat de normhuur in de bijstandsnorm is begrepen, zijnde de norm voor de algemene noodzakelijke bestaanskosten, valt af te leiden dat het om een commerciële huur gaat.

De belastingdienst hanteert als bedrag voor commerciële huur een bedrag inclusief kosten van water en energie. 60% van dit bedrag komt overeen met de basishuur. 40% komt overeen met de som van de bedragen die de belastingdienst hanteert voor de waarde die waterverbruik en energieverbruik voor verschillende doeleinden in het economische verkeer vertegenwoordigen. Hieruit blijkt in de eerste plaats eveneens dat de basishuur als ondergrens voor de commerciële huur kan worden gehanteerd. In de tweede plaats blijkt dat een commerciële all-in huur is af te leiden op de wijze zoals in dit artikelonderdeel is aangegeven.

Artikel 2. Doelgroep

De werking van de verordening is beperkt tot belanghebbenden in de leeftijdscategorie van 21 tot de pensioengerechtigde leeftijd. Vanwege de lagere jongerennorm is ervoor gekozen geen verdere verlaging toe te passen bij belanghebbenden van 18 tot 21 jaar.

Artikel 3. Toeslag alleenstaande (ouder)

Lid 1

Op grond van artikel 25 WWB kan het college de norm voor een alleenstaande (ouder) van 21 jaar of ouder verhogen met een toeslag indien een belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander. Artikel 3 van deze verordening vormt overigens het spiegelbeeld van artikel 4 van deze verordening.

De RSD is op grond van artikel 30 lid 2 WWB verplicht te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van de norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in artikel 3 lid 1 onderdeel a van deze verordening.

Als in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden. Zolang geen sprake is van een gezinslid of van een gezamenlijke huishouding moet ervan worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. Gekozen is voor 10 procent van de gehuwdennorm (zie artikel 3 lid 1 onderdeel b van deze verordening). Indien meer dan één ander en/of meer dan één echtpaar in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, wordt een toeslag van 5 procent van de gehuwdennorm gehanteerd voor de hoofdbewoner.

Lid 3

Uit artikel 25 lid 1 WWB en artikel 26 WWB volgt dat een belanghebbende de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan niet kan delen met thuisinwonende kinderen van 18 jaar of ouder met een laag inkomen. Hiervan is sprake indien dat kind een in aanmerking te nemen inkomen heeft van ten hoogste het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000.

Uit het systeem van de WWB volgt dat een alleenstaande ouder in theorie kosten kan delen met zijn inwonend studerend kind tussen 18 en 27 jaar dat per maand een in aanmerking te nemen inkomen heeft dat meer bedraagt dan het bedrag zoals bedoeld in artikel 25 lid 1 WWB (€ 618,29)

n deze verordening is er voor gekozen te bepalen dat in het geheel geen kosten kunnen worden gedeeld met een inwonend kind van 21 jaar of ouder voor zover zij studiefinanciering ontvangen op grond van de Wet studiefinanciering 2000 dan wel een tegemoetkoming op grond van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten en hun overige inkomsten niet met 10% van de gehuwdennorm te boven gaan.

In het derde lid, is geregeld dat zowel zorgbehoevenden (sub b) als verzorgers (sub c) niet worden meegeteld als personen waarmee kosten gedeeld kunnen worden. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag. Ook als er sprake is van een zakelijke relatie (bijv. huurders of kostgangers) wordt geen mogelijkheid tot kostendeling aangenomen.

Lid 4 en 5

Op grond van artikel 29 lid 1 WWB kan het college de toeslag voor een alleenstaande van 21 of 22 jaar afwijkend vaststellen. Dat is geregeld in artikel 3 lid 4 en 5 van deze verordening. In het vierde lid is de toeslag geregeld voor een alleenstaande van 21 jaar. In het vijfde lid is de toeslag vastgesteld voor een alleenstaande van 22 jaar.

Artikel 4. Verlagen norm gezin

Op grond van artikel 26 WWB kan de RSD de gehuwdennorm verlagen indien belanghebbenden lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hebben dan waarin de norm voorziet als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander.

Artikel 4 van deze verordening vormt het spiegelbeeld van artikel 3 van deze verordening. Ingeval in de woning van het gezin een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden. Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm als sprake is van één ander en/of meer dan één echtpaar die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. (zie artikel 4 lid 1a van deze verordening). Bij meer dan één persoon of meer dan één echtpaar vindt verlaging van 15% van de gehuwdennorm plaats.

Artikel 4 lid 2 van deze verordening komt overeen met de bepaling zoals opgenomen in artikel 3 lid 3 van deze verordening. Verwezen wordt dan ook naar de toelichting zoals opgenomen bij artikel 3 van deze verordening.

Artikel 5. Verlagen algemene bijstand wegens ontbreken woonkosten

Op grond van artikel 27 WWB kan de RSD de norm voor een alleenstaande (ouder) of gezin, of de toeslag voor een alleenstaande (ouder) lager vaststellen indien een belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm of de toeslag voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.

Geen woonkosten

In artikel 5 van deze verordening is bepaald dat de norm of toeslag wordt verlaagd met het bedrag van de basishuur, indien een woning wordt bewoond waaraan voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. In artikel 1 van deze verordening is bepaald wat onder woonkosten moet worden verstaan:

• a.

  indien een huurwoning wordt bewoond, de per maand geldende huurprijs zoals bedoeld in Wet op de huurtoeslag;

• b.

  indien een eigen woning wordt bewoond, de tot een bedrag per maand omgerekende som van de ten behoeve van de financiering van de woning verschuldigde hypotheekrente en de in verband met het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten en een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud.

Hieronder valt ook de situatie waarin er geen huur of hypotheeklasten zijn, maar anderszins wel sprake is van andere woonlasten. Ook in dat geval wordt de algemene bijstand verlaagd met het bedrag van de basishuur. Van lagere bestaanskosten als gevolg van de woonsituatie kan sprake zijn:

• •

  bij het niet aanhouden van een woning;

• •

  bij bewoning van een woning waaraan geen woonlasten zijn verbonden, bijvoorbeeld in het geval van krakers;

• •

  indien een derde, bijvoorbeeld een onderhoudsplichtige, de woonlasten betaalt van de woning.

Als een derde, bijvoorbeeld de ex-echtgenoot, de woonlasten van de door belanghebbende bewoonde woning draagt, heeft de RSD de keuze om het aldus verkregen woongenot aan te merken als inkomen in natura of de norm of toeslag te verlagen op grond van artikel 27 WWB (zie ook TK 20022003, 28 870, nr. 3, p. 5455). De RSD heeft ervoor gekozen de norm of toeslag te verlagen.

Overigens kan de RSD, indien noch in het kader van artikel 27 WWB noch in het kader van artikel 33 lid 1 WWB rekening wordt gehouden met de situatie waarin een ander dan belanghebbende de woonkosten betaalt, de bijstand in voorkomende gevallen lager vaststellen op grond van het individualiseringsbeginsel van artikel 18 lid 1 WWB.

Artikel 6. Anti-cumulatiebepaling

De verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschillende omstandigheden en kunnen elk afzonderlijk als redelijk worden aangemerkt. Zonder een anticumulatiebepaling zou dat echter kunnen betekenen dat het college de bijstandsnorm (vanwege de samenloop van verlagingen) dermate laag moet vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer is van een toereikende uitkering. In voorkomende gevallen zou het college de bijstand op grond van het individualiseringsbeginsel van artikel 18 lid 1 WWB hoger moeten vaststellen. Er is voor gekozen reeds in de Toeslagenverordening een absoluut minimumbedrag vast te leggen waarop de RSD de bijstandsnorm (norm inclusief eventuele toeslag en verlagingen) tenminste moet vaststellen. Het individualiseringsbeginsel kan echter met zich meebrengen dat bij samenloop ook bij een resterende bijstandsnorm die boven de in dit artikel genoemde percentages ligt, toch aanleiding bestaat om tot verhoging daarvan over te gaan, gelet op alle omstandigheden van de belanghebbende.

Artikel 7. Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zicht.

Artikel 9. Citeertitel

In dit artikel is de citeertitel neergelegd van deze verordening.