Beleidsregels voor de behandeling van verzoeken om rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Ondertekening

Nota-toelichting Toelichting beleidsregels rechtstreeks beroep

Notitie inzake toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (rechtstreeks beroep)

Inleiding

Een belanghebbende moet, als hij zich niet kan verenigen met een besluit, meestal eerst bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, bezwaar maken voordat hij naar de administratieve rechter kan. Dit volgt uit de artikelen 8:1 en 7:1 Awb. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Maar volgens artikel 7:1, eerste lid Awb moet degenen aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit eerst bezwaar maken, tenzij het besluit:

a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen;

b. aan goedkeuring is onderworpen;

c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt of

d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

Daarnaast worden ook in bijzondere wetten uitzonderingen gemaakt, bijvoorbeeld Milieuwetgeving.

Per 1 september 2004 is echter een nieuw artikel 7:1a in de Awb opgenomen, dat het rechtstreeks beroep regelt. Volgens het eerste lid van dit artikel kan de indiener van een bezwaarschrift in dat bezwaarschrift aan het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter. Ingevolge lid 3 kan het bestuursorgaan instemmen met het verzoek “indien de zaak daarvoor geschikt is”. In dat geval zal het bestuursorgaan het bezwaarschrift op grond van lid 5 onverwijld als beroepschrift moeten doorsturen naar de bevoegde rechter.

Onderstaand wordt een aantal aspecten behandeld die een rol kunnen spelen bij de beoordeling van een verzoek om instemming met rechtstreeks beroep.

Moet de rechtsmiddelenverwijzing in het besluit nu worden aangepast?

Het bestuursorgaan kan bij de bekendmaking van een besluit op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep wijzen. Het bestuursorgaan kan op deze wijze enigszins sturen in het gebruik van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Artikel 3:45 Awb, waaruit de verplichting voortvloeit te verwijzen naar rechtsmiddelen, verzet zich hiertegen niet.

Afgeraden wordt om de mogelijkheid van rechtstreeks beroep standaard in de rechtsmiddelenverwijzing van een besluit op te nemen. In de praktijk zal zich namelijk maar een beperkt aantal gevallen lenen voor rechtstreeks beroep. De indruk mag niet ontstaan dat het instrument van rechtstreeks beroep al te lichtvaardig wordt gebruikt. Heeft de gemeente een folder met algemene informatie over rechtsbescherming tegen besluiten van het gemeentebestuur dan kan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep in deze folder worden vermeld.

Wanneer moet het verzoek tot rechtstreeks beroep worden gedaan? In het bezwaarschrift, gericht aan het bestuursorgaan dat op het bezwaarschrift moet beslissen, moet in dat geval worden opgenomen het verzoek om in te stemmen met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Dit verzoek hoeft niet noodzakelijk direct in het pro forma bezwaarschrift te worden gedaan maar kan ook worden gedaan in het eerste geschrift dat de nadere gronden van het pro forma bezwaarschrift aanvult; dus niet in een nader aanvullend bezwaarschrift of pas op de bezwarenhoorzitting. Een eenmaal gehonoreerd verzoek om rechtstreeks beroep kan niet meer worden ingetrokken.

In welke gevallen is rechtstreeks beroep mogelijk?

Criterium bij het nemen van een besluit is “indien het verzoek daartoe geschikt is”. Een zaak is geschikt voor rechtstreeks beroep als de bezwaarfase uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde heeft. Dit kan het geval zijn wanneer:

§ in de primaire fase al een zodanige gedachtewisseling heeft plaats gevonden dat een bezwaarschriftenprocedure daar weinig of niets meer aan toevoegt;

§ er een principieel meningsverschil is over een rechtsvraag waarbij bij voorbaat al vaststaat dat partijen daarover het oordeel van de rechter willen inwinnen: bijvoorbeeld een zaak waarin in de primaire fase al duidelijk is geworden dat de rechtsvraag zicht toespitst op één punt in de wetgeving;

§ het besluit hangt samen met een besluit waartegen reeds beroep is ingesteld.

De situaties waarin kan worden ingestemd met een verzoek tot rechtstreeks beroep kunnen worden vastgelegd in beleidsregels. Het bestaan van beleidsregels sluit niet uit dat het bestuursorgaan in een concrete situatie dient na te gaan of er aanleiding is van deze beleidsregels af te wijken gelet op de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden. Bij de beslissing op het verzoek hoeft het bestuursorgaan geen rekening te houden met de positie van andere belanghebbenden die zelf geen bezwaarschrift hebben ingediend. Anderen die zelf de procedure van mogelijk rechtstreeks beroep hebben opgestart hoeven daarin geen stem te hebben. Een bestuursorgaan mag er niet te snel van uitgaan dat de bezwaarschriftenprocedure geen soelaas zal bieden. Het instrument kan daarom het beste worden gebruikt onder het motto: “bij twijfel niet doen”.

Wanneer en door wie moet het verzoek om rechtstreeks beroep worden behandeld?

Bij de beoordeling of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep behoeft een bestuursorgaan zich in principe niet te verdiepen in de vraag of het bezwaarschrift ontvankelijk is. De vraag naar de mogelijkheid van rechtstreeks beroep gaat aan de ontvankelijkheidsvraag vooraf. Het kan dus best zo zijn dat het bestuursorgaan instemt met rechtstreeks beroep en dat vervolgens blijkt dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is. Immers over onder andere de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift adviseert – indien aanwezig – de commissie en het strookt niet met de, als eenvoudig bedoelde opzet van de procedure voor rechtstreeks beroep dat daarin de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften vooraf formeel daarover adviseert. Wel is het zinvol in verband met de coördinatie en de behandeling van bezwaarschriften de ambtelijk secretaris van de commissie te laten adviseren over de vraag of het bestuursorgaan kan instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep. Dit kan gebeuren in nauw overleg met de vakafdeling. Er hoeft nog geen volledig gedocumenteerd procesdossier te zijn voordat de beslissing over rechtstreeks beroep wordt genomen.

Toch de commissie bezwaarschriften inschakelen

Een positieve beslissing ligt in de rede wanneer er al bij de voorbereiding van het primaire besluit een voldoende heldere belangenafweging heeft plaats gevonden. Een waarschuwing is op zijn plaats – gelet op mogelijke schadeclaims – namelijk kijk goed naar mogelijke procedurele of inhoudelijke fouten die mogelijk in het primaire besluit kunnen zijn geslopen. Tegen deze achtergrond zou overwogen kunnen worden toch op enigerlei wijze de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften, informeel via de raadkamer en uitdrukkelijk zonder openbare behandeling en zonder nadrukkelijk op schrift gesteld commissieadvies het verzoek met het procesdossier te laten beoordelen voordat wordt besloten in te stemmen met het verzoek de bezwaarschriftenprocedure over te slaan. Wellicht dat aansprakelijkheidsverzekeraars van de gemeenten hierover nog zullen reageren hoe hiermee om te gaan. Een terughoudend gebruik van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep zal zeker worden bepleit.

De beslissing op het verzoek tot instemming

Op het verzoek om in te stemmen met rechtstreeks beroep moet zo spoedig mogelijk worden beslist. Er is geen expliciete termijn in de wet opgenomen waarin het verzoek moet worden beslist. De beslissing moet worden genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend. De grootste zekerheid daaromtrent zal bij meerpartijengeschillen meestal pas ontstaan na de laatste dag van de termijn waarbinnen op grond van artikel 6:7 Awb en volgende een bezwaarschrift kan worden ingediend. Er behoeft over deze beslissing inzake instemming geen hoorzitting te worden belegd met de bezwaarmaker, het bestuursorgaan en eventueel andere belanghebbenden. De artikelen 4:7 en 4:8 Awb zijn expliciet uitgezonderd.

Moet rekening worden gehouden met de positie van bijvoorbeeld een vergunninghouder?

Met de vergunninghouder hoeft in principe geen rekening te worden gehouden bij de beslissing om in te stemmen met rechtstreeks beroep.

Wanneer moet het verzoek worden afgewezen? Het verzoek moet in ieder geval worden afgewezen indien (artikel 8:1a, tweede lid Awb):

§ het gaat om een bezwaarschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit;

§ er zijn tegen het besluit nog andere bezwaarschriften ingediend waarin niet is verzocht mee te werken aan rechtstreeks beroep. Het bestuursorgaan kan dan overigens wel de indieners trachten op één lijn te krijgen. Er kan pas worden overwogen om in te stemmen met rechtstreeks beroep wanneer daarmee door alle bezwaarmakers wordt ingestemd. Met kennelijke niet-ontvankelijke bezwaarschriften hoeft daarmee geen rekening te worden gehouden. Overigens kan men zich afvragen of bij meerpartijengeschillen het rechtstreeks beroep wel zo’n geschikt instrument is. Het is wettelijk toegestaan. Bij deze geschillen hebben de verschillende belanghebbenden ook verschillende belangen, waardoor de zaak minder geschikt is voor rechtstreeks beroep. Het conflictoplossend vermogen van de bezwaarschriftenprocedure weegt hier zwaarder, waardoor deze procedure minder snel kan worden overgeslagen. Het bestuursorgaan kan het beleid om bepaalde categorieën besluiten in te stemmen met verzoeken om rechtstreeks beroep vastleggen in beleidsregels. In deze beleidsregels kunnen ook de procedureregels worden vastgelegd van de wijze waarop een verzoek om rechtstreeks beroep wordt behandeld. Het bestuursorgaan moet – ook al zijn er beleidsregels vastgesteld – in een concreet geval bezien of er redenen zijn om van deze beleidsregels af te wijken.

Is de beslissing op verzoek om rechtstreeks beroep te mandateren?

Mandaat tot het beslissen op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, kan niet worden verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen (artikel 10:3, derde lid Awb).

Is rechtsbescherming mogelijk tegen de afwijzing van het verzoek?

Ingevolge artikel 8:4, onder k Awb is een besluit op het verzoek om de bezwaarschriftenprocedure over te slaan niet vatbaar voor het indienen van een bezwaarschrift. Wel zijn de bepalingen van Afdeling 3.6 van de Awb van toepassing inzake de bekendmaking van besluiten. Een besluit op een verzoek om instemming moet dus worden bekend gemaakt. Wanneer er na het besluit tot het overslaan van de bezwaarschriftenprocedure nog andere bezwaarschriften binnenkomen dienen deze onverwijld naar de rechtbank te worden doorgestuurd, uiteraard onder mededeling daarvan aan de indieners.

Uitspraak van de rechter

Wordt er positief op het verzoek beslist dan moet het bestuursorgaan het bezwaarschrift onverwijld naar de bevoegde rechter sturen. De rechter heeft op grond van artikel 8:54a Awb nog de mogelijkheid te onderzoeken of de bezwaarschriftenprocedure terecht is overgeslagen. Als de rechter van oordeel is dat dit “ten onrechte is geschiedt” kan de rechter overgaan tot sluiting van het onderzoek en de zaak terugverwijzen naar het bestuursorgaan. Tegen deze uitspraak van de rechter staat geen hoger beroep open (artikel 37 Wet op de Raad van State en artikel 18 van de Beroepswet). De Raad van State kan in hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter in de hoofdzaak vervolgens wel de rechtmatigheid toetsen van de handelwijze van de rechter om in stemmen met het overslaan van de bezwaarschriftenprocedure.

Inmiddels is er een aantal uitspraken gewezen waarin toepassing is gegeven aan de nieuwe wettelijke regeling en waarbij de zaak terug is verwezen naar het bestuursorgaan omdat die kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep in te stellen.

Rechtbank Breda 30 maart 2005 … niet staande kan worden gehouden dat het meningsverschil tussen partijen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dermate evident was, dat toen de verwachting was gerechtvaardigd dat een heroverweging van dit besluit op grondslag van het bezwaar niet zou luiden tot een andere opvatting over de (planologische) aanvaardbaarheid van het in geding zijnde project. In dit kader acht de rechtbank van belang dat de heroverweging tijdens de bezwaarschriftprocedure zich niet mag beperken tot beantwoording van de vraag of het aangevallen besluit in strikte zin rechtmatig is, maar zich ook moet uitstrekken tot de vraag of de gemaakte keuze uit bestuurlijk en politiek oogpunt nog steeds wenselijk is. Verweerder had, naar het oordeel van de rechtbank, de door het bezwaarschrift geopende mogelijkheid om de in het bestreden besluit gemaakte bestuurlijke en politieke keuze nog eens tegen het licht te houden, in onderhavig geval niet onbenut mogen laten.

Rechtbank Almelo 29 april 2005 Het verzoek om in te stemmen met rechtstreeks beroep is in deze zaak die leidde tot deze uitspraak niet onderbouwd. Het verzoek was enkel gegrond op de veronderstelling dat het bestuursorgaan toch niet bereid zou zijn om een andere beslissing op het ingediende bezwaarschrift te nemen dan de primaire beslissing. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee onvoldoende gemotiveerd aangegeven waarom het bezwaarschrift een zodanig bijzonder geval betreft, dat de bezwaarschriftenprocedure kan worden overgeslagen. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit sprake is geweest van een uitputtende gedachtewisseling tussen betrokken partijen, zodat allerminst vaststaat dat de bezwaarschriftenprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben.

Rechtbank ’s Gravenhage 1 juli 2005 De rechtbank overweegt dat toepassing van het SBK en de genoemde Beleidsnota op een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris berust. Alleen daarom al is het volgens de rechtbank niet uitgesloten dat heroverweging van het bestreden besluit tot een andere beslissing leidt. Bovendien doet zicht in deze zaak de vraag voor of de staatssecretaris wel op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de beleidsinstrumenten en of eiser zich wellicht op het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel zou kunnen beroepen.

Griffierechten

Wordt ingestemd met het verzoek om rechtstreeks behandeling dan wordt het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank en de indiener is dan griffierechten verschuldigd. Geen griffierechten zijn verschuldigd wanneer het bezwaarschrift wordt ingediend en inmiddels al is ingestemd met rechtstreeks beroep naar aanleiding van reeds ingekomen bezwaarschriften.

Rijssen, 5 januari 2006

J. IJmker

beleidsmedewerker juridische zaken BMO