Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 2018

Ondertekening

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid van bestuur heeft. Met openbaar wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Op niet-openbare documenten is het bepaalde in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet van toepassing. Deze rechten zijn veelal uitgewerkt in het Reglement van orde voor de vergaderingen van de raad, het Reglement van orde voor de vergaderingen van het college en de Verordening op de raadscommissies.

Er is voor gekozen de griffier te benoemen als centrale functionaris. Omdat de griffier geen zeggen-schap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting van posities leidt in dit geval dus noodzakelijkerwijs tot een verdergaande formalisering van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

In de gehele verordening is er voor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder het gezag van het college vallen en dus niet onder de noemer “griffiemedewerkers”. Dit neemt niet weg dat medewerkers van de griffie ook ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet zijn.

Op grond van het tweede lid is er bij twijfel een rol voor de secretaris weggelegd. Deze zal moeten beslissen of het een verzoek als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en b betreft. Indien noodzake-lijk kan opgeschaald worden in de bestuurlijke driehoek (overleg burgemeester, gemeentesecretaris en griffier).

Artikel 2

De voormalige artikelen 6 en 7 van de zijn vanwege de helderheid nu toegevoegd aan artikel 2, vierde en vijfde lid. Het betreft hier regels omtrent hetzelfde onderwerp dat reeds geregeld is in artikel 2.

In het vierde lid wordt gewezen op het belang dat de betrokken portefeuillehouder heeft van het op de hoogte zijn van het feit dat bijstand is verleend door onder zijn verantwoordelijkheid functionerende ambtenaren. Gezien de afstand tussen raad en college is het logisch dat desgewenst melding wordt gemaakt van het verlenen van ambtelijke bijstand. Het college en de secretaris kunnen afspreken in welke gevallen hiervan melding wordt gemaakt.

Het vijfde lid voorkomt dat de betreffende ambtenaar in een spagaat tussen raad en college terecht komt. Indien een raadslid om ambtelijke bijstand verzoekt, moet hij ervan uit kunnen gaan dat de amb-tenaar bij het verrichten van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college. Om te verze-keren dat een ambtenaar niet door collegeleden onder druk wordt gezet om toch inlichtingen te ver-schaffen over het verzoek van een raadslid is in het vijfde lid bepaald dat wethouders of de burge-meester zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid wenden en niet tot de behandelend ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Indien hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de amb-tenaar hierop aan te spreken.

Het oude artikel 7 regelde de mogelijkheid voor een raadslid om het verzoek in te dienen dat de amb-telijke ondersteuning onder geheimhouding zou kunnen plaatsvinden. Het is niet de bedoeling dat ambtenaren in een spagaat komen doordat ze werkzaamheden verrichten voor een raadslid en dat ze hierover hun eigen portefeuillehouder niet zouden mogen informeren. Er is geen wettelijke grond waaraan deze geheimhouding zou kunnen worden ontleend, dus is de geheimhoudingsbepaling uit de modelverordening geschrapt.

De hoofdlijn die nu gevolgd wordt is dat raadsleden voor vertrouwelijke bijstand een beroep kunnen doen op de griffie(r ) of op de fractie-ondersteuning. Als geheimhouding, rekening houdende met de Wet Openbaarheid van Bestuur, in het belang van de gemeente is, dan kan het college in overleg met het raadslid wel geheimhouding opleggen aan de ambtenaar die de ambtelijke ondersteuning ver-leend, zodat de informatie niet verder gaat dan het raadslid en het college. Aangezien dit valt onder de reguliere geheimhoudingsbepalingen uit de Gemeentewet hoeft hierover niets te worden opgenomen in deze verordening.

Artikel 3.

Beoordeling of één van de in artikel 2 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. Artikel 3 regelt dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat hij hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).

Artikel 4

Ook indien - naar de mening van het raadslid - op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor. Wel dient het betrokken raadslid of de griffier hierover eerst overleg te voeren met de secreta-ris.

Artikel 5

In de modelverordening start dit artikel met een eerste lid waarin is bepaald dat ieder raadslid per jaar recht heeft op een aantal keren of uren ambtelijk bijstand ten behoeve van het bepaalde onder artikel 1 lid 3. De bedoeling daarvan is om door aan iedere raadslid een vaste hoeveelheid uren of keren recht op ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie toe te kennen een extra garantie geboden wordt dat dit recht ook geëffectueerd kan worden. Het biedt de ambtelijke organisatie bovendien de mogelijkheid enigszins grip te houden op de omvang van de werkzaamheden. Deze begrenzing geldt niet voor eenvoudige informatieverschaffing als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a en b. Deze hulp kan onbeperkt verleend worden.

In de praktijk is deze maximering van de ambtelijke bijstand in Rijssen-Holten niet nodig.

Het register dat door de secretaris kan worden bijgehouden maakt het mogelijk na te gaan hoe vaak er al een beroep is gedaan op de ambtelijke organisatie en kan een belangrijke rol spelen bij het in kaart brengen van de behoefte van deze voorzieningen. Indien noodzakelijk kan als dit nodig blijkt alsnog het lid 1 uit de modelverordening worden opgenomen.

Artikel 6

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het budget voor fractieondersteuning zal in de gemeentebegroting moeten worden opgenomen en dus door de raad worden vastgesteld. De fractieondersteuning bestaat uit een vast en een variabel deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich op gelijkwaardig niveau te laten ondersteunen. Omdat grote fracties meer lasten zullen hebben op facilitair gebied is het logisch dat zij voor dergelijke kosten een hogere vergoeding krijgen.

De griffier stelt tenminste eenmaal per jaar de hoogte van het bedrag vast waarop een fractie recht heeft. Door dit schriftelijk mee te delen aan de fracties zijn zij formeel op de hoogte van het bedrag waarop zij aanspraak kunnen maken door middel van de werkwijze beschreven in artikel 8.

Artikel 7

Voor wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning wordt de fracties grotendeels de vrijheid gelaten. Minimumvoorwaarde is wel dat de bijdrage besteed wordt aan raadswerkzaamheden. Verder is een aantal doelen genoemd waarvoor de bijdrage niet gebruikt mag worden. Daarmee wordt onder andere voorkomen dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd en dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk (vastgelegd in het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de Gemeentewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning. Algemene opleidingen voor raads- en commissieleden die worden georganiseerd door de griffie(r) worden bekostigd uit de gemeentelijke bedrijfsvoering en dientengevolge niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning. Indien een fractie een meer politiek getinte opleiding voor hun leden wil organiseren, of de opleiding tevens als oogmerk heeft om als fractie aan teambuilding te doen, dan kan dit wel worden bekostigd uit de fractieondersteuning.

Omdat het bij uitstek om politieke ondersteuning gaat kan deze inhoudelijk niet te zeer gedetailleerd geregeld worden. Fractieondersteuning in de vorm van het beschikbaar stellen van gemeenteambtenaren voor de fracties wordt niet wenselijk geacht, aangezien het vaak politiek getinte ondersteuning betreft. Fracties moeten daarom vrij zijn in de keuze van de personen die de fracties eventueel ondersteunen.

Artikel 8

De bijdrage wordt niet als voorschot verstrekt, maar is op declaratiebasis beschikbaar. Dit artikel regelt de procedure die gevolgd wordt als de griffier twijfelt aan de rechtmatigheid van de declaratie. De griffier toetst de declaraties in eerste instantie en treedt namens het presidium op als budgethouder. De controle op de rechtmatigheid achteraf vindt plaats via de reguliere controle op de jaarrekening van de gemeente.

Artikel 9

Het spreekt vanzelf dat de bijdrage aangepast zal moeten worden aan veranderde verhoudingen in de raad. Alle fracties hebben met ingang van de maand volgend op de verkiezingen recht op de gewijzig-de bijdrage. Uiteraard vindt herberekening van de bijdrage plaats naar rato van het aantal maanden dat het kalenderjaar nog resteert.

Bij splitsing van een fractie wordt de op dat moment nog openstaande bijdrage van de oorspronkelijke fractie verdeeld.

Artikel 9a

Dit artikel is in deze verordening vervallen en opgenomen in de Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden 2018. Zie voor een nadere toelichting, de algemene toelichting bij deze verordening.

Artikel 10

Indien fractieondersteuning de vorm heeft van financiële middelen is sprake van een subsidie als be-doeld in titel 4.2 Awb.

Bij de invoering van het recht op fractieondersteuning (amendement-De Cloe c.s.) is niet stilgestaan bij de verhouding met de Awb. In veel gemeenten wordt echter inmiddels de fractieondersteuning met toepassing van titel 4.2 Awb aangewend. Nu blijkt dat dit een juiste wijze van handelen is.

Daarom is in de modelverordening een extra artikel opgenomen, waarin het verkrijgen van fractieon-dersteuning gelijk wordt gesteld aan het verkrijgen van subsidie. De wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan de formele rechtsregels dient lokaal bepaald te worden en wordt derhalve niet in een modelregeling vastgelegd. In Rijssen-Holten is de griffier op grond van artikel 6 bevoegd de be-schikking jaarlijks aan de fracties te zenden.

Artikelen 11 en 12

Deze artikelen behoeven geen toelichting

Toelichting op de verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning

ALGEMEEN

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Het artikel legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden een recht op ambtelijke bijstand hebben. Voor politieke groepe-ringen bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

In deze verordening vervult de griffier een centrale rol. Hij is het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie.

De burgemeester vervult ook een rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft.

Gezien de verhouding tussen raad en college ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand heldere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en voor het college. Een ambtenaar mag niet onder druk komen te staan doordat hij werkzaamheden voor de raad verricht. Daarom zal een collegelid dat informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moeten wenden tot het betrokken raadslid en niet tot de behandelend ambtenaar.

De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding betreft tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie, is behoefte aan duidelijke regels. De ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college. Artikel 103 Gemeentewet laat dit scherp zien. Vóór de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bepaalde dit artikel dat de secretaris (en daarmee de onder hem ressorterende ambtelijke organisatie) de raad en het college terzijde stond. In de duale verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en wordt de raad bijgestaan door de griffier.

Dat de raad beschikt over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer is aan amb-telijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie is in vergelijking met de reguliere organisatie beperkt in omvang. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amende-menten, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetge-ver heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.

De formulering van artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze veror-dening kan dus door alle raadsleden een beroep worden gedaan.

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht.

De modelverordening van de VNG heeft in de afgelopen jaren zijn waarde bewezen. In jurisprudentie wordt er regelmatig naar verwezen en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf aan dat de modelverordening prima voldoet. Toch is in de geactualiseerde versie een aantal bepa-lingen gewijzigd. Waar het kon zijn artikelen samengevoegd en zinsconstructies aangepast. Dat leidt tot een overzichtelijker geheel. Ook hebben de diverse artikelen, conform de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, nu opschriften gekregen.

De verordening van Rijssen-Holten volgt in paragraaf 1 (ambtelijke bijstand) voor het grootste deel de modelverordening. In paragraaf 2 (fractieondersteuning) wordt afgeweken van het model, door de wijze van werken in Rijssen-Holten. Ten eerste stellen de fracties in Rijssen-Holten er geen prijs op om elk jaar automatisch een bedrag overgemaakt te krijgen op de fractierekening. Gekozen is voor een systeem waarbij beschikbaarstelling plaatsvindt op declaratiebasis. Er is geen aanleiding om deze situatie te veranderen. In de nieuwe verordening is deze invulling gecontinueerd.

In 2007 heeft de raad van Rijssen-Holten in 2007 een artikel opgenomen waarin de vergoeding voor schaduwfractieleden is geregeld. Deze regeling waarbij behalve een bedrag per vergadering ook een vaste vergoeding werd toegekend van 25% van de maandelijkse vaste vergoeding voor raadsleden is een afwijking van de modelverordening.

Recent is de modelverordening rechtspositie wethouders, raadsleden en commissieleden ge-wijzigd. In deze verordening wordt de rechtspositionele aspecten van onder meer raads- en commissieleden geregeld. De wijzigingen uit modelverordening worden verwerkt in de Veror-dening rechtspositie wethouders, raadsleden en commissieleden 2018. In deze verordening wordt de vergoeding geregeld. Het is daarom correct op de ‘25%-regeling’ voor commissieleden een plaats in de Verordening rechtspositie te geven (zie artikel 3a). Hierbij is tevens gebruik gemaakt om de benaming van schaduwfractieleden te wijzigen in commissieleden. Inhoudelijk is het artikel niet aangepast. Daardoor kan deze bepaling als opgenomen in artikel 9a in de Verordening ambtelijke bijstand worden geschrapt.