Verordening Langdurigheidstoeslag

Nota-toelichting

Algemeen

Op grond van artikel 8, eerste lid, onder d van de WWB moet de gemeenteraad ingaande 1 januari 2009 bij verordening regels vaststellen over het verlenen van een langdurigheids-toeslag. Voorheen werd de langdurigheidstoeslag uitgevoerd op basis van beleidsregels die rechtstreeks waren gebaseerd op artikel 36 van de wet. Een specifieke gemeentelijke verordening was daarom toen niet aan de orde.

De verordening moet in ieder geval betrekking hebben op de hoogte van de langdurigheids-toeslag en op de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het begrip langdurig laag inkomen. De verwijzing naar het gebrek aan arbeidsmarktperspectief is uit het oorspronkelijke wetsvoorstel verdwenen als gevolg van aanname van het amendement- Spies c.s. Als gevolg daarvan is die verwijzing uiteindelijk ook niet in de verordening opgenomen. Het gevolg van dit amendement is dat de regeling aanzienlijk minder gecompliceerd is geworden dan aanvankelijk vermoedelijk het geval zou zijn geweest. Anderzijds is de doelgroep als gevolg hiervan – op zijn minst in theorie – aanzienlijk verruimd. De regeling is hierdoor een puur armoedebestrijdingsinstrument geworden. In de (schaarse) wetenschappelijke literatuur over de langdurigheidstoeslag is dit standpunt overigens nog wel enigszins genuanceerd, maar ook daar wordt gesteld dat het volledig loslaten van een verwijzing naar het ontbrekende arbeidsmarktperspectief waarschijnlijk de meest voor de hand liggende reactie van gemeenten zal zijn om ervoor te zorgen dat de verordening werkbaar blijft. Die oplossing heeft ook onze voorkeur.

Tenslotte wordt opgemerkt dat in de verordening is gekozen voor een invulling die enerzijds uitgaat van een ruimhartig beleid, maar die anderzijds rekening houdt met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de gesignaleerde tekortkomingen in de tot 2009 geldende regeling en uitvoeringspraktijk.

Artikelsgewijs

Artikel 1

De begrippen, die in de WWB voorkomen, hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de wet. Van de begrippen, die als zodanig niet in de WWB zelf staan, is een definitie gegeven in deze verordening.

Voor het begrip ‘inkomen’ is echter een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht heeft gegeven om in een verordening regels te geven voor het begrip ‘langdurig laag inkomen’, is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde en ook door de wetgever bedoelde invulling van het begrip inkomen in artikel 36, eerste lid van de WWB (tekst tot 1 januari 2009), en wordt een bijstandsuitkering zelf ook als inkomen beschouwd.

Voor de referteperiode is gekozen voor een periode van drie jaar, voorafgaande aan de peildatum. De wet staat zowel een langere als een kortere periode toe. Bij de tot 01 januari 2009 geldende landelijke regeling werd de 5 jaar termijn door de regering in 2003 mede beargumenteerd met de stelling dat na vijf jaar de afstand tot de arbeidsmarkt aantoonbaar groter was dan na drie jaar. Echter het aspect arbeidsmarktperspectief is tijdens de kamerbehandeling van de wetswijziging per 01 januari 2009 geheel vervallen en daarmee dus ook de destijds door de regering gebruikte argumentatie. Wij achten een periode van drie jaar – twee jaar korter dan de voormalige wettelijke invulling – echter verantwoord. In de armoedeliteratuur wordt een langdurige periode van een laag inkomen veelal gesteld op drie jaar of langer, zodat een kortere periode niet heel erg voor de hand ligt. Bovendien zou een kortere periode uiteraard grote financiële gevolgen kunnen hebben. Een langere periode achten wij minder sociaal en om die reden niet gewenst. Een referteperiode van vijf jaar, zoals artikel 36 van de WWB (tekst tot 01 januari 2009) voorschreef, wordt in de praktijk als te lang ervaren. Nadat belanghebbenden drie jaar (eventueel vier) op een minimuminkomen zijn aangewezen is er niet veel reserveringsruimte meer over. Daarom wordt hier een termijn van drie jaar aangehouden. Dit sluit ook aan bij de door de wetgever gegeven termijn. De minimumleeftijd heeft de wetgever teruggebracht van 23 naar 21 jaar. Een belanghebbende is, normaal gesproken, vanaf zijn achttiende voor de WWB een zelfstandig rechtssubject. Drie jaar later is men dus 21 jaar oud.

Artikel 2

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 3

Ten aanzien van de hoogte van het begrip ‘langdurig laag inkomen’ hebben wij gekozen voor een koppeling aan de bijstandsnorm voor respectievelijk gehuwden, alleenstaande ouders en alleenstaande personen in de leeftijd van 21 tot 65 jaar, zij het dat we een (kleine) marge in acht hebben genomen van vijf procent. Daarmee wordt het verschijnsel van de zogenaamde ‘armoedeval’ niet direct geactiveerd, zodat uitstroom naar arbeid interessant blijft.

Ook indien de aanvrager jonger is dan 23 jaar en/of een afwijkend inkomen heeft, bijvoor-beeld wegens verblijf in een inrichting, wordt qua inkomenstoets de inkomensvergelijking gemaakt met de WWB-normen die gelden voor 22/23 –jarigen en/of de WWB-zak-en kleedgeldnormering. Qua omvang betreft dit overigens een hele kleine groep mensen. Door hantering van deze systematiek behoren ook mensen met andersoortige inkomens (bijv. inkomsten uit arbeid, W.W. –of arbeidsongeschiktheidsuitkering), die net boven de bijstandsnorm liggen, tot de doelgroep. De hantering van een percentage heeft in vergelijking met een concreet bedrag als voordeel dat de periodieke wijziging van de bijstandsnormen niet steeds leidt tot een noodzakelijke aanpassing van de verordening, zonder de verhoudingen tussen beide scheef te trekken.

De methode van het kijken naar het gemiddelde maandinkomen maakt dat iemand, die gedurende een korte periode een inkomen boven bijstandsniveau heeft gehad, niet zonder meer zijn recht op langdurigheidstoeslag kwijt is. Het is echter niet de bedoeling dat een belanghebbende perioden waarin hij een inkomen boven het grenspercentage heeft, kan middelen met perioden waarin hij vanwege de aanwezigheid van een uitsluitinggrond, zoals bijvoorbeeld detentie of verblijf in het buitenland, géén recht op bijstand had. Dit geldt ook voor gehuwden, van wie één partner is uigesloten van het recht op bijstand of langdurigheidstoeslag. In het tweede en derde lid is daarom bepaald dat voor de gegeven termijn bij de berekening van het gemiddelde inkomen wordt uitgegaan van de fictie dat er in die perioden 100 procent van de bijstandsnorm is ontvangen. Indien er in bedoelde perioden in werkelijkheid méér inkomen is dan de bijstandsnorm, dan moet dit hogere werkelijke inkomen meetellen.

In het vierde lid wordt het gebrek aan uitzicht op inkomensverbetering van artikel 36 lid 1 van de wet ingevuld. Heel concreet worden studenten van een aanspraak op de langdurigheids-toeslag uitgesloten. Zij leren voor een baan met een goed inkomen en behoren niet tot de doelgroep van het gemeentelijke minimabeleid, zoals de langdurigheidstoeslag in feite is. Andere personen worden niet categorisch uitgesloten, ook niet als zij wel arbeidsmarkt-perspectief hebben. Een ontbrekende link naar de arbeidsmarkt wordt als zodanig per 01 januari 2009 immers niet langer gelegd door de wetgever. De praktijk leert overigens ook dat uitstromers uit de bijstand veelal geen al te grote inkomenssprongen maken. Zij blijven derhalve behoren tot de doelgroep.

Artikel 4

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is gebaseerd op de landelijke normering langdurig-heidstoeslag tot 01 januari 2009 met dien verstande dat op die normering een indexering is toegepast van 1,87%, zijnde de procentuele verhoging van de WWB-normen per 01 januari 2009 ten opzichte van 01 januari 2008. De genoemde bedragen geven de op hele euro’s afgeronde bedragen per 01 januari 2009 weer. Gekozen is bovendien voor de simpele methodiek van (slechts) 3 normen. Dat betekent dat bij mensen die ingeval van periodieke bijstand o.g.v. de WWB normaliter afwijkende inkomens-normen kennen (=bij 21 of 22-jarigen of personen die in een inrichting verblijven), bij recht op langdurigheidstoeslag één van de in lid 1 genoemde normeringen wordt toegepast. Om niet jaarlijks de verordening aan te hoeven passen aan nieuwe normbedragen is ervoor gekozen om de hoogte jaarlijks automatisch mee te laten bewegen met de bijstandsnormen. Omdat de bijstandsnormen normaliter twee maal per jaar (=per 01 januari en 01 juli) worden geïndexeerd en de langdurigheidstoeslag slechts één maal per jaar, wordt steeds een vergelijking gemaakt met de bijstandsnormen van 1 januari van het voorafgaande jaar.

In het derde lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 van de WWB gegeven voor situaties, waarin bij gehuwden één van beide partners is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag als gevolg van de toepasselijkheid van artikel 11 of artikel 13, eerste lid van de WWB. De WWB voorziet niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende echtgenoot, terwijl het toekennen van het bedrag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet gewenst is. Dit derde lid ziet overigens enkel op de situatie dat er bij een echtgenoot/ echtgenote sprake is van een uitsluitinggrond op grond van artikel 11 of artikel 13, eerste lid van de WWB. Als één van beide gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag vanwege het niet voldoen aan de voorwaarden, die worden genoemd in artikel 36 van de WWB of in deze verordening, dan hebben beide echtgenoten geen recht op langdurigheids-toeslag en wordt de aanvraag afgewezen. Het recht op langdurigheidstoeslag komt in beginsel immers aan gehuwden gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook beiden, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Artikel 5

In dit artikel wordt de grens bepaald binnen welke uiterste termijn een beroep kan worden gedaan op het recht op langdurigheidstoeslag. Om te voorkomen dat jaren na dato nog een aanvraag wordt ingediend, heeft de raad het redelijk geacht een termijn op te nemen van 3 jaar, na het verloop van de referteperiode. Bij deze afweging heeft de raad onder andere meegenomen dat bij een langere termijn het moeilijker wordt om aan te tonen of het recht op toeslag ook daadwerkelijk bestaat of heeft bestaan. Indien na genoemde termijn een aanvraag wordt ingediend, wordt deze geweigerd.

Artikel 6

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 7

Dit artikel behoeft geen toelichting.