Kadernota accountantscontrole rekening 2014 e.v.

1. Inleiding

In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) heeft de wetgever enkele voorschriften opgenomen met betrekking tot de reikwijdte van de wettelijk verplichte accountantscontrole van de gemeenterekening en de rapportering door de externe accountant hieromtrent. De decentrale overheden hebben daarbij de bevoegdheid gekregen om enkele voorschriften aan te scherpen. Dit betreft:

• a.

  de bevoegdheid aan de accountant voor te schrijven welke goedkeuringstoleranties hij moet gebruiken bij de oordeelsvorming omtrent de getrouwheid en de financiële rechtmatigheid van de gemeenterekening in zijn controleverklaring (art. 2, lid 7);

• b.

  de bevoegdheid aan de accountant voor te schrijven welke rapporteringstoleranties deze moet gebruiken in zijn ‘verslag van bevindingen’ (art. 5, lid 2);

• c.

  de bevoegdheid aan de accountant aanvullende controleaccenten mee te geven, omdat de raad bepaalde posten van de gemeenterekening meer in detail gecontroleerd wil zien en/of uitgebreider over bepaalde onderwerpen gerapporteerd wil worden; en

• d.

  de bevoegdheid aan de accountant voor te schrijven van welke wet- en regelgeving moet worden bepaald of deze rechtmatig is nageleefd.

Met deze kadernota wordt invulling gegeven aan de bevoegdheden onder de punten a en b.

De raad bepaalt jaarlijks separaat of hij aan de accountant controleaccenten wil meegeven. Hij brengt deze tot uitdrukking in de controleopdracht aan de externe accountant (punt c).

Het overzicht van relevante wet- en regelgeving (normenkader), waarvan de rechtmatige naleving in het kader van de accountantscontrole van de gemeenterekening dient te worden getoetst, wordt - na consultatie van de accountant - jaarlijks door het college separaat aan de raad ter vaststelling aangeboden (punt d). De wetgever heeft daarbij niet aangegeven welke wetten en regels relevant zijn. De vrijheid die dit de raad biedt, is evenwel door het BADO beperkt. Wetten, wettelijke besluiten en regelingen kunnen niet worden uitgesloten. En gemeentelijke verordeningen, of bepalingen hierin, die betrekking hebben op het (directe) financieel beheer, mogen ook niet buiten deze accountantscontrole worden gehouden. Wel kan worden besloten dat, ook ten opzichte van derden, aan afwijkingen van sommige bepalingen uit de ‘eigen’ verordeningen geen consequenties in termen van rechtmatigheid worden verbonden. Met de actuele ‘lijst van relevante wet- en regelgeving accountantscontrole’ - die de raad jaarlijks separaat wordt aangeboden als afgeleide van deze kadernota - wordt aan deze bevoegdheid invulling gegeven.

Met deze kadernota wordt bovendien aan de accountant specifiek voorgeschreven hoe deze in het kader van de rechtmatigheidscontrole van de gemeenterekening dient te handelen bij subsidies op grond van de Subsidieverordening Rotterdam 2014 (SVR2014) of de Subsidie-verordening Rotterdam 2005 (SVR2005; in het bijzonder de budgetsubsidies).

Deze kadernota is van toepassing op de accountantscontrole vanaf de gemeenterekening 2014.

2. Goedkeuringstolerantie s

De goedkeuringstoleranties zijn de kwantitatieve criteria voor het wel of niet afgegeven van een goedkeurende controleverklaring. In het BADO is bepaald dat de goedkeuringstolerantie voor fouten in de gemeenterekening respectievelijk onzekerheden in de controle ten minst e1 procent respectievelijk 3 procent van de omvangbasis bedraagt. De omvangbasis is het totaal van de lasten, onder aftrek van interne verrekeningen, inclusief toevoegingen aan de reserves. Dat wil zeggen dat, wil er nog sprake kunnen zijn van een goedkeurende controleverklaring, de som van de fouten respectievelijk onzekerheden maximaal het bedrag mag bereiken dat overeenkomt met 1 procent, respectievelijk 3 procent van de omvangbasis. Deze maxima gelden voor zowel het getrouwe beeld als voor de rechtmatigheid.

Fouten en onzekerheden zijn niet gelijkwaardig. Een fout in de gemeenterekening is aanwijsbaar niet correct. Een onzekerheid in de controle betekent dat de accountant op een beperking in de controle stuit en niet kan controleren of iets juist is of niet. De goedkeurings-toleranties voor fouten en onzekerheden zijn door de wetgever daarom op verschillende percentages bepaald.

In onderstaande tabel is weergegeven welke controleverklaring wordt afgegeven in de te onderscheiden gevallen indien de minimumeisen uit het BADO worden gevolgd.

*) in een percentage van de omvangbasis.

De accountant dient bij zijn oordeelsvorming omtrent zowel de getrouwheid als de recht-matigheid van de gemeenterekening deze wettelijk voorgeschreven goedkeuringstoleranties te hanteren. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de controledruk niet onnodig wordt verzwaard en de controlelasten worden beperkt. Immers, lagere percentages zouden nopen tot meer diepgang van de accountantscontrole en daarmee tot meer werkzaamheden voor zowel de accountant als voor de gecontroleerde gemeentelijke organisatie.

3. Rapportagetolerantie s

De accountant stelt naast de controleverklaring tevens een ‘verslag van bevindingen’ op. Dit verslag bevat zowel fouten als onzekerheden. Dit verslag wordt aan de raad aangeboden en wordt begeleid door het commentaar van of namens het college. De rapportagetoleranties zijn de kwantitatieve criteria voor het al dan niet rapporteren door de accountant van constateringen in zijn verslag van bevindingen. De accountant rapporteert tekortkomingen die de rapportagetoleranties overschrijden, ook indien de tekortkoming geen invloed heeft op de strekking van de controleverklaring.

De wetgever heeft in het BADO geen rapportagetoleranties voorgeschreven. Wel heeft hij voorgeschreven dat de bedragen voor de rapporteringstoleranties niet hoger kunnen zijn dan de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstoleranties. Deze bedragen zijn voor de gemeente Rotterdam echter dermate groot, dat het weinig zinvol zou zijn om ze als rapportagetoleranties voor te schrijven; vrijwel alle fouten en onzekerheden zouden dan aan rapportage ontsnappen, waardoor de raad over te weinig informatie zou beschikken om zijn controlerende taak uit te oefenen.

Met het oog op het voorgaande wordt de accountant de opdracht gegeven om de navolgende rapportagetoleranties te hanteren: € 50.000 voor fouten en € 250.000 voor onzekerheden.

Nota bene: De hoogte van de rapporteringstoleranties heeft geen invloed op de diepgang van de controle en de strekking van de controleverklaring. Wel zal de accountant bij relatief lage rapporteringstoleranties waarschijnlijk meer individuele fouten en onzekerheden moeten rapporteren in zijn verslag van bevindingen.

4. Bijzondere bepalingen rechtmatigheidscontrole met betrekking tot :

4.1 SVR2005- of SVR2014-subsidies

Het proces van gemeentelijke subsidies, die onder het subsidieregime SVR2005 of SVR2014 worden verstrekt, omvat een aantal hoofdstappen, namelijk:

• §

  een aanvraag tot subsidieverlening;

• §

  een beoordeling van deze aanvraag;

• §

  een afwijzende/toekennende subsidiebeschikking;

• §

  (soms) een bevoorschotting van de subsidie;

• §

  (soms) een tussentijdse rapportage die kan leiden tot herziening van de subsidie-beschikking;

• §

  (soms) een aanvraag tot subsidievaststelling met daarbij een subsidieverantwoording die in bepaalde gevallen vergezeld moet gaan met een of meer accountantsproducten hieromtrent conform het subsidiecontroleprotocol;

• §

  een inhoudelijke beoordeling van de subsidieverantwoording en het eventueel bijbehorend(e) accountantsproduct(en);

• §

  een subsidievaststellingbeschikking en –afrekening.

Alle relevante bescheiden in het subsidieproces moeten in de administratie(dossiers) worden opgenomen ter onderbouwing van de genomen besluitvorming, zodat zij direct raadpleegbaar zijn ten behoeve van de accountantscontrole.

De gemeente dient de AO/IC rondom het subsidieproces adequaat vorm te geven op basis van de geldende regelgeving (en op basis daarvan onderkende risico’s). De accountant toetst de opzet, het bestaan en de werking van de AO/IC inzake het subsidieproces. Aan de daaruit volgende bevindingen, die kunnen leiden tot onvolkomenheden op het uitvoerings-niveau, maar vooralsnog geen financieel effect behoeven te hebben, besteedt de accountant in zijn verslag van bevindingen aandacht.

De accountant moet de rechtmatigheid van de in de gemeenterekening verantwoorde c.q. te verantwoorden subsidiebedragen nagaan. Zonder aanvullende bepaling zou de accountant een subsidiebedrag als onrechtmatig kunnen beoordelen als het subsidieproces niet conform alle voorwaarden in de subsidieregelgeving is verlopen, ook als dit niet te wijten is aan het handelen van de gemeente. Zo kan de subsidieontvanger een indieningstermijn overschrijden of niet voldoen aan zijn subsidieverplichtingen. Dit op zichzelf zou niet moeten worden beoordeeld als onrechtmatig handelen van de gemeente. Voorwaarde is dan wel dat de gemeente - conform de subsidieregelgeving - tijdig adequate vervolgstappen heeft genomen. Te denken valt aan maning, stoppen met voorschotbetalingen, korten van een nieuwe opvolgende subsidie of terugvordering van subsidie. Met het oog hierop geldt met betrekking tot het subsidieproces de navolgende aanvullende bepaling:

Een subsidiebedrag wordt niet als onrechtmatig beoordeeld indien de als onrechtmatig beoordeelde handeling niet te wijten is aan de gemeente, mits deze - conform de subsidieregelgeving - tijdig adequate vervolgstappen heeft genomen.

Voorts zij nog bepaald dat:

a)Een onrechtmatigheid die verwijtbaar is aan het gemeentelijk handelen, maar die (mogelijk) geen financiële gevolgen heeft voor het (te) verantwoorde(n) subsidiebedrag, niet zal worden beoordeeld als een financiële onrechtmatigheid, die mee weegt in het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. Een dergelijke onrechtmatigheid zal worden beoordeeld als een procedurele rechtmatigheid, waarvan melding wordt gemaakt in het verslag van bevindingen.

Voorbeeld: een afwijking van de termijnen van orde (beslistermijnen) bij subsidies, zal niet als financiële onrechtmatig worden beoordeeld indien deze afwijking nog niet heeft geleid tot een dwangsomprocedure op grond van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.

b)Indien de accountant een handeling tijdens het subsidieproces als onrechtmatig beoordeelt, wordt deze alleen in het controlejaar waarin de onrechtmatigheid voor het eerst is vastgesteld als (procedureel of financieel) onrechtmatig aangemerkt.

Nota bene: Het subsidieproces strekt zich over meerdere jaren uit. Met deze bepaling wordt voorkomen dat in een bepaald controlejaar geconstateerde specifieke onrecht-matige handeling niet nog eens in de daarop volgende controlejaren meeweegt in het onrechtmatigheidsoordeel van de accountant of wordt vermeld in zijn verslag van bevindingen.

4. 2 Vaststelling SVR2005-budgetsubsidie

Een onder het subsidieregime SVR2005 verleende budgetsubsidie is een subsidie waarbij in de verleningsbeschikking de hoogte van de te verstrekken subsidie wordt bepaald aan de hand van een beschrijving van de voorgenomen activiteiten. Nu kan het voorkomen dat een budgetsubsidie onverminderd (zonder te zijn gekort) is vastgesteld, terwijl de voorgenomen activiteiten niet (in de beoogde mate) hebben plaatsgevonden. Het is zelfs denkbaar dat de beschrijving van deze activiteiten bij subsidieverlening heeft ontbroken.

In onderstaande tabel is voorgeschreven hoe de accountant in deze situaties dient te handelen, indien in de vaststellingsbeschikking geen beroep op de hardheidsclausule (ex art. 29 SVR2005) is opgenomen én in het dossier onvoldoende aanknopingspunten zijn opgenomen, waaruit een afgewogen beslissing blijkt.

Indien in de vaststellingsbeschikking en/of het subsidiedossier wél voldoende aanknopingspunten zijn opgenomen, waaruit een afgewogen beslissing om te komen tot een onverminderde vaststelling blijkt, dan dient de accountant als volgt te handelen:

4. 3 Vaststelling SVR2014-subsidies

Bij een onder het subsidieregime SVR2014 verleende subsidie kan het voorkomen dat een subsidie onverminderd (zonder te zijn gekort) is vastgesteld, terwijl de voorgenomen prestaties niet (geheel) hebben plaatsgevonden en/of de begrote subsidiabele lasten van de subsidiabele activiteiten in werkelijkheid lager zijn uitgevallen. Het is zelfs denkbaar dat de beschrijving van de prestaties en/of de lasten van de activiteiten die voor subsidiering in aanmerking komen in de subsidieverleningsbeschikking ontbreken.

In onderstaande tabel is voorgeschreven hoe de accountant in deze situaties dient te handelen, indien de subsidie onverminderd wordt vastgesteld, waarbij in de betreffende vaststellingsbeschikking geen beroep op de hardheidsclausule (ex art. 17 SVR2014) is opgenomen én waarbij in het dossier onvoldoende aanknopingspunten zijn opgenomen, waaruit een afgewogen beslissing blijkt.

Indien in het vaststellingsbeschikking en/of het subsidiedossier wél voldoende aanknopingspunten zijn opgenomen, waaruit een afgewogen beslissing om te komen tot een onverminderde vaststelling blijkt, dan dient de accountant als volgt te handelen: