Erfgoedverordening 2009

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGHOOFDSTUK 1. ALGEMEENArtikel 1. Begripsbepalingen

Sub a Het begrip erfgoed moet ruim worden uitgelegd. Het betreft in wezen alles wat we overerven van vorige generaties en wat we het bewaren waard vinden. In deze verordening gaat het met name over monumenten en archeologische vondsten.

Sub b Bij de omschrijving van het begrip ‘monument‘ is, aansluiting gezocht bij de omschrijving van een monument in de Monumentenwet 1988. De cultuurhistorische waarde is volgens de Memorie van Toelichting de aan een bouwwerk of gebied toegekende waarde, gekenmerkt door het beeld dat is ontstaan en het gebruik dat de mens in de loop van de geschiedenis van dat bouwwerk of dat gebied heeft gemaakt. Dit is een dermate ruime omschrijving dat het ook betrekking kan hebben op zaken en gebieden met een geschiedkundige en of bouwhistorische waarde. Het begrip ‘terreinen’, als bedoeld in sub 2 van artikel 1b, dient ruim te worden uitgelegd. Hoofdzakelijk betreft het locaties waar archeologische waarden in de bodem (kunnen) zitten, maar daarnaast kan het bijvoorbeeld ook gaan om parken, tuinen en een perceel met een of meer bomen. Sub c Het is nodig om een begripsomschrijving van een ‘beschermd rijksmonument’ in de gemeentelijke monumentenverordening op te nemen. Deze verordening is namelijk een voorwaarde voor het verkrijgen door het college van de bevoegdheid om vergunningen voor de wijziging en sloop van rijksmonumenten te verlenen. Op de vergunningverlening voor rijksmonumenten zijn met name de artikelen 11 tot en met 21 van de Monumentenwet 1988 van toepassing. Sub d Sinds de komst van de Wet dualisering in 2002 kan elk bevoegd orgaan in de gemeente (raad, college en burgemeester) zelf zijn commissies instellen. De monumentencommissie is een commissie die adviseert aan het college. Normaal gesproken zou het dan ook het college zelf zijn, die deze commissie instelt op grond van artikel 84 Gemeentewet. In de monumenten-verordening wordt echter door de raad bepaald dat een monumentencommissie advies moet uitbrengen aan het college. Dit vloeit voort uit de Monumentenwet. In artikel 15 van deze wet is bepaald dat de gemeente in een verordening de inschakeling van een commissie moet regelen die adviseert aan het college over aanvragen van vergunningen als bedoeld in artikel 11 van de Monumentenwet. De wetgever geeft hier dus aan dat het college in dit geval geen keuzevrijheid heeft ten aanzien van het instellen van een commissie. Het instellen van de monumentencommissie door het college moet middels een apart collegebesluit. De taken van de monumentencommissie strekken zich uit over de monumentenverordening en de Monumentenwet 1988. Door de monumentencommissie in deze begripsomschrijving bevoegd te verklaren over de toepassing van de Monumentenwet 1988 te adviseren aan het college, is voldaan aan het vereiste, genoemd in artikel 15, lid 1, van de Monumentenwet 1988. Sub n De gemeentelijke beleidsadvieskaart kan een praktische oplossing bieden in het geval dat nog geen Malta-proof bestemmingsplan is vastgesteld. In dat geval kunnen gebieden op een dergelijke beleidsadvieskaart worden opgenomen, indien blijkt dat daar op grond van gemeentelijk historisch onderzoek mogelijk archeologische sporen in de bodem kunnen worden aangetroffen.

De overige begripsbepalingen zijn in hun definitie al ruim omschreven, zodat deze geen nadere toelichting behoeven. Wat nog wel een nadere toelichting behoeft is een begrips-bepaling die ten opzichte van de voorgaande versie van de model monumentenverordening is geschrapt. Het gaat om het volgende begrip: Het kerkelijk monument keert niet terug in de modelverordening. Dit op grond van het feit dat de wijze van aanwijzing niet wezenlijk anders is dan voor reguliere (niet-kerkelijke) monumenten. De insteek van deze modelverordening is namelijk dat gemeenten overleg voeren met de eigenaar/gebruiker van het aan te wijzen object. Het bestaande (en wellicht ook toekomstige) gebruik van het object moet daarbij worden meegenomen, zodat op dit punt ook het wezenlijke belang van de godsdienstuitoefening kan worden geborgd. Een speciale regeling voor kerkelijke monumenten is daarmee niet noodzakelijk.

HOOFDSTUK 4. RIJKSMONUMENTENArtikel 2. Vergunning voor beschermd rijksmonumentLid 1 De procedure voor de afgifte door het college van de vergunning voor rijksmonumenten staat in hoofdstuk 2 paragraaf 2 van de Monumentenwet 1988 en afdeling 3.4 van de Awb. De Rijksdienst voor Archeologie Cultuurhistorisch landschap en Monumenten (hierna: RACM) en, buiten de bebouwde kom, ook Gedeputeerde Staten (hierna: GS) moeten binnen twee maanden na verzending van de adviesaanvraag adviseren (Monumentenwet 1988, artikel 16.2). Het definitieve besluit moet binnen vier maanden na ontvangst van het laatste van de adviezen van RDMZ en GS plaatsvinden (Monumentenwet 1988, artikel 16.3). Op het definitieve besluit kan nog slechts door een beperkt groep van belanghebbende beroep worden ingesteld (zie de toelichting bij artikel 11). Overigens blijken provincies in de praktijk hieraan op verschillende wijzen invulling te geven. De voorgenomen beperking adviesplicht van de rijksdienst zal ingaande 2009 zal op bovenstaande van invloed zijn. Daarom wordt de verplichte advisering in het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Monumentenwet 1988 in verband met onder meer beperking van de ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning’ los gelaten. Alleen wanneer er sprake is van reconstructie, sloop en herbestemming van een rijksmonument zal de adviesplicht van toepassing blijven. Ter compensatie van het wegvallen van het advies van de rijksdienst zullen alle gemeenten ingaande 2009 een monumentencommissie moeten hebben aangesteld, die onafhankelijk en deskundig is. Het overgangsartikel 64 in de monumentenwet, waarin de rijksdienst bij afwezigheid van een monumentencommissie in diens advisering trad, wordt ingetrokken. Indien het monument buiten de bebouwde kom ligt, is het college van B&W verplicht om een afschrift van de aanvraag aan GS te zenden. GS kunnen de advies-bevoegdheid vervolgens naar eigen inzicht invullen en al dan niet tot advisering overgaan, waarvoor men twee maanden de tijd heeft. Het is gewenst dat GS reeds op voorhand kenbaar maakt in welke gevallen zij niet adviseren, zodat de beoogde tijdswinst ook daadwerkelijk kan worden gehaald. Leden 2 en 3 De Monumentenwet 1988 schrijft voor dat de monumentencommissie bij de aanvragen om vergunning voor rijksmonumenten wordt ingeschakeld. Om te voorkomen dat dit wettelijke vereiste door het ontbreken van het advies van de monumentencommissie tot moeilijkheden leidt bij de afgifte van de vergunning, is in lid 3 bepaald dat de monumentencommissie geacht wordt te hebben geadviseerd na het verstrijken van de in lid 2 gestelde adviestermijn.

HOOFDSTUK 5. INSTANDHOUDING VAN ARCHEOLOGISCHE TERREINENArtikel 3. Instandhoudingbepaling De Wet op de archeologische monumentenzorg van 21 december 2006 verplicht de raad om, bij de vaststelling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, rekening te houden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten. Het uitgangspunt van deze wet (voortvloeiend uit het Verdrag van Malta) en daarmee ook van deze verordening, is daarom primair dat in het bestemmingsplan, door middel van een gemeentelijke archeologische waardekaart, wordt vastgelegd waar zich archeologische waarden in de bodem kunnen bevinden. Dit artikel voorziet in de behoefte aan een overgangsperiode tot het moment dat een bestemmingplan ´Malta-proof´ is. Lid 1 Tot het moment dat een ´Malta-proof´-bestemmingsplan kan worden vastgesteld, biedt deze verordening bij wijze van artikel 3 de nodige bescherming aan archeologische waarden in de bodem. Het eerste lid van artikel 3 biedt bescherming door het opgenomen verbod om dieper dan 70 cm de bodem te verstoren. Lid 2 In het tweede lid van artikel 3 wordt een vijftal uitzonderingsmogelijkheden gegeven op het eerste lid. In onderdeel a kan van het verbod uit het eerste lid worden afgeweken indien de verstoring plaats vindt in een archeologisch monument of verwachtingsgebied als aangegeven op de landelijkeof een provinciale archeologische waardekaart. Een gemeente kan van deze kaarten gebruik maken indien het zelf nog niet beschikt over een gemeentelijke archeologische waardekaart. Deze waardekaarten hanteren over het algemeen een driedeling wat betreft de mate waarin archeologische waarden in de bodem kunnen worden aangetroffen. Deze archeologische verwachtingswaarden is vervolgens gekoppeld aan een aantal m2 te verstoren verwachtingsgebied. Hoe lager de verwachte archeologische waarden, hoe groter het aantal m2 kan zijn waarbinnen een verstoring mag plaatsvinden. Bij een hoge verwachtingswaarde zal het aantal m2 waarbinnen een verstoring mag plaatsvinden echter aanzienlijk kleiner zijn. Bij de bepaling van deze grenzen dient voldoende rekening gehouden te worden met de vraag wat er binnen het verwachtingsgebied aan archeologische sporen kan worden aangetroffen. In ieder geval moet de gehanteerde oppervlakte dusdanig zijn dat voldoende informatie verkregen kan worden over de aard, het karakter en de datering van de (mogelijk) in de bodem aan te treffen archeologische sporen. Onderdeel b ziet op de situatie dat het bestemmingsplan wel up-to-date is als bedoeld in de inleidende toelichting bij dit artikel. In dat geval biedt het bestemmingplan, aan de hand van een bijbehorende archeologische waardekaart, voldoende bescherming aan de in de bodem aanwezige of te verwachten archeologische waarden. In onderdeel c worden drie vrijstellingsmogelijkheden genoemd uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dergelijke besluiten kunnen tot stand komen doordat bij de aanvraag tot vrijstelling voorschriften kunnen worden opgenomen met betrekking tot archeologische waarden in het gebied waarvoor de vrijstelling wordt aangevraagd. Aan de aanvraag kan dan de voorwaarde worden verbonden dat een rapportage wordt overlegd waarin de archeologische waarden van het te verstoren terrein in voldoende mate is vastgesteld. Een dergelijke uitzondering wordt feitelijk ook in onderdeel e gegeven, maar ziet dan ook op situaties buiten de aanvraag van een vrijstelling. Dit rapport kan ook in de nadere regels onder d. worden gevraagd en komt overeen met de mogelijkheid in artikel 39, lid 2, van de Monumentenwet in geval van een bestemmingsplan in de geest van het Verdrag van Malta. Als laatste wordt in het rijtje het onderdeel d toegelicht. Op grond van dit artikel kan het college nadere regels stellen wat betreft de eisen aan de uitvoering van de bodemverstorende werkzaamheden in een archeologische monument of verwachtingsgebied. Vooruitlopend op een ´Malta-proof’ bestemmingsplan´ kunnen deze nadere regels inhoudelijk aansluiten op de situatie dat (in een bestemmingsplan waarin een archeologische paragraaf is opgenomen) de verstorende werkzaamheden worden uitgevoerd aan de hand van een aanlegvergunning, waarin vereisten omtrent de bescherming van archeologische waarden zijn opgenomen, een en ander conform de handreiking van de VNG ‘Verder met Valletta’. Artikel 4. Opgravingen en begeleiding De verplichtingen die in deze bepaling zijn opgenomen kunnen alleen goed functioneren indien een gemeente hierover actief de archeologische onderzoekers informeert. Immers, indien een gemeente deze bepaling in haar verordening opneemt, wordt gekozen voor een uitgebreide regiefunctie bij archeologische opgravingen binnen het gemeentelijk grondgebied. Indien een dergelijk regierol niet uitdrukkelijk gewenst, dient deze bepaling niet overgenomen te worden. In dat geval bestaat nog steeds voldoende bescherming bij opgravingen aangezien al in de Monumentenwet 1988 een aantal zaken uitputtend is geregeld. Zo bestaat een vergunningvereiste voor het doen van opgravingen; dient een rechthebbende van een terrein te dulden dat de opgravingbevoegde zijn terrein betreedt en eventueel opgravingen verricht; en is ook de eigendomskwestie van de archeologische vondsten uitputtend geregeld. Om de bedoelde regierol goed te kunnen uitoefenen dient het college een programma van eisen op te stellen waarmee de kaders worden gesteld voor het ontwerp en de uitvoering van archeologisch onderzoek (lid 1, onder m). Vervolgens wordt van de opgraver verwacht dat hij in een plan van aanpak weergeeft hoe hij specifiek de gestelde kaders zoals omschreven in het programma van eisen denkt te gaan invullen (lid 1, onder l). Op grond van de leden 2 en 3 kunnen vervolgens nadere regels worden gesteld met betrekking tot de feitelijke uitvoering (en het toezicht daarop) en de beoordeling van het plan van aanpak. HOOFDSTUK 6. OVERIGE BEPALINGENArtikel 5. Schadevergoeding De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft uitgemaakt dat de monumenten-verordening zonder een schadevergoedingsregeling rechtsgeldig is (BR 86,604). Voor het archeologische deel van de verordening dient echter, op grond van de Wet op de Archeologische monumentenzorg, wel een schadevergoedingsregeling in de verordening opgenomen te worden. De rijksregeling voor excessieve opgravingkosten is ingaande 2009 niet meer van toepassing. Het veroorzaker-betaalt- principe, zoals dat in de memorie van toelichting van de Wet op de Archeologische monumentenzorg is verwoord, staat bij de afweging tot toekenning van schadevergoeding voorop en geldt voor alle in het eerste lid genoemde onderdelen (a t/m e). De gemeente zal zelf per geval moeten afwegen wat ‘redelijk’ of ‘buitenproportioneel’ is. In deze modelverordening is gekozen voor een gecombineerde schadevergoedingsbepaling, waarin de specifieke gevallen zijn opgenomen op grond waarvan het college mogelijk een schadevergoeding aan een belanghebbende dient toe te kennen. Artikel 6. Strafbepaling Artikel 154, lid 1, van de Gemeentewet laat een keuzemogelijkheid aan de raad om op overtreding van verordeningen straf stellen, maar geen andere of zwaardere dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaar-making van de rechterlijke uitspraak. In artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht zijn de geldboetecategorieën opgenomen. De op te leggen boete voor strafbare feiten in de eerste categorie is maximaal € 370,- (januari 2008); in de tweede categorie maximaal € 3700,- (januari 2008). Het is de gemeente niet toegestaan om een hogere geldboete op te nemen dan in genoemde categorieën. In de Monumentenwet 1988 is handelen in strijd met artikel 11 (het verbod om een monument zonder vergunning te wijzigen of af te breken) gekoppeld aan een geldboete van de vijfde categorie € 74.000,- (januari 2008). Op gemeentelijk niveau is, gelet op de ernst van dit vergrijp, de hoogte van de strafmaat voor rijksmonumenten en de wens om enige preventieve werking te bereiken, de keuze voor de geldboete van de tweede categorie of een hechtenis van drie maanden voor de hand liggend. Artikel 7. Toezichthouders In dit artikel worden toezichthouders aangewezen overeenkomstig modelbepaling 90.M van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. De basis voor deze aanwijzingsbevoegdheid wordt gevonden in hoofdstuk 5, waarin algemene regels worden gegeven voor de bestuursrechtelijke handhaving van algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften. Toezichthouders worden in artikel 5:11 Awb omschreven als zijnde personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift, zodat de aanwijzing van toezichthouders derhalve in de Monumentenverordening kan plaatsvinden. In artikel 5:13 Awb is het evenredigheidsbeginsel neergelegd, wat inhoudt dat een toezichthouder zijn bevoegdheid slechts mag uitoefenen voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Een toezichthouder kan derhalve niet te allen tijde gebruik maken van alle bevoegdheden die in de Awb standaard aan toezichthouders worden toegekend. Steeds zal de afweging gemaakt moeten worden of het voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk is. Bepalend hiervoor is de aard van het voorschrift op de naleving waarvan een toezichthouder moet toezien. Op basis van artikel 5:15 Awb is een toezichthouder bevoegd elke plaats te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner. 'Plaatsen' is daarbij een ruim begrip en omvat niet alleen erven en andere terreinen, maar ook gebouwen (niet-woningen).Nadrukkelijk zij hier vermeld dat het college op grond van artikel 18 niet zelf opsporingsambtenaren aanwijst als bedoeld in artikel 141 Strafvordering. Dat kan en hoeft het college ook niet te doen aangezien artikel 142 lid 1 sub c Wetboek van Strafvordering regelt dat bij verordening aangewezen toezichthouders ook opsporingsbevoegdheid toekomt. Deze buitengewone opsporingsambtenaren hebben in de regel een opsporingsbevoegdheid voor een beperkt aantal strafbare feiten.

HOOFDSTUK 7. SLOTBEPALINGENArtikel 8. Intrekken oude regeling Dit artikel regelt de intrekking van de oude monumentenverordening, zodat niet twee verordeningen van kracht zijn die hetzelfde onderwerp regelen. Het uitdrukkelijk intrekken van een oude regeling mag niet achterwege worden gelaten met een beroep op het beginsel dat een vroegere regeling ter zijde wordt gesteld door een latere regeling.

Artikel 9. Overgangsrecht

In de praktijk blijkt het overgangsrecht vaak problemen te geven. Indien bijvoorbeeld een regeling wordt ingetrokken, is het niet altijd duidelijk welke gevolgen de intrekking moet hebben voor op die regeling gebaseerde beschikkingen. Vanwege de rechtszekerheid en de eerbiediging van bestaande rechten is daarom in deze verordening een overgangsbepaling opgenomen. Artikel 11. Citeertitel Dit artikel noemt de naam van de verordening. Gelet op het samenvoegen van de oude monumentenverordening en het nieuwe archeologische deel in de verordening, is gekozen voor de nieuwe en overkoepelende term ‘erfgoed’.