Maatregelenverordening Wet werk en bijstand Schagen 2010

Algemene Toelichting

De regeling in de Wet werk en bijstand

Met de inwerkingtreding van de WWB is het systeem van boeten en maatregelen van de Algemene bijstandswet (de artikelen 14 tot en met 14f, nader uitgewerkt in het Maatregelenbesluit en Boetebesluit) komen te vervallen. In plaats daarvan moeten gemeenten zelf hun sanctiebeleid gaan vormgeven. De WWB kent slechts één soort sanctie: het verlagen van de uitkering. De boete als sanctie voor uitkeringsgerechtigden die hun inlichtingenplicht hebben geschonden is derhalve verdwenen.

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

• 1.

  Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

• 2.

  Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet of de artikelen 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand of de langdurigheidstoeslag. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

• 3.

  Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.

• 4.

  Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. In het tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van zo’n verlaging. Verlaging van de uitkering vindt plaats overeenkomstig de door de gemeenteraad vastgestelde maatregelenverordening.

De term ‘maatregel’

Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip ‘afstemmen’ wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen. Zonder dat uitgangspunt los te laten, zijn gemeenten geadviseerd om het verlagen van de bijstand vanwege het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen aan te duiden als het opleggen van een maatregel. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat sinds de Wet Boeten en Maatregelen gangbaar is, maar wordt ook het sanctionerende karakter ervan benadrukt. De gemeente zal wel steeds voor ogen moeten houden dat het opleggen van een maatregel geen punitievesanctie is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een reparatoire sanctie (ook wel herstelsanctie genoemd), gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de WWB wordt steeds gesproken over de ‘afstemmingsverordening’. Om te onderstrepen dat de verordening de juridische grondslag vormt voor gemeenten om maatregelen op te leggen wanneer een uitkeringsgerechtigde niet aan een verplichting voldoet, wordt de verordening aangeduid als ‘maatregelenverordening’.

Horen

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12). Beschikkingen inzake het opleggen van een maatregel zijn beschikkingen in vorenbedoelde zin. Het opnemen van een regeling voor het horen van belanghebbenden in deze verordening is derhalve facultatief. Gemeenten kunnen zo’n regeling ook achterwege laten. Een uitgebreide procedurebeschrijving inzake het horen van een belanghebbende alvorens er een maatregel wordt opgelegd onnodig vertragend kan werken. Er is daarom voor gekozen om in de conceptverordening geen formele bepalingen op te nemen inzake het horen van belanghebbende. In de praktijk wordt de belanghebbende altijd in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen en vervolgens wordt deze zienswijze minutieus vastgelegd in de ambtelijke rapportage.

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd. In deze verordening is ervoor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen). Gezien het karakter van de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen niet in de rede.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenins als de omschrijving in de WWB.

In de verordening wordt het begrip 'belanghebbende'gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene we bestuursrecht omschreven als 'degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken'.

Artikel 2. Het opleggen van een maatregel

Eerste lid

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid);

• 2.

  de plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

• -

  de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

• -

  de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening die elke gemeente moet opstellen, vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen zullen in het besluit tot het verlenen van bijstand moeten worden neergelegd;

• 3.

  de informatieplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand;

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:

• -

  het toestaan van huisbezoek;

• -

  het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

• Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’.

De Wet SUWI legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan het UWV Werkbedrijf te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan het UWV Werkbedrijf, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand (artikel 30c lid 2 en 3 SUWI).

Tweede lid

In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde en de mate waarin de gedraging belanghebbende kan worden verweten afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• -

  Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• -

  Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

• -

  Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

• a.

  De ernst van het feit/gedraging

  De duur of de herhaling van de gedraging en de mate van opzet kunnen een hogere of een lagere verlaging rechtvaardigen. Zie voor voorbeelden uit de jurisprudentie CRvB 07-09-2005, nrs. 04/1135 NABW e.a., CRvB 09-03-2004, nr. 01/4086 NABW, CRvB 13-01-2004, nr. 01/2913 NABW en CRvB 10-04-2007, nrs. 06/1983 WWB e.a.. Hier is ook een relatie met het evenredigheidsbeginsel.

• b.

  De mate van verwijtbaarheid

  In hoeverre kan de gedraging de betrokkene worden verweten? Heeft de betrokkene een goed (en onderbouwd) excuus waarom hij de verlagingwaardige gedraging heeft "gepleegd"? Wanneer de gedraging de betrokkene in het geheel niet kan worden verweten, wordt er geen verlaging toegepast en komt men niet eens aan individualisering toe (artikel 18 lid 2, tweede volzin WWB).

• c.

  De omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert

  Bedoeld worden die persoonlijke omstandigheden die los staan van de gedraging, maar die individualisering rechtvaardigen. Financiële omstandigheden spelen hierbij een grote rol. Zo kan het af te raden zijn om een forse verlaging toe te passen jegens een belanghebbende die is opgenomen in een traject van schuldhulpverlening. Het hebben van schulden hoeft overigens alleen dan beschouwd te worden als een reden om een lagere verlaging toe te passen, als in de maanden waarin de verlaging wordt toegepast ook daadwerkelijk op die schulden wordt afgelost. Zie CRvB 9-12-1997, JABW 1998, 28. Ook de zorg voor kinderen kan een reden zijn om een lagere verlaging toe te passen dan welke de gedraging op zich zou rechtvaardigen. Zie CRvB 27-04-2004, nr. 02/1158 NABW en Rechtbank 's-Hertogenbosch 27-03-2007, nr. AWB 06/4019).

Artikel 3. De berekeningsgrondslag

In dit artikel is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag.

Artikel 4. Het besluit tot opleggen van een maatregel

Het verlagen van de bijstand omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. Wanneer de maatregel bij een lopende uitkering wordt opgelegd, wordt een besluit tot vaststelling van de algemene bijstand op grond van artikel 45 WWB genomen.

Wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen (artikel 54, derde lid). Tegen beide besluiten kan door de belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend.

In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering wordt voorzien.

Artikel 5. Afzien van het opleggen van een maatregel

Eerste lid

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, WWB. Het college kan in beleidsregels neerleggen hoe het van plan is om te gaan met de beoordeling van de verwijtbaarheid, door bijvoorbeeld aan te geven welke gedragingen in principe altijd verwijtbaar worden geacht en welke gedragingen in beginsel nooit. Ook kan in beleidsregels worden vastgelegd in welke gevallen sprake is of kan zijn van verzachtende omstandigheden.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen maatregelen opgelegd voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die staat in artikel 14e van de Abw in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de informatieplicht. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

Tweede lid

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd.

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 6. Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

• 1.

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

• 2.

  door middel van verlaging van de uitkeringbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. De gemeente hoeft in dat geval niet over te gaan tot herziening van het recht op bijstand en het te veel betaalde bedrag aan inkomensvoorziening terug te vorderen. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm.

Tweede lid

Wanneer een uitkering nog niet volledig is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging te verrekenen met het bedrag dat moet worden uitbetaald. In dat geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd.

Derde lid

Indien een uitkering is beëindigd kan geen maatregel in de toekomst worden opgelegd, maar wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd. Uit de jurisprudentie van de Raad blijkt dat de uiterste begrenzing ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft. In het voorkomende geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd.

Vierde lid

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig. Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dit is geregeld in artikel 18, derde lid WWB. Gemeenten mogen zelf bepalen wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Artikel 7. Samenloop van gedragingen

De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de wet. Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de verplichting waarop de zwaarste maatregel van toepassing is. Ter verduidelijking van het voorgaande het volgende voorbeeld. Tijdens een gesprek wordt belanghebbende door de klantmanager een traject in het kader van Work First aangeboden. Belanghebbende deelt de klantmanager op intimiderende wijze mede dat hij onder geen enkele voorwaarde van plan is hieraan zijn medewerking te verlenen. Hier is enerzijds sprake van een schending van de verplichting om in voldoende mate gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling en anderzijds van een ernstige misdraging jegens een ambtenaar.

Is sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan dient voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelpercentage te worden berekend en gelijktijdig te worden opgelegd, tenzij dit niet verantwoord is.

Artikel 8. Indeling in categorieën

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

De gedragingen die in dit artikel worden genoemd zijn minder concreet omschreven dan in het Maatregelenbesluit. De reden hiervoor is dat de WWB, in tegenstelling tot de Abw, volstaat met een algemene omschrijving van de plicht tot arbeidsinschakeling. De concrete invulling van de verplichtingen dient zoveel mogelijk te worden afgestemd op de mogelijkheden van de individuele bijstandsgerechtigde.

• 1.

  De eerste categorie, onderdeel a, betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV Werkbedrijf en ingeschreven te doen blijven. Onderdeel b betreft de verplichting om het individuele activeringsplan, het (standaard) trajectplan, te ondertekenen. Het trajectplan wordt als bijlage bij het besluit tot toekenning of voortzetting van de bijstand meegestuurd. Deze verplichting geldt uiteraard alleen als de gemeente voorschrijft dat bijstandsgerechtigden een trajectplan moeten ondertekenen.

• 2.

  De tweede categorie betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, de eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbende om bijvoorbeeld voldoende te solliciteren en te voldoen aan een oproep.

• 3.

  In de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op bijstand of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. In dit verband kan worden gedacht aan negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan het opgesteld trajectplan waaronder ook sociale activering verplicht kan worden gesteld.

• 4.

  De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid alsmede door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden dan wel tijdens de bijstand deeltijdarbeid niet behouden.

Artikel 9 De hoogte en duur van de maatregel

Eerste lid

Deze bepaling bevat de standaardmaatregelen voor de vier categorieën van gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Het staat gemeenten vrij om lagere of hogere percentages te hanteren.

Bij het vaststellen van de percentages waarmee de bijstand wordt verlaagd, zullen gemeenten zich twee vragen moeten stellen:

• 1.

  In hoeverre voldoet de beoogde verlaging van de uitkering aan de eisen van proportionaliteit en evenredigheid als de betreffende gedraging in ogenschouw wordt genomen?

• 2.

  In hoeverre zal het opleggen van de maatregel effectief zijn, in de zin dat de maatregel de beoogde gedragsverandering bij de bijstandsgerechtigde zal bewerkstelligen?

Tweede lid

Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbaar gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene.

Gemeenten kunnen er ook voor kiezen geen regeling voor recidive in de verordening op te nemen. In dat geval zal ook bij recidive de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden bepaald.

Hoofdstuk 3. Niet nakomen van de inlichtingenplicht

In dit hoofdstuk worden twee vormen van het niet nakomen van de informatieplicht onderscheiden:

• 1.

  Artikel 11: het niet tijdig verstrekken van inlichtingen aan de gemeente. In deze situatie is artikel 54 WWB van toepassing. Het college kan in dat geval het recht op bijstand opschorten en belanghebbende in de gelegenheid stellen binnen een door hem te stellen termijn het verzuim te herstellen.

• 2.

  Artikel 12: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen aan de gemeente, waardoor er ten onrechte een uitkering is verstrekt of een te hoog bedrag aan bijstand is verstrekt. In deze situatie heeft de uitkeringsgerechtigde niet voldaan aan de inlichtingenplicht van artikel 17 WWB. Het opzettelijk verzwijgen van relevante informatie tegenover de gemeente, met het oogmerk een (hogere) uitkering te krijgen (fraude) vormt een schending van de informatieplicht van artikel 17.

Het kan ook voorkomen dat bepaalde gevraagde gegevens niet aan de gemeente worden verstrekt. In dat geval kan het college de rechtmatigheid van de uitkering niet vaststellen. De bijstand moet dan worden geweigerd (in de situatie dat een uitkering wordt aangevraagd) of het besluit tot toekenning van de bijstand moet worden ingetrokken (bij een lopende uitkering). Het opleggen van een maatregel is dus bij het niet-verstrekken van gegevens die noodzakelijk zijn voor het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering niet aan de orde.

Artikel 10. Te laat verstrekken van gegevens

Eerste lid

Indien een cliënt de voor de verlening van de bijstand van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het college het recht op bijstand opschorten (artikel 54, eerste lid, WWB). Het college geeft de cliënt vervolgens een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (de hersteltermijn). Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn aan de gemeente verstrekt, dan kan het college de bijstand stopzetten (het intrekken van het besluit tot toekenning van de bijstand). Worden de gevraagde gegevens wél binnen de hersteltermijn verstrekt, wordt de bijstand voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd.

Derde lid

Een schriftelijke waarschuwing is geen maatregel. Dit wil zeggen dat bij herhaling van de gedraging in principe een maatregel wordt opgelegd zonder toepassing van de recidivemaatregel.

Artikel 11. Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de bijstand

Eerste lid

In artikel 17, eerste lid, WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Onverwijld wordt in de gemeente Schagen als volgt gedefinieerd: binnen twee weken nadat het relevante feit zich heeft voorgaan. Hiertoe kan gebruik worden gemaakt van het wijzigingsformulier dat in de plaats is gekomen van het afgeschafte rechtmatigheidonderzoeksformulier (ROFje).

Tweede lid

Ook hier is rekening gehouden met de mogelijkheid tot herhaald verwijtbaar gedrag. In dit lid is geregeld dat ook hier de duur van de maatregel wordt verdubbeld. De herhaling van het verwijtbare gedrag heeft plaatsgevonden binnen twaalf maanden na een eerste constatering en beschikking.

De relatie met de strafrechtelijke sanctie

Onder het huidige boeteregime bestaat de verplichting voor gemeenten om procesverbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan €12.000 (de aangifterichtlijn sociale zekerheid). Het is de bedoeling dat deze taakverdeling tussen gemeenten en het OM blijft bestaan, ook kent de WWB de bestuurlijke boete niet en zullen gemeenten bij fraude (in casu het niet nakomen van de inlichtingenplicht) een maatregel moeten opleggen. Het doen van aangifte wegens fraude sluit overigens het opleggen van een maatregel niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan. Uitgangspunt is dat het OM bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ánrechnung'. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een maatregel, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het úna via'beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkele overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De Centrale Raad voor Beroep heeft zich in het (recente) verleden geregeld uitgesproken tegen 'dubbele bestraffing'.

Artikel 12 Verstrekken van onjuist of onvelledige inlichtingen zonder gevolgen voor de bijstand.

Eerste lid

In dit artikel wordt de zogeheten ‘nulfraude’ geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk.

Tweede lid

De bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht is gelijk aan de bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het te laat verstrekken van informatie

Derde lid

Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbaar gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene.

Artikel 13. Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• -

  een onverantwoorde besteding van vermogen;

• -

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening.

Bij het bepalen van de hoogte en de duur van de maatregel wordt een relatie gelegd tussen de hoogte van de maatregel en het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is in dit geval de omvang van het vermogen of de voorziening waarmee de betrokkene gedurende kortere of langere tijd buiten de bijstand zou zijn gebleven.

Artikel 14. Zeer ernstige misdragingen

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Gemeenten kunnen alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van WWB.

In artikel 18, tweede lid, wordt gesproken over ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de WWB (bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf). Het is in dat geval wellicht wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9, derde lid, van deze verordening).

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

• a)

  verbaal geweld (schelden);

• b)

  discriminatie;

• c)

  intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• d)

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• e)

  mensgericht fysiek geweld;

• f)

  combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

Artikel 15

Artikel 56 WWB bepaalt dat het college als verplichting aan de bijstand kan verbinden dat belanghebbende een verzoek instelt tot toekenning van een uitkering tot levensonderhoud voor kinderen verschuldigd krachtens Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, indien belanghebbende hierop aanspraak heeft. Artikel 56 WWB is echter niet in werking getreden, en het ziet er niet naar uit dat artikel 56 WWB op korte termijn in werking zal treden.1  Verplichtingen in verband met het (daadwerkelijk) verkrijgen van alimentatie (voor de belanghebbende zelf en voor diens kinderen), zijn verplichtingen die strekken tot vermindering of beëindiging van de bijstand zoals bedoeld in artikel 55 WWB, de rechtsopvolger van artikel 106 Abw. Gelet hierop, en gelet op het feit dat het voorstel voor een Wet herziening kinderalimentatiestelsel is ingetrokken en artikel 56 WWB niet in werking is getreden, mag worden aangenomen dat de mogelijkheden die het college heeft om aan de bijstand verplichtingen te verbinden in verband met het (daadwerkelijk) verkrijgen van alimentatie (voor de belanghebbende zelf en voor diens kinderen), ten opzichte van de Abw ongewijzigd zijn gebleven. Het niet nakomen van de alimentatieplicht kan leiden tot het verlagen van de bijstand met toepassing van de afstemmingsverordening (artikel 18 lid 2 WWB), mits die verordening voorziet in een verlaging wegens het niet nakomen van de alimentatieplicht.

Artikel 16

Indien en zolang er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen, kan het college aan de bijstand de verplichting verbinden dat de belanghebbende er aan meewerkt dat het college in diens naam noodzakelijke betalingen uit de toegekende bijstand verricht. Men spreekt in dit verband ook wel over de budgetteringsplicht. Als de belanghebbende niet meewerkt aan de budgetteringsplicht dan kan het college de bijstand verlagen, mits de maatregelenverordening hierin voorziet. Daarnaast is het mogelijk om het verzoek om bijstandsverlening af te wijzen, dan wel kan de lopende bijstandsverlening worden beëindigd. Aangezien deze methoden doorgaans de problemen alleen maar zullen vergroten, is het van grootste belang dat het college kan opteren voor een minder ingrijpend alternatief, namelijk de verlaging van de bijstand.

Artikel 17

Naast het (al dan niet verplicht) opleggen van een aantal specifiek omschreven verplichtingen geeft de WWB het college de bevoegdheid om belanghebbenden verplichtingen op te leggen die volledig individueel bepaald zijn. Artikel 55 WWB biedt daartoe de mogelijkheid en beperkt deze tot een drietal categorieën: verplichtingen die strekken tot (1) arbeidsinschakeling, dan wel (2) verband houden met de aard en het doel van een bepaalde vorm van bijstand, of (3) strekken tot vermindering of beëindiging van de bijstand. Naast deze begrenzing in categorieën waartoe de verplichtingen moeten behoren, worden echter geen duidelijke grenzen aangegeven ten aanzien van het opleggen van individuele verplichtingen. Toch zijn die er, te weten: grenzen uit de oude ABW, de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het rechtszekerheidsbeginsel inzake de datum waarop individuele verplichtingen ingaan, en het feit dat deze individuele verplichtingen niet in strijd mogen zijn met (overige) wettelijke bepalingen.

Artikel 55 WWB bepaalt uitdrukkelijk dat een verplichting, op advies van een arts, kan inhouden het zich onderwerpen aan een noodzakelijke behandeling van medische aard. Hieronder wordt tevens verstaan enigerlei andere vorm van professionele hulpverlening die naar zijn aard met een medische behandeling kan worden vergeleken. De zorgvuldigheid vergt dat het college, alvorens een dergelijke verplichting op te leggen, het deskundig advies inwinnen van een arts.

1 Het was de bedoeling dat dit artikel in werking zou treden nadat een nieuw stelsel van (kinder)alimentatie zou zijn ingevoerd (zie TK 2002-2003, 28960, nr. 3, p. 13; zie ook #link niet gevonden!#). Dit nieuwe stelsel van (kinder)alimentatie zou gestalte hebben moeten krijgen in de vorm van de Wet herziening kinderalimentatiestelsel. Op 9 november 2006 is het voorstel voor een Wet herziening kinderalimentatiestelsel echter ingetrokken (zie TK 2006-2007, 29 480, nr. 15). Een ander nieuw stelsel van (kidner)alimentatie is (nog) niet in zicht.