Maatregelenverordening WWB, Ioaw en Ioaz

Ondertekening

Algemene toelichting

Op basis van het bepaalde in artikel 8 lid 1 sub b WWB dient de gemeenteraad bij verordening regels te stellen met betrekking tot het verlagen van de bijstand , de zogenaamde afstemmingsverordening. In deze verordening wordt op gemeentelijk niveau vastgelegd op welke wijze de bijstand wordt verlaagd indien een belanghebbende een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. De inhoud is op regionaal niveau afgestemd, aangezien samenwerking steeds meer op de schaal van de regio plaats vindt. Denk hierbij aan het Werkplein, maar ook het gezamenlijk aanbesteden op het gebied van re-integratie De wet schrijft voor dat bij de vaststelling van de afstemmingsverordening het proportionaliteitsbeginsel in acht genomen moet worden. Dit houdt in dat de hoogte van de verlaging goed moet zijn afgewogen tegen de ernst van de verwijtbare nalatigheid van de individuele betrokkene. Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat verplichtingen niet of in onvoldoende mate zijn nagekomen wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het ‘ afstemmen ‘ van de bijstand. Met dit begrip wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten twee kanten van een medaille zijn. Het opleggen van een maatregel is geen punitieve sanctie, gericht op het leedtoevoegend karakter, maar een reparatoire sanctie, gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt. Het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van een uitkering te worden.

De term 'maatregel'

Het verlagen van de uitkering op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de WWB aangeduid als afstemming. Bij de IOAW en IOAZ wordt dit aangeduid als verlaging. Gebruikelijk onder gemeenten is echter de term ‘maatregel’. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat ook binnen de bijstandspraktijk gangbaar is, maar wordt ook het corrigerende karakter ervan benadrukt. Om die reden is in de verordening de term ‘maatregel’ gebruikt om een verlaging aan te duiden.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Hieronder de artikelen die nadere toelichting behoeven. De overige artikelen hoeven geen toelichting.

Artikel 1 Begripsbepalingen

Het begrippenkader in het kader van deze verordening is gebaseerd op de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen.

Artikel 2 Afstemming

Lid 1 De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

1. Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid).

2. De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

• de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

• de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening die elke gemeente moet opstellen, vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen moeten in het besluit tot het verlenen van bijstand worden neergelegd.

3. De informatieplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

4. De medewerkingplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals: • het toestaan van huisbezoek;

• het meewerken aan een psychologisch onderzoek. Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingplicht inhoudt: ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’.

De Wet SUWI legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan de Centrale organisatie werk en inkomen te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college (artikel 28, tweede lid Wet SUWI) en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan de Centrale organisatie werk en inkomen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand.

Lid 2

In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm. Het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

• Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

Artikel 3 De berekeningsgrondslag

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm dan wel grondslag. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag.

Artikel 4 Het besluit tot opleggen van een maatregel

Het verlagen van de uitkering omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met name het motiveringsbeginsel. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit aan betrokkene kenbaar is gemaakt en deugdelijk is gemotiveerd (afdeling 3.7 Awb).

Artikel 5

Afzien opleggen maatregel

Lid 1

Een reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen maatregelen opgelegd voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden. Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die staat in artikel 14e van de Algemene bijstandswet in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de informatieplicht. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingbedrag) vast te stellen. Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, WWB.

Lid 2

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Lid 3

Bij schending van de inlichtingenplicht waarbij belanghebbende alleen zichzelf of niemand benadeelt wordt eerst een schriftelijke waarschuwing gegeven, echter beperkt tot de gedraging zoals in artikel 8 lid 2 aangegeven wanneer een aanvraag buiten behandeling wordt gelaten en niet tijdige Inlevering van het maandelijkse rechtmatigheidsonderzoekformulier of de vervanger daarvan. In alle andere gevallen blijft deze waarschuwing achterwege.

Artikel 6 Ingangsdatum maatregel

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabij toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Om die reden is in dit artikel vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm. Indien zulks niet mogelijk is en er sprake is van financiële benadeling (van de gemeente) c.q. financieel voordeel (van belanghebbende) wordt afstemming met terugwerkende kracht toegepast. Het opleggen van een maatregel heeft voorrang op de korting van eventuele inkomsten. Dit volgt uit het systeem van de wet en is daarom niet apart in de verordening opgenomen.

Artikel 7 Samenloop

Bij samenloop van meerdere verwijtbare gedragingen zijn er in beginsel 3 mogelijkheden: niet cumuleren van verlagingen, uitgaan van de meest ernstige gedraging of de verlagingen gelijktijdig toepassen (cumuleren). Gekozen is voor de laatste optie (cumulatie). Daarbij dient wel steeds een zorgvuldige, op de persoon toegesneden, afweging te worden gemaakt.

Artikel 8 Gedraging van de eerste categorie

De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV en ingeschreven te blijven en tijdig de informatie verstrekken die nodig is om het recht op uitkering te kunnen beoordelen.

Artikel 9 Gedraging van de tweede categorie

De tweede categorie betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbende om voldoende te solliciteren.

Lid 4

In dit lid is expliciet alleen artikel 55 van de Wet werk en bijstand genoemd omdat de IOAW en IOAZ geen artikel kent inzake nadere verplichtingen zolas genoemd in artikel 55 van de Wet werk en bijstand.

Artikel 10 Gedraging van de derde categorie

In de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op bijstand of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan het opgesteld participatietraject waaronder ook sociale activering verplicht kan worden gesteld. In de verzamelbrief d.d. 22 december 2010 verzocht de staatssecretaris van Werkgelegenheid en Sociale Zaken met klem expliciet regels te formuleren waarmee streng kan worden opgetreden tegen personen die hun feitelijke kansen op arbeidsinschakeling belemmeren door hun gedrag of kleding. Wij willen uiteraard niet tornen aan universele vrijheden zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (privacy), vrijheid van meningsuiting (of expressie), gelijke behandeling (non-discriminatie) en vrijheid van godsdienst. Dat neemt niet weg dat mensen zelf verantwoordelijk zijn voor hun bestaansvoorziening. Als dat verwijtbaar niet gebeurt is er sprake van maatregelwaardig gedrag als bedoeld in dit artikel. Het is praktisch onmogelijk om uiterlijkheden in al zijn verschijningsvormen te benoemen, laat staan om uitputtend aan te geven wat wel of niet kan. Wij beoordelen dit daarom zowel individueel als situationeel.

Artikel 11 Gedraging van de vierde categorie

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid alsmede door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden dan wel tijdens de bijstand deeltijdarbeid niet behouden. Bij de vierde categorie wordt de uitkering verlaagt met 100% voor de duur van een maand. Vanwege individuele omstandigheden kan er ook voor gekozen worden om de uitkering te verlagen met 50% gedurende de duur van de tekortkoming met een minimum van 2 maanden.

Artikel 12 Inlichtingenplicht

Lid 1

Hoewel de inlichtingenplicht de meeste betekenis heeft inzake de verlening van bijstand, is het ook van belang dat het college kennis draagt van feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de arbeidsinschakeling van de individuele belanghebbende. Om deze reden heeft de in het eerste lid van artikel 17 WWB, artikel 13 IOAW dan wel artikel 13 IOAZ geregelde inlichtingenverplichting betrekking op zowel de arbeidsinschakeling als het recht op uitkering. Uitgangspunt blijft dat van de belanghebbende die een beroep doet op een specifieke overheidsvoorziening, verlangd kan worden dat hij voldoende gegevens en inlichtingen verstrekt die het de uitvoerder van die voorziening mogelijk maakt te beoordelen of het beroep op die voorziening terecht wordt gedaan. Het feit dat het college niet alleen bij een aanvraag om bijstand of om ondersteuning bij arbeidsinschakeling, maar ook in andere stadia van bijstandsverlening en arbeidsinschakeling, concrete informatie en bewijsstukken van de belanghebbende vraagt, laat onverlet dat de belanghebbende onverwijld uit eigen beweging inlichtingen dient te verstrekken indien het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die feiten en omstandigheden, of de daarin opgetreden wijzigingen, van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of zijn recht op bijstand. Verstrekt de belanghebbende niet of niet alle gevraagde inlichtingen en bewijsstukken, dan heeft dat gevolgen voor de beoordeling door het college van burgemeester en wethouders van het recht op bijstand of ondersteuning bij arbeidsinschakeling.

Lid 2

De aan deze bepaling ten grondslag liggende gedachte is dat er in het kader van de proportionaliteit een verband dient te worden gelegd tussen de hoogte van de maatregel en de ernst van de gedraging c.q. het bedrag waarvoor een belanghebbende de gemeente benadeeld heeft.

Lid 3

In principe wordt bij fraude vanaf het bedrag als genoemd in de frauderichtlijn sociale zekerheid aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie (OM) en proces-verbaal opgemaakt te worden. Indien er ter zake van hetzelfde feit een strafvervolging is ingesteld, wordt het opleggen van de maatregel opgeschort zolang het OM de gedraging onderzoekt. Indien er strafvervolging is ingesteld die zover is gevorderd dat het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen dan wel er een schikking heeft plaatsgevonden op grond van art. 74 Sr, blijft de maatregel definitief achterwege.

Lid 4

Het kan voorkomen dat het openbaar ministerie een fraudezaak terug verwijst naar de gemeente, bijvoorbeeld omdat het benadelingbedrag lager wordt berekend of omdat er procedurefouten zijn gemaakt. In dat geval wordt er alsnog een verlaging opgelegd. De hoogte van de verlaging dient hierbij te worden afgestemd analoog aan het bepaalde in de afstemmingsverordening.

Artikel 13 Onverantwoord interen op vermogen

Het op onverantwoorde wijze interen op vermogen heeft tot gevolg dat eerder dan noodzakelijk sprake is van bijstandsbehoeftigheid. Het verlagen van de bijstand voor een langere periode is een effectieve methode om te voorkomen dat vermogen gedurende een relatief korte periode wordt uigegeven, waarna een beroep wordt gedaan op de bijstand. Daarom is ervoor gekozen om te kijken wat de omvang is van het vermogen dat op onverantwoord wijze is ingeteerd om vervolgens te bezien hoeveel maanden hiermee voorzien had kunnen worden in de noodzakelijke kosten van bestaan, gerelateerd aan de van toepassing zijnde norm. In feite wordt dus een rekensom gemaakt: ingeteerd vermogen gedeeld door de norm is aantal maanden. Het aantal maanden dat uit deze berekening rolt is het aantal maanden dat de uitkering in wordt verlaagd met 20 procent tot een maximum van 36 maanden.

In dit artikel is expliciet genoemd de Wet werk en bijstand aangezien de IOAW en IOAZ geen onverantwoord interen op vermogen kent.

Artikel 14 Zeer ernstige misdragingen

Een bijzondere situatie waarin sprake is van het niet nakomen van aan de uitkering verbonden verplichtingen, is wanneer een belanghebbende zich zeer ernstig misdraagt jegens raadsleden, commissieleden dan wel jegens burgemeester en wethouders of hun medewerkers. Onder de term ‘zeer ernstig misdragen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Artikel 15 Recidive

Lid 1

Indien er binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van herhaald verwijtbaar gedrag wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht door verdubbeling van de periode waarover deze maatregel wordt toegepast. Indien er binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van herhaald verwijtbaar gedrag wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Onder eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Bij toepassing van recidive is niet altijd duidelijk van welk tijdstip moet worden uitgegaan, het tijdstip van de feitelijke gedraging of van het opleggen van de maatregel. Met “als verwijtbaar aangemerkte gedraging” wordt aangegeven dat een gedraging eerst beoordeeld dient te worden alvorens deze als verwijtbaar aangemerkt kan worden. Met andere woorden, bepalend is het tijdstip van het opleggen van de maatregel c.q. de verzenddatum van de beslissing.

Lid 2

Recidive wordt slechts een keer toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom herhaald verwijtbaar gedrag vertoont, dient de verlaging in plaats van een verdubbeling van de duur bij recidive, individueel vastgesteld te worden op basis van de ernst van het feit en de gedraging en de mate van de verwijtbaarheid individueel vastgesteld te worden in plaats van een verdubbeling van de duur bij recidive. Een van de mogelijkheden is uitsluiten van het recht op bijstand.

Artikel 16 Hardheidsclausule en onvoorziene omstandigheden

Lid 1

In de afstemmingsverordening wordt op gemeentelijk niveau vastgelegd op welke wijze de bijstand wordt afgestemd indien een belanghebbende een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Voor die gevallen waarin onverkort toepassen van de verordening zou leiden tot onredelijkheid of onbillijkheid is de hardheidsclausule opgenomen.

Lid 2

Deze bepaling is in de verordening opgenomen voor het geval zich een situatie mocht voordoen die niet onder de bepalingen van de verordening te brengen is. In een dergelijk geval beslist het college van burgemeester en wethouders.