Verordening kansspelautomaten en speelautomatenhallen 2018

Ondertekening

Bijlage 1 de kern Sluis

ALGEMENE TOELICHTING

1. Wet op de kansspelen

Het doel van de Wet op de Kansspelen, (hierna: de Wet), strekt ter regulering van het beoefenen van een kansspel door middel van spelautomaten, welke uitzicht geven op winst. Daarbij mogen enerzijds de financieel zwakkere groepen in onze samenleving niet door speelautomaten zodanige verliezen leiden dat zij daardoor worden benadeeld, terwijl anderzijds een redelijke exploitatie van de speelautomaten mogelijk moet blijven om een vlucht in de illegaliteit te voorkomen.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet zijn diverse wijzigingen doorgevoerd. Met name de wijziging van 13 november 1985 (Stb. 1985, 600) dient in dit kader te worden genoemd, aangezien daarmee de wenselijkheid werd vastgelegd dat speelautomaten met beperkte mogelijkheden tot uitkering van prijzen of premies werden toegestaan. Met betrekking tot dit onderdeel is de omvangrijke en gecompliceerde Titel Va (speelautomaten) in de Wet opgenomen.

Op dit moment zijn (wederom) wijzigingen van de Wet in voorbereiding. Deze wijzigingen hebben (voornamelijk) betrekking op het aanbieden van online kansspelen, de (gedeeltelijke) privatisering van Holland Casino alsmede het verstreken van de positie van loterijen. Onderdeel van de voorgestelde wijziging van de Wet is de uitgifte van nieuwe casinovergunningen. De voorgestelde wetswijziging geeft op dit moment geen aanleiding tot aanpassing van de verordening.

Titel Va van de Wet regelt tot in de finesses het systeem van toelatings-, exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen, waardoor het legaal exploiteren van kansspelautomaten mogelijk wordt gemaakt. Grote lokale verschillen in beleid laat de regeling niet toe. In een opzicht wordt de gemeentelijke overheid echter een aanmerkelijke beleidsruimte gelaten: de raad heeft ingevolge de regeling de bevoegdheid bij verordening de exploitatie van speelautomatenhallen te regelen. De nu voorliggende verordening rust daarmee op een driedelig, onderling verbonden vergunningensysteem, waarbij alleen toegelaten speelautomaten in de handel mogen worden gebracht, geëxploiteerd en in de daartoe aangewezen inrichtingen worden opgesteld.

2. Verordening inzake kansspelautomaten en speelautomatenhallen

2.1 Inleiding

De regeling voor de exploitatie van speelautomatenhallen kan worden ondergebracht in de bestaande algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) of als afzonderlijke verordening. De reden voor het opstellen van een aparte verordening is gelegen in het feit dat in de (model)APV veelal autonome bevoegdheden zijn opgenomen en de regeling omtrent speelautomatenhallen mogelijk bestempeld kan worden als facultatief-medebewind.

Op grond van artikel 30c, eerste lid, van de Wet bezit de gemeentelijke wetgever de vrijheid om bij verordening te bepalen of, en zo ja hoeveel, speelautomatenhallen krachtens een vergunning van de burgemeester zijn toegestaan. Indien van deze bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt, heeft dit tot gevolg dat de burgemeester voor de vestiging en exploitatie van een speelautomatenhal geen vergunning kan verlenen en in feite een totaal verbod geldt om speelautomatenhallen te exploiteren. In dat geval hoeft hiertoe niets geregeld te worden. Uit jurisprudentie is af te leiden dat op de gemeente(lijke bestuursorganen) geen verplichting rust om de exploitatie van één of meer speelautomatenhallen mogelijk te maken. Een beperking van het aantal vergunningen voor de vestiging van speelautomatenhallen in een gemeentelijke verordening is niet in strijd met de Wet, ook niet als de beperking inhoudt dat geen enkele speelautomatenhal in een gemeente wordt toegelaten[1].

[1] Conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2016:1421.

De tot de dag van inwerkingtreding van deze verordening geldende Verordening inzake kansspelautomaten en speelautomatenhallen 2010 (hierna: de Verordening 2010) geeft de burgemeester de bevoegdheid een exploitatievergunning af te geven voor maximaal 2 speelautomatenhallen in de kern Sluis, waarbij geldt dat beide hallen maximaal 84 kansspelautomaten mogen exploiteren.

2.2 Verordenende bevoegdheid

De Wet en de gemeentelijke verordening strekken mede tot regulering van de markt voor kansspelen. De regelgeving beoogt niet alleen consumenten te beschermen en gokverslaving tegen te gaan en daartoe beperkingen te stellen aan de mogelijkheden het publiek gelegenheid tot kansspel te bieden, maar, in het verlengde daarvan,ook om ondernemingen die actief zijn op de markt voor kansspelen een gelijke uitgangspositie te bieden bij de transparante verdeling van de aldus beperkte ruimte om deel te nemen aan die markt. Dat betekent dat de verordening, alsmede de wijzigingen daarop, dient te zien op deze doelstellingen.

2.3 Historisch kader

Voor een goed begrip van de achtergrond van deze verordening wordt het historisch kader hier uitgediept.

Op 1 juni 1995 is in de toenmalige gemeente Sluis-Aardenburg de "Verordening Speelautomaten Sluis-Aardenburg" in werking getreden. Deze verordening is gewijzigd op 7 september 2000. Op grond van de verordening waren twee speelautomatenhallen toegestaan. Deze hallen bevonden zich op camping 'De Zwinhoeve' te Retranchement en in Magigames Toversluis te Sluis. De voormalige gemeente Oostburg kende sedert 7 mei 2001 de "Speelautomatenverordening 2001" op grond waarvan twee hallen in Cadzand-Bad mogelijk gemaakt werden.

Op 26 februari 2004 heeft de raad de "Speelautomaten(hallen)verordening gemeente Sluis 2004" vastgesteld. Aanleiding voor deze verordening was de uniformering van beide verordeningen als gevolg van de herindeling van 1 januari 2003, alsmede een verzoek van de exploitant van hotel "De Dikke van Dale" te Sluis om, vooruitlopend op de vestiging van een speelcasino, medewerking te verkrijgen voor de vestiging van een speelautomatenhal ter plaatse. De raad overwoog op dat moment een terughoudend beleid te willen voeren met betrekking tot de kernen Breskens en Oostburg doch ruimte te zien voor een tweede hal in de kern Sluis. De raad overwoog dat in het licht van de wens om de bezoekersstroom naar Sluis op peil te houden door deze kern verder te profileren als 'een attractie' waar men een dag kan verblijven. Middels het creëren van een extra mogelijkheid tot speelcasino en in de aanloop hiertoe de extra mogelijkheid van speelautomatenhal te openen, wordt in onze optiek een stevige impuls gegeven om het beleid voor de kern Sluis op deze manier gestalte te geven. De raad overwoog daarbij wel dat het niet de bedoeling is dat een tweede volwaardige speelautomatenhal wenselijk werd geacht. De vergunning zou worden ingetrokken op het moment dat de hal zou zijn omgezet in een speelcasino, dan wel wanneer onherroepelijk zou zijn beslist op een verzoek tot vestiging van een speelcasino. In deze verordening is voor het eerst de exploitatievergunning voor bepaalde tijd geïntroduceerd ten aanzien van speelautomatenhallen en is de vergunningduur bepaald op 2 jaren. De raad overwoog expliciet uit te gaan voor een eerbiedigende werking voor de op dat moment reeds verleende exploitatievergunningen.

In de bijlage bij de verordening zijn expliciet de locaties benoemd waar een speelautomatenhal gevestigd mag worden. Dat betrof in totaal 5 speelautomatenhallen.

Eind 2009 is duidelijk geworden dat de aanvraag voor vestiging van een speelcasino in hotel "De Dikke van Dale" definitief is geweigerd en dat, daarmee, de grondslag voor de vestiging van een speelautomatenhal ter plaatse is vervallen.

Op 15 juli 2010 besloot de raad een tweede permanente speelautomatenhal in de kern Sluis toe te staan en daarmee aan hotel "De Dikke van Dale" de mogelijkheid te bieden de aldaar gevestigde speelautomatenhal te legaliseren. De raad overwoog dat daarbij is meegewogen in hoeverre de tijdelijke hal voldoet aan de uitgangspunten van de Wet op de Kansspelen (Wok), zijnde handhaving van de openbare orde en veiligheid en bescherming van consumenten tegen gokverslaving. Bij de vergunningverleningen in 2004, 2006 en 2009 heeft de burgemeester, zoals ook gerapporteerd aan de raad, op deze punten nooit problemen geconstateerd. De permanente hal biedt 10 arbeidsplaatsen en heeft een versterkende functie voor de aantrekkelijkheid van de kern Sluis. De algemene noodzaak tot een toeristisch-recreatieve impuls voor Sluis is reeds onderkend in het rapport over de economische structuurversterking. De raad kwam tot de conclusie dat de toeristisch-recreatieve en economische waarde, en het feit dat de uitgangspunten van de Wok correct zijn nageleefd, het wenselijk maakt een permanente status te geven aan een tweede speelautomatenhal in de kern Sluis. De termijn voor het verlenen van exploitatievergunningen is in deze verordening bepaald op 4 jaar.

Bij uitspraak van 15 juni 2013 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de verordening uit 2010 op onderdelen onverbindend verklaard. Kort gezegd heeft het College van Beroep het standpunt ingenomen dat de raad, door het opnemen van twee concrete adressen in de bijlage bij de verordening, buiten haar verordenende bevoegdheid getreden. Om die reden is de door de raad op 21 november 2013 een eerste wijziging van de verordening aangenomen. Deze wijziging houdt in dat (1) geen concrete adressen meer genoemd mogen worden in de verordening, doch dat gebiedsaanduidingen genoemd worden en (2) dat een op voorhand kenbare en transparante aanvraagprocedure gevolgd moet worden zodat een bepaalde mate van mededinging voor potentiële aanvragers van een vergunning wordt geborgd.

2.4 De Verordening 2010

Op basis van de situatie zoals deze geldt onder de verordening van 15 juli 2010, in combinatie met de eerste wijziging hierop van 21 november 2013, is als volgt.

In de kern Sluis kan voor maximaal 2 speelautomatenhallen een vergunning worden verleend, waarbij voor deze 2 hallen geldt dat zij ieder maximaal 84 kansspelautomaten mogen plaatsen. Op dit moment geldt één van de verleende vergunningen voor onbepaalde tijd, op basis van overgangsrecht zoals dat gold vóór 26 februari 2004 en één vergunning voor bepaalde tijd voor een periode van 4 jaren.

In de kern Cadzand-Bad kan voor maximaal 2 speelautomatenhallen een vergunning worden verleend, waarbij voor deze 2 hallen geldt dat zij ieder maximaal 3 kansspelautomaten mogen plaatsen. Van deze mogelijkheid wordt sedert jaren geen gebruik meer gemaakt. Dat is in zekere zin ook logisch. De inrichtingseisen voor een speelautomatenhal zijn bedrijfseconomisch gezien veel zwaarder dan voor een reguliere (hoogdrempelige) horecagelegenheid, terwijl in een dergelijke horecagelegenheid in principe 2 kansspelautomaten geplaatst mogen worden. In de Verordening inzake kansspelautomaten en speelautomatenhallen 2018 (hierna: de Verordening 2018) wordt de mogelijkheid voor Cadzand-Bad dan ook geschrapt. Om die reden wordt in deze toelichting ook voornamelijk gesproken over de mogelijkheden te Sluis.

2.5 De Verordening 2018

Zoals hiervoor gesteld zijn op dit moment beide vergunningen te Sluis verleend. Eén vergunning geldt voor onbepaalde tijd, op basis van overgangsrecht zoals dat gold vóór 26 februari 2004 en één vergunning geldt voor bepaalde tijd voor een periode van 4 jaren. De looptijd van laatstgenoemde vergunning loopt tot 1 april 2018. Dat betekent dat een procedure tot verlening van één vergunning dient te worden opgestart.

De Verordening 2018 ziet op een actualisering van de Verordening 2010, waarbij nieuwe inzichten worden verwoord en de verordening, voor zover nodig, wordt aangepast aan de huidige stand van regelgeving en jurisprudentie. Daarnaast dient onderkend te worden dat in ieder geval sedert 2014 sprake is van een situatie waarbij het aantal gegadigden voor de exploitatie van een speelautomatenhal hoger ligt dan het aantal te verlenen vergunningen. Dat vraagt om een nadere precisiering van de aanvraagprocedure (zie paragraaf 3.2). Daarnaast is kritisch gekeken naar de (materiële) vergunningvoorwaarden en -voorschriften, waaronder de vergunningduur.

Ten slotte dient in dit kader verwezen te worden naar een verzoek namens Casino Sluis N.V. om de verordening te wijzigen, in die zin dat de situatie wordt beëindigd dat aan één exploitant een vergunning voor onbepaalde tijd is verleend.

Vorenstaande ontwikkelingen hebben geleid tot een ontwerpverordening, welke, op advies van de raadscommissie Ruimte/Algemeen bestuur d.d. 5 juli 2017, ter inzage is gelegd. Op dit ontwerp zijn 3 zienswijzen ingediend. Een samenvatting van en de beantwoording op deze zienswijzen is als bijlage bij deze toelichting gevoegd en wordt geacht daar onderdeel van uit te maken.

3. Bepalingen omtrent schaarse vergunningen

3.1 Inleiding

De Verordening 2018 beperkt het aantal door de burgemeester te verlenen exploitatievergunningen tot 2 (twee), welke beide enkel worden toegestaan in de kern Sluis, en waarbij voor beide hallen geldt dat maximaal voor 84 kansspelautomaten vergunning kan worden verleend. Wat wordt verstaan onder de kern Sluis is gemarkeerd op een bij de verordening behorende kaart. Daarmee is sprake van een vergunningstelsel waarbij het aantal om beleidsmatige redenen wordt gemaximeerd.

Een plafond op grond van beleidsmatige redenen is toegestaan. Deze beperking kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Gelezen de doelstellingen van de Wet kan een beleidsmatig plafond in deze worden gerechtvaardigd om consumentenbescherming te waarborgen en om criminaliteit en gokverslaving te bestrijden.

Bij het vaststellen van de Verordening 2010 is de raad uitvoerig op dit beleidsmatig plafond ingegaan. Zie uitgebreid hiervoor onder paragraaf 2.3. Uit jurisprudentie blijkt dat een dergelijk beleidsmatig plafond bij vergunningen voor de exploitatie van speelautomatenhallen ook gerechtvaardigd is. Geconstateerd dient te worden dat er op dit moment geen aanleiding is om het beleidsmatig plafond voor de kern Sluis te wijzigen.

3.2 De schaarse vergunning

De schaarse vergunning is het species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. In (vrijwel) alle gevallen gaat het hier om publieke rechten met een bepaalde economische waarde. Het staat buiten discussie dat een vergunning voor het mogen exploiteren van een speelautomatenhal ook een bepaalde economische waarde heeft.

Volgens een algemeen gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft[2]. Een plafond op grond van beleidsmatige redenen is daarbij toegestaan, zoals in de vorige paragraaf is verwoord.

[2] ECLI:NL:RVS:2016:1421.

Voor wat betreft exploitatievergunningen als onderhavige is sprake van een schaarse vergunning. In 2014 is door de burgemeester een aanvraag tot het verkrijgen van een exploitatievergunning geweigerd om reden dat reeds twee vergunningen verleend waren. Daarmee is feitelijk sprake van een schaarse vergunning.

3.3 Bepaalde of onbepaalde tijd

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bepaalde[3] dat naar Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Deze rechtsnorm kwam eerder ook tot uitdrukking in jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven[4]. In laatstgenoemde uitspraak oordeelde het College van Beroep dat aan ondernemers, op het moment dat er ruimte ontstaat een vergunning te verlenen, in beginsel de mogelijkheid moet worden geboden mee te dingen naar de schaarse vergunning.

[3] ABRS, 02-11-2016, nr. 201406676/1/A3, ECLI:NL:RVS:2016:2926

[4] CBb 3 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BW6630

Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen.

Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, doch alleen tijdelijk kunnen worden verleend. De vergunninghouder wordt immers bij verlening voor onbepaalde tijd onevenredig bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is om nog toe te treden tot de markt[5]. Het tijdvak voor wat betreft de vergunning voor bepaalde tijd is voornamelijk afhankelijk van een reële terugverdientijd van de benodigde investeringen door de exploitant.

[5] ABRS, 02-11-2016, nr. 201406676/1/A3, ECLI:NL:RVS:2016:2926

Aan het aspect van mededinging is voor het eerst aandacht besteed in oktober 2013, bij de eerste wijziging van de Verordening 2010.

De wijze waarop wordt omgegaan met deze aspecten komt aan de orde bij de artikelsgewijze toelichting.

3.4 Wijze van verdeling

Zoals hiervoor reeds verwoord dient bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte te worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Deze rechtsnorm sluit in beginsel geen enkele verdelingsprocedure uit, zodat gekozen kan worden voor (onder meer) een verdeling op volgorde van binnenkomst, een financieel bod, een lotnummer of een kwalitatieve selectie, de tender of beautycontest. De inhoudelijke criteria op basis waarvan de vergelijking plaatsvindt, dient in dat geval afhankelijk te zijn van de belangen die volgens de wettelijke voorschriften bij de verlening van het publieke recht in kwestie een rol kunnen of moeten spelen. Bij schaarse vergunningen blijken deze uit de doelen van de wet en/of de weigeringsgronden voor de vergunning zoals deze in de verordening zijn verwoord.

De verdelingscriteria moeten objectief en niet-discriminerend zijn en duidelijk, precies en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. Aldus kunnen alle 'behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers' de juiste draagwijdte begrijpen en wordt de discretionaire bevoegdheid van de verlenende overheid afgebakend en wordt voorkomen dat criteria op willekeurige wijze worden gebruikt. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kunnen de gekozen criteria, zowel qua procedure als qua inhoud, gaandeweg de besluitvormingsfase ook niet worden gewijzigd, hooguit verduidelijkt. In het verlengde daarvan geldt bovendien dat essentiële bepalingen van een eenmaal verleende vergunning gedurende de looptijd in beginsel niet wezenlijk mogen worden gewijzigd. Een wijziging is wezenlijk indien zij, ware zij bekend geweest bij het begin van het aanvraagtijdvak, had kunnen leiden tot een keuze voor een andere aanvrager[6].

[6] ECLI:NL:RVS:2016:1421

Voor wat betreft de inhoudelijke criteria is verwijzing naar een vast te stellen beleidsregel toegestaan, voor zover deze vóór de start van de gunningsprocedure bekend is gemaakt. Afwijking op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht, verdraagt zich niet met vorenstaand streven naar een kenbare en transparante procedure.

De overheid dient voor potentiële inschrijvers een passende mate van openbaarheid te waarborgen. De aanvraagprocedure kan pas beginnen na deze passende openbaarmaking. Bij exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen geldt daarbij dat ook gegadigden buiten de gemeentegrenzen van de verdeelprocedure kennis moeten kunnen nemen.

De wijze waarop aan deze eisen wordt voldaan wordt nader toegelicht bij de artikelsgewijze toelichting.

3.5 Overgangsrecht

Sedert de inwerkingtreding van de Speelautomaten(hallen)verordening gemeente Sluis 2004, in april 2004, worden niet langer exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd verstrekt. Op basis van het overgangsrecht, geformuleerd in de artikelen 17 lid 1 en 21 van de verordening uit 2004, golden vergunningen die op basis van de Verordening 2004 waren verleend als vergunningen als bedoeld in de Verordening 2010. De Verordening 2010 voorziet eveneens in overgangsrecht waarbij oude vergunningen worden aangemerkt als vergunningen onder de nieuwe verordening. Uit de toelichting bij deze verordening is af te leiden dat doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan de rechtszekerheid.

Op grond van dit overgangsrecht geldt ten tijde van de voorbereiding op de Verordening 2018 dat één van de twee geldende vergunningen nog voor onbepaalde tijd is verleend.

De laatste jaren is de jurisprudentie rondom schaarse vergunningen in beweging. In paragraaf 3.3 is toegelicht dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, doch alleen tijdelijk kunnen worden verleend. Deze eis van tijdelijkheid geldt reeds sinds de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vanaf 2009 en is en latere jurisprudentie nader uitgewerkt. Ook jurisprudentie in het kader van de Dienstenrichtlijn gaat uit van dit principe[7], hoewel opgemerkt dient te worden dat de Dienstenrichtlijn in dit specifieke geval niet van toepassing is.

[7] Hof van Justitie 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14.

Dat roept de vraag op hoe omgegaan dient te worden met vergunningen welke reeds in een eerder stadium voor onbepaalde tijd zijn verleend. Terugkijkend in de tijd blijkt dat bij deze vergunning, ten tijde van de verlening, op geen enkele wijze aandacht is besteed aan mededinging. Dat aspect speelde toen ook niet of nauwelijks.

In de zienswijzefase, volgend op de ontwerpverordening, gaan de respectievelijke indieners vrij uitvoerig in op deze materie.

Aan het ene uiterste kan het standpunt worden ingenomen dat de reeds verleende vergunning voor onbepaalde tijd, voor onbepaalde tijd dient te worden gerespecteerd. In deze situatie worden potentiële nieuwkomers op de markt belemmerd in hun mogelijkheden om toe te treden tot die markt. Immers, 1 van de 2 beschikbare vergunningen, oftewel de helft van de beschikbare vergunningen, is voor onbepaalde tijd in handen van 1 marktpartij. Daarmee strijdt deze situatie met het formele gelijkheidsbeginsel (het recht op gelijke kansen). Daarnaast strijdt deze situatie met het materiële gelijkheidsbeginsel. Er is immers sprake van 2 exploitatievergunningen voor concurrerende partijen binnen hetzelfde verzorgingsgebied, waarbij de ene partij weet dat de exploitatie van een speelautomatenhal in vier jaren terugverdiend dient te zijn en de andere partij een 'oneindige' vergunning houdt.

Aan het andere uiterste kan het standpunt worden ingenomen dat de vergunning voor onbepaalde tijd van rechtswege of middels een hiertoe strekkend besluit, moet worden ingetrokken. Daarmee kan sprake zijn van strijd met de rechtszekerheid.

Op basis van de jurisprudentie kunnen vergunningen voor onbepaalde tijd niet meer blijven voortduren. Daarom is in deze verordening geregeld dat bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd van rechtswege zullen vervallen. Het wordt opportuun geacht benadeelde partijen hierbij een redelijke overgangstermijn te bieden. Deze termijn dient zodanig te zijn dat ondernemers een redelijke termijn wordt geboden om noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Daarmee mag de termijn niet te kort zijn. De termijn mag ook niet te lang zijn, omdat daarmee, evenals bij vergunningen voor onbepaalde tijd, de mogelijkheden voor nieuwe spelers om toe te treden tot de markt onevenredig worden beperkt. Binnen die bandbreedte is de vergunningduur van artikel 3 lid 4 bepaald op 15 jaar, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van 5 jaar. Een langere termijn wordt in het kader van het overgangsrecht niet juist geacht. Hierbij kan tevens meegewogen worden dat alle vergunninghoudende partijen professioneel actief zijn op de speelautomatenhallenmarkt en daarmee, in ieder geval sedert 2009, bekend mogen worden geacht met veranderde inzichten op het gebied van vergunningen voor onbepaalde tijd.

Omwille van doelmatigheid wordt de overgangsperiode van 15 jaar praktisch ingevuld tot 15 jaar en 3 maanden, zodat, bij ongewijzigd beleid, per 1 april 2033 beide exploitatievergunningen tegelijkertijd beschikbaar komen.

De termijn van 15 jaar wordt nader gemotiveerd bij de artikelsgewijze toelichting.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 Begripsbepalingen

De gegeven begripsomschrijvingen zijn, waar mogelijk, uit de Wet overgenomen. In vergelijking met de Verordening 2010 is in deze verordening in de begripsomschrijving opgenomen wat wordt verstaan onder de kern Sluis.

Artikel 2 Kansspelautomaten in hoogdrempelige inrichtingen en speelautomatenhallen

Dit artikel regelt het aantal kansspelautomaten in hoogdrempelige inrichtingen en in speelautomatenhallen en de duur van de vergunning.

Vierde lid: lex silencio positivo

Deze vergunning beoogt met name de bescherming van de openbare orde. Daarnaast speelt het bestrijden van gokverslaving een rol. Het is hoogst onwenselijk als deze vergunning van rechtswege wordt verleend voordat er een inhoudelijke toets van de aanvraag heeft plaatsgevonden en is voltooid. Een lex silencio positivo is hier dan ook niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde en volksgezondheid. Paragraaf 4.1.3.3. Awb wordt niet van toepassing verklaard.

Artikel 3 Aantal speelautomatenhallen

Eerste en tweede lid.

De vergunningplicht volgt uit artikel 30c van de Wet voor zover het betreft de exploitatie van speelautomatenhallen. Er is sprake van een beleidsmatig plafond dat in de algemene toelichting nader is gemotiveerd. Zoals in de algemene toelichting verwoord zijn de mogelijkheden voor het exploiteren van een speelautomatenhal in Cadzand-Bad uit de verordening geschrapt.

Derde lid

Sedert de Verordening 2004 worden geen vergunningen meer verleend voor onbepaalde tijd. De duur van een exploitatievergunning is in dit artikel bepaald op 15 jaar, met een eenmalige mogelijkheid om de vergunningduur met vijf jaar te verlengen.

De termijn dient te worden gekoppeld aan een redelijke terugverdientijd voor ondernemers die de mogelijkheid moeten hebben om noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Indien de termijn te kort is, zal een ondernemer naar verwachting niet meedingen naar het te verkrijgen recht en/of kan de continuïteit van bedrijfsvoering in geding komen. Indien de termijn te lang is, kan de mededinging zelf in geding komen: de mogelijkheden voor nieuwe spelers om toe te treden tot de markt worden daarmee beperkt.

Europees recht, in casu de Dienstenrichtlijn - hoewel strikt formeel niet van toepassing - schrijft voor dat vergunningen in de hoofdregel voor onbepaalde tijd worden verleend. Bij deze vergunning doet zich wat dat betreft een uitzonderingssituatie voor. Omdat het aantal vergunningen beperkt is, moet volgens de Dienstenrichtlijn de vergunning in dit geval juist wel periodiek heroverwogen moeten worden, zodat de markt niet permanent afgesloten blijft voor andere partijen.

In de verordening 2010 is gekozen voor een termijn van vier jaar. In het traject om te komen tot deze verordening is uitvoerig aandacht geweest voor deze termijn. De huidige vergunninghouders geven aan dat deze termijn te kort is om een kwalitatief hoogwaardig ingerichte speelautomatenhal in een dergelijk kort tijdsbestek terug te verdienen. Daarmee gaat een kortlopende vergunningduur ten koste van de beleidsmatig gewenste kwaliteit en (hoogwaardige) uitstraling van speelautomatenhallen. Door de vergunningduur te bepalen op 15 jaar wordt het voor (potentiële) exploitanten mogelijk om een hoogwaardige speelautomatenhal in te richten en te exploiteren. Om die reden wordt gekozen voor een vergunningduur van 15 jaar.

Vierde lid: lex silencio positivo

Deze vergunning beoogt met name de bescherming van de openbare orde. Daarnaast speelt het bestrijden van gokverslaving een rol. Het is hoogst onwenselijk als deze vergunning van rechtswege wordt verleend voordat er een inhoudelijke toets van de aanvraag heeft plaatsgevonden en is voltooid. Een lex silencio positivo is hier dan ook niet wenselijk om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde en volksgezondheid. Paragraaf 4.1.3.3. Awb wordt niet van toepassing verklaard.

Artikel 4 Aanvraag vergunning

In artikel 4 zijn de aanvraagvereisten nauwgezet omschreven. Zoals hiervoor uitvoerig betoogd is het vergunningstelsel in het leven geroepen om dwingende redenen van algemeen belang, zoals de openbare orde en het voorkomen van gokverslaving. Daarnaast geldt dat, bij gelijktijdig ingediende aanvragen (waarover hierna meer), een procedure op basis van kwalitatieve selectie wordt gevoerd. Deze argumenten rechtvaardigen dat van een aanvrager uitvoerig gedocumenteerde aanvraag wordt verwacht

Enerzijds wordt zo gewaarborgd dat de burgemeester de toets aan de verordening zorgvuldig kan maken. Anderzijds weet een (potentiële) exploitant waaraan de burgemeester alle aanvragen toetst, hetgeen de transparantie bevordert.

De verklaring waaruit blijkt dat de exploitant gerechtvaardigd over de ruimte beschikt waarin de speelautomatenhal is gevestigd, is ongewijzigd gebleven in verband met de Wet BIBOB: gemeenten willen kunnen beoordelen of de hele organisatie (dus ook de huisvesting) met betrekking tot het uitoefenen van een bedrijf als een speelautomatenhal, op legale wijze geschiedt. De vestigingsruimte speelt hierbij een wezenlijke rol, aangezien hieruit de financiering van de hal (mogelijk) kan worden afgeleid.

Artikel 4a Ontvankelijkheid en artikel 5 Gelijktijdige aanvragen

Artikel 4a moet gelezen worden in samenhang met de vergunningvereisten van artikel 4, doch evenzeer met de bepaling van artikel 5 dat ingaat op de situatie dat aanvragen gelijktijdig worden ingediend.

De volgorde waarin aanvragen worden ontvangen is van belang in relatie tot het maximaal aantal af te geven exploitatievergunningen zoals genoemd in artikel 3 lid 2. Artikel 8 lid 1 aanhef en onder a stelt dat een aangevraagde vergunning wordt geweigerd indien het maximaal aantal af te geven vergunningen is bereikt.

Primair worden aanvragen getoetst op volgorde van binnenkomst. Indien een aanvraag voldoet aan het gestelde van de verordening en er geen weigeringsgronden van toepassing zijn dan wordt de exploitatievergunning door de burgemeester verleend. Dat principe maakt dat de volgorde van binnenkomst van groot belang kan zijn. Immers, een aanvraag die een dag later binnenkomt dan een eerdere aanvraag kan juist de aanvraag zijn die boven het maximum te verlenen exploitatievergunningen uitkomt.

Zoals in de algemene toelichting aangegeven zijn op het moment van voorbereiding van onderhavige Verordening 2018 beide beschikbare vergunningen verleend: één voor onbepaalde tijd en één voor bepaalde tijd tot 1 april 2018. Dat maakt dat aanvragen om een exploitatievergunning die binnenkomen door de burgemeester moeten worden geweigerd op basis van de weigeringsgrond van artikel 8 lid 1 aanhef en onder a.

Op het moment dat een vergunning beschikbaar komt zal dit algemeen bekend worden gemaakt. De wijze waarop dit gebeurt is niet in de verordening geregeld. Wel dient dit zodanig te gebeuren dat voor iedere potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid wordt gewaarborgd. Onderkend dient te worden dat deze mededeling niet iedere potentiële inschrijver op hetzelfde moment kan bereiken. Om die reden is in artikel 5 lid 3 opgenomen dat aanvragen die binnen 14 dagen na bekendmaking van de beschikbaarheid van de vergunning zijn ontvangen, worden geacht gelijktijdig te zijn ontvangen.

Indien sprake is van gelijktijdig ingediende aanvragen zullen deze aanvragen op inhoudelijke gronden met elkaar worden vergeleken en zal vergunning worden verleend aan degene die naar het oordeel van de burgemeester het best voldoet. De burgemeester heeft hier dus een beoordelingsvrijheid (artikel 5 lid 1). Deze beoordelingsvrijheid is in zoverre ingekaderd dat de burgemeester zich in ieder geval laat adviseren omtrent de deelaspecten openbare orde en veiligheid, preventie van gokverslaving en verkeersveiligheid en parkeercapaciteit (artikel 5 lid 2 en 4). In ieder geval stelt de burgemeester beleidsregels vast om een kenbare en transparante verdeling van vergunningen te waarborgen.

In die beleidsregels kan de burgemeester ook aandacht schenken aan andere deelaspecten, doch duidelijk zal moeten zijn dat deze afhankelijk zijn van de belangen die volgens de wettelijke voorschriften bij de verlening van het publieke recht in kwestie een rol kunnen of moeten spelen

Artikel 4a is opgenomen in de beleidsregels om duidelijkheid te verschaffen voor wat betreft de situatie dat een aanvraag niet voldoet aan artikel 4. Beoogd wordt met artikel 4a te voorkomen dat een discussie ontstaat over de vraag of al dan niet sprake is van gelijktijdig ontvangen (ontvankelijke) aanvragen als bedoeld in artikel 5 lid 3. Indien een aanvraag niet voldoet aan de indieningsvereisten zoals bedoeld in artikel 4 krijgt een aanvrager een termijn van twee weken om de aanvraag aan te vullen. Is na afloop van laatstgenoemde termijn sprake van een ontvankelijke aanvraag, dan geldt de oorspronkelijke ontvangstdatum.

Daarnaast wordt, in geval van gelijktijdig ingediende aanvragen, iedere aanvrager in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag nader aan te vullen en/of te motiveren voor wat betreft het inhoudelijk toetsingskader zoals dat in de beleidsregels is verwoord.

Artikel 4a en 5 zien daarmee op een transparante en kenbare procedure zoals in de jurisprudentie vereist. 

Artikel 6 Beslistermijn

Artikel 6 regelt de beslistermijn. De burgemeester besluit binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag. In de situatie dat sprake is van gelijktijdig ontvangen aanvragen als bedoeld in artikel 5 lid 1 beslist de burgemeester binnen 12 weken nadat de termijn als bedoeld in artikel 5 lid 3 is verstreken. Zo wordt bereikt dat de gelijktijdig ontvangen aanvragen ook gelijktijdig kunnen worden afgedaan.

In het tweede lid in geregeld dat aanvragen die gelijktijdig zijn ingediend, ten laatste samen met het besluit in handen worden gesteld van alle inschrijvers. Op die manier kunnen inschrijvers een beoordeling maken van hun rechtspositie indien zij op inhoudelijke gronden zijn afgevallen. Bereikt wordt op die manier een hoge mate van transparantie. Partijen die inschrijven stemmen hier impliciet in met deze bekendmaking. Een uitzondering wordt gemaakt voor persoonsgegevens.

Artikel 7 Vergunning

Met de persoonsgebonden vergunning wordt bedoeld dat de vergunning uitsluitend op naam van de exploitant kan worden gesteld en dat deze niet overdraagbaar is.

In lid drie wordt aangegeven dat aan de vergunning voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden, in ieder geval met betrekking tot opening- en sluitingstijden, het toezicht, het aantal en het type kansspelautomaten dat mag worden opgesteld en de exploitatie van de hal.

Het spreekt voor zich dat een vergunning wordt verleend op basis van een concrete aanvraag. De door een exploitant ingediende aanvraag is dus leidend voor de vergunning. Essentiële wijzigingen in de exploitatie kunnen tussentijds niet worden toegestaan. Dergelijke wijzigingen hadden immers, bij gelijktijdig ingediende aanvragen, tot een andere uitkomst van de vergelijkende toets kunnen leiden.

In lid 3, onder e, wordt bepaald dat de voorschriften in ieder geval betrekking hebben op de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de eenmalige verlenging met vijf jaar, zoals bedoeld in artikel 3 lid 3. Het ligt voor de hand bij deze voorwaarden aansluiting te zoeken bij de weigeringsgronden van artikel 8, waarbij uiteraard geldt dat op dat moment geen kennis wordt gegeven van de beschikbaarheid van een vergunning zoals bedoeld in artikel 5 lid 3. Ware dat anders, dan had de verlengingsmogelijkheid in praktische zin geen enkele waarde. De burgemeester zal, omwille van transparantie en kenbaarheid, de voorwaarden voor verlenging, reeds kenbaar maken bij beleidsregel, welke geldt voorafgaand aan een 'eerste' vergunningverlening voor 15 jaar.

Artikel 8 Weigeringsgronden

Het bepaalde onder a is hiervoor uitvoerig besproken. Indien het maximaal aantal exploitatievergunningen is verleend en een aanvraag wordt ingediend zonder voorafgaande bekendmaking als bedoeld in artikel 5 lid 3, dan is de verplichte weigeringsgrond van toepassing. Daarnaast is deze weigeringsgrond van toepassing voor aanvragen die naar het oordeel van de burgemeester niet het beste voldoen als bedoeld in artikel 5 lid 1.

Het vereiste onder b dient om een speelautomatenhal duidelijk van de openbare weg af voor een ieder herkenbaar te maken. Daarbij wordt voorkomen dat in een achteraf lokaal van een gebouw, waarin bijvoorbeeld een horecabedrijf wordt uitgeoefend, een speelautomatenhal wordt geëxploiteerd en deze automatenhal mede of uitsluitend via het andere bedrijf bereikbaar zou zijn.

De strekking van de verordening is het afwenden van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving van de hal. De jurisprudentie op artikel 30 van de Wet op de kansspelen geeft blijk dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een speelautomatenhal acht mag worden geslagen op de mogelijke gevolgen voor het leefklimaat. In het bepaalde onder e komt tot uiting dat de vergunning dient te worden geweigerd, wanneer gevreesd moet worden dat de woon- en leefsituatie door de vestiging van (nog) een hal op ontoelaatbare wijze zal worden aangetast. Daarbij wordt rekening gehouden met het karakter van de straat, het winkelniveau aldaar en van de wijk waarin de speelautomatenhal is gelegen of zal komen te liggen. In de beoordeling van de aanvraag wordt de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan betrokken. Het is ook mogelijk om een vergunning te weigeren, wanneer er sprake is van een op ontoelaatbare wijze aantasten van het karakter van een (deel van) winkelstraat/-buurt/-centrum. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in een winkelstraat met winkels van een 'exclusief' karakter. Door de vestiging van een automatenhal zal er sprake (kunnen) zijn van een ontoelaatbaar spanningsveld, waardoor een te grote inbreuk mag worden gevreesd op de bestaande functie van de winkelstraat.

Onder f is als weigeringsgrond opgenomen dat er geen sprake mag zijn van strijd met een geldend bestemmingsplan. Onderkend dient te worden dat een speelautomatenhal planologisch slechts op een beperkt aantal plaatsen toegestaan is. Om die reden is de weigeringsgrond niet van toepassing indien op het moment van aanvragen een aanvraag om omgevingsvergunning, dan wel een verzoek om wijziging van het bestemmingsplan bij het bevoegd gezag is ingediend. In dat geval kan de exploitatievergunning alsnog verleend worden. Onderkend dient te worden dat het verlenen van de exploitatievergunning niet ziet op planologische overwegingen. Er bestaat op het moment van verlenen van de exploitatievergunning geen garantie dat positief zal worden besloten op de gevraagde planologische maatregel. Daarnaast is van belang dat pas gebruik gemaakt kan worden van de exploitatievergunning indien een planologische toestemming is verleend. Daarmee kan zich de situatie voordoen dat de exploitatievergunning, welke wordt verleend voor 4 jaren, effectief voor een aanzienlijk kortere tijd kan worden gebruikt. Indien de gevraagde planologische toestemming (onherroepelijk) wordt geweigerd, biedt dit een grondslag voor intrekking van de exploitatievergunning (artikel 10 aanhef en onder f). Het spreekt voor zich dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur zich (kunnen) verzetten tegen toepassing van de intrekkingsgrond ex artikel 10 aanhef en onder d indien geprocedeerd wordt over planologische besluiten.

Met de weigeringsgrond onder i wordt voorkomen dat door dezelfde exploitant twee vergunningen worden aangevraagd voor bij elkaar gelegen locaties zodat feitelijk één megahal ontstaat. Daarnaast wordt voorkomen dat speelautomatenhallen zodanig dicht bij elkaar liggen dat daarmee het straatbeeld in aanzienlijke mate wordt bepaald door de aanwezigheid van speelautomatenhallen.

Artikel 9 Wijzigingsgronden

Indien een exploitant de beheerder verliest, door overlijden of vertrek, behoeft de ondernemer de bedrijfsuitoefening niet te staken, indien binnen de aangegeven termijn een gewijzigde vergunning wordt aangevraagd.

Er is hier geen sprake van een essentiële wijziging in de bedrijfsvoering die een nieuw te doorlopen procedure tot vergunningverlening noodzakelijk maakt.

Artikel 10 Intrekkingsgronden

Onderbreking van de exploitatie, zoals bedoeld onder d, voor een periode langer dan in de bepaling genoemd, behoeft niet in alle gevallen aanleiding te geven om de vergunning in te trekken. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan verbouwingen die langere tijd blijken te vergen of aan campings die buiten het seizoen gesloten zijn.

Voor de toepassing van de in onderdeel b genoemde intrekkingsgrond (intrekking in verband met gewijzigde omstandigheden of inzichten) weegt de motivering zwaar. Het betreft immers omstandigheden waarop de betrokken ondernemer doorgaans geen invloed kan uitoefenen. Voorts mag hij er op vertrouwen dat een zwaarwegend belang wordt toegekend aan het behoud van de vergunning, gelet op de daaraan verbonden financiële consequenties.

De intrekkingsgrond onder f dient gelezen te worden in samenhang met artikel 8 lid 1 onder f. Zie voor een nadere beschouwing de toelichting op die plaats.

Artikel 11 Wijzigingen in exploitatie

Het eerste lid van het onderhavige artikel beoogt aan de erfgenamen bij overlijden van een ondernemer enig respijt te geven om zich te beraden over de al dan niet voortzetting van het bedrijf. Ingevolge het bepaalde in artikel 7 is de vergunning niet overdraagbaar en dient een nieuwe vergunning te worden aangevraagd door degene die de exploitatie voortzet. In afwachting hiervan behoeft de bedrijfsuitoefening niet te worden gestaakt, mits de aard van de inrichting en overige omstandigheden ongewijzigd blijven.

Bij wisseling van exploitant geldt eveneens dat de bedrijfsuitoefening niet behoeft te worden gestaakt gedurende de beslissingsperiode op een nieuwe aanvraag. Ook hier geldt als voorwaarde, evenals in het eerste lid, voor het voortzetten van de exploitatie dat de aard van de inrichting en de wijze van exploitatie ongewijzigd blijven.

Onderkend dient te worden dat een niet-tijdig ingediend verzoek tot wijziging in de exploitatie leidt tot de situatie dat een vergunning beschikbaar komt zoals bedoeld in artikel 5 lid 3.

Artikel 12 Sanctie

Op de overtreding van een verbodsbepaling in de speelautomatenhalverordening is in de Wet op de kansspelen geen directe strafsanctie gesteld zodat de gemeenteraad op grond van artikel 154 Gemeentewet op overtreding van zijn verordening zelf een strafsanctie kan stellen. Deze strafbaarstelling kan ook worden opgenomen indien het een medebewindsverordening betreft. Art. 154 bepaalt dat de raad op grond van haar verordende bevoegdheid bij overtreding van hetgeen bij verordening is geregeld, geen andere of zwaardere straffen kan stellen dan een hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.

Artikel 13 Toezicht

Dit artikel vergt geen nadere toelichting.

Artikel 14 Betreden van plaatsten

In het kader van het houden van toezicht door de in het voorgaande artikel aangewezen ambtenaren, wordt artikel 5:15 Awb, het betreden van plaatsen, van overeenkomstige toepassing verklaard.

Artikel 15 Intrekken oude regeling

Dit artikel regelt de intrekking van de oude verordening

Artikel 16 Overgangsrecht

Het overgangsrecht voor vergunningen voor bepaalde tijd en voor lopende aanvragen vergt geen nadere toelichting. Het overgangsrecht voor vergunningen voor bepaalde tijd (lid 2) is in paragraaf 3.5 uitvoerig besproken.

Artikel 17

Dit artikel vergt geen nadere toelichting.

Artikel 18 Inwerkingtreding

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de verordening.