Toeslagenverordening WIJ 2010

Ondertekening

ALGEMENE TOELICHTING

De Wet investeren in jongeren en de inkomensvoorziening

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Doelstelling van deze wet is de duurzame- en substantiële arbeidsparticipatie van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zgn. werkleeraanbod vastgelegd. Dit werkleerrecht berust op de uitgangspunt dat jongeren die goed geschoold zijn en over voldoende kwalificaties beschikken makkelijker aan het werk zullen komen en daardoor zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien.

De WIJ verplicht gemeenten om te investeren in de arbeidsinschakeling van alle jongeren, ook bij een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daartoe moeten gemeenten jongeren in beginsel een werkleeraanbod doen. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkleeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, dit aanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De samenhang tussen het werkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.

De relatie tussen werken/leren en een uitkering is fundamenteel anders dan de WWB, waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeleide de plicht tot arbeidsparticipatie. Met de WIJ wordt een ‘paradigmawisseling’ beoogd: is het uitgangspunt in de WWB ‘een uitkering, mits…’ in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt ‘geen uitkering, tenzij…’. Deze uitkering, de zgn. inkomensvoorziening, volgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening.

Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging). Dit gemeentelijk beleid moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd.

Relatie met de WWB

Met de inwerkingtreding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (art. 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 oktober 2010.

Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkelijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging van bijstand en terugvordering en verhaal. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Omdat één van de uitgangspunten van de wetgever is geweest dat de WIJ niet aangegrepen zou moeten worden om de uitkeringen voor jongeren te verlagen, is een van de WWB afwijkende regeling van de normuitkeringen voor 21- en 22-jarigen uiteindelijk ingetrokken. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ.

Een toeslagenverordening Wet investeren in jongeren

Evenals in de WWB heeft de wetgever in de WIJ het college en de gemeenteraad afzonderlijke taken toebedeeld. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de WIJ, terwijl de gemeenteraad de opdracht heeft gekregen in een vijftal verordeningen regels vast te stellen, ondermeer met betrekking tot het verhogen en verlagen van de normen die voor de inkomensvoorziening gelden (art. 12, eerste lid sub e WIJ). Deze regels moeten exclusief in een verordening worden vastgelegd, ter wille van de rechtszekerheid, aldus de Memorie van Toelichting (TK 2008-2009, 31 775, nr. 3, p. 37). Aangenomen mag worden dat deze regelgevende bevoegdheid rechtens niet kan worden overgedragen aan het college.

De toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter, dwz. dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening is beschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen (art. 35, vierde lid WIJ).

Normen, toeslagen en verlagingen

Uit overwegingen van uitvoerbaarheid heeft de wetgever ervoor gekozen om de normensystematiek die thans is vastgelegd in de WWB zoveel mogelijk over te nemen in de WIJ. Dat betekent enerzijds dat onderscheid is gemaakt tussen de normen die gelden voor jongmeerderjarigen (jongeren van 18 tot 21 jaar) en oudere jongeren (21 tot 27 jaar). Anderzijds zijn de normen voor beide leeftijdsgroepen identiek aan de normen die thans in de WWB voor beide groepen gelden. Hetzelfde geldt voor de normen die van toepassing zijn bij het verblijf in een inrichting. De overgang naar de WIJ leidt op dit onderdeel dus niet tot een wijziging van de financiële positie van de jongeren die afhankelijk worden van een inkomensvoorziening.

Normen

In Hoofdstuk 4 van de wet (‘Recht op inkomensondersteuning’) zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 26 t/m 29). Voor personen van 21 jaar tot en met 27 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

• 1

  gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm);

• 2

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm;

• 3

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm.

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikelen 26, sub a en 27 sub a WIJ). Deze normen kunnen evt. worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen en verlagingen

Voor jongeren in de leeftijd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd.

De bevoegdheid om de uitkering te verlagen bij medebewoning geldt ook voor de norm voor gehuwden. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Daarnaast is verlaging van de norm of toeslag mogelijk als de jongere een schoolverlater is. Ten slotte kan het college bij een 21- of 22-jarige alleenstaande de toeslag verlagen om de uitkering in de pas te laten lopen met het wettelijk minimumjeugdloon. De laatstgenoemde verlagingen kunnen niet in combinatie met elkaar worden toegepast.

Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De WIJ sluit dit, evenmin als de WWB, uit. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen. Bovendien maakt categoriale verlaging op deze groep jongeren de toch al behoorlijk complexe normensystematiek nog ingewikkelder.

Gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar met niet-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e WIJ). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (art. 28, derde lid WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (art. 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b WIJ). Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om e.e.a. zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), onder omstandigheden recht kunnen hebben op een toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel, dat binnen de WIJ klaarblijkelijk ook een rol speelt op het punt van normen, toeslagen en verlagingen (art. 35, vierde lid WIJ; zie m.b.t. de bijstand bijv. CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende partner geen of een zeer laag inkomen, en is geen sprake van medebewoning, dan zal de toeslag, naar analogie van de WWB, in beginsel zelfs 20% van de gehuwdennorm moeten bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326).

Als de niet-rechthebbende partner een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging i.v.m. medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). Omdat dit een ongewenst uitkomst is, rijst de vraag of de norm van de jongere bij wijze van individualisering verlaagd kan worden. Artikel 35, vierde lid WIJ lijkt daarin niet te voorzien, gelet op de tekst van de bepaling, hoewel dat conform de bedoelingen van de wetgever wel mogelijk zou moeten zijn. Om problemen te voorkomen is er voor gekozen in dat geval met toepassing van artikel 18, eerste lid WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (art. 28, vierde lid WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Berekening toepasselijke uitkering

In de WIJ is evenmin als in de WWB voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Bovenstaande in acht nemend kan de hoogte van de normuitkering voor jongeren als volgt worden berekend:

• 1

  Norm;

• 2

  -

  • A

    Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

  • B

    Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

• 3

  Korten met verlaging wegens woonsituatie;

• 4

  De verlagingen onder stap 4a en 4b mogen nooit gelijktijdig worden toegepast. De Toeslagenverordening geeft aan welke verlaging geldt.

  • A

    Korten met verlaging schoolverlater

  • B

    Korten met verlaging voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op (het restant van) de toeslag.

Zelfstandigen

Jongeren met een zelfstandig bedrijf of beroep komen niet in aanmerking voor een werkleeraanbod of inkomensvoorziening (art. 23, eerste lid, onderdeel e, resp. art. 42, eerste lid, onderdeel m WIJ). Zij kunnen beroep doen op de WWB. Dat geldt voor de voorbereidingskosten, de periodieke bijstand voor levensonderhoud en voor bedrijfskapitaal. Aandachtspunt bij de algemene bijstand voor levensonderhoud is wel dat voor die jongeren de normensystematiek uit de WIJ van toepassing is! (zie artikel 58 WIJ). Gelet op de tekst en toelichting betreft het de normen, toeslagen en verlagingen genoemd in de artikelen 26 tot en met 33 WIJ. Artikel 34 WIJ is niet van toepassing verklaard. De leeftijdsverlaging die voor 21- en 22-jarigen kan worden toegepast op de toeslag van alleenstaanden, bedoeld om de inkomensvoorziening af te stemmen op het wettelijk minimumjeugdloon, is kennelijk niet noodzakelijk geacht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In het eerste lid is er voor gekozen om een aantal begrippen niet in dit artikel nader te omschrijven. Deze begrippen hebben dezelfde betekenis als in de Wet investeren in jongeren en de Algemene wet bestuursrecht. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de Wij of Awb ook de verordening moet worden gewijzigd

• •

  gehuwdennorm: Evenals in de modeltoeslagenverordening WWB is het begrip ‘gehuwdennorm’ omschreven, omdat het uitkeringsgebouw in de WIJ, inclusief toeslagen en verlagingen, voor 21- tot 27-jarigen daaraan is gerelateerd. Volstaan is met een verwijzing naar artikel 28, tweede lid, sub e, WIJ. De daar genoemde gehuwdennorm is gelijk aan de gehuwdennorm genoemd in artikel 21, sub c, WWB.

• •

  medebewoner: De medebewoner is ieder persoon van 21 jaar en ouder die geen gezamenlijke huishouding vormt, noch een alleenwonende alleenstaande (ouder) is. Om onder het begrip medebewoner te vallen moet er ook een ander in de woning wonen, niet zijnde een kind van de alleenstaande ouder in de leeftijd tot 18 jaar.Die ander moet redelijkerwijs bij kunnen dragen aan de noodzakelijke kosten van bestaan.

• •

  woningloze: Onder het begrip woningloze valt de jongere die enkel een briefadres heeft. Hij heeft geen vaste woon- of verblijfplaats.

• •

  zorgbehoeftige: Zorgbehoeftigheid wordt aangenomen als er sprake is van een zodanige handicap dat niet-inwoning zou leiden tot opname in een inrichting ter verzorging of verpleging. Bij twijfel hierover kan een medisch advies worden gevraagd.

• •

  woning: Onder wezenlijke voorzieningen wordt verstaan: douche- en of badruimte, toilet en keuken.

Artikel 3

Artikel 35 van de wet schrijft voor dat de verordening vaststelt voor welke categorieën de norm wordt verlaagd of een toeslag wordt verstrekt. Deze categorieën worden genoemd in dit artikel.

Artikel 4

Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in dit artikel.

Artikel 5

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats.

In het vierde lid worden zij genoemd die geplaatst zijn in het kader van artikel 60b van de huisvestingswet. Dit betreft statushouders die worden geplaatst conform de taakstelling die de gemeente is opgelegd door de wetgever. Deze personen hebben vaak geen netwerk en sociale contacten en een sociale context ontbreekt. Hierdoor kunnen zij de kosten voor het bestaan veelal niet delen met anderen. Voor hen die vallen onder de werksfeer van artikel 60b, bedraagt de toeslag 10% van de gehuwdennorm.

In het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoeftigen niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze zorgtaken te confronteren met een lagere toeslag. De achterliggende gedachte hierbij is dat de gemeente het mogelijk wil maken dat iemand die zorgbehoeftig is zolang mogelijk zelfstandig kan blijven wonen, waarmee intramurale opname wordt voorkomen.

In het vierde lid wordt tot uitdrukking gebracht dat ook als de jongeren zelf zorgbehoeftig is er geen lagere toeslag wordt verstrekt in de situatie dat de zorg wordt verleend door een ander, niet zijnde de echtgenoot, die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft.

Artikel 6

De jongere met enkel een briefadres en geen vaste woon of verblijfplaats heeft geen kosten voor de bewoning van een woning. Daar tegenover staat dat de woningloze jongere regelmatig kosten zal moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Dit kan zowel in instellingen als bij derden gebeuren. Er is daarom voor gekozen toch een toeslag van 10% toe te kennen.

Artikel 7

Artikel 7 vormt het spiegelbeeld van artikel 5. Waar de norm voor een alleenstaande (ouder) wordt verhoogd met 10% als een woning gedeeld wordt met een ander, is dit ook gerealiseerd voor gehuwde jongeren in dezelfde situatie. Het tweede, derde en vierde lid zijn overeenkomstig artikel 5.

Artikel 8

Als aan een woning geen woonlasten verbonden zijn, is sprake van lagere bestaanskosten dan in andere gevallen. Artikel 32 WIJ opent om die reden de mogelijkheid om de norm of de toeslag te verlagen. Dat is in dit artikel gerealiseerd. Het bepaalde onder a leidt ertoe dat de norm of toeslag met 18% wordt verlaagd als de jongere geen woonlasten betaalt. Het gekozen percentage van 18 procent is het percentage dat algemeen geacht wordt te gelden als de component voor wonen in de bijstandsnorm. De verlaging kan zich voordoen bij krakers, of als de woonlasten worden betaald door een derde, bijv. de ouders of de ex-partner. Onder woonlasten wordt in dit verband verstaan de (kamer) huur of, als de jongere een eigen woning bewoont, de verschuldigde hypotheekrente en de aan het eigendom verbonden zakelijke lasten alsmede een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud (CRvB 6 november 2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW).

Wordt de norm of toeslag verlaagd omdat de jongere geen woonlasten heeft en is hij daarnaast medebewoner, zodat de toeslag ook nog eens op die grond verlaagd wordt, dan kan dit spoedig als een te ver gaande vorm van verlaging van de uitkering worden aangemerkt, gelet op het totale effect van de dubbele verlaging (zie CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698). Op grond van het individualiseringsbeginsel zal de verlaging dan beperkt moeten worden. Zie ook artikel 10, de anticumulatiebepaling

Artikel 9

Artikel 34 WIJ geeft het college de bevoegdheid om een verlaging op de toeslag toe te passing bij 21- en 22 jarigen, indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Er is voor gekozen om voor beide leeftijdsgroepen een verlaging van de toeslag met 10% toe te passen.

Artikel 10

De verschillende verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschillende omstandigheden bij de jongere en kunnen elk afzonderlijk als redelijk worden aangemerkt. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat het college de inkomensvoorziening vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van een toereikende uitkering. In voorkomende gevallen zou het college op grond van artikel 35, vierde lid, WIJ de inkomensvoorziening hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen om reeds in de Toeslagenverordening een absoluut minimumbedrag vast te leggen, waarop het college de norm (inclusief eventuele toeslag en verlagingen) tenminste moet vaststellen. Dat laat onverlet dat in concrete omstandigheden het bij samenloop ook denkbaar is dat de norm hoger moet worden vastgesteld. Zie bijv. de hierboven beschreven jurisprudentie t.a.v. de samenloop van een verlaging i.v.m. medebewoning en het ontbreken van woonkosten (CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698).Het individualiseringsbeginsel kan dus met zich meebrengen dat bij samenloop ook bij een resterende norm die boven de in dit artikel genoemde percentages ligt, al aanleiding is om tot verhoging daarvan over te gaan, gelet op alle omstandigheden van de jongere.

Artikel 11

Indien meerdere kostgangers en/of (onder)huurders in de woning hun hoofdverblijf hebben wordt een inkomstenkorting toegepast. De hoogte van deze korting wordt bepaald aan de hand van een door het college vastgestelde beleidsregel.