Handhavings- en maatregelenverordening inkomensvoorzieningen 2013

Ondertekening

Algemene toelichting

In het kader van de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) moeten gemeenten zelf hun sanctiebeleid vormgeven. Het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor uitkeringsgerechtigden is maatwerk, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. Een directe koppeling wordt gelegd tussen de rechten en verplichtingen: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent, dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer tot het oordeel is gekomen, dat een uitkeringsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een verlaging. Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. De maatregelenverordening biedt de basis voor het opleggen van een maatregel. Daarbij is het aspect van rechtszekerheid voor de burger van groot belang. De verordening geeft aan in welke gevallen er een maatregel opgelegd kan worden. Dat houdt tevens in, dat het niet toegestaan is om een zwaardere sanctie op te leggen dan volgens de verordening is toegestaan.

Op grond van de verordening kan ook de bijzondere bijstand worden verlaagd. Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of de belanghebbende zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

De relatie met de re-íntegratieverordening

In deze verordening wordt vastgelegd hoe de cliënten worden ondersteund bij de arbeidsparticipatie en hoe wordt omgegaan met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Voorbeelden van voorzieningen zijn: scholing en stages, loonkostensubsidie en gesubsidieerde arbeid, sociale activering, premies en kinderopvang. In beginsel worden aan iedere cliënt de arbeidsverplichtingen opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd. In de re-integratieverordening wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die kunnen worden ingezet. De vertaling daarvan vindt plaats in de individuele beschikking. Indien een cliënt de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis is gelegd in de maatregelenverordening.

Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving

Op 1 januari 2013 treedt de "Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving" in werking. Hierbij wordt in de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) de bestuurlijke boete bij een schending van de inlichtingenplicht (opnieuw) ingevoerd. De huidige bepalingen in de maatregelenverordeningen met betrekking tot schending van de inlichtingenplicht komen hiermee te vervallen. Bij uitkeringsfraude vindt bij de eerste overtreding naast de terugvordering van de uitkering, oplegging van een boete plaats die in beginsel even hoog is als het ten onrechte genoten voordeel. Bij recidive legt het uitvoeringsorgaan naast de terugvordering een boete op van 150 procent van het benadelingsbedrag. Deze tweede boete wordt volledig verrekend met de (toekomstige) uitkering waarbij de verrekening plaatsvindt over de beslagvrije voet, totdat de boete is afbetaald. Uitzondering hierop is het vangnet van de bijstand. Daar kan bij recidive de beslagvrije voet ten hoogste drie maanden buiten werking gesteld. De Wet werk en bijstand verplicht de gemeenteraad in een verordening nadere regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de recidiveboete. Gemeenten krijgen daarmee de ruimte een afweging te maken van situaties of omstandigheden waarin het buiten werking stellen van de beslagvrije voet niet proportioneel wordt geacht.

Handhaving

Met hoofdstuk 3 wordt invulling gegeven aan de in artikel 8a van de Wet werk en bijstand en artikel 35, lid 1, sub c, van de Wet IOAW / IOAZ gegeven opdracht om regels te stellen met betrekking tot het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van beide wetten. Het behoort tot de gemeentelijke beleidsvrijheid om daarin eigen beleidskeuzes te maken.

Artikelgewijze toelichting

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Artikel 1.

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijvingen in de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). In de verordening wordt het begrip belanghebbende gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 2.

Lid 1

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, lid 2).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  • a.

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden;

  • b.

    de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling.

De IOAW / IOAZ verbindt aan het recht op uitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 37). Dit houdt in:

  • a.

    naar vermogen te trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;

  • b.

    als werkzoekende geregistreerd te staan bij het UWV Werkbedrijf;

  • c.

    algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

  • d.

    na te laten hetgeen inschakeling in de arbeid belemmert;

  • e.

    gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.

De medewerkingsplicht als bedoeld in artikel 17, lid 2 van de WWB dan wel artikel 13, lid 2 van de Wet IOAW /IOAZ is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals het toestaan van huisbezoek of het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

Voormelde verplichtingen worden nader uitgewerkt in specifieke verplichtingen, die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de uitkeringsgerechtigde. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor het opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen moeten in het besluit tot het verlenen van uitkering worden neergelegd.

Lid 2

Onder de uit de wet voortvloeiende verplichtingen wordt in dit kader niet verstaan de inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 17, lid1, van de WWB, artikel 13, lid 1, van de Wet IOAW / IOAZ dan wel artikel 30c, lid 2 en lid 3, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Bij schending hiervan dient voortaan een bestuurlijke boete te worden opgelegd.

Lid 3

In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld.

In dit lid is de hoofdregel neergelegd, dat een op te leggen maatregel dient te worden afgestemd op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee, dat bij elke op te leggen maatregel zal moeten worden nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is.

Dit betekent, dat bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moeten worden doorlopen:

• stap

  1 → het vaststellen van de ernst van de gedraging;

• stap

  2 → het vaststellen van de verwijtbaarheid;

• stap

  3 → het vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het percentage / bedrag waarmee de uitkering wordt verlaagd alsmede de duur hiervan. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 6. Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij bijzondere financiële omstandigheden van belanghebbende, zoals bijvoorbeeld: hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is; sociale omstandigheden; gezinnen met kinderen.

Lid 4

Eerdere maatregelwaardige gedragingen kunnen als verzwarende omstandigheden worden aangemerkt.

Artikel 3.

Hierin is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm / grondslag dan wel bij bijzondere bijstand over het bedrag aan bijzonder bijstand. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm inclusief de gemeentelijke toeslag of verlaging en de vakantietoeslag. Ook op de bijzondere bijstand is de maatregelenverordening van toepassing, met name hoofdstuk 4.

Artikel 4.

Lid 1

Het verlagen van de uitkering vanwege een op te leggen maatregel vindt plaats door middel van een besluit. Indien een maatregel met terugwerkende kracht wordt opgelegd, moet een besluit tot herziening van de uitkering worden genomen (artikel 54, lid 1, van de WWB). Tegen beide besluiten kan door belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend. De Wet IOAW / IOAZ kent niet de mogelijkheid van herziening met terugwerkende kracht.

In dit lid staat aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met name het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in, dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering moet zijn voorzien.

Een maatregel wordt voor een bepaalde tijd opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd, waar hij aan toe is. Na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen, kan opnieuw een maatregel worden opgelegd. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Lid 2

Indien een maatregel voor een langere periode dan drie maanden wordt opgelegd, dient bij de bijstand de maatregel binnen drie maanden na uitvoering van het besluit aan een herbeoordeling te worden onderworpen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin belanghebbende verkeert, maar ook of de desbetreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Artikel 5.

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Algemene wet bestuursrecht is in een aantal gevallen het horen van belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12 Awb), behalve bij subsidies. In dit artikel wordt het horen van belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd, in beginsel voorgeschreven. Lid 2 bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht.

Bij het verlagen van de uitkering wegens het niet nakomen van arbeidsverplichtingen staat het corrigerende (reparatoire) karakter voorop. Als echter een maatregel wordt opgelegd vanwege agressief gedrag (LJN: BC1811 en BE8919), of te snelle intering van het vermogen, is er op basis van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep sprake van een punitieve sanctie, waarin leedtoevoeging centraal staat. Bij het opleggen van een punitieve sanctie dient met bepaalde rechtswaarborgen rekening te worden gehouden (onder meer de cautie, de mededeling aan belanghebbende dat deze het recht heeft om te zwijgen alsmede het nemo tenetur beginsel, d.w.z. het beginsel dat niemand aan het tot stand brengen van bewijs tegen zichzelf hoeft mee te werken).

Artikel 6.

Lid 1

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is in artikel 18, lid 2, van de WWB dan wel artikel 20, lid 3, van de Wet IOAW / IOAZ geregeld. Zonodig kan het college in beleidsregels neerleggen hoe om te gaan met de beoordeling van de verwijtbaarheid, door bijvoorbeeld aan te geven welke gedragingen in principe altijd verwijtbaar worden geacht en welke gedragingen in beginsel nooit. Ook kan in beleidsregels worden vastgelegd in welke gevallen sprake is of kan zijn van verzachtende omstandigheden.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is, dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig, dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden is onder b geregeld, dat geen maatregelen meer worden opgelegd voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Lid 2

Hierin wordt geregeld, dat kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel indien daarvoor dringende redenen aanwezig worden geacht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd.

Lid 3 en lid 4

Het doen van een schriftelijke mededeling dat wordt afgezien van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen, is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 7.

Lid 1

Het uitgangspunt is dat verwijtbaar gedrag in beginsel leidt tot het opleggen van een maatregel.

Aangezien aan de gedragingen als bedoeld in artikel 10, onder a, en artikel 11, onder a, geen of weinig directe gevolgen zijn verbonden, is de mogelijkheid opgenomen bij een dergelijke eerste verwijtbare gedraging met een schriftelijke waarschuwing te volstaan. Het geven van een schriftelijke waarschuwing is een bevoegdheid.

Lid 2

Een schriftelijke waarschuwing is ook een maatregel. Dat wil zeggen dat bij herhaling in principe de uitkering wordt verlaagd met toepassing van de recidiveregels.

Lid 3

Van een eerste verwijtbare gedraging als bedoeld in dit artikel is geen sprake indien in de periode van 24 maanden voorafgaand aan de nieuwe gedraging reeds een schriftelijke waarschuwing is afgegeven.

Artikel 8.

Lid 1

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de periodieke uitkering kan in beginsel op twee manieren:

• -

  door middel van een verlaging van de bijstandsnorm / grondslag / bijzondere bijstand gedurende de eerstvolgende maand(en);

• -

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de bijstandsuitkering (bij een IOAW / IOAZ-uitkering is dit niet mogelijk).

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. In dit geval behoeft niet te worden overgegaan tot herziening van het recht op bijstand en terugvordering van de hieruit voortvloeiende te veel verstrekte bijstand. Om die reden is in dit lid vastgelegd, dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm / grondslag.

Lid 2

Bij een aanvraag wordt vanaf de eerste uitkeringsdag de maatregel opgelegd, tenzij de verwijtbare gedraging op een later tijdstip heeft plaatsgevonden.

Lid 3

Wanneer de uitkering nog niet aan de bijstandsgerechtigde is uitbetaald en de betaling van de bijstand met toepassing van artikel 54, lid 1, WWB is opgeschort, wordt de maatregel opgelegd met ingang van de eerste dag waarop niet meer is betaald. Bij een IOAW / IOAZ-uitkering is dit niet mogelijk.

Artikel 9.

De regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een uitkerings-gerechtigde die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. Dit artikel ziet niet toe op de situatie, dat belanghebbende zich na bekendmaking van een besluit waarbij een maat- regel is opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan verwijtbaar gedrag. Dit is dan namelijk een nieuwe latere gedraging waarvan opnieuw moet worden beoordeeld of daarvoor een maatregel gerechtvaardigd is.

Hoofdstuk 2. Maatregelen

§ 2.1

Artikel 10.

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het aanvaarden of verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen van betaalde arbeid.

Onderdeel a

De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV Werkbedrijf en ingeschreven te doen blijven.

Onderdeel b

De tweede categorie betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbende om voldoende te solliciteren.

Voorts valt onder deze categorie de verplichting van belanghebbende alle medewerking te verlenen bij het onderzoek naar zijn mogelijkheden op het terrein van (arbeids)participatie alsmede de verplichting desgevraagd op tijd en de juiste plaats te verschijnen in het kader van zijn arbeidsparticipatie.

Participatieplaatsen zijn specifiek bedoeld voor uitkeringsgerechtigden met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces ten gevolge van persoonlijke werkbelemmeringen, waardoor zij vooralsnog niet bemiddelbaar zijn op de arbeidsmarkt. Het doel van een participatieplaats is om betrokkene dichter bij de arbeidsmarkt te brengen. Het streven is er dan ook op gericht betrokkene door te laten stromen naar een volgende trede op de re-integratieladder, waarbij het accent meer ligt op arbeidsactivering. Participatieplaatsen zijn tijdelijke additionele werkzaamheden met behoud van uitkering, welke passen bij de vaardigheden van deze mensen. Deze werkzaamheden kunnen van velerlei aard zijn en dienen nuttig te zijn voor de ontwikkeling van betrokkene richting de reguliere arbeidsmarkt waarbij deze activiteiten tevens nuttig voor de samenleving kunnen zijn.

Gelet op de grote afstand tot de arbeidsmarkt waarin belanghebbenden verkeren, wordt indeling van deze voorziening alsmede andere vormen van sociaal activering in categorie 3 niet rechtvaardig geacht.

Tegenprestatie naar vermogen.

Hiermee wordt een tegenprestatie verlangd van mensen die een beroep op de solidariteit van de samenleving doen. Dit is ook in het belang van betrokkene, omdat deze zo invulling geeft aan zijn maatschappelijke betrokkenheid. Het college heeft de bevoegdheid om personen met een algemene bijstandsuitkering te verplichten om onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten. Op grond van artikel 9 van de WWB bestaat al de plicht om

algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden of een voorziening gericht op arbeidsinschakeling te aanvaarden. Deze wetsbepaling voegt daaraan toe de plicht om naar vermogen een tegenprestatie te verrichten, ook als die niet direct samenhangt met arbeidsinschakeling. De tegenprestatie kent geen verplichte samenloop met een re-integratietraject. De onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden die als tegenprestatie opgedragen kunnen worden, zullen naar hun aard niet direct gericht hoeven te zijn op toeleiding tot de arbeidsmarkt. Tevens mogen ze niet acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid of de re-integratie gericht op arbeidsinschakeling, in de weg staan, aangezien het uitgangspunt ‘werk boven uitkering’ voorop staat. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen daarom in de regel beperkt te zijn. Dit kan verschillen naar gelang personen tijdelijk ontheven zijn van een of meer van de verplichtingen als genoemd in artikel 9 van de WWB. Naar hun aard dienen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden een zodanig karakter te hebben, dat deze worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Het college bepaalt de aard, de omvang en het aanbod van dergelijke maatschappelijk nuttige werkzaamheden. De relatie tussen de tegenprestatie en de participatieplaats is, dat het gaat om twee verschillende instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben om een uitkeringsgerechtigde te laten participeren. Beide instrumenten richten zich op het verrichten van werkzaamheden met behoud van uitkering waarbij het karakter van de werkzaamheden additioneel is. Beide instrumenten zijn ook duidelijk van elkaar te onderscheiden. De werkzaamheden op een participatieplaats dienen primair nuttig te zijn voor de ontwikkeling van betrokkene richting de arbeidsmarkt. De werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie worden daarentegen verricht omdat van de bijstandsgerechtigden een tegenprestatie voor de uitkering die nuttig is voor de samenleving wordt verwacht. In het verlengde hiervan is aan de tegenprestatie geen scholing of een opleiding gekoppeld. Dit instrument is immers niet bedoeld als re-integratie instrument. Verder zal het leveren van een tegenprestatie vaak werkzaamheden van korte duur omvatten, terwijl een participatieplaats voorziet in werken voor een langere periode van maximaal twee jaar met, onder omstandigheden, een verlengingsmogelijkheid. Een laatste verschil is dat voor het werken op een participatieplaats de gemeenten een premie zal toekennen aan de uitkeringsgerechtigde indien hij voldoende heeft meegewerkt aan het vergroten van zijn kans op arbeidsinschakeling, terwijl dat niet het geval is bij het verrichten van een tegenprestatie.

Hoewel de tegenprestatie voor belanghebbende een plicht is voor het recht op een WWB uitkering, kan hij niet worden gedwongen om de tegenprestatie te verrichten. Wel kan bij weigering om aan deze plicht te voldoen, een maatregel door de gemeente worden opgelegd. In het kader van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is er in zo een geval geen sprake van dwangarbeid. Het EVRM verbiedt namelijk niet dat aan een recht op een uitkering arbeids- of leerverplichtingen worden verbonden. Ook verbiedt dit verdrag niet dat als niet aan die verplichting wordt voldaan, de uitkering tijdelijk lager kan worden vastgesteld.

Artikel 57 van de WWB slaat op de situatie, dat belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen te komen. In het kader van dit artikel kan aan de bijstand de verplichting worden verbonden, dat belanghebbende meewerkt aan bijvoorbeeld budgettering.

Onderdeel c

Bij de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een langer beroep op bijstand dan strikt noodzakelijk wordt geacht. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaarding van arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerking aan een opgesteld trajectplan niet zijnde gericht op een participatiebaan.

In het plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a van de WWB voor personen jonger dan 27 jaar worden de ondersteuning en de verplichtingen die zien op arbeidsinschakeling van degene die recht heeft op bijstand, uitgewerkt. Tevens worden de gevolgen van het niet nakomen van die verplichtingen vastgelegd. Voorts wordt die persoon bij de uitvoering van het plan van aanpak begeleid. Daarnaast wordt het plan van aanpak periodiek met betrokkene geëvalueerd en wordt het plan zo nodig bijgesteld. Het plan van aanpak wordt in een bijlage bij een besluit tot toekenning van bijstand opgenomen.

Voorts vallen onder deze categorie aanvullende opgelegde verplichtingen als bedoeld in artikel 55 van de WWB, die strekken tot arbeidsinschakeling dan wel die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of die strekken tot vermindering of beëindiging van de bijstand. Een verplichting kan, op advies van een arts, inhouden het zich onderwerpen aan een noodzakelijke behandeling van medische aard.

Onderdeel d

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid. Voor het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid wordt verwezen naar artikel 13 va de verordening.

§ 2.2

Artikel 11.

De gedragingen die verband houden met het niet dan wel onvoldoende nakomen van de arbeidsplicht, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

Onderdeel a

De eerste categorie betreft de verplichting om als werkzoekende geregistreerd te (blijven) staan bij het Uitvoerings-instituut werknemersverzekeringen.

Onderdeel b

De tweede categorie betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbende om voldoende te solliciteren.

Voorts valt onder deze categorie de verplichting van belanghebbende alle medewerking te verlenen bij het onderzoek naar zijn mogelijkheden op het terrein van arbeidsinschakeling, alsmede de verplichting desgevraagd op tijd en de juiste plaats te verschijnen in het kader van zijn arbeidsinschakeling.

Onderdeel c

Bij de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een langer beroep op uitkering dan strikt noodzakelijk wordt geacht. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaarding van arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerking aan een opgesteld trajectplan.

Onderdeel d

De vierde categorie betreft het niet behouden van dan wel het niet aanvaarden / verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. Van dringende redenen in dit verband kan sprake zijn:

• a.

  wanneer de werknemer bij het sluiten van de overeenkomst de werkgever heeft misleid door het vertonen van valse of vervalste getuigschriften, of deze opzettelijk valse inlichtingen heeft gegeven omtrent de wijze waarop zijn vorige arbeidsovereenkomst is geëindigd;

• b.

  wanneer hij in ernstige mate de bekwaamheid of geschiktheid blijkt te missen tot de arbeid waarvoor hij zich heeft verbonden;

• c.

  wanneer hij zich ondanks waarschuwing overgeeft aan dronkenschap;

• d.

  wanneer hij zich schuldig maakt aan diefstal, verduistering en bedrog;

• e.

  wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten, of zijn medewerknemers mishandelt, grovelijk beledigt of op ernstige wijze bedreigt;

• f.

  wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten, of zijn medewerknemers verleidt of tracht te verleiden tot handelingen, strijdig met de wetten of de goede zeden;

• g.

  wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, eigendom van de werkgever beschadigt of aan ernstig gevaar blootstelt;

• h.

  wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, zich zelf of anderen aan ernstig gevaar blootstelt;

• i.

  wanneer hij bijzonderheden aangaande de huishouding of het bedrijf van de werkgever, die hij behoorde geheim te houden, bekendmaakt;

wanneer hij hardnekkig weigert te voldoen aan redelijke bevelen of opdrachten, hem door of namens de werkgever verstrekt;

wanneer hij op andere wijze grovelijk de plichten veronachtzaamt, welke de arbeidsovereenkomst hem oplegt;

wanneer hij door opzet of roekeloosheid buiten staat geraakt of blijft de bedongen arbeid te verrichten.

§ 2.3

Artikel 12.

Lid 1

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel in ogenschouw genomen. De opgelegde maatregel dient in een redelijke verhouding te staan tot de gedraging. Dit betekent, dat de maatregel een groter financieel effect op de uitkering heeft naarmate de gedraging ernstiger is. Voorts wordt met de op te leggen maatregel gedragsverandering bij de bijstandsgerechtigde beoogd.

Lid 2

Het uitgangspunt is dat verwijtbaar gedrag in beginsel leidt tot het opleggen van een maatregel. Aangezien aan de gedraging als bedoeld in artikel 10, onder a, en artikel 11, onder a, geen of weinig directe gevolgen zijn verbonden, wordt met deze bepaling geregeld dat bij een dergelijke eerste verwijtbare gedraging met een schriftelijke waarschuwing kan worden volstaan.

Het geven van een schriftelijke waarschuwing is een bevoegdheid. Indien belanghebbende willens en wetens zijn inschrijving bij het UWV Werkbedrijf niet heeft verlengd, kan er direct een maatregel als bedoeld in lid 1 worden opgelegd. Een schriftelijke waarschuwing is ook een maatregel. Dat wil zeggen dat bij herhaling in principe een maatregel wordt opgelegd met toepassing van de recidiveregels.

Lid 3

Indien binnen twaalf maanden na een eerdere verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Een eerdere verwijtbare gedraging waarbij om dringende redenen is afgezien van het opleggen van een maatregel, wordt in dit kader mede in aanmerking genomen. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden geldt het tijdstip waarop de vorige verwijtbare gedraging heeft plaatsgevonden.

Lid 4

Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom verwijtbaar gedrag uit dezelfde of een hogere categorie vertoont, wordt vanwege zware verwijtbaarheid tevens de hoogte van het percentage verdubbeld. Als belanghebbende ook na een derde maatregel blijft volharden in zijn gedrag, dient de hoogte en de duur van de maatregel individueel te worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van belanghebbende.

§ 2.4

Artikel 13.

Lid 1

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt uitsluitend in het kader van de Wet werk en bijstand. De Wet IOAW / IOAZ kent niet een dergelijke bepaling. Voormelde verplichting geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent, dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een beroep op bijstand moet doen, bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening wordt gehouden door het opleggen van een maatregel. Dit geldt zowel voor algemene bijstand als bijzondere bijstand.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• -

  een onverantwoorde besteding van vermogen;

• -

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

• -

  het niet nakomen van de verplichting tot het instellen van een alimentatievordering;

• -

  het door eigen toedoen niet behouden van werk;

• -

  het verrekenen van een recidiveboete bij een voor de bijstand voorliggende voorziening, waarbij gedurende een periode van maximaal 5 jaar de opgelegde boete zonder inachtneming van de beslagvrije voet met de voorliggende voorziening wordt verrekend, per saldo ontvangt de belanghebbende dan niets.

Lid 2

Bij de vaststelling van de duur van de maatregel dient beoordeeld te worden hoe lang betrokkene onafhankelijk van bijstand zou zijn gebleven, indien hij wel voldoende besef van verantwoordelijkheid had betoond.

Een bijzondere vorm van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid is het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, waaronder begrepen gesubsidieerde arbeid.

Het gaat hier onder meer om verwijtbaar ontslag, bijvoorbeeld een ontslag op staande voet wegens diefstal of werk-weigering. In deze gevallen wordt een eventuele aanvraag WW vrijwel zonder uitzondering geweigerd. Omdat het in de praktijk gaat om een gedraging die toch een zekere samenhang laat zien met de gedragingen die in artikel 10 zijn gerangschikt (het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid), wordt voor de hoogte van de maatregel daarbij aangesloten.

Lid 3

Bij incidentele bijzondere bijstand bedraagt de hoogte van de maatregel het bedrag waarop recht zou bestaan bij geen tekortschietend besef van verantwoordelijkheid alsmede geen aanspraak op een tegemoetkoming in het kader van een voorliggende voorziening.

Artikel 14.

Het zich zeer ernstig misdragen valt expliciet onder de reikwijdte van artikel 18, lid 2 van de WWB dan wel artikel 20, lid 2 van de Wet IOAW / IOAZ. Bij de parlementaire behandeling van de WWB heeft de wetgever aangegeven, dat er in dat geval sprake is van een reparatoire sanctie, zolang er maar enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen bij het vaststellen van de uitkering. Indien er geen verband is tussen het wangedrag van de betrokkene en de mogelijkheid van het vaststellen van het recht op uitkering, is er sprake van een punitieve sanctie.

Bij een punitieve sanctie is sprake van leedtoevoeging (vergelijkbaar met straffen in het strafrecht). Bij een reparatoire sanctie gaat het om herstel van een gewenste toestand en/of gedraging. Bijvoorbeeld: een bijstandsgerechtigde heeft niet of onvoldoende gesolliciteerd. De verlaging van de uitkering als reparatoire sanctie heeft als doel dat de uitkeringsgerechtigde voortaan voldoende sollicitatieactiviteiten ontwikkelt.

In een uitspraak van 29 juli 2008 (LJN: BD7970) stelt de Centrale Raad van Beroep, kort samengevat, expliciet dat er te allen tijde een link moet zijn bij agressief gedrag met schending van verplichtingen die aan de uitkering zijn verbonden. In deze uitspraak was sprake van een situatie waarin het college aan een bijstandsgerechtigde een toegangsverbod voor het gebouw heeft opgelegd. De betreffende bijstandsgerechtigde meldde zich eigener beweging bij de voordeur van het gebouw van de dienst om te informeren naar het tijdstip waarop de maandelijkse uitkering aan hem betaalbaar zou worden gesteld. Nadat de receptioniste hem wees op het gebouwverbod en verwees naar zijn toegewezen contactpersoon die hij op bepaalde tijden kon bereiken, ging de bijstandsgerechtigde toch het gebouw binnen en heeft daar vernielingen aangebracht.

De Centrale Raad van Beroep oordeelde dat, nu ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ niet kan worden beschouwd als een aparte aan de bijstand verbonden verplichting tot het nalaten van dit gedrag, aan de toepassings-voorwaarden van artikel 18, lid 2 WWB is voldaan, indien sprake is van het niet of niet voldoende nakomen van een of meer verplichtingen die voortvloeien uit de WWB. Het agressief gedrag is een verzwarende omstandigheid aan het niet of niet voldoende nakomen van die verplichtingen. Nu in dit geval geen sprake was van schending van aan de bijstand verbonden verplichtingen, was het college niet bevoegd de uitkering te verlagen. De Centrale Raad van Beroep merkt volledigheidshalve nog op, dat een verlaging van de bijstand wegens een zeer ernstige misdraging niet alleen dan mogelijk is indien als gevolg van die misdraging het recht op bijstand niet of niet langer kan worden vastgesteld. Het verlagen van de bijstand is dus ook mogelijk indien sprake is van een zeer ernstige misdraging en ondanks de schending van de aan de WWB verbonden verplichtingen het recht op bijstand toch kan worden vastgesteld.

Wanneer sprake is van een reparatoire sanctie die door het college wordt opgelegd, bestaan er daarnaast de mogelijkheden van het strafrecht om zeer ernstige misdragingen te bestraffen. Dit geldt niet bij een punitieve sanctie, immers betrokkene kan niet twee maal voor hetzelfde feit worden bestraft. In dit verband wordt opgemerkt, dat het doen van aangifte in het kader van het strafrecht een dringende reden kan vormen om af te zien van het opleggen van een maatregel met betrekking tot de zeer ernstige misdraging als verzwarende omstandigheid. Tot slot zij vermeld, dat de gemeente beschikt over een Agressieprotocol waarin nadere regels zijn opgesteld hoe in voorkomende gevallen met agressief gedrag dient te worden omgegaan.

Hoofdstuk 3. Handhaving

Artikel 15.

Hierin krijgt het college de opdracht beleid te ontwikkelen ter voorkoming van fraude. Hieraan wordt uitvoering gegeven middels de methodiek van “Hoogwaardig Handhaven”. Hoogwaardig handhaven houdt in, dat bij de uitvoering van de regelgeving fraude zo effectief en efficiënt mogelijk wordt voorkomen en bestreden. Instrumenten die inhoud geven aan hoogwaardig handhaven zijn:

• -

  Voorlichting: het goed en vroegtijdig informeren van cliënten over hun rechten en plichten alsmede handhaving,bijvoorbeeld door middel van de cursus “In en uit de bijstand”;

• -

  Poortwachter: het nagaan of aanvrager ook daadwerkelijk recht heeft op een voorziening en of de hoogte daarvan correct wordt vastgesteld, waarbij het uitgangspunt "werk boven uitkering" voorop staat;

• -

  Verificatie en validatie: het controleren van de noodzakelijke gegevens aan de hand van bewijsstukken die door de klant worden overgelegd, teneinde zekerheid te krijgen omtrent de volledigheid van de gegevens en inlichtingen controle bij externe instanties;

• -

  Risicoprofielen: cliënten indelen in trajecten aan de hand van risicoprofielen;

• -

  Afspraken met partners in de keten: afspraken met partners (UWV en re-integratiebedrijven) om de gemeente te informeren wanneer de cliënt zich niet houdt aan zijn / haar verplichtingen;

• -

  Statusformulier: het inleveren van een statusformulier, bij een wijziging volgt dan eventueel een onderzoek;

• -

  Signaalsturing (controle op maat): het volgen van cliënten indien zaken opvallen die zouden kunnen duiden op frauduleus gedrag;

• -

  Risicoanalyse (controle op maat): het extra controleren van cliënten met een verhoogd risicoprofiel;

• -

  Themacontrole: een thematisch onderzoek naar groepen cliënten waarbij vermoeden bestaat op een verhoogd risico van onrechtmatig gedrag;

• -

  Bestandsvergelijkingen: koppeling van het cliëntenbestand aan die van andere instanties, hierdoor is maandelijks te zien welke klanten inkomsten hebben waarover belasting en premies worden geheven, waarmee witte fraude zeer snel wordt ontdekt en grotendeels voorkomen. Ook worden via het inlichtingenbureau gegevens beschikbaar gesteld aan instellingen zoals UWV, SVB, andere gemeenten, zorgverzekeraars en de Informatiebeheergroep (studiefinanciering).

• -

  Sancties: snel en kort na geconstateerd verzuim daadwerkelijk sanctioneren;

• -

  Fraudealert personeel: investeren in de fraudealertheid van de klantmanagers, gericht op kennis, houding en vaardigheden.

Het bestrijden van fraude verlegt zich meer en meer naar het moment waarop de potentiële klant een beroep doet op een voorziening. Een goede controle op de aanvraag voorkomt dat klanten ten onrechte een voorziening krijgen. De controle wordt voorafgegaan door voorlichting en heldere communicatie over het fraudebeleid van de gemeente.

Artikel 16.

Tijdens de looptijd van een voorziening wordt fraude eveneens bestreden. Middelen die hiervoor worden ingezet, zijn de bestandskoppelingen. Een voorbeeld hiervan is het Inlichtingenbureau.

Ook worden bij de bestrijding risicoprofielen ingezet. Aan de hand hiervan kan beter worden ingeschat of een cliënt fraudegevoelig is. Zodoende kunnen voor de koppeling klanten worden geselecteerd die passen binnen een risicoprofiel.

Artikel 17.

Als belanghebbende niet aan zijn inlichtingenverplichtingen voldoet, wordt conform de wet een bestuurlijke boete opgelegd dan wel aangifte van fraude gedaan bij het Openbaar Ministerie, onverminderd de terugvordering van bijstand dan wel inkomensvoorziening.

Artikel 18.

Lid 1

Met de gekozen opzet wordt uiting gegeven aan het principe dat fraude niet mag lonen. Het gaat hier immers om belanghebbenden die herhaaldelijk hun inlichtingenplicht hebben geschonden. Daar mag een duidelijk signaal tegenover staan. Toch zijn situaties denkbaar waarin volledige verrekening met de beslagvrije voet niet aanvaardbaar wordt geacht, zoals bij dringende redenen. Een dreigende huisuitzetting kan worden gezien als een dringende reden om van verrekening met de beslagvrije voet, al dan niet gedeeltelijk, af te zien. Voorkomen moet worden dat een belanghebbende met zijn gezin door de volledige verrekening op straat komt te staan, waarmee de problematiek alleen maar verergert met alle maatschappelijke kosten van dien. Ook bij aanwezigheid van andere dringende redenen dan een dreigende huisuitzetting, kan rekening worden gehouden met de bescherming van de beslagvrije voet. Van dringende redenen is niet snel sprake. Het gaat slechts om incidentele gevallen, waarbij de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende en diens gezinsleden verkeren op geen enkele andere wijze te verhelpen zijn. Het enkele feit dat het belanghebbende door de verrekening aan middelen ontbreekt om in het bestaan te voorzien, is op zich geen voldoende voorwaarde om te kunnen spreken van dringende redenen. In het kader van pseudoverrekening kunnen gemeenten te maken krijgen met verzoeken van andere gemeenten om een door hen opgelegde recidiveboete te verrekenen. Het college dat de boete heeft opgelegd zal in dat geval aangeven in hoeverre het de beslagvrije voet in acht wil nemen (volgens de regels van zijn gemeentelijke verordening). De gemeente die de uitkering verstrekt, moet gehoor geven aan dit verzoek.

Lid 2

In artikel 60b, lid 3, van de WWB is bepaald dat de bevoegdheid om te verrekenen met de beslagvrije voet ook van toepassing is op eerder opgelegde bestuurlijke boetes voor zover op het moment van verrekening van de recidive-boete, die eerdere boetes nog niet zijn betaald. Dit artikellid verklaart lid 1 in een dergelijk geval van overeenkomstige toepassing.

Hoofdstuk 4. Slotbepalingen

Artikel 19.

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 20.

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 21.

De handhavingsverordening, de maatregelenverordening voor de bijstand alsmede die voor de Wet IOAW / IOAZ zijn samengevoegd.

Artikel 22.

Op 1 januari 2013 treedt de "Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving" in werking.

Artikel 23.

Middels artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving is in overgangsrecht voorzien. Met toepassing van de maatregelenverordening zoals die geldt op 31 december 2012, moet nog een maatregel worden opgelegd als:

• -

  de gedraging in zijn geheel vóór 1 januari 2013 heeft plaatsgevonden;

• -

  de gedraging vóór 1 januari 2013 is aangevangen en gedurende maximaal 30 dagen na 1 januari 2013 heeft voortgeduurd.

Een boete wordt opgelegd:

• -

  als de gedraging na 1 januari 2013 heeft plaatsgevonden;

• -

  vóór 1 januari 2013 is aangevangen en meer dan 30 dagen na 1 januari 2013 heeft voortgeduurd.