Maatregelenverordening Wet Werk en bijstand 2009

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

• 1.

  Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

• 2.

  Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

• 3.

  Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.

• 4.

  Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden.

In het tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke bijstandsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het bestuur tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het bestuur af van zo’n verlaging.

Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand.

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het betonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  • -

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en de plicht om deze te aanvaarden; en

  • -

    de plicht gebruik te maken van een door het bestuur aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen moeten nader worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor het opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen worden in het besluit tot het verlenen van bijstand neergelegd.

• 3.

  De informatieplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting om aan het bestuur op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het bestuur de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het bestuur zeer ernstig misdragen’.

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de begrippen in de WWB.

Het begrip ‘benadelingsbedrag’ is in deze verordening opgenomen. Dit begrip komt niet voor in de wet, maar is van belang omdat in artikel 12 de maatregel wordt afgestemd op het benadelingsbedrag. Bij de omschrijving van het begrip is uitgegaan van de omschrijving van het begrip kosten van bijstand als genoemd in de Memorie van Toelichting op artikel 58 vierde lid van de WWB (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 77-78 (Memorie van Toelichting WWB, artikelsgewijs).

Ook het begrip ‘traject’ is in de verordening opgenomen. Bij de omschrijving van dit begrip is aansluiting gezocht bij de re-integratieverordening.

In de verordening wordt het begrip ‘belanghebbende’ gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. In navolging van artikel 18, vierde lid van de wet is gesteld dat hieronder mede verstaan wordt het gezin.

Belanghebbenden die niet deelnemen aan de collectieve zorgverzekering maar wel een zorgverzekering hebben afgesloten waarvoor zij ten minste net zoveel premie moeten betalen als bij deelname aan de collectieve zorgverzekering (inclusief premiekorting) worden geacht adequaat verzekerd te zijn tegen ziektekosten.

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  - de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

  - de plicht gebruik te maken van een door het bestuur aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening die elke gemeente moet opstellen, vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen zullen in het besluit tot het verlenen van bijstand moeten worden neergelegd.

• 3.

  De informatieplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het bestuur op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het bestuur de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:

  - het toestaan van huisbezoek;

  - het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

  Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het bestuur zeer ernstig misdragen’.

In de maatregelenverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm.

In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het bestuur dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het bestuur bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het bestuur bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• -

  Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• -

  Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

• -

  Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• -

  bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• -

  sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld;

In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven.

Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b. staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Awb. In onderdeel c is, conform artikel 4:8, tweede lid van de Awb, geregeld dat een belanghebbende ook niet gehoord hoeft te worden als hij niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting om inlichtingen te vestrekken. Dit betreft het in de hersteltermijn verstrekken van inlichtingen aan het bestuur of aan derden als bedoeld in artikel 7, vierde lid van de wet, aan wie het bestuur werkzaamheden heeft uitbesteed.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden. Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het bestuur geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die staat in artikel 14e van de Algemene bijstandswet in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de informatieplicht. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het bestuur kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het bestuur de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dit is geregeld in artikel 18, derde lid WWB.

Er mag zelf worden bepaald wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het bestuur moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Het te laat verstrekken van informatie heeft geen gevolgen voor de hoogte van de bijstand. Daarom kan volstaan worden met een schriftelijke waarschuwing. De gemeente kende onder het oude regime ook al de schriftelijke waarschuwing en deze blijkt in de praktijk goed te werken.

Een schriftelijke waarschuwing is geen maatregel. Dit wil zeggen dat bij herhaling van de gedraging in principe een maatregel wordt opgelegd zonder toepassing van de recidivemaatregel.

In artikel 17, eerste lid, WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en de omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Onder onverwijld moet worden verstaan uiterlijk binnen 30 dagen, gerekend vanaf het moment waarop het te melden feit of omstandigheid zich heeft voorgedaan, dan wel kenbaar werd voor belanghebbende.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag.

Uitgangspunten: Geen vervolging, tenzij geen mogelijkheid bestaat tot het nemen van een bestuursrechtelijke maatregel. De grens van € 6.000,- voor strafrechtelijke afdoening geldt onder de Wet werk en bijstand niet voor zaken tegen verdachten die geen bijstandsuitkering (meer) genieten en waartegen de gemeente derhalve geen corrigerende maatregel meer kan opleggen. Daarbij hanteert het OM een ondergrens van € 1.000,-. Benadelingsbedragen lager dan € 1.000,00 doet het OM in principe niet af.

Boven de grens van € 6.000,00 wordt in principe strafrechtelijk opgespoord en vervolgd. De Aanwijzing bevat bovendien een voorziening dat het Openbaar Ministerie contact onderhoudt met het bestuur.

Indien het bestuur van de inlichtingenfraude aangifte doet bij het Openbaar Ministerie, dient het af te zien van een verlaging wegens de inlichtingenfraude. Anders zou er sprake zijn van een dubbele bestraffing, hetgeen in strijd is met het beginsel van 'ne bis in idem'. Er is echter geen sprake van dubbele bestraffing indien belanghebbende voor een andere rechtsfeit wordt vervolgd dan voor de inlichtingenfraude.

Bij nulfraude kan er worden volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing.

De gemeente kende onder het oude regime ook al de schriftelijke waarschuwing wanneer de gemeente niet financieel was benadeeld en deze blijkt in de praktijk goed te werken.

Een schriftelijke waarschuwing is geen maatregel. Dit wil zeggen dat bij herhaling van de gedraging in principe een maatregel wordt opgelegd zonder toepassing van de recidivemaatregel.

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te betonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

De maatregel dient afgestemd te worden op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende, dan wel op de periode dat de belanghebbende als gevolg van zijn gedraging eerder of langer een beroep doet op bijstand.

In dit lid wordt vastgesteld welke gedragingen kunnen worden aangemerkt als het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid als genoemd in artikel 15, eerste lid.

• a.

  het op verzoek niet terstond ter inzage verstrekken van een geldig legitimatiebewijs (art. 17, lid 4 WWB). Het zich kunnen legitimeren kan een voorwaarde zijn om aanspraak te maken op of het behouden van een voorziening ingevolge de WWB;

• b.

  het niet meewerken aan het verrichten van noodzakelijke betalingen uit de toegekende bijstand (budgettering art. 57, sub a WWB). Indien er naar het oordeel van het bestuur gegronde redenen zijn om aan te nemen dat belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen, kan de verplichting worden opgelegd dat er noodzakelijke betalingen worden verricht vanuit de uitkering;

• c.

  het niet meewerken aan een schuldsanering (art. 55 WWB). Indien er naar het oordeel van het bestuur gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de schulden van een belanghebbende een dusdanige belemmering zijn, ten aanzien van het verminderen of beëindigen van de bijstand, kan de verplichting worden opgelegd dat er medewerking dient te worden verleend aan een schuldsanering.

• d.

  het niet meewerken aan een noodzakelijke behandeling van medische aard (art. 55 WWB). Onder het begrip medische aard moet mede worden verstaan enigerlei vorm van professionele hulp die naar zijn aard en doel overeen komt met een medische behandeling, voorbeelden hiervan zijn psychische hulp of hulp bij verslavingsproblemen;

• e.

  niet alles in het werk stellen om een boedelscheiding tot stand te brengen (art. 55 WWB). Een belanghebbende heeft de verplichting om bij echtscheiding of het ontbinden van een samenleving zo spoedig mogelijk een boedelscheiding tot stand te brengen. Er dient al het mogelijke te worden ondernomen om dit te bewerkstelligen.

• f.

  verkoop woning beneden de waarde (art. 55 WWB). Een woning kan voor aanvang van de bijstand of tijdens de bijstandsverlening worden verkocht voor een prijs aanzienlijk beneden de werkelijke waarde waardoor er eerder of langer een beroep op bijstand moet worden gedaan;

• g.

  te snelle intering van vermogen (art. 55 WWB). Door te snel op het aanwezige vermogen in te teren, moet er eerder of langer een beroep op bijstand worden gedaan;

• h.

  onderbedeling bij echtscheiding (art. 55 WWB). Door bij echtscheiding in te stemmen met onderbedeling ten aanzien van de verdeling van het gezamenlijk vermogen/de boedel, moet er eerder een beroep op bijstand worden gedaan;

• i.

  te late of geen aanvaarding voorliggende voorziening (art. 55 WWB). Wanneer er door nalatigheid niet tijdig aanspraak is gemaakt op een voorliggende voorziening moet er een beroep gedaan op bijstand worden gedaan;

• j.

  het niet afsluiten van een zorgverzekering of het niet afsluiten van een adequate zorgverzekering. Belanghebbenden worden geacht zich adequaat te verzekeren tegen ziektekosten. In artikel 1 sub j staat wat de gemeente verstaat onder adequate zorgverzekering.Kiest belanghebbende niet voor een adequate zorgverzekering dan wordt dat beschouwd als een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.

Deze lijst met categorieën is uiteraard niet uitputtend. Indien er overige gedragingen plaatsvinden met betrekking tot tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, kan het bestuur een passende maatregel opleggen aansluitend bij de onder artikel 16 genoemde maatregelen. Uiteraard blijft het altijd mogelijk om te individualiseren (artikel 2, lid 2).

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Gemeenten kunnen alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van WWB.

In artikel 18, tweede lid, wordt gesproken over ‘het zich jegens het bestuur zeer ernstig misdragen’. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het bestuur en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel.

Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de WWB (bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf).

Het is in dat geval wellicht wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9, derde lid, van deze verordening).

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, worden in de beleidsregels verschillende vormen van agressief gedrag onderscheiden.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad.

In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frus tratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

De volgende gedragingen worden gezien als zeer ernstige misdragingen tegenover het bestuur of zijn ambtenaren onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de wet, als bedoeld in artikel 18, tweede lid van de WWB:

• a.

  extreem verbaal geweld;

• b.

  discriminatie;

• c.

  ernstige intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• d.

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• e.

  mensgericht fysiek geweld;

• f.

  overige/combinatie van agressievormen.