Beleidsregel Tijdelijke bewoning recreatieve nachtverblijven

2.1. Grondslag

Het college is bevoegd deze tijdelijke bewoning mogelijk te maken op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4 lid 11 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Omdat het college het bevoegde gezag is voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor dit tijdelijke gebruik, is het college ook bevoegd beleidsregels op te stellen met betrekking tot de toepassing van deze bevoegdheid. Met deze beleidsregel wordt een kader gesteld op basis waarvan deze bevoegdheid kan worden toegepast.

2.2. Definities

Hieronder staat uitleg van de definities die worden gebruikt in deze beleidsregel. De definities sluiten aan bij de definities zoals die ook staan benoemd in de bestemmingsplannen voor de Verblijfsrecreatieterreinen. De definities komen niet vaak voor in het dagelijks spraakgebruik of kunnen een andere betekenis hebben in het dagelijks spraakgebruik. In deze beleidsregel wordt aangesloten bij de betekenis die de definitie heeft als juridische term.

Brp:

Wet basisregistratie persoonsgegevens

Omgevingsvergunning:

omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Permanente bewoning:

bewoning door een persoon, gezin of andere groep van personen van een gebouw, dan wel een gedeelte daarvan als hoofdverblijf.

Recreatief nachtverblijf

een gebouw dat naar de aard en inrichting is bedoeld voor recreatief gebruik en waarvan de gebruikers elders hun woonverblijf hebben.

Recreatief nachtverblijf (type 1):

een stacaravan, chalet, trekkershut of ander recreatief verblijf met maximaal 1 bouwlaag op een terrein, die naar aard en inrichting bestemd is om duurzaam ter plaatse te blijven en al dan niet direct steun vindt in of op de grond en daardoor als bouwwerk is aan te merken en uitsluitend is bestemd voor recreatief nachtverblijf.

Recreatief nachtverblijf (type 2):

een permanent ter plaatse aanwezig gebouw met maximaal 2 bouwlagen, geen woonkeet en geen caravan of een ander bouwsel op wielen zijnde, en uitsluitend is bestemd voor recreatief nachtverblijf.

Recreatieve bewoning: bewoning die plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie waarbij elders hoofdverblijf wordt gehouden.

2.3. Evaluatie

Het tijdelijk bewonen van recreatieve nachtverblijven vindt op dit moment plaats zonder overleg met de gemeente of toestemming van de gemeente. Hierdoor is ook niet bekend in hoeverre de onderhavige regeling in een feitelijke behoefte voorziet. Het is belangrijk om te evalueren hoe vaak van deze regeling gebruik gemaakt wordt, om welke redenen dat gebeurt en of er sprake is van een (negatieve) invloed op het recreatieve karakter van de terreinen waar dit wordt toegestaan.

In het voorjaar van 2016 start de gemeente Steenwijkerland met het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen voor negen recreatiecomplexen die uitsluitend bestaan uit recreatiewoningen en/of recreatieappartementen. Voor die bestemmingsplannen wordt een inventarisatie uitgevoerd waarbij onder andere in beeld wordt gebracht welke recreatiewoningen op dit moment als hoofdverblijf worden gebruikt. Daar waar deze bewoning vermoed wordt, zal het gesprek worden aangegaan met de eigenaren en/of bewoners van de recreatiewoning. In die gesprekken zal deze beleidsregel voor tijdelijke bewoning aan de orde worden gesteld als één van de mogelijk oplossingen. Op deze manier kunnen we inzichtelijk maken of de regeling aansluit bij een feitelijke behoefte. De uitkomsten van deze inventarisatie kunnen goed gebruikt worden voor de eerste evaluatie van deze beleidsregel.

3.1. Inleiding

Deze regeling heeft betrekking op situaties waarin mensen een overbruggings-mogelijkheid zoeken in afwachting van hun intrek in een reguliere woning. Denk bijvoorbeeld aan mensen die een nieuwe woning laten bouwen, situaties van echtscheiding waarbij één van de (ex)partners met spoed tijdelijke huisvesting nodig heeft of een calamiteit zoals brand waardoor de eigen woning niet meer bewoonbaar is. Het gaat dan om situaties waarin door meer of minder onvoorziene omstandigheden op korte termijn andere woonruimte gevonden moet worden. Gezien de aard van deze woonbehoefte kan hierin alleen voorzien worden in ofwel de bestaande woningvoorraad ofwel in bestaande recreatieve nachtverblijven. Het gaat immers om situaties waarin op zeer korte termijn vervangende woonruimte gevonden moet worden. Nieuwbouw is voor dit vraagstuk niet aan de orde. Immers, om snel te kunnen schakelen zal gebruik gemaakt moeten worden van bestaande ruimten die (zonder fysieke aanpassingen) als woning gebruikt kunnen worden.

3.2. Tijdelijk wonen in een reguliere woning

Op de eerste plaats kunnen dat reguliere woningen zijn. Voor het tijdelijk bewonen van een bestaande woning is geen separaat beleid nodig. Het gebruik wijkt immers niet dermate af van het normale woongebruik dat dit niet zou passen binnen een reguliere woonbestemming. Het feit dat dit gebruik door die specifieke persoon of groep personen tijdelijk wordt uitgeoefend doet daar niet aan af. Het kopen van een woning voor tijdelijke bewoning ligt niet voor de hand. De overbruggingsoplossing zal daarom gevonden moeten worden in de bestaande huurwoningvoorraad, deze voorraad bestaat uit sociale huur en vrije sector huur.

Steenwijkerland kent een ontspannen woningmarkt met veel te koop staande woningen. Ook de sociale huurmarkt is ontspannen en kent geen wachtlijsten. Binnen de gemeente Steenwijkerland zijn drie woningcorporaties actief, te weten Omnia, Wetland Wonen en Woonconcept. Alle drie kennen zij een eigen toewijzingssysteem waarbij punten worden verkregen op basis van het aantal maanden dat men ingeschreven is bij die coöperatie. Woningen worden toegewezen aan degene met de meeste wachtpunten. Zowel Omnia als Woonconcept bieden daarnaast woningen aan die per direct te huur zijn1. Ook kennen zowel Woonconcept als Wetland Wonen de mogelijkheid om urgentie te verlenen. Beide corporaties hanteren bij het toekennen van urgentie eigen voorwaarden2. Gezien deze voorwaarden is het goed denkbaar dat zich situaties voordoen waarin iemand niet terecht kan bij een woningcorporatie als het gaat om een tijdelijke oplossing. Daar komt bij dat om in aanmerking te komen voor een sociale huurwoning er een inkomensgrens geldt van maximaal €35.7393. Indien het inkomen hoger is, dan zal in veel gevallen gehuurd moeten worden in de vrije sector huurwoningen. Vrije sector verhuur vindt voornamelijk plaats via de plaatselijke makelaars. Samengevat betekent dit dat er binnen de bestaande (huur)woningvoorraad oplossingen gevonden kunnen worden voor mensen die tijdelijke woonruimte zoeken.

1 Dit blijkt uit een raadplegen van de websites van beide corporaties op 11 april 2016.

2 Zie bijlagen I en bijlage II bij deze nota.

3 Woningcorporaties moeten minimaal 80% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tot €35.739 (prijspeil 2016). 10% mag naar huishoudens met een inkomen tussen €35.739 en €39.874 (prijspeil 2016) en 10% mag naar de hogere inkomens (Bron: Rijksoverheid – huurwoningen).

3.3. Tijdelijk wonen in een recreatieve verblijven

Anders dan voor het tijdelijk wonen in een reguliere woning, is voor het mogelijk maken van tijdelijke bewoning van recreatieve nachtverblijven wel separaat beleid nodig. Dit omdat hierbij wel afgeweken wordt van het gebruik dat mogelijk is op grond van een recreatiebestemming. In het geldende bestemmingsplan ‘Verblijfsrecreatieterreinen Steenwijkerland’ (vastgesteld 2013) en het geldende bestemmingsplan ‘Verblijfsrecreatieterreinen Giethoorn’ (vastgesteld 2012) worden twee typen recreatieve nachtverblijven onderscheiden. Deze definities van een recreatief nachtverblijf wordt omwille van de eenduidigheid ook gebruikt in deze beleidsregel (zie ook paragraaf 2.2 van deze beleidsnota). Dit betekent dat dit beleid het tijdelijk bewonen van recreatieve nachtverblijven, zoals recreatiewoningen en chalets mogelijk maakt. Het tijdelijk bewonen van toercaravans of tenten wordt met deze regeling niet mogelijk gemaakt.

Dit beleid ziet op situaties waarin iemand zijn hoofdverblijf tijdelijk volledig verplaatst zodat, ondanks deze tijdelijkheid, niet meer gesproken kan worden van recreatief gebruik. Toch staat het gebruik dat mogelijk wordt gemaakt met deze regeling ook niet helemaal gelijk aan het gebruik van een reguliere woning. Dit op de eerste plaats omdat er een specifieke dringende reden moet zijn op basis waarvan dit gebruik wordt toegestaan. Een dergelijke specifieke reden is niet noodzakelijk voor het wonen in een reguliere woning. Het tweede grote verschil met het wonen in een reguliere woning is dat dit gebruik expliciet tijdelijk bedoeld is. Natuurlijk kan ook in een reguliere woning tijdelijk gewoond worden, maar in dat geval is het de bewoner zelf die deze tijdelijkheid bepaalt. Bij de mogelijkheid die in deze regeling geboden wordt, wordt de tijdelijkheid niet bepaald door de bewoner zelf, maar wordt deze vooraf vastgelegd in een door het college van burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning.

Deze regeling beoogt een overbruggingssituatie te creëren voor die gevallen waarin niet tijdig een passende oplossing kan worden gevonden binnen de reguliere (huur)woningvoorraad. Degene die gebruik wil maken van deze regeling moet ook aantonen dat een oplossing binnen de bestaande (huur)woningvoorraad niet beschikbaar is. Bijvoorbeeld op basis van een brief van een woningcorporatie waarin wordt aangegeven dat er geen woning beschikbaar is.

De tijdelijkheid van het gebruik van een recreatief nachtverblijf als woning staat voorop. Ook uit het oogpunt van het bestemmingsplan moet deze tijdelijkheid gegarandeerd zijn. Immers, wanneer deze tijdelijkheid ontbreekt is er feitelijk sprake van een regulier woongebruik en daarvoor is het in deze regeling toegepaste vergunningenstelsel niet het geëigende middel. Het uitgangspunt is dat een vergunning wordt verleend voor een periode van maximaal 9 maanden. Voor situaties waarin behoefte is aan tijdelijke bewoning voor een langere periode, moet in eerste instantie binnen de reguliere huurwoningmarkt een oplossing worden gevonden of moet na die periode van 9 maanden in een recreatief nachtverblijf doorgestroomd worden naar een reguliere huurwoning.

De tijdelijkheid van het gebruik van een recreatief nachtverblijf als woning kent verder drie aandachtspunten. Op de eerste plaats is dat de persoon (of de personen, bijvoorbeeld een gezin) die dit gebruik uitoefent. Het doel van de regeling is het creëren van een overbruggingssituatie waarbij de bewoning van een recreatief nachtverblijf eenmalig en voor een vaste vooraf vastgestelde periode wordt toegestaan. Voorkomen moet worden dat dezelfde personen meerdere opeenvolgende vergunningen krijgen voor het gebruiken van een recreatief nachtverblijf als woning. Het kan hierbij gaan om dezelfde woning maar ook om de situatie waarin dezelfde bewoners aansluitend voor langere tijd in verschillende recreatieve nachtverblijven gaan wonen. Om dit te voorkomen is in de regeling de voorwaarde opgenomen dat degene aan wie middels een vergunning toestemming wordt verleend in de 12 maanden voorafgaand aan de aanvraag voor die vergunning geen gebruik heeft gemaakt van deze regeling.

Het tweede aandachtspunt betreft het recreatieve nachtverblijf zelf. Wanneer voor hetzelfde recreatieve nachtverblijf meerdere keren aansluitend een vergunning wordt verleend voor het gebruik als woning, dan is het gebruik daardoor feitelijk regulier woongebruik geworden. Ook dit is een aantasting van de beoogde tijdelijkheid van het gebruik en is uitdrukkelijk niet de bedoeling van deze regeling. Om die reden is in de regeling de voorwaarde opgenomen dat voor een recreatief nachtverblijf alleen dan een omgevingsvergunning wordt verleend als in de 12 maanden voorafgaand aan de aanvraag voor die vergunning geen gebruik is gemaakt van onderhavige regeling.

Het derde aandachtspunt betreft het aantal recreatieve nachtverblijven op een recreatieterrein waarvoor een vergunning wordt verleend op basis van de voorliggende regeling. Wanneer meerdere recreatieve nachtverblijven op een recreatieterrein als woning worden gebruikt, dan tast dit het recreatieve karakter van dat terrein aan. Natuurlijk verschillen de diverse complexen ook nu al van karakter. De terreinen waarvoor een verhuurorganisatie actief is hebben een ander karakter dan de terreinen die bestaan uit tweede woningen die met name door de eigenaren zelf gebruikt worden. Voor alle recreatieterreinen geldt echter dat het niet bij de recreatieve bestemming past wanneer een groot aandeel van de recreatieve nachtverblijven op het recreatieterrein als hoofdverblijf worden gebruikt. De hiervoor genoemde beperkingen m.b.t. de persoon van de bewoner en de beperking m.b.t. het individuele recreatieve nachtverblijf zijn niet voldoende om dit geheel te voorkomen. Het is immers denkbaar dat telkens andere personen toestemming krijgen om tijdelijk in een recreatief nachtverblijf te wonen die in de laatste 12 maanden niet als zodanig is gebruikt, waardoor per saldo op enig moment toch een aanzienlijk deel van de recreatieve nachtverblijven als woning gebruikt wordt.

Om dit te voorkomen is het mogelijk om een derde beperking in te bouwen, hierbij kan gedacht worden om een maximaal percentage aan recreatieobjecten in te stellen per terrein welke gebruikt mag worden voor deze regeling. Hiermee wordt voorkomen dat een compleet recreatiecomplex wordt gebruikt voor tijdelijke bewoning en daarmee de ruimtelijke uitstraling van het complex veranderd in een reguliere woonwijk.

Om de tijdelijkheid te kunnen garanderen is dus alleen een vergunningenstelsel met daarin goede voorwaarden niet voldoende. We zullen als gemeente ook aan administratie moeten bijhouden waarin wordt vastgelegd aan wie een omgevingsvergunning is verleend, voor welke recreatief nachtverblijf en op welk recreatieterrein. Door dit te doen zorgen we er niet alleen voor dat de regeling uitvoerbaar is maar ook dat deze handhaafbaar is. De duidelijkheid die we zowel aan de tijdelijke bewoners als aan derden geven in de te verlenen omgevingsvergunningen kunnen we op die manier ook bieden op het moment dat de omgevingsvergunningstermijn afloopt en het gebruik weer beëindigd moet worden.

In deze regeling worden expliciet gevallen genoemd waarin medewerking kan worden verleend (artikel 2 sub a tot en met c). De ervaring leert dat een limitatieve lijst niet altijd aansluit bij de vragen die in de praktijk aan de orde komen. Om die reden is in artikel 2 sub d van deze regeling een zogenaamde hardheidsclausule opgenomen. Deze hardheidsclausule is bedoeld voor uitzonderlijke gevallen die het toepassen van deze regeling dringend noodzakelijk maken. Het moet dus gaan om uitzonderingen. De hardheidsclausule is uitdrukkelijk niet bedoeld als algemene alternatieve toestemmingsbevoegdheid.

In deze regeling is verder ook expliciet een maximale termijn genoemd voor het gebruik van een recreatief nachtverblijf als woning (artikel 3 sub a). Het is denkbaar dat deze periode van 9 maanden in uitzonderlijke gevallen niet toereikend is. Daarom is in artikel 3 sub b een de mogelijkheid opgenomen om de maximale termijn eenmalig met maximaal 9 maanden te verlengen. Ook hier moet het gaan om een uitzonderlijke situatie waarbij er een dringende aanleiding is voor het verlengen van de termijn. Een verdergaande verlengingsmogelijkheid wordt niet geboden omdat dit tot een aantasting van de recreatieve bestemming zal leiden.

Tot slot moet stilgestaan worden bij de relevante milieuregelgeving. Een recreatief nachtverblijf is niet geluid- of geurhindergevoelig. Wanneer echter op basis van een omgevingsvergunning een recreatief nachtverblijf tijdelijk als woning gebruikt mag worden, dan speelt de gevoeligheid voor geur en geluid wel een rol en gelden er ook wettelijke normen. Deze wettelijke normen zijn er enerzijds om de bewoners te beschermen tegen overlast, maar anderzijds zeker ook om rechtszekerheid te bieden aan de bedrijven die de bron zijn van het geluid of de geur. Voorkomen moet worden dat door het tijdelijk toestaan van het bewonen van een recreatief nachtverblijf een bedrijf in zijn gebruiks- of ontwikkelingsmogelijkheden beperkt wordt. Hiervoor zijn dan ook voorwaarden opgenomen in deze regeling (artikel 4 sub c).