Vastgesteld door de raad op 11 oktober 2007

Hoofdstuk 1 Inleiding

De Wet op de Openluchtrecreatie (WOR) wordt per 1 januari 2008 ingetrokken. Dit betekent dat de landelijk geldende regelgeving met betrekking tot het kamperen vervalt. Hiervoor in de plaats moeten gemeenten zelf nieuw beleid ontwikkelen. In Zeeland is ervoor gekozen om gezamenlijk te inventariseren wat de mogelijke gevolgen zijn van de intrekking van de WOR. De bevindingen zijn verwoord in het advies “Hoe om te gaan met de gevolgen van de intrekking van de Wet op de Openluchtrecreatie 1-1-2008”.

Dit advies is eind 2006 door de Provincie en alle Zeeuwse gemeenten uitgebracht aan het provinciebestuur en de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG). Tijdens de totstandkoming ervan werd duidelijk dat het lastig is om tot een eenduidig beleid te komen; met name de verschillen tussen de kustgemeenten en de overige gemeenten zijn groot. In de vertaling van het provinciebrede advies naar specifieke, lokale situaties kunnen de accenten per gemeente anders komen te liggen.

Twee belangrijke grondslagen van het advies, namelijk: alleen regelen wat noodzakelijk is en alleen regelen wat niet al elders geregeld is, liggen ook de basis van de beleidsontwikkeling in de gemeente Terneuzen. Het uitgangspunt van ons beleid is dan ook: alleen datgene regelen dat een bijdrage levert aan de kwaliteit van het kampeerproduct en dat zonder aanvullende regelgeving niet is te realiseren en af te dwingen. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan het streven tot ontbureaucratisering en vermindering van regelgeving.

In de WOR zijn niet alleen nadere regels gesteld voor het kamperen op een kampeerterrein, ook zijn -onder bepaalde voorwaarden- mogelijkheden opgenomen voor het kamperen buiten kampeerterreinen. Voor de belangrijkste zaken op het gebied van kamperen buiten kampeerterreinen kunnen aanvullende bepalingen worden opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) die vanaf 1 januari van kracht worden. Ruimtelijke aspecten met betrekking tot kampeerterreinen worden in een bestemmingsplan vastgelegd. Nieuwe beleidsstandpunten kunnen pas bij herziening van een bestemmingsplan worden opgenomen. Wel kunnen voorwaarden voor kamperen op andere dan ruimtelijke gronden in een aparte beleidsnotitie worden geformuleerd.

Een aanpassing van de APV is op relatief korte termijn te realiseren. Een bestemmingsplan wijzigen, is daarentegen een zaak van lange adem. Bovendien bedraagt de geldigheidsduur van een vastgesteld bestemmingsplan tien jaar. In de gemeente Terneuzen zijn de relevante bestemmingsplannen (het buitengebied aangaande) pas onlangs herzien. Het

Bestemmingsplan Buitengebied Axel is vastgesteld op 21 mei 2002 en het Bestemmingsplan Buitengebied Terneuzen/Sas van Gent is vastgesteld op 25 oktober 2005. Voor het Braakmangebied wordt momenteel een nieuw bestemmingsplan opgesteld; het Voorontwerpbestemmingsplan Braakman lag medio 2006 ter inzage.

Het volgende hoofdstuk van deze beleidsnotitie is een samenvatting van de ingenomen beleidsstandpunten en de voorgestelde maatregelen. Hoofdstuk 3 biedt een overzicht van de huidige situatie op het vlak van kamperen in de gemeente Terneuzen. In hoofdstuk 4 worden diverse aspecten van het nieuwe gemeentelijke kampeerbeleid benoemd en toegelicht. In het laatste hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de implementatie en de handhaving van het geformuleerde beleid.

Hoofdstuk 2 Samenvatting

Momenteel zijn er in de gemeente Terneuzen een drietal campings, zeven minicampings en een landschapscamping gevestigd. Daarnaast wordt de mogelijkheid geboden voor kamperen buiten kampeerterreinen, onder meer op camperplaatsen en op eigen terrein. Na intrekking van de WOR blijft het onderscheid tussen groot- en kleinschalig kamperen bestaan: hiermee wordt gedoeld op reguliere campings respectievelijk het kamperen bij de boer. Het kampeerseizoen blijft van 1 maart tot en met 31 oktober.

Voor de reguliere kampeerterreinen verandert er na 1 januari 2008 eigenlijk niets: deze terreinen dienen positief bestemd te zijn, maar de afgifte van een exploitatievergunning is dan niet meer wettelijk vereist. Het houden van een minicamping blijft voorbehouden aan (voormalige) agrarische bedrijven. Uitbreiding van het aantal kampeermiddelen op een minicamping van 15 naar maximaal 25 wordt mogelijk onder de voorwaarden die hieraan worden gesteld in het Integraal Omgevingsplan van de Provincie Zeeland.

Nu de landelijke kampeerregelgeving vervalt door de intrekking van de WOR, is bekeken welke vervangende regelgeving noodzakelijk is. Regelgeving met betrekking tot de ruimtelijke aspecten van het kamperen op kampeerterreinen is al opgenomen in de bestemmingsplannen. Voor kamperen buiten kampeerterreinen zijn in beperkte mate nadere regels gesteld in de Algemene Plaatselijke Verordening, om te voorkomen dat op allerlei plaatsen in het buitengebied of in de kernen waar dit níet wenselijk is, wordt gekampeerd.

De bepalingen voor het houden van een camping, landschapscamping of minicamping zoals die zijn opgenomen in de huidige bestemmingsplannen volstaan na intrekking van de WOR. Actualisering van een bestemmingsplan biedt gelegenheid om het geformuleerde beleid inzake kamperen op kampeerterreinen op onderdelen makkelijker te verwezenlijken. De wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening wordt met ingang van 1 januari 2008 van kracht. Ook is er aandacht voor handhaving van het voorgestane beleid.

Hoofdstuk 3 Huidige kampeermogelijkheden

Tot nu toe werd onderscheid gemaakt tussen kamperen op reguliere kampeerterreinen (groot- dan wel kleinschalig) en kamperen buiten kampeerterreinen. Onder reguliere kampeerterreinen worden hier de campings, de landschapscamping en het kamperen bij de boer verstaan. Wat het kamperen buiten kampeerterreinen betreft werd in de WOR onderscheid gemaakt tussen vrij kamperen, groepskamperen en kamperen op eigen terrein. Vooraleer we uitspraken doen over het kampeerbeleid vanaf 1 januari 2008, is het goed om te kijken welke kampeermogelijkheden er momenteel in onze gemeente bestaan.

3.1 Kamperen op kampeerterreinen

3.1.1 Campings

In de gemeente Terneuzen zijn drie reguliere kampeerterreinen gevestigd: vakantie-eiland De Braakman in Hoek, camping ’t Hellegat in Zaamslag en de camping aan de 1e Verkorting te Axel, evenals een landschapscamping (plus minicamping en zorgboerderij) in Zaamslag. Met uitzondering van de camping in Axel beschikken de reguliere campings níet over een exploitatievergunning. Wel zijn de kampeerterreinen als zodanig bestemd en zijn aanvullende bepalingen opgenomen in de respectievelijke bestemmingsplannen. De exploitatievergunning voor de camping in Axel vervalt per 1 januari a.s. vanwege de intrekking van de WOR.

3.1.2 Minicampings

De gemeente Terneuzen telt zeven minicampings: 1 in Axel, 1 in Biervliet, 2 in Hoek, 1 in Philippine en 2 in Zaamslag. De minicampings zijn gekoppeld aan het (voormalig) agrarisch bedrijf. Er mogen gedurende het kampeerseizoen maximaal 15 kampeermiddelen worden geplaatst. Inmiddels heeft het merendeel van de minicampinghouders te kennen gegeven te willen uitbreiden als de gemeente hiertoe de mogelijkheid zou bieden.

3.2 Kamperen buiten kampeerterreinen

Vrij kamperen is in de gemeente Terneuzen níet toegestaan, met uitzondering van het paalkamperen en het overnachten op een camperplaats. De belangrijkste vormen van kamperen buiten een kampeerterrein betreffen het groepskamperen en het kamperen op eigen terrein. Om te mogen kamperen buiten een kampeerterrein moet ontheffing op de WOR verleend zijn.

3.2.1 Paalkampeerterrein

Ten behoeve van het paalkamperen is natuurgebied Canisvliet vorig jaar aangewezen als geschikte locatie. Deze kleinschalige vorm van kamperen (een open plek met een eiken paal waaraan een waterpompje en een bord bevestigd worden, vandaar de naam!) wordt landelijk aangeboden door Staatsbosbeheer en vormt een aardige aanvulling op het gevarieerde aanbod in de gemeente. In het bestemmingsplan Braakman zal ook de mogelijkheid voor een paalkampeerterrein worden opgenomen.

3.2.2 Camperplaatsen

Dit jaar zijn er eenvoudige voorzieningen voor kampeerauto’s gerealiseerd op vier locaties in de gemeente (2 parkeerplaatsen voor campers in Axel, 3 in Sas van Gent, 4 in Terneuzen en 4 in Westdorpe). Hierdoor hebben campers de mogelijkheid om zowel op een van de campings als op deze camperplaatsen in onze gemeente te overnachten. Hiermee is het kampeeraanbod uitgebreid en kan een nieuwe doelgroep worden bediend.

3.2.3 Groepskamperen en kamperen op eigen terrein

Van de mogelijkheden voor groepskamperen en kamperen op eigen terrein wordt jaarlijks gebruik gemaakt door een vijftiental clubs en verenigingen. Het kamperen vindt veelal plaats in combinatie met een (sport)evenement.

Hoofdstuk 4 Nieuw kampeerbeleid

4.1 Kamperen op kampeerterreinen

De Wet op de Openluchtrecreatie maakt onderscheid tussen kleinschalig versus grootschalig kamperen. Daarnaast worden specifieke vormen van kamperen onderscheiden. Bovendien wordt onderscheid gemaakt tussen het kamperen op of buiten een kampeerterrein.

Beleidsstandpunt over onderscheid tussen kampeervormen

Wij willen ook na intrekking van de WOR onderscheid blijven maken tussen kleinschalig en grootschalig kamperen. Dit onderscheid wordt ook gemaakt in het provinciale Omgevingsplan (IOP). Over het kleinschalig kamperen wordt bijvoorbeeld gezegd: "Voor de provincie is van belang dat het unieke en kleinschalige karakter van het product behouden blijft." Daarnaast wil de gemeente het houden van een minicamping voorbehouden aan een specifieke groep (zie verder).

Ook andere terminologie (landschapscamping, boerenboscamping, etc.) verwijst naar het onderscheid tussen diverse kampeervormen, waarmee de markt zich segmenteert en profileert. Het IOP maakt alleen nog onderscheid in reguliere kampeerbedrijven, kleinschalig kamperen en de landschapscamping (en voor Schouwen-Duiveland de fruitgaardregeling). Het IOP geeft een kader aan voor de landschapscamping, waarvan er zich één op ons grondgebied bevindt. De gemeente Terneuzen streeft naar een divers kampeeraanbod.

4.1.1 Campings

In de bestemmingsplannen is een aantal voorwaarden opgenomen waaraan een kampeerterrein moet voldoen, waaronder het maximaal aantal standplaatsen, het soort standplaats (een vaste of seizoensplaats of een toeristenplaats) en de verdeling van de standplaatsen (in aantallen). Gemeenten kunnen volstaan met het stellen van voorschriften op basis van het bestemmingsplan, ter vervanging van de voorschriften in of op grond van de WOR - met dien verstande dat in het bestemmingsplan alleen de ruimtelijk relevante zaken worden geregeld.

Voor de reguliere kampeerterreinen verandert er na de intrekking van de WOR niets: deze terreinen dienden al positief bestemd te worden en na 1 januari 2008 is de afgifte van een exploitatievergunning niet meer noodzakelijk. Hierna noemen wij u een aantal gangbare gebruiken en de overwegingen die eraan ten grondslag liggen bij de totstandkoming van een bestemmingsplan.

Beleidspunten inzake kampeerplaatsen

-het aantal

Er is geen regelgeving die gemeenten verplicht het maximale aantal kampeermiddelen of kampeerplaatsen expliciet vast te leggen. Een instrument om dit wel te doen is overigens een richtlijn die uit het oogpunt van brandveiligheid wordt opgesteld. In Terneuzen is het gebruikelijk om in het bestemmingsplan het totale aantal stand- of kampeerplaatsen per camping op te nemen.

-de soort

Ook hier bestaat geen wettelijke vereiste om de verhouding tussen permanente en toeristische of seizoensplaatsen vast te leggen. Een reden om dit wel te doen is dat kampeermiddelen op een permanente standplaats ook buiten het kampeerseizoen mogen blijven staan; van een toeristische of seizoensplaats, daarentegen, dienen de kampeermiddelen na afloop van het seizoen te worden verwijderd. Een andere reden is gelegen in andere dan ruimtelijke consequenties. Zo zijn de bestedingen van kampeerders op een niet-permanente standplaats aantrekkelijker voor de lokale economie dan het bestedingspatroon van een vaste standplaatshouder. Daarnaast biedt een groot aantal niet-permanente standplaatsen meer mensen de mogelijkheid om kennis te maken met het toeristisch product dan permanente standplaatsen. In Terneuzen is het gebruikelijk om de verhouding permanente tot nietpermanente standplaatsen in aantallen op te nemen in het bestemmingsplan.

-de grootte

Zoals gezegd wordt in de bestemmingsplannen het totale aantal kampeerplaatsen per camping opgenomen. Indien dit aantal wordt gerelateerd aan de grootte van het kampeerterrein, wordt impliciet ook de gemiddelde grootte van de stand- of kampeerplaats bepaald. De inrichting van het kampeerterrein wordt echter overgelaten aan de campinghouder.

Beleidspunten inzake kampeermiddelen

-het aantal

De gemeente is niet wettelijk verplicht nadere regels te stellen aan het aantal toegestane kampeermiddelen per standplaats. Ook hierover kunnen uitspraken gedaan worden in een richtlijn brandveiligheid kampeerterreinen, waaraan de gemeente zich kan conformeren. In Terneuzen wordt de bepaling van het aantal kampeermiddelen per standplaats overgelaten aan de ondernemer.

-de soort

In de bestemmingsplannen in de gemeente Terneuzen is bepaald dat op de kampeerterreinen uitsluitend kampeermiddelen zijn toegestaan. Nu bestaan er verschillende definities van de term ‘kampeermiddel’ en met name de stacaravans brengen problemen met zich mee. In de gemeente Terneuzen wordt als uitgangspunt genomen dat een kampeermiddel een nietbouwvergunningplichtig onderkomen is. Met andere woorden: voor het mogen plaatsen van een tent is geen bouwvergunning vereist, maar voor een (grote) stacaravan kan wel een bouwvergunning nodig zijn. Als dit laatste het geval is, mag die (sta)caravan niet op een (mini)camping staan.

De laatste tijd is de blokhut erg populair. Blokhutten zijn echter bouwvergunningplichtig en worden niet toegestaan op campings en minicampings. Sommige gemeenten hebben -bijvoorbeeld uit het oogpunt van kwaliteitsverbetering of ter bevordering van de diversiteit in het kampeeraanbod- bepaald dat één blokhut is toegestaan in de plaats van twee toeristische of seizoensplaatsen. Een dergelijke maatregel kan pas verwezenlijkt worden bij actualisering van het bestemmingsplan.

4.1.2 Minicampings

Ook voor de minicampings zijn bepalingen opgenomen in de bestemmingsplannen: het kleinschalig kamperen is aan een aantal voorwaarden gebonden. Zo is een minicamping alleen toegestaan in combinatie met een (voormalig) agrarisch bedrijf. Het jaarlijks aanvragen van een ontheffing op de WOR door minicampinghouders vervalt met ingang van 1 januari 2008.

Beleidspunt inzake maximum aantal eenheden

Als uitgangspunt blijft de omvang van 15 eenheden voor minicampings (zie IOP) gelden. Verdere uitbreiding is mogelijk tot maximaal 25 eenheden, maar alléén als sprake is van een substantiële kwaliteitsimpuls (het zogenoemde vereveningsprincipe). Als aanvullende voorwaarden voor de te realiseren uitbreiding zijn in het IOP verder nog opgenomen: er worden geen permanente kampeermiddelen toegestaan en uitbreiding heeft geen extra beperkingen voor omliggende bedrijven tot gevolg.

Met het vaststellen van het maximaal aantal eenheden op 25 is de bovengrens voor het kleinschalig kamperen bepaald. In onze buurgemeenten Hulst en Sluis wordt verschillend gedacht over de uitbreidingsmogelijkheden voor minicampings. Hulst is bereid uitbreiding tot 20 eenheden toe te staan. In Sluis is men terughoudend ten aanzien van uitbreiding. Als het gaat om de uitbreidingsmogelijkheden van verblijfsrecreatie in onze gemeente, wordt het kleinschalig kamperen de meeste kans van slagen toegedicht in de Visie op toerisme en plattelandsontwikkeling in Terneuzen (2005).

Gezien het bovenstaande verdient het ons inziens aanbeveling maximale uitbreiding van minicampings, dus tot 25 eenheden, in Terneuzen toe te staan. Het kleinschalig kamperen is in de bestemmingsplannen geregeld via de gebruiksbepalingen. In individuele gevallen kan op dit punt vrijstelling verleend worden op basis van artikel 19 lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Wanneer de bestemmingsplannen zijn herzien en aangepast, zal het mogelijk zijn om uitbreiding van het aantal kampeermiddelen middels een artikel 15 WRO-procedure te regelen.

Beleidsstandpunt over wijze van verevening

Voor wat betreft de uitbreidingsvoorwaarden van de minicamping is overeenkomstig de NED's (Nieuwe Economische Dragers) door de Provincie een bedrag vastgesteld als vereveningsbijdrage. Het komt er op neer dat bij uitbreiding van een minicamping € 800,00 per eenheid moet worden geïnvesteerd in de omgevingskwaliteiten; dit betekent dus een investering van € 8.000,00 bij uitbreiding van tien plaatsen. Wanneer samenwerkende ondernemers er voor kiezen om de vereveningsbijdrage te investeren in het vergroten van de toegankelijkheid van het landelijk gebied is een bedrag van € 500,00 per extra eenheid vastgesteld. Over de mate waarin wordt voldaan aan de eisen die aan de investeringen worden gesteld, vindt nauw overleg plaats met de ondernemer. De beoordeling van de kwaliteit van de gedane investering maakt deel uit van de planologische procedure die wordt gevoerd.

Beleidsstandpunt over koppeling agrarisch bedrijf

In de WOR wordt geen directe relatie gelegd tussen kleinschalig kamperen en het agrarisch bedrijf: gemeenten mochten zelf bepalen of het kleinschalig kamperen is voorbehouden aan agrarische bedrijven of dat het ook mogelijk is bij burgerwoningen in het buitengebied. In Terneuzen staat kleinschalig kamperen gelijk aan kamperen bij de boer. Ook door de ZLTO, de Stichting Vrije Recreatie (SVR) en de VeKaBo wordt het kleinschalig kamperen voorbehouden aan agrarische ondernemers of voormalige agrarische ondernemers. In de gemeente Terneuzen wordt de koppeling tussen de mincamping en het (voormalig) agrarisch bedrijf ook na 1 januari 2008 gehandhaafd. De koppeling is vastgelegd in onze bestemmingsplannen: een minicamping is alleen mogelijk op percelen met een agrarische bestemming (A) of de bestemming Woondoeleinden (W) met subbestemming Voormalig agrarische bedrijf (Vab).

Beleidsstandpunt over de duur van het kampeerseizoen

Om permanente bewoning van kampeermiddelen tegen te gaan, is het gebruikelijk om de duur van het kampeerseizoen vast te stellen. In de bestemmingsplannen is echter de bepaling opgenomen dat kampeermiddelen niet gebruikt mogen worden voor andere dan recreatieve doeleinden. De grond om een kampeerseizoen vast te stellen kan tevens gelegen zijn in de ontsiering van het landschap. Immers, kampeermiddelen dienen buiten het seizoen verwijderd te worden (met uitzondering van de kampeermiddelen die geplaatst zijn op een vaste standplaats op een camping). Het kampeerseizoen is in het verleden vastgesteld op de periode

1 maart tot en met 31 oktober. Omdat deze periode het meest gunstig is gezien de weersomstandigheden en de schoolvakanties, zien wij geen aanleiding om hierin verandering aan te brengen.

4.2 Kamperen buiten kampeerterreinen

In de WOR wordt behalve het kamperen op kampeerterreinen ook het kamperen buiten kampeerterreinen geregeld. Voor het kamperen buiten kampeerterreinen moet ontheffing van de WOR gevraagd worden, met andere woorden: met de intrekking van de WOR vervalt ook het verbod op kamperen buiten kampeerterreinen. Om te voorkomen dat op allerlei plaatsen waar dit niet wenselijk is gekampeerd gaat worden, is in beperkte mate nieuwe regelgeving opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).

Uitgangspunt is dat kamperen buiten kampeerterreinen níet is toegestaan, maar dat onder het stellen van voorwaarden ontheffing verleend kan worden. Bovendien staat in de APV een aantal specifieke, in de praktijk voorkomende uitzonderingen op de regel vermeld, als het gaat om groepskamperen, specifieke vormen van vrij kamperen (waaronder paalkamperen en camperplaatsen) en kamperen op eigen terrein. Voor deze uitzonderingen dient na 1 januari 2008 géén ontheffing meer te worden verleend.

Wat het paalkamperen betreft, dient nog te worden opgemerkt dat de vorig jaar door de raad vastgestelde Verordening op de Openluchtrecreatie Terneuzen 2006 met ingang van 1 januari 2008 komt te vervallen. Deze verordening was noodzakelijk op basis van artikel 15 van de Wet op de Openluchtrecreatie om een paalkampeerterrein te legaliseren. Nu de WOR wordt ingetrokken en er geen strijdigheid is met het bepaalde in het bestemmingsplan, volstaat de aanvullende regelgeving in de APV.

Hoofdstuk 5 Implementatie en handhaving

5.1 Implementatie

De bepalingen voor het houden van een camping, landschapscamping of minicamping zoals die zijn opgenomen in de huidige bestemmingsplannen volstaan na intrekking van de WOR. Actualisering van een bestemmingsplan biedt gelegenheid om het geformuleerde beleid inzake kamperen op kampeerterreinen op onderdelen makkelijker te verwezenlijken. Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van de verruiming van het maximum aantal kampeermiddelen op een minicamping. Een bestemmingsplan zou zodanig aangepast kunnen worden, dat in de gebruiksbepalingen concreet een ander maximum aantal wordt opgenomen. Een andere optie is om met gebruikmaking van artikel 15 WRO te voorzien in een vrijstellingsmogelijkheid, zodat in geval van gewenste uitbreiding kan worden volstaan met het verlenen van een binnenplanse vrijstelling. Actualisering van de relevante bestemmingsplannen is echter op korte termijn in de gemeente Terneuzen niet aan de orde.

De Verordening 3e wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening zal in werking treden met ingang van 1 januari 2008, de datum waarop de Wet op de Openluchtrecreatie wordt ingetrokken.

5.2 Handhaving

Het behoeft geen nadere uitleg dat het belangrijk is om eenmaal vastgestelde regels te handhaven. In de handhavingsnota van de afdeling Bouwen en Wonen worden prioriteiten op het gebied van de handhaving van o.a. de ruimtelijke kwaliteit vermeld. Het nieuwe kampeerbeleid wordt hier uiteraard niet met name genoemd, maar dit neemt niet weg dat in het geval van geconstateerde strijdigheden met het vastgestelde beleid desgewenst handhavend kan worden opgetreden.