Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand

Algemene toelichting

In tegenstelling tot de oude bijstandswet waarin het sanctiebeleid (maatregelen en boeten) wettelijk was geregeld, verplicht de Wet werk en bijstand (WWB) de gemeente om zelf beleid vast te stellen ten aanzien van de rechten en de plichten van de cliënt. De gemeenteraad dient mede met het oog op de rechtszekerheid van de cliënt het eigen beleid in een verordening vast te leggen.

In de afstemmingsverordening (artikel 8, lid 1, sub b, WWB) legt de gemeente haar beleid vast op welke wijze de bijstand en de langdurigheidstoeslag wordt verlaagd indien de belang-hebbende een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich zeer ernstig misdragen jegens burgemeester en wethouders, hun ambtenaren of medewerkers van het CWI.

Voor het kunnen toepassen van een sanctie zijn de beginselen uit de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing.

Deze verordening is alleen van toepassing voor WWB-uitkeringsgerechtigden. Omdat ook niet WWB-uitkeringsgerechtigden aanspraak kunnen maken op de langdurigheidstoeslag, zijn specifieke bepalingen ten aanzien van het verlagen van deze toeslag apart vastgelegd.

De afstemmingsverordening komt voor WWB-uitkeringsgerechtigden in de plaats van het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz en het Boetebesluit socialezekerheidswetten. Deze twee algemene maatregelen van bestuur blijven gehandhaafd voor de IOAW, IOAZ en de WIK.

Visie

Deze verordening is tot stand gekomen vanuit de visie dat een uitkering gezien wordt als een tijdelijke overbrugging naar werk, ofwel: werk gaat boven een uitkering. Het gemeentebestuur hanteert hierbij een lik op stuk beleid, waarbij het streng willen kunnen optreden tegen klanten die het activeringsproces frustreren. Anderzijds moet deze verordening een hulp-middel zijn en geen belemmerend stuk. Uit een oogpunt van deregulering wordt de nodige administratieve rompslomp beperkt. Zo wordt er bijvoorbeeld met het project ‘Snelwerk’ werkervaring opgedaan met behoud van uitkering. Omdat uit 'Snelwerk' als voorliggende voorziening geen inkomen wordt gegenereerd, is noodzaak tot bijstandsverlening aanwezig. ‘Snelwerk’ is een wezenlijk onderdeel van het lokaal reïntegratiebeleid als opmaat voor de uitstroom naar arbeid. Het weigeren van ‘Snelwerk’ wordt daarmee gelijkgesteld aan het weigeren van een traject met een verhoogde kans op uitstroom en daarom gelijkgesteld aan het weigeren van algemeen geaccepteerde arbeid.

Bij de totstandkoming van deze verordening is rekening gehouden met de opmerkingen die tijdens de gehouden workshops ter voorbereiding op deze verordening zijn gemaakt door zowel raadsleden als casemanagers.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1: Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als bedoeld in artikel 5 van de WWB.

Artikel 2: Algemene bepalingen

De maatregel dient individueel beoordeeld te worden: er is bijvoorbeeld sprake van een samenloop van omstandigheden, geen financiële ruimte of van opgewekte verwachtingen. Belanghebbende ontvangt een beschikking dat er is afgezien van een verlaging. Een volgende verwijtbare gedraging zal als recidive worden beschouwd.

Een maatregel wordt in principe naar de toekomst opgelegd. Dit wil zeggen dat de verlaging na constatering direct geëffectueerd wordt zonder herziening van het recht. Uitzondering is de verlaging wegens schending van de inlichtingenplicht, welke met terugwerkende kracht wordt opgelegd. Zie verder toelichting artikel 7 lid 2.

In de meeste artikelen van deze verordening is bepaald dat de maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder ‘bijstandsnorm’ wordt verstaan: de algemene bijstand berekend naar de wettelijke norm inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag. 18 tot 21-jarigen ontvangen een lage jongerennorm, die bij noodzaak aangevuld wordt tot de norm 21-jarige dan wel de WSF-norm via aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm ad € 196,92 (peildatum 01-07-2003) wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen.

Artikel 3: Rechtmatigheid

In beginsel is iedereen verplicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Er worden geen beperkende voorwaarden gesteld aan de aard en de omvang van het werk en de aansluiting op opleiding en ervaring, maar alle arbeid die maatschappelijk aanvaard is dient geaccepteerd te worden. Deze algemene omschrijving van de plicht tot arbeidsinschakeling is vastgelegd in artikel 9 van de wet.

Onderdeel a betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het CWI en ingeschreven te doen blijven. Onderdeel b betreft de verplichting om het individuele activeringsplan, het (standaard) trajectplan, te ondertekenen.

Artikel 4: Doelmatigheid

De Wet werk en bijstand stelt werk boven inkomen. Alle inspanningen van de cliënt en de gemeente dienen gericht te zijn op arbeidsinschakeling. Onder arbeidsinschakeling wordt verstaan het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van een daarop gerichte voorziening die door de gemeente wordt aangeboden.

De doelmatigheid is geheel gericht op de werkgelegenheidsladder, zoals die in Tilburg is samengesteld en inhoud wordt gegeven. Ieder jaar worden door middel van contracten verschillende trajecten ingekocht bij trajectuitvoerders. De ingekochte trajecten zijn afgestemd op de behoefte van de klanten en zijn gekoppeld aan de verschillende treden. De eerste trede van de ladder (a) betreft de sociale activering. Dit betreffen onder andere motivatietrainingen en activeringsactiviteiten voor doelgroepen met sociaal maatschappelijke problemen of psychische problemen. De tweede trede (b) houdt verband met trajecten die leiden tot activering naar werk, zoals duale en combi-trajecten. De derde trede (c) heeft een relatie met tijdelijk gesubsidieerd werk; de vierde trede (d) is gekoppeld aan langdurig gesubsidieerd werk, m.n. door middel van beschutte werkplekken en de hoogste trede (e) is gekoppeld aan trajecten die leiden tot uitstroom naar regulier werk.

Artikel 5: De hoogte en duur van de maatregel

Om een juiste uitvoering van integraal casemanagement toe te kunnen passen, is er voor de mogelijkheid gekozen om de gedragingen, omschreven in artikel 3, te sanctioneren met minimaal 5% en maximaal 20%.

Deze bepaling biedt de casemanagers de mogelijkheid maatwerk toe te passen. Alle sancties dienen bovendien in een beschikking aan de klant te worden gemotiveerd. De hoogte van de maatregel is gekoppeld aan de trede, waar de klant zich op bevindt. Hoe verder de klant op weg is naar uitstroom, hoe zwaarder de sanctie is als de klant geen of onvoldoende mede-werking verleent aan het verkrijgen of behouden van werk.

Indien er binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van herhaald verwijtbaar gedrag wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd.

Bij toepassing van recidive is niet altijd duidelijk van welk tijdstip moet worden uitgegaan, het tijdstip van de feitelijke gedraging of van het opleggen van de maatregel. Met “als verwijtbaar aangemerkte gedraging” wordt aangegeven dat een gedraging eerst beoordeeld dient te worden alvorens deze als verwijtbaar aangemerkt kan worden. Met andere woorden, bepalend is het tijdstip van het opleggen van de maatregel cq de verzenddatum van de beslissing.

Recidive kan slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom herhaald verwijtbaar gedrag vertoont, dient de verlaging in plaats van een verdubbeling van de duur bij recidive, vastgesteld te worden op basis van de ernst van het feit en de gedraging en de mate van de verwijtbaarheid individueel vastgesteld te worden in plaats van een verdubbeling van de duur bij recidive.

Lid 6 regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dit is geregeld in artikel 18, derde lid WWB. De gemeente bepaalt zelf wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Artikel 6: Inlichtingenplicht

In artikel 17 lid 1 WWB is de algemene inlichtingenplicht vastgelegd inzake de verlening van de bijstand, maar heeft ook betrekking op de arbeidsinschakeling. Deze maatregel heeft met name betrekking op inlichtingenfraude, maar kan ook toegepast worden bij bijvoorbeeld het niet melden van vrijwilligerswerk.

Artikel 17 lid 1 WWB bepaalt dat een belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Om ongestructureerde meldingen te voorkomen, wordt onder ‘onverwijld’ de eerste periodieke (inkomsten)verklaring verstaan.

Artikel 7: De hoogte en duur van de maatregel (bij schending inlichtingenplicht)

Bij het niet nakomen van de inlichtingenplicht is onderscheid te maken in zaken met of zonder het ten onrechte genoten hebben van een uitkering. Bij zogeheten nul-fraude: informatiefraude zonder financiële benadeling, wordt gehandeld overeenkomstig het beleid voor het niet nakomen van administratieve verplichtingen.

Als ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is genoten, is onderscheid te maken in zaken waarbij:

• a.

  de uitkering geheel of gedeeltelijk wordt voortgezet (al dan niet gewijzigd) dan wel

• b.

  de uitkering al stop staat of wordt beëindigd.

In al deze zaken (a en b) wordt het nadeelbedrag in beginsel volledig teruggevorderd.

Voor zaken onder a. wordt de hoogte van de maatregel afgestemd op de omvang van het fraudebedrag (uitgedrukt in een percentage van het fraudebedrag). Voor zaken onder b is het geheel of gedeeltelijk weigeren van uitkering feitelijk niet meer mogelijk. In deze zaken vervalt voorts de mogelijkheid tot het opleggen van een boete. In deze zaken wordt daarom volstaan met het onverwijld in rekening brengen van de wettelijk verschuldigde rente over het fraudebedrag en een forfaitair bedrag voor administratiekosten uit debiteurenbeheer.

In de meer omvangrijke fraudezaken, waarvan het bruto nadeelbedrag € 6.000,- of meer bedraagt, wordt justitiële aangifte gedaan.

Voorbeelden van zogenaamde nulfraude zijn: - het na herhaald verzoek het niet inleveren van de periodieke verklaring waarna

de uitkering wordt beëindigd,

-het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk.

Rekeninghoudend met de gedraging genoemd onder artikel 6 (te late verstrekking van gegevens) kan hier een maatregel worden opgelegd.

Er is hier gekozen voor de mogelijkheid om een maatregel op te leggen in plaats van de verplichting. Enerzijds omdat het niet sanctioneren van nulfraude een verkeerd beeld oproept, anderzijds omdat dit het activeringsproces negatief zou kunnen beïnvloeden. Om de consulent/casemanager hierbij maatwerk te kunnen laten leveren is er gekozen voor de zgn. ´kan´-bepaling.

Bij de vaststelling van de verlaging wegens inlichtingenfraude komt de ernst van de gedraging tot uitdrukking in de duur. Indien belanghebbende gedurende 3 maanden inkomsten heeft verzwegen, wordt een maatregel van minimaal 5% en maximaal 20% opgelegd over de periode dat de gedraging feitelijk heeft plaatsgevonden. Dit houdt in dat de maatregel met terugwerkende kracht wordt opgelegd middels een herziening van het recht op bijstand over de maanden waarop de gedraging betrekking heeft. Voor deze mogelijkheid is hier gekozen ter voorkoming dat de maatregel bij beëindiging van het recht niet geëffectueerd kan worden.

Artikel 8: Uitzondering opleggen maatregel wegens schending inlichtingenplicht

Indien het ten onrechte verstrekte bedrag hoger is dan 90% van de bijstandsnorm, kan de maatregel niet of niet volledig geëffectueerd worden. Er kan namelijk niet meer terug-gevorderd worden dan er aan uitkering is verstrekt. In deze gevallen kan de maatregel over een toekomstig recht worden opgelegd. Dit geldt ook wanneer er voor het volledige uitkeringsbedrag is gefraudeerd en de uitkering wordt beëindigd. Indien belanghebbende op een later tijdstip wederom een uitkering aanvraagt, kan de maatregel alsnog worden uitgevoerd.

Bijvoorbeeld: belanghebbende ontvangt sedert 1 juli 2003 een uitkering. In juni 2004 wordt geconstateerd dat belanghebbende sedert 1 februari 2004 inkomsten heeft boven de norm waardoor de uitkering per 1 februari 2004 wordt beëindigd. Per 15 september 2006 vraagt belanghebbende wederom een uitkering aan. De maatregel met terugwerkende kracht kan niet worden geëffectueerd, er is geen recht gedurende de periode dat de gedraging heeft plaatsgevonden. Bij het nieuwe recht ingaande 15 september 2006 kan er een maatregel worden opgelegd van 10% gedurende 4 maanden.

Belanghebbende dient bij het besluit van de beëindiging van de uitkering en/of de terug-vordering van de ten onrechte genoten uitkering op de hoogte gesteld te worden dat er een maatregel opgelegd kan worden over een eventueel toekomstig recht op bijstand. Net als bij alle overige maatregelen kan er afgeweken worden van de standaardmaatregel.

Bij een maatregel over een toekomstig recht is het van belang dat er een termijn wordt vastgesteld. Bepalend is het tijdstip van het genomen besluit. Bijvoorbeeld inkomstenfraude boven de norm over de periode 01-02-2004 t/m 31-05-2004 wordt geconstateerd in maart 2007. In mei 2007 wordt het besluit tot terugvordering en opleggen van de maatregel over een toekomstig recht genomen. Deze maatregel kan vervolgens geëffectueerd worden tot mei 2009.Deze termijn van 2 jaar is conform de verjaringstermijn in het terugvorderingsrecht.

Artikel 9: Overige bepalingen inlichtingenplicht

In principe dient er bij fraude vanaf € 6.000,- (bruto bedrag inclusief de af te dragen of afgedragen loonheffing en premies) aangifte gedaan te worden bij het Openbaar Ministerie (OM) en dient er een proces-verbaal opgemaakt te worden. Als het OM een zaak in termen van strafrechtelijke bewijsbaarheid niet accepteert, bijvoorbeeld omdat er vormfouten zijn gemaakt, of dit nadeel becijfert op minder dan € 6.000,00, wordt de gemeente geïnformeerd en zal er alsnog een maatregel opgelegd dienen te worden.

Indien er ter zake van hetzelfde feit een strafvervolging is ingesteld, wordt het opleggen van de maatregel opgeschort zolang het OM de gedraging onderzoekt. Indien er strafvervolging is ingesteld die zover is gevorderd dat het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen dan wel er een schikking heeft plaatsgevonden op grond van art. 74 Sr, blijft de maatregel definitief achterwege.

Een maatregel wegens schending van de inlichtingenplicht wordt uit het oogpunt van rechtszekerheid niet opgelegd indien de overtreding 2 jaar of langer geleden heeft plaatsgevonden. Het verschil met artikel 8 lid 3 is dat artikel 8 lid 3 betrekking heeft op het effectueren van de verlaging indien dit eerder niet mogelijk is gebleken wegens de hoogte van de fraude, terwijl het hier gaat om de eerste constatering.

Artikel 10: Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

Deze bepaling ziet met name op situaties waarbij de belanghebbende heeft nagelaten bepaalde voorzorgsmaatregelen te treffen, waardoor hij als het ware zelf bepaalde bestaansrisico's over zicht afroept, zoals het op onverantwoorde wijze interen van vermogen en het door verwijt-baar eigen toedoen geen of onvoldoende gebruik kunnen maken van een voorliggende voorziening. Daarnaast kan deze bepaling dienen ingeval van onderbedeling bij echtscheiding, niet verzekerd zijn tegen brandschade of wettelijke aansprakelijkheid jegens derden. Dit artikel is van toepassing op zowel de algemene bijstand als de bijzondere bijstand. De gedragingen in dit artikel kunnen qua ernst dermate verschillen dat het niet mogelijk is om hier een standaardmaatregel voor toe te passen.

Overeenkomstig het vervallen beleid voor boeten is er voor gekozen om voor de hoogte van de maatregel een standaardpercentage toe te passen en de ernst van de gedraging uit te drukken in de duur van de maatregel. Bij het vaststellen van de duur van de maatregel dient beoordeeld te worden hoe lang betrokkene onafhankelijk van bijstand zou zijn gebleven, indien hij wel voldoende besef van verantwoordelijkheid had getoond. Hier worden richtlijnen gegeven ten aanzien van de duur. Dit laat onverlet de mogelijkheid om af te wijken van duur en/of hoogte op basis van de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende.

In tegenstelling tot de verplichtingen ten aanzien van arbeidsinschakeling, welke alleen betrekking hebben op de algemene bijstand, kan ongenoegzaam besef van verantwoordelijk-heid ook bij bijzondere bijstand voorkomen.

Behoudens de in deze verordening expliciet uitgewerkte gedragingen, dient de maatregel individueel te worden vastgesteld rekeninghoudend met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als richtlijn kan bij periodieke bijzondere bijstand wel hetzelfde percentage gehanteerd worden als bij algemene bijstand, namelijk 10% procent.

Indien belanghebbende zowel algemene als bijzondere bijstand ontvangt, bijvoorbeeld levensonderhoud en woonkostentoeslag, wordt de maatregel in principe enkel toegepast op de algemene bijstand. Hierbij dient het causaal verband beoordeeld te worden tussen de gedraging en de maatregel.

Artikel 11: Zeer ernstige misdragingen

Onder de term: ‘zeer ernstig misdragen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Als er sprake is van een zeer ernstige misdraging in de aanvraagfase. is het recht op uitkering niet vast te stellen en kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten.

Een maatregel kan dus opgelegd worden indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Het uitgangspunt is dat we door middel van een maatregel het gedrag proberen te beïnvloeden. De dienst werkt met een agressieprotocol, wat voorschrijft dat bij hinderlijk gedrag de belanghebbende eerst wordt gewaarschuwd. Ordegesprekken worden gevoerd om herhaling te voorkomen en gedrag te veranderen. Bij ontoelaatbaar gedrag wordt er eventueel een gebouwverbod voor een bepaalde periode opgelegd. Een maatregel wegens zeer ernstig misdragen wordt pas opgelegd nadat is gebleken dat het gedrag van belang-hebbende na deze werkwijze niet is verbeterd. Bij fysiek geweld wordt altijd aangifte gedaan. Als er aangifte wordt gedaan, is een maatregel niet mogelijk (una via beginsel).

Artikel 12: Inburgering Oudkomers en Nieuwkomers

De verplichtingen tot inburgering kunnen deel uitmaken van de aan de bijstandsuitkering verbonden verplichtingen. Bijstandsgerechtigde nieuwkomers kunnen daardoor in principe dubbel kunnen worden gesanctioneerd. Zowel met een boete via de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) als met een maatregel op de uitkering via de WWB. Ter voorkoming daarvan is in de WIN een anticumulatie-bepaling opgenomen (artikel 18, vijfde lid, WIN).

Om te voorkomen dat het op twee verschillende manieren sanctioneren van dezelfdewettelijke bepalingen leidt tot verschillende sancties, wordt aangesloten bij het Boetebesluit Inburgering Nieuwkomers. Door deze koppeling is het financiële beloop van de sancties gelijk, ongeacht of het niet naleven van verplichtingen tot inburgering op grond van de WWB of de WIN wordt gesanctioneerd.

Een maatregel wordt opgelegd indien in strijd wordt gehandeld met één van de volgende verplichtingen:

• -

  zich melden voor een onderzoek tot inburgering;

• -

  het verlenen van medewerking aan het onderzoek tot inburgering;

• -

  het zich laten inschrijven bij een educatie-instelling;

• -

  het aanwezig zijn bij alle onderdelen van het vastgestelde educatief programma,

  waaronder begrepen het afleggen van een toets;

• -

  het verlenen van medewerking aan de overige onderdelen van het vastgestelde

  programma tot inburgering.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 10-05-2004

de voorzitter,

de secretaris,