Algemene Plaatselijke Verordening 2006

TOELICHTING ALGEMENE PLAATSELIJKE VERORDENING 2006

HOOFDSTUK 1 Algemene bepalingen

Algemeen

Hoofdstuk 1 van de Algemene plaatselijke verordening bevat een aantal procedurevoorschriften en een aantal algemene bepalingen. Het aantal procedurevoorschriften is beperkt. De reden hiervoor is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels geeft betreffende de aanvraag, de behandeling en de verlening van een vergunning of ontheffing. De APV bevat slechts formele regels indien:

• -

  een afwijking van de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht nood zakelijk is;

• -

  de regels een aanvulling vormen op de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht;

• -

  deze regels facultatief zijn.

In het kader van de toepassing en uitvoering van de APV worden verschillende soorten besluiten genomen, te weten:

• -

  algemeen verbindende voorschriften, namelijk daar waar het bestuursorgaan op grond van de verordening de bevoegdheid heeft om nadere regels te stellen (bijv. artikel 4.2.3.4, 4.2.3.10 en 5.3.2 tweede lid);

• -

  besluiten van algemene strekking, bij voorbeeld gebiedsaanwijzingen op basis van een APV-bepaling (bijv. artikel 2.4.20, 5.1.5 en 5.1.7);

• -

  beleidsregels, ter invulling van op de verordening gebaseerde beleidsvrijheid (bijv. artikel 5.2.3);

• -

  beschikkingen, het verlenen of weigeren van vergunningen of ontheffingen die op basis van de APV verplicht zijn voordat een bepaalde activiteit kan worden ondernomen.

Alle hier genoemde besluiten zijn besluiten in de zin van de Awb. In artikel 1:3 van de Awb wordt het begrip ‘besluit’ immers als volgt omschreven: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

artikel 1.1 Begripsomschrijvingen

In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:

• a.

  Weg:

  • 1.

    de weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b van de Wegenverkeerswet 1994 alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;

  • 2.

    de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;

  • 3.

    de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;

  • 4.

    andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.

• b.

  Openbaar water:

• alle wateren die - al dan niet met enige beperking - voor het publiek bevaarbaar of anderszins toegankelijk zijn.

• c.

  Bebouwde kom:

• de bebouwde kom of kommen waarvan gedeputeerde staten de grenzen hebben vastgesteld overeenkomstig artikel 27, tweede lid, van de Wegenwet.

• d.

  Rechthebbende:

• een ieder die over enige zaak enige zeggenschap heeft krachtens een zakelijk of persoonlijk recht.

• e.

  Voertuigen:

• alle voertuigen als bedoeld in artikel 1, onder a en onder a L. van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, met uitzondering van:

  • 1.

    treinen en trams;

  • 2.

    kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen.

• f.

  Vaartuigen:

• alle vaartuigen, daaronder mede verstaan drijvende werktuigen, alsmede woonschepen, glijboten en ponten.

• g.

  Woonschepen:

• schepen uitsluitend of hoofdzakelijk als woning gebezigd of tot woning bestemd.

• h.

  Bouwwerk:

• elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.

• i.

  Gebouw:

• elk bouwwerk dat een voor personen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.

• j.

  Vee:

• dieren die behoren tot de diersoorten genoemd in bijlage A van de Meststoffenwet.

• k.

  Handelsreclame:

• iedere openbare aanprijzing van goederen of diensten, waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen.

Commentaar

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op één bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling of paragraaf definities opgenomen. Ten aanzien van de in artikel 1.1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt.

• a.

  Weg

• De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De in artikel 1.1 gegeven omschrijving van ‘weg’ is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de Wegenverkeerswet 1994 (en die van de provinciale wegenverordening). Te onderscheiden zijn de volgende definities van het begrip ‘weg’:

  • 1.

    de ‘(openbare) weg’ in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Eén der grondbeginselen van de Wegenwet is, dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna);

  • 2.

    de ‘weg’ in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen:

  • 3.

    de voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat - onder uiteenlopende formuleringen - voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: ‘openbare wegen’ zijn ook ‘wegen die voor het openbaar verkeer open staan’, maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de ‘voor het publiek toegankelijke plaatsen’ kunnen de ‘openbare wegen’ en de overige ‘voor het openbaar verkeer openstaande wegen’ gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput.

• b.

  Openbaar water

• Een ‘openbaar water’ in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat voor enig gebruik open staat voor het publiek. ‘Openbaar’ is hier dus synoniem aan ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’.

• c.

  Bebouwde kom

• De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Bij besluit van 28 februari 1989 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland de bebouwde kom van Uithoorn aangewezen. Voor de duidelijkheid is deze grens bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven en als bijlage bij de APV gevoegd.

• d.

  Rechthebbende

• Zoals uit de omschrijving duidelijk wordt, hebben wij hier te maken met de rechthebbende naar burgerlijk recht.

• e.

  Voertuigen

• De omschrijving van ‘voertuigen’ is ontleend aan artikel 1, onder a en onder a L, van het RVV 1990: aanhangers, fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen en wagens met uitzondering van trams.

• f.

  Vaartuigen

• Als voorbeelden van hier bedoelde vaartuigen kunnen worden genoemd: baggerwerktuigen, bokken, kranen, elevators, zeilplanken (HR 4 maart 1980, NJ 1980, 35).

• g.

  Woonschepen

• Geen nadere toelichting.

• h.

  Bouwwerk

• Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1 van de bouwverordening.

• i.

  Gebouw

• Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1 van de Woningwet.

• j.

  Vee

• Voor de uitleg van het begrip vee is aangesloten bij de meststoffenwet. In Bijlage A van deze wet worden als diersoorten genoemd: rundvee, varkens, kippen, kalveren, schapen, vissen, nertsen, geiten, eenden, konijnen en parelhoenders.

• k.

  Handelsreclame

• In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid, dat zich volgens constante jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d. Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip ‘reclame’ dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot ‘handelsreclame’ heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Bij handelsreclame staat dus een materiële doelstelling voorop. Uiteraard zal de grens tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden niet altijd even scherp zijn. Het vorenstaande betekent overigens niet dat handelsreclame niet beschermd wordt. Voorschriften betreffende handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.

artikel 1.2 Beslistermijn

• 1.

  Het bevoegde bestuursorgaan beslist op een aanvraag voor een vergunning of ontheffing binnen zes weken na de dag waarop de aanvraag ontvangen is.

• 2.

  Het bevoegde bestuursorgaan kan zijn beslissing voor ten hoogste acht weken verdagen.

Commentaar

Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Op deze wijze kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. Het merendeel van de aanvragen zal binnen zes weken kunnen worden afgewerkt. De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker die waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst, ook wanneer een verzoek om vergunning, gelet op het tijdstip van indiening, nog niet op zijn merites kan worden beoordeeld, bij voorbeeld wanneer het een activiteit betreft die vele maanden later is gepland.

artikel 4:13 Awb brengt tot uiting dat bij een nadere termijnstelling op het bestuur steeds de verplichting rust om binnen die termijn een beslissing te nemen. De rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het laten verstrijken van die termijn, treden dus steeds in na afloop van de vastgestelde termijn. Artikel 6:2, onder b, van de Awb stelt namelijk het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Hierdoor kan in bezwaar en beroep ook de inhoud van het te nemen besluit aan de orde komen.

Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen (artikel 6:20 Awb).

artikel 1.3 Indiening aanvraag

• 1.

  Indien een aanvraag voor een vergunning of ontheffing wordt ingediend minder dan drie weken vóór het tijdstip waarop de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft, kan het bevoegde bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen.

• 2.

  Voor bepaalde, door het bevoegde bestuursorgaan aan te wijzen vergunningen of ontheffingen kan de in het eerste lid genoemde termijn worden verlengd tot ten hoogste acht weken.

Commentaar

In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel (‘kan’) laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Met het oog op de vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken. Ten einde voor de burger zoveel mogelijk duidelijkheid te scheppen, is tevens bepaald dat de vergunningen waarvoor deze langere aanvraagtermijn geldt, bij openbare kennisgeving worden aangewezen.

artikel 1.4 Voorschriften en beperkingen

• 1.

  Aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen mogen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.

• 2.

  Degene aan wie krachtens deze verordening een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.

Commentaar

Ofschoon in literatuur en jurisprudentie algemeen het standpunt wordt gehuldigd dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning/ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan, verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen in de regeling, ter uitvoering waarvan vergunning of ontheffing wordt verleend. Daarbij dient tevens - ten overvloede - te worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning/ontheffing is gesteld.

Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning/ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning/ontheffing of voor toepassing van andere administratieve sancties.

In artikel 1.6 is deze intrekkingbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1.4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.

Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, welke slechts beogen het toezicht op de naleving der vergunning/ontheffing te vergemakkelijken, doch geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning/ontheffing is vereist.

In de in deze APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6.1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor is ook het overtreden van aan een vergunning/ontheffing verbonden voorschriften met straf bedreigd.

artikel 1.5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing

De vergunning of ontheffing is persoonsgebonden tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.

Commentaar

De beantwoording van de vraag of een vergunning of ontheffing overgaat op een rechtsopvolger, hangt af van het persoonlijk of zakelijk karakter van die vergunning of ontheffing. Persoonlijk wordt de vergunning genoemd, indien de mogelijkheid van verkrijging uitsluitend of in hoge mate afhangt van de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma, bewijs van onbesproken levensgedrag etc.). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling krachtens welke de vergunning is verleend hiertoe de mogelijkheid biedt. Zakelijk daarentegen is de vergunning die afhangt van en gebonden is aan het object waarop zij betrekking heeft en waarbij de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager geen rol spelen. Anders gezegd: de zakelijke vergunning is niet gebonden aan de persoon, maar aan de hoedanigheid van eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde tot een ongebouwd of gebouwd onroerend goed. Het kan ook een andere hoedanigheid zijn, bij voorbeeld die van gebruiker of ondernemer. De zakelijke vergunning gaat in beginsel over krachtens rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel op de opvolger in diens hoedanigheid van eigenaar, zakelijk gerechtigde, ondernemer etc.

Persoonlijke werking zal eerder aanwezig moeten worden geacht bij de ontheffing dan bij de vergunning. Indien in een regeling de ontheffingsfiguur gebruikt is, geeft dit aan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest slechts voor bijzondere gevallen de mogelijkheid te creëren een uitzondering te maken op de algemene regel. Zou een ontheffing bij rechtsopvolging zonder meer ‘mee overgaan’ op de rechtsopvolger, dan zou daarmee aan de ontheffingsmogelijkheid het karakter van uitzonderingsbepaling ontnomen worden.

Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Dit hangt samen met de omstandigheid dat ingevolge deze wet voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Als een persoonlijke vergunning kunnen ook de standplaatsvergunning en de ventvergunning worden beschouwd. Dit hangt samen zowel met het - persoonlijke - karakter van de ambulante handel als met de omstandigheid dat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen veelal verre overtreft, hetgeen het bestuur noodzaakt een restrictief beleid te voeren. Het zou onredelijk zijn als een standplaats- of ventvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.

Een zuiver voorbeeld van een zakelijke vergunning is de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning is van de persoon van de aanvrager dan wel vergunninghouder onafhankelijk.

Indien in de verordening of in de vergunning is bepaald dat deze vergunning persoonsgebonden is, terwijl deze vergunning toch vooral verband houdt met de aard van het object waarop zij betrekking heeft, zal deze vergunning weliswaar niet automatisch overgaan op de rechtsopvolger doch aan hem in vele gevallen ook niet licht geweigerd kunnen worden. Zo is aan de exploitatievergunning voor horecabedrijven als bedoeld in artikel 2.3.1.2 een persoonlijk karakter toegekend. Bij het besluit tot weigeren van een dergelijke vergunning i.v.m. aantasting van het woon- en leefklimaat zal niet zonder meer voorbij gegaan kunnen worden aan het feit dat voorheen wel vergunning aan een ander was verleend.

Een ‘gemengd’ karakter heeft de ontheffing sluitingsuur (taptoeontheffing). De voorschriften met betrekking tot de sluitingstijden van horecabedrijven moeten in de eerste plaats gezien worden als bepalingen die ten doel hebben geluidhinder en andere overlast, die ontstaat door het ‘s avonds en ‘s nachts drijven van een ‘inrichting’, te voorkomen of te beperken. In zoverre kan men zeggen dat een ontheffing sluitingsuur een zakelijk karakter draagt. Aan de andere kant dient bedacht te worden dat de persoon van de exploitant bij de beslissing inzake de ontheffingsverlening niet geheel onbelangrijk is en dat de ontheffingsfiguur gebruikt is.

In artikel 1.5 is in principe gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Hiervan kan worden afgeweken door expliciete vermelding van het zakelijk karakter in de vergunning of ontheffing. Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling het voorschrift op te nemen dat de houder ervan in geval van rechtsovergang verplicht is hiervan binnen twee weken schriftelijk mededeling te doen aan het bevoegde orgaan, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing. Aldus blijft het bevoegde orgaan op de hoogte van de feitelijke houder van de vergunning of ontheffing.

artikel 1.6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing

De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:

• a.

  indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt;

• b.

  indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;

• c.

  indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;

• d.

  indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij gebreke van een dergelijke termijn, binnen een redelijke termijn;

• e.

  indien de houder dit verzoekt.

Commentaar

De in het eerste lid genoemde intrekking- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (‘kan’).

Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking dan wel wijziging wordt overgegaan.

Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften nopen tot toepassing van de administratieve sanctie van intrekking van de vergunning. Met name het rechtszekerheid- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking.

Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen als wordt voldaan aan artikel 4:8 Awb.

Ook indien er niet exact sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8 Awb doet het bestuursorgaan gelet op een zorgvuldige besluitvorming er goed aan de vergunninghouder te horen voordat tot intrekking of wijziging van de vergunning wordt overgegaan. Ingeval van een wijziging of intrekking die het gevolg is van een algemene beleidsbeslissing van het bestuursorgaan, is het echter vaak niet doenlijk om alle betrokkenen te horen. Wel is het dan gewenst om met vertegenwoordigers van belanghebbenden te overleggen.

artikel 1.7 Termijnen

Voor zover sprake is van termijnen in uren, bepaald door terugrekening van een tijdstip of gebeurtenis, en deze eindigen op een vrijdag na 12.00 uur, een zaterdag, een zondag of een algemeen erkende feestdag, worden de termijnen geacht te eindigen om 12.00 uur op de voorgelegen dag, die geen zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.

Commentaar

In artikel 145 van de Gemeentewet is bepaald dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Voor zover de APV termijnen bevat die in uren worden uitgedrukt, bepaald door terugrekening vanaf een tijdstip of een gebeurtenis, is de Algemene termijnenwet niet van toepassing. Artikel 1.7 bevat daartoe een terugrekeningsregeling die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken.

HOOFDSTUK 2 Openbare orde

Afdeling 1 Orde en veiligheid op de weg

Algemeen

In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen bedoeld om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen geleiden. De diverse functies van de straat, onder andere voor demonstraties, optochten, feesten e.d., vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Het gebruik van de weg is geregeld in de paragrafen 1 tot en met 4, terwijl de bruikbaarheid door middel van paragraaf 5 gereguleerd is. In paragraaf 6 ten slotte zijn bepalingen opgenomen aangaande de veiligheid op de weg.

Paragraaf 1 Bestrijding van ongeregeldheden

artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden

• 1.

  Het is verboden op de weg deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.

• 2.

  Een ieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval, waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.

• 3.

  Het is verboden zich te begeven of te bevinden op terreinen, wegen of weggedeelten, die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden zijn afgezet.

• 4.

  De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.

• 5.

  Het bepaalde in de voorgaande leden geldt niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.

Commentaar

Eerste lid

Het begrip samenscholing is ontleend aan artikel 186 WvSr. Onder omstandigheden is het echter denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bij voorbeeld een betoging.

Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.

Tweede lid

Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde ‘bevoegdheid’ (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV-bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.

De rechter blijft volkomen vrij in beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.

De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV- bepaling gegeven politiebevel vindt plaats op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.

Jurisprudentie

• -

  Relatie tussen APV-bepaling en de artikelen 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 2-6-1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25-6-1963, NJ 1964, 239, m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).

• -

  Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12-2-1940, NJ 140, 622, AB 1940, blz. 744, GS 1940, blz. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 2-6- 1903, W. 7938, GS nr. 2715 (APV Amsterdam); HR 20-1-1936, NJ 1936, 343, GS 1936, blz. 90, AB 1936, blz. 558 (APV Amsterdam); HR 3-6-1969, NJ 1969, 411, AB 1970, blz. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, blz. 616 m.n. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17-3-1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, blz. 292 (APV Arnhem).

• -

  Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzameld. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, n) 1991, 512 en HR 14-01-1992 n) 1992, 380.

Paragraaf 2 Optochten en betoging

artikel 2.1.2.1 Optochten

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2, op de weg te doen plaatsvinden.

• 2.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de openbare orde;

  • b.

    het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    de verkeersveiligheid of veiligheid van personen of goederen;

  • d.

    de zedelijkheid of gezondheid.

Commentaar

Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s e.d., die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet of het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties van toepassing.

In het belang van de openbare orde, bij voorbeeld de verkeersveiligheid, is het derhalve mogelijk om een regeling krachtens artikel 149 Gemeentewet in de APV op te nemen. Dit kan zowel een vergunningsstelsel als een kennisgevingstelsel betekenen. In artikel 2.1.2.1 is gekozen voor een vergunningsstelsel (zie ook de toelichting bij hfst. 2, afdeling 2, toezicht op evenementen).

artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen

• 1.

  Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, moet daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat dez betoging gehouden zal worden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester, met inachtneming van wat in artikel 2.1.2.4, eerste lid hierover is bepaald.

• 2.

  Onder openbare plaats wordt verstaan een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, juncto tweede lid, van de Wet openbare manifestaties.

Commentaar

Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).

Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en moet daarbij enkele procedurebepalingen vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.

De meeste APV’s kennen alleen een kennisgeving- of vergunningseis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven. In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.3 e.v. alleen betrekking op betogingen.

Uitgangspunten Wet openbare manifestaties

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden.

De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig.

Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen .

De wetgever heeft opgedragen de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van o.a. de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde; de gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan. De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan de gemeenteraden en burgemeesters toekent :

• -

  de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

• -

  de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

• -

  de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

• Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen:

• -

  het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);

• -

  een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid);

• -

  de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voor zover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (artikel 9 WOM);

• -

  de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM);

• -

  de bescherming van de zondagsrust, voor zover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

Voor op vooraf bepaalbare tijdstippen regelmatig terugkerende samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft derhalve twee mogelijkheden; deze ‘processies’ ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven.

Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Openbare en andere dan openbare plaatsen

De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is. Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging ‘buiten gebouwen en besloten plaatsen’. De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats .

Wat is nu de betekenis van de begrippen ‘openbare en andere dan openbare plaatsen’?

artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats ‘open staat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats’. Op grond hiervan kunnen bij voorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. ‘De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting.

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor een ieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.

Omdat de definitie van het begrip ‘openbare plaats’ ook een aantal ‘besloten plaatsen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet.

Betoging

Het begrip ‘betoging’ behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:

• -

  een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

• -

  de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30 mei 1967, NJ 1968, nr. 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging niet een ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11 mei 1976, NJ 1976, nr. 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting.

Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is ‘betoging’ omschreven als ‘het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied’.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht. Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bij voorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen.

Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM. Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.

Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging

Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.

Klokgelui en oproepen tot gebed

artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën. Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is ter zake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau. De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten. Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen.

artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid.

Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.7, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.

Gemeentelijke bevoegdheden

Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.

De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.

Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is ‘dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt’. HR 28-11-1950, NJ 1951, 137, Tilburgse APV.

Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: ‘De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt.

De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.’ Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingregelingen van grondrechten.

artikel 2.1.2.3 Afwijking termijn

De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden de in artikel 2.1.2.2, eerste lid, genoemde termijn van 48 uur verkorten en een mondelinge kennisgeving in behandeling nemen.

Commentaar

Deze bepaling spreekt voor zich.

artikel 2.1.2.4 Te verstrekken gegevens

• 1.

  de kennisgeving bevat:

  • a.

    naam en adres van degene die de betoging houdt;

  • b.

    het doel van de betoging;

  • c.

    de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging;

  • d.

    de plaats en, voor zover van toepassing, de route en de plaats van beëindiging;

  • e.

    voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling;

  • f.

    maatregelen die degene die de betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen.

• 2.

  Degene die de kennisgeving doet, ontvangt daarvan een bewijs waarin het tijdstip van de kennisgeving is vermeld.

Commentaar

De onder a tot en met f genoemde onderdelen van kennisgeving zijn essentieel voor de beoordeling door de burgemeester.

Jurisprudentie

• -

  De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen beiden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz ARRS 11-4-1979, Arob editie 1986, nr. 122, m.nt. De M.

• -

  Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. vz. afd. AR, 23-11-1979, NG 1980, blz. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en GS 1980, 6602, m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag).

• -

  Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, een zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer, zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz. ARRS, 27-5-1982, AB 1983, 62, m. nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, wnd. vz. ARRS, 30-5-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.)

• -

  De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt is onvoldoende basis de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd. vz. ARRS, 21-3-1989, KG 1989, nr. 158. Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo’n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040, en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht.

• -

  De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS d.d. 30-12-1993, JG 94.0160, GS (1994) 6983,4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens, AB (1994) 242 m.nt. R.M. van Male.

• -

  De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. President rechtbank Haarlem, d.d. 25-10-1996, GS (1996) 7044,4 m.nt. E. Brederveld, JB (1996) 266 m.nt. R.E. de Winter.

Paragraaf 3 Verspreiden van gedrukte stukken

artikel 2.1.3.1

Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen

• 1.

  Het is verboden gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen onder publiek te verspreiden dan wel openlijk aan te bieden, aan te bevelen of bekend te maken op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan.

• 2.

  Het college kan de werking van het verbod beperken tot bepaalde dagen en uren.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor het huis-aan-huis verspreiden of het aan huis bezorgen van gedrukte of geschreven stukken en afbeeldingen.

• 4.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Commentaar

Gekozen is voor een opzet, waarbij de verspreiding is toegestaan behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Tevens biedt het tweede lid de mogelijkheid het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mogen het college niet zodanig gebruik maken dat "geen gebruik van enige betekenis" overblijft. Zie voor de uitleg van deze zinsnede de toelichting op artikel 2.4.2.

artikel 2.1.3.1. heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 Grondwet. Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:

• 1.

  Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

• 2.

  De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisie-uitzending.

• 3.

  Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

• 4.

  De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

De drukpersvrijheid

De drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat:

• 1.

  Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. HR 7-11-1892, W. 6259 (ventverbod ‘s-Gravenhage); HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 en 138, m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, blz. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en GS 22-1-1981, NG 1981, GS 1982/ 6692.2, m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening ‘s-Gravenhage).

• 2.

  Elk middel tot bekendmaking, dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als "zelfstandige middelen van bekendmaking" zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

  • -

    het op de weg uitgeven van strooibiljetten, HR 27-2-1951, NJ 1951, 472, m.n. B.V.A. Röling, AB 1951, blz. 716, OB 1951, IX.1, nr. 8498, NG 1951, blz. 196, GS 1951/5118 (APV Eindhoven);

  • -

    het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24-1-1967, NJ 1967, 270, m.n. W.F. Prins; AB 1968, blz. 72, m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, blz. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23-10-1978, AB 1979, 499, m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, blz. 36, GS 1979/6548 (verordening stadsschoon Leiden);

  • -

    het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed, HR 19-9-1977, NJ 1978, 516 (APV Hengelo);

  • -

    het staan of lopen met propagandamiddelen, HR 30-5-1967, NJ 1968, m.nt. W.F. Prins, AB 1968, blz. 332, OB 1967, IX.1, nr. 26322, NG 1967, blz. 319 (Vietnam I);

  • -

    het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zèlf), HR 27-6-1978, NJ 1979, 59, m.nt. M. Scheltema, AB 1979, 195, m.nt. J.R. Stellinga (APV Eindhoven); vz. ARRS 16-8-1979, AB 1980, 297, m.nt. J.H. van der Veen, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40987, NG 1979, S 176, GS 1980, nr. 6604, m.nt. P. van Zanten (APV Rotterdam) en vz. ARRS 18-10-1979, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41340 (APV Katwijk);

  • -

    verlichte fotovitrine, ARRS 20-8-1981; GS 1982/6692, m.nt. J.M. Kan (APV Pijnacker);

• 3.

  De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden ten aanzien van de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet wèl bevoegd het in het openbaar bekend maken (‘verspreiden’) van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente.

• 4.

  Daarbij geldt:

  • a.

    een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) met betrekking tot het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd;

  • b.

    een algemeen verbod tot zodanig gebruik is evenmin toegestaan;

  • c.

    een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod is mogelijk, mits:

    • -

      die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

    • -

      gebruik ‘van enige betekenis’ overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod, HR 17-3-1953, NJ 1953, 389, m.nt. B.V.A. Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, blz. 264, AB 1953, blz. 587 (Wachttorenarrest); ARRS 28 april 1981, GS 1981, nr. 6686, m.nt. J.M. Kan, OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen).

Paragraaf 4 Vertoningen e.d. op de weg

artikel 2.1.4.1 Feest, muziek en wedstrijd e.d.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester op of aan de weg:

  • a.

    een vertoning voor publiek te geven, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2;

  • b.

    voor publiek muziek ten gehore te brengen;

  • c.

    een feest of een wedstrijd te geven of te houden.

• 2.

  Het in artikel 2.1.2.1, tweede lid, bepaalde is van overeenkomstige toepassing.

• 3.

  Het in het eerste lid, onder c, bepaalde geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994 of artikel 5.4.1.

Commentaar

Vertoning

Het derde lid van artikel 7 Grondwet bepaalt onder andere dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Dit verzet zich tegen een voorafgaand verlof van de overheid wegens de inhoud van de uitingen, maar staat niet in de weg aan een vergunningplicht voor het verspreiden van deze uitingen. Aan de inhoud van de uitingen zal echter geen grond mogen worden ontleend aan deze uitingen bepaalde voorschriften te verbinden. Uitingen kunnen worden verboden ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In zodanige gevallen kunnen de inhoud van de voorstelling en de omstandigheden waaronder die plaatsvindt mede van invloed zijn (geweest) op het ontstaan van wanordelijkheden. Soms kan een vertoning ook deel uitmaken van een betoging (Vz. ARRS 30 mei 1983, AB 1984, nr. 85). Een dergelijke vertoning valt onder de regeling van de artikelen 2.1.2.2 e.v.

Wedstrijden

Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in eerste lid, onder c, van artikel 2.1.4.1. Wedstrijden met voertuigen op wegen, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aan het onder b, Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10 juncto artikel 148 WVW 1994 verboden. Het eerste lid van artikel 128 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend. Het verlenen van die ontheffing geschiedt:

• -

  voor wegen onder beheer van het rijk, door de minister van Verkeer en Waterstaat,

• -

  voor andere wegen, door gedeputeerde staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door het college, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen één gemeente.

artikel 1, onder al, Reglement verkeersregels en vereerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens.

Aan de ontheffing kunnen het college voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994 mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven genoemd:

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade;

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;

• -

  het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bijvoorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd in beginsel mogelijk te maken.

Het college kan deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Indien geconstateerd wordt dat de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden.

Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is artikel 2.1.4.1 niet van toepassing (zie artikel 2.1.4.1, derde lid). Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein niet behorend tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2.1.4.1, eerste lid, onder c. Voor wedstrijden met voertuigen op speciaal daarvoor aangewezen terreinen kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Ten behoeve van de onderlinge coördinatie van de APV-bepalingen is het wenselijk om artikel 2.1.4.1. buiten toepassing te verklaren als artikel 5.4.1. van toepassing is. Op grond van artikel 2.1.4.1. geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bij voorbeeld ‘vossenjachten’, droppings e.d.

Jurisprudentie

• 1.

  Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatieactiviteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz ARRS d.d. 6-08-1991, AB (1992) 53, m.nt. P.J. Boon, AA (1992) 10, m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier.

• 2.

  Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb. Maastricht 15-2-1977, Verkeersrecht 1977, 91.

artikel 2.1.4.2 Dienstverlening

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan de weg op te treden als dienstverlener of zijn diensten als zodanig aan te bieden.

• 2.

  Artikel 2.1.2.1, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.

Commentaar

Deze bepaling, die allerlei straatberoepen omvat, komt niet in strijd met artikel 19, derde lid, Grondwet, waarin het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze is neergelegd. Als diensverlener kunnen bijvoorbeeld worden aangemerkt: bewaker, reiniger van voertuigen of containers, glazenwasser f scharensliep.

Het motief van artikel 2.1.4.2 is het voorkomen van verkeersoverlast, hinder voor anderen etc. Uiteraard betekent dit artikel wel dat het als neveneffect heeft dat het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze in zijn algemeenheid in zekere mate beperkt wordt. De beperkingen staan echter in een zo ver verwijderd verband met het desbetreffende grondrecht, dat zij niet als beperking aangemerkt mogen worden.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Het vorenstaande geldt ook voor de volgende APV-artikelen: 2.2.4.2., 2.1.4.3., 2.2.2, 2.3.1.2., 2.3.1.3., 2.3.2.2., 2.3.3.1., 3.2.1., 5.2.1., 5.2.2., 5.2.3. en 5.2.4.

artikel 2.1.4.3 Straatartiest

• 1.

  Het is verboden ten behoeve van publiek als straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur of gids op te treden op of aan door de burgemeester aangewezen wegen of gedeelten daarvan.

• 2.

  De burgemeester kan de werking van het verbod beperken tot bepaalde dagen en uren.

• 3.

  De burgemeester kan ontheffing verlenen van het verbod.

Commentaar

De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. De betekenis van het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ moet blijkens jurisprudentie en blijkens de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.) Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten. In artikel 2.1.3.1, Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, is dat uitgewerkt in een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt. In artikel 2.1.4.3 is dezelfde redactie gevolgd.

De bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet.

Jurisprudentie

• -

  De weigering van een ontheffing in verband met de verstoring van de openbare orde moet reëel zijn en voldoende onderbouwd zijn. Vz.ARRS 01 10 1993, JG 94.0046, Gst. 1994, 6979, 3 m.nt. EB, AB 1994, 207 m.nt. RMvM, ABRS 15 07 1994, JG 95.0208.

• -

  Terechte weigering ontheffing voor optreden als straatfotograaf. Optreden als straatfotograaf is niet gericht op het openbaren van gedachten of gevoelens als bedoeld in artikel 7, derde lid, Grondwet. Openbare orde verzet zich tegen het optreden van meer dan twee straatfotografen. ABRS 03 09 1997, Gst. 1997, 7064, 3 m.nt. EB.

Paragraaf 5 Bruikbaarheid en aanzien van de weg

artikel 2.1.5.1 Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor:

  • a.

    vlaggen, wimpels en vlaggenstokken, indien zij geen gevaar of hinder kunnen opleveren voor personen of goederen en niet voor commerciële doeleinden worden gebruikt;

  • b.

    zonneschermen, mits deze zijn aangebracht boven het voor voetgangers bestemde gedeelte van de weg en mits:

    • -

      geen onderdeel zich minder dan 2,2 meter boven dat gedeelte bevindt; en

    • -

      geen onderdeel van het scherm, in welke stand dat ook staat, zich op minder dan 0,5 meter van het voor het rijverkeer bestemde gedeelte van de weg bevindt;

    • -

      geen onderdeel verder dan 1,5 meter buiten de opgaande gevel reikt;

  • c.

    de voorwerpen of stoffen, die noodzakelijkerwijze kortstondig op de weg gebracht worden in verband met laden of lossen ervan en mits degene die de werkzaamheden verricht of doet verrichten ervoor zorgt, dat onmiddellijk na het beëindigen daarvan, in elk geval voor zonsondergang, de voorwerpen of stoffen van de weg verwijderd zijn en de weg daarvan gereinigd is;

  • d.

    voertuigen;

  • e.

    voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard;

  • f.

    evenementen als bedoeld in artikel 2.2.1;

  • g.

    terrassen als bedoeld in artikel 2.3.1.2. vijfde lid

  • h.

    standplaatsen als bedoeld in artikel 5.2.3

• 3.

  Het is verboden op, in, over of boven de weg voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze

  • a.

    door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengen aan de weg;

  • b.

    gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;

  • c.

    een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.

• 4.

  Voor de toepassing van het tweede lid, onder c, wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 5.

  Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;

  • b.

    indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • c.

    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

• 6.
  • a.

    Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de wegenverordening Noord-Holland.

  • b.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder a, geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet.

  • c.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder b, geldt niet voor bouwwerken;

  • d.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voor zover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Commentaar

Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing kan gedacht worden aan het plaatsen van reclameborden of containers.

Eerste lid

In 2004 is ‘overeenkomstig de bestemming’ gewijzigd in ‘overeenkomstig de publieke functie’. Dit is gedaan, omdat het woord ‘bestemming’ verwarring teweeg bracht. Het gaat er namelijk niet om welk bestemmingsplan ter plaatse geldt, maar om welke functie de weg of het weggedeelte heeft.

Afbakening

Aan artikel 2.1.5.1 liggen als motieven ten grondslag: de verkeersveiligheid, de welstand en het gevaar of de hinder die de stoffen of voorwerpen voor personen of goederen kunnen opleveren. Het artikel beperkt zich niet tot het plaatsen, aanbrengen, of hebben van stoffen of voorwerpen op de weg in de zin van de model-APV, maar strekt zich tevens uit tot stoffen of voorwerpen aan of boven de weg.

Tweede lid, onder e

Dit artikel is niet van toepassing op handelsreclame, zoals gedefinieerd in artikel 1.1, aanhef en onder k, op een onroerende zaak. Op deze handelsreclame is artikel 4.4.2 van toepassing. Zie voor het toepassingsbereik ervan de toelichting bij dit artikel. Artikel 2.1.5.1 is van toepassing op roerende zaken waarop handelsreclame is aangebracht.

Tevens is het artikel van toepassing op reclame-uitingen waarbij gedachten en gevoelens worden geopenbaard. Aan een vergunningenstelsel voor reclame voor ideële doeleinden staat echter artikel 7 van de Grondwet, regelende de vrijheid van meningsuiting, in de weg. Zie hierover de toelichting bij artikel 1.1, onder k. In artikel 2.1.5.1, tweede lid, onder e, wordt dan ook een uitzondering gemaakt voor ideële reclame op de verbodsbepaling van het eerste lid. Wel kan het verboden worden om de ideële reclame op bepaalde plaatsen, zoals beschreven in het derde lid, aan te brengen.

Tweede lid, onder f

Indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2.2.2, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2.1.5.1. Het tweede lid, onder f coördineert het voorkomen van een samenloop van beide vergunningen. In het kader van een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Dit laat echter onverlet dat voor het plaatsen van aankondigingsborden voor het evenement wel een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is vereist.

Tweede lid, onder g

Het in artikel 2.1.5.1 bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2.3.1.2. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2.3.1.1 deel uit van dat bedrijf. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen. In de model-APV is voor een terras behorend bij een horecabedrijf aansluiting gezocht bij het exploitatievergunningenstelsel, overeenkomstig de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het schenken van alcoholische dranken.

In het geval de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag, indien het terras bij een voor het publiek openstaand gebouw betreft, rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet. De gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2.1.5.1 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om openbare orde-aangelegenheden, maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld i.v.m. de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2.1.5.1 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw.

In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2.1.5.1 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag.

Het doel van artikel 2.1.5.1 houdt in dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel.

Tweede lid, onder h

Het tweede lid, onder h, maakt tenslotte een uitzondering voor standplaatsen waarop artikel 5.2.3 van toepassing is.

Derde lid

Het derde lid is ter verduidelijking bij de herziening van 2004 gesplitst in sub a, b en c. Niet is beoogd om het artikel inhoudelijk te wijzigen.

Zesde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2 (oud, nu 4.4.2) van de model-APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 2.1.5.1, zesde lid, onder b en c, gekoppeld aan een van de weigeringsgronden, genoemd in het vijfde lid. Dit betekent bijvoorbeeld bij bouwwerken dat op grond van artikel 2.1.5.1 niet aan weigeringsgrond b., maar wel aan a en c, van het vijfde lid, kan worden getoetst. Zie voor de jurisprudentie onder artikel 4.4.2.

Zesde lid, onder b

Gedragingen waarop artikel 2.1.5.1 zien, kunnen onder de reikwijdte van artikel 5 van de WVW 1994 vallen. Dit artikel bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, zoals omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is dus voor zover artikel 2.1.5.1 niet van toepassing. Omdat het hier over gevaar op de weg gaat, is het artikel gekoppeld aan de weigeringsgrond van artikel 5, onder b. Zesde lid, onder c.

Waarom hier van bouwwerken wordt gesproken?

Op 1 januari 2003 is het bouwvergunningstelsel van de Woningwet gewijzigd. Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing. Voor meer informatie over afbakening raadplege men de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Zesde lid, onder d

De Wet milieubeheer is van toepassing als een voorwerp op de weg wordt geplaatst dat een inrichting in de zin van deze wet is, zoals een container. De Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde voorschriften zijn aan het belang van voorkoming of beperking van overlast, genoemd als weigeringsgrond in artikel 6, onder c, gekoppeld.

Het plaatsen van zaken op de weg

Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2.1.5.1. In de VNG-ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld. Bij Nieuwsbrief 1360 van 12 november 2001 concludeerde de VNG naar aanleiding van de hoger beroepuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 november 2001 (zie ook onder jurisprudentie), dat met deze uitspraak het advies van de ledenbrief van 20 maart 1997 wordt gehandhaafd om met preventieve bestuursdwang op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1.5.1 van de model-APV op de weg geplaatste zaken. De verhuurder kan daartoe worden aangeschreven en op hem kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald.

Jurisprudentie

Uitstallingen

Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringsgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringsgrond (de uitstallingen staan ook in de weg). De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de plaatsing van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringsgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-05-1998, JU 982110 (VNG-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies. ABRS 01-10-1998, JU 981188 (VNG-databank).

In de notitie Uitstallingenbeleid Binnenstad heeft het college vermeld: alleen de uitstalling van bloemen, planten, groenten en fruit wordt toegestaan. Daarmee is bij nadere invulling van het begrip openbare orde een onderscheid gemaakt naar de soort van de uitgestalde waren. De Rechtbank is van oordeel dat hiermee een wezenlijk ander onderscheid wordt gehanteerd dan welke volgt uit een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van de uitstalling. Dit onderscheid is niet in het belang van de bescherming van de openbare orde in de zin van artikel 2.1.5.1.

Voor zover de uitstallingen van eisers niet aan de nieuwe maatvoering voldoen, gelet op de straten/plaatsen waar de winkels van eisers gevestigd zijn een wijziging (in plaats van een intrekking) van de verleende vergunning in de rede had gelegen, met name wat betreft de maatvoering en de plaats van de uitstalling, waarbij voorts de uitkomst van een individuele toetsing vanuit een welstandelijk oogpunt mogelijk tot nadere voorwaarden aanleiding had kunnen geven.

Evenementen

Vergunning voor luchtkussenpark onder de voorwaarden dat het mag bestaan uit drie luchtkussens, een ballenbak, een aantal bankjes, een verkooppunt voor frisdranken en een deugdelijke omheining. Geen bouwwerken, Woningwet niet van toepassing. Indien er een meldingsplicht bestaat op grond van de Wet milieubeheer, is de APV niet van toepassing. Ingeval de APV wel van toepassing is, heeft het college in redelijkheid tot het verlenen van de vergunning kunnen komen. Nu het seizoen al is begonnen, is er groot belang bij continuering. ABRS 23-06-2000, JU 001042 (VNG-databank).

Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.

Terrassen

Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.018 m.nt. M. Geertsema . In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269, JG 03.0022 m.nt. A.L. van Esveld.

Reclame

Zie voor jurisprudentie over handelsreclame in het commentaar onder artikel 4.4.2.

Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven Volgens de President kunnen wel beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies.

Over driehoeksreclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de Pres. Rb ‘s-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299 dat bij elke aanvraag om vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning.

Driehoeksreclameborden. Het standpunt van het college dat artikel 2.1.5.1. alleen van toepassing is als ook de Woningwet van toepassing is, wordt niet gehonoreerd. Pres. Rb Haarlem 27-10-1997, Gst. 1998, 7069, 3 m.nt. EB, KG 1997, 388.

Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend is voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; artikel 7 Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 09.0207, AB 1995, 163.

APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20. Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van artikel 2.1.5.1.

Aanschrijving tot het verwijderen van een spandoek in verband met de strijdigheid van het gebruik van de weg of een weggedeelte anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De onderhavige reclameaanduiding is gezien de bevestigingswijze en de constructie aan te merken als een ‘spandoek’. Van een spandoek is niet alleen sprake wanneer een stoffen doek met opschrift dwars over de weg is gespannen, maar ook als het aan een gevel is aangebracht. Vz.ARRS 27-08-1993, JG 94.0054.

Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van een jaar heeft het college duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz.ABRS

03-01-1994, JG 94.0212.

Afvalcontainers

Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de openbare weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding. ARRS 30-12-1993, JG 94.0213, Gst. 1994, 6995, 5 m.nt. HH. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een bouwvergunning is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. Artikel 8.2 APV, welk artikel vergelijkbaar is met 2.1.5.1, blijft buiten toepassing. ABRS 29-01-1998, Gst. 1998, 7054, 5 m.nt. JT en MenR 1998, 54 m.nt. H.A.M.G.

Handhaving

Naar aanleiding van de vraag of de gemeente veroordeeld kan worden om bij een gerechtelijke ontruiming van een woning aanwezig te zijn om de op de weg geplaatste inboedel terstond af te voeren en op te slaan, overweegt de Pres. Rb Amsterdam 19-08-1999, KG 1999, 242, dat de executerende deurwaarder gerechtigd is de inboedel aan de weg te plaatsen zonder dat hem een overtreding op grond van de APV verweten kan worden. De publieke taak van de gemeente om de openbare weg vrij te houden van obstakels houdt echter nog niet in dat de deurwaarder een rechtens afdwingbare vordering tegen de gemeente heeft om bij gerechtelijke ontruimingen de inboedel af te voeren en op te slaan. Deurwaarder kan wel maatregelen nemen zoals de geëxecuteerde van tevoren waarschuwen of zelf maatregelen nemen voor afvoer en opslag. Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. Pres. Rb Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138 m.nt. E.H.J. de Bruin, KG 2001, 87.

Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de weg overeenkomstig de bestemming, zodat zo’n handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog expliciet dat niet van belang is er of sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is dus "klaarblijkelijk gevaar van overtreding". Verder oordeelt de Afdeling dat de aanschrijving terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot ontruiming, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is ze overtreedster van artikel 2.1.5.1 van de APV. Als overtreedster is de woningstichting op grond van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. ABRS 07-11-2001, JG 02.0006 , LJN-nr. AD5810 (Brunssum) m.nt. M. Geertsema, Gst. 2002, 7157, 6 m.nt. R. Boesveld.

Spoedeisende bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb ten aanzien van op de weg geplaatste zaken na ontruiming. Het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel kan niet als gebruik van de weg overeenkomstig haar bestemming worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Deurwaarder is een instrumenterend openbaar ambtenaar. Woningstichting is als opdrachtgeefster tot ontruiming overtreedster van artikel 2.1.5.1 APV en dient de kosten van bestuursdwang te betalen. ABRS 17-07-2002, JG 02.0151 m. nt. van M. Geertsema.

Ook een preventieve last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de ontruimer. Vzr. Zutphen 25-08-2004, 04/1199 GEMWT, LJN-nr. AQ8910.

artikel 2.1.5.2 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.

• 2.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat, alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor het Rijk, de provincie, de gemeente of het waterschap bij het uitvoeren van zijn/haar publiekrechtelijke taak.

• 4.

  Het verbod geldt voorts niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde telecommunicatieverordening.

Commentaar

Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.

Eerste lid

Aan artikel 2.1.5.2 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Voorkomen kan dan worden dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor, door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water- en gasvoorziening en verlichting, de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten met zich mee brengt.

Tweede lid

Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip ‘weg’ uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering etc. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d. Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bij voorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging ‘alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen’ opgenomen.

Derde lid

Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bij voorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken. De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 van de bouwverordening.

Vierde lid

Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2.1.5.2 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.

Jurisprudentie

De voorschriften mogen echter slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft – zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding – of wat met die weg ten nauwste verband houdt - zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz. ARRS 10-1-1986, BR 1986, nr. 426, Arob editie 1986, 86, nr.7 (Wegaanleg Gennep).

Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV-bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 7-1-1907, WvhR 8485 (APV Tiel)

artikel 2.1.5.3 Maken en veranderen van een uitweg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college:

  • a.

    een uitweg te maken naar de weg;

  • b.

    van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;

  • c.

    verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

• 2.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 3.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de bruikbaarheid van de weg;

  • b.

    het veilig en doelmatig gebruik van de weg;

  • c.

    de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;

  • d.

    de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.

• 4.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, of de wegenverordening Noord-Holland.

Commentaar

Uit de jurisprudentie omtrent artikel 14 Wegenwet is duidelijk geworden dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Een uitwegvergunning kan slechts worden geweigerd indien de weigeringgronden zijn opgenomen in de verordening. Ten einde de bruikbaarheid van de weg te waarborgen is het toegestaan een vergunning te eisen en via voorschriften de wijze waarop wordt uitgewe(e)gd te regelen. Daarmee komt de bepaling niet in strijd met de Wegenwet. Deze wet houdt o.a. een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden.

Een weigeringgrond die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet. Hetzelfde geldt ten aanzien van de weigeringgrond die in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente wordt gesteld. De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden ter weigering van het maken van een uitweg als daarbij een (gedeelte van) een gemeentelijk plantsoen moet wijken. Ook kunnen ter bescherming van groenvoorzieningen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zodat de groenvoorziening zo min mogelijk wordt aangetast.

Ten aanzien van het stellen van financiële voorwaarde aan een uitwegvergunning is uit jurisprudentie op te maken dat dit op zich zelf wel toelaatbaar is, indien die voorwaarde strekt ter behartiging van het belang waarvoor het vergunningvereiste is gesteld, bijvoorbeeld de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Jurisprudentie

• -

  Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 1-9-1977, AB 1977, nr. 366, m.nt. Van der Veen, GS 6472, m.nt. Kan, BR blz. 914, m.nt. Crince le Roy (Maastricht I); ARRS 8-6-1978, AA blz. 574 m.nt. Wessel, GS nr. 6514 (De Bilt); ARRS 8-5-1981, AB 1981, nr. 391, m.nt. Borman (uitwegvergunning Nuth I).

• -

  Ontheffing verleent voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-6-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding)

• -

  Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. HR 30-9-1987, BR 1988, 212, m.nt. P.C.F. van Wijmen.

• -

  Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5.

• -

  Het schrijven van B en W dat grond niet in gebruik werd gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kunnen een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11-1-1991, GS 6929, nr. 6. m.nt. HH.

• -

  Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgewe(e)gd worden geregeld. ARRS 28-10-1983, GS 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS I-4-1980, tB/S V, blz. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12-7-1982, tB/S III, nr. 356.

• -

  De Wegenwet houdt een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 9 -2-1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71.

• -

  Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid, kon een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20-6-1983, AB 1984, nr. 75, m.nt. JHvdV. Zie ook ABRS 16-6-1995, GS 1996, 7035, 2 m.nt. B.

• -

  Indien uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingplan ten grondslag ligt. Vz ABRS 20-1-1994, JG 94.0176, GS, 1995, 7005,4 m.nt H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 5-12-1996, GS, 1997, 7061,3 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet-ontvankelijk. ABRS 14-7-1997, AB 1997, 369, m.nt. FM.

• -

  Titel openbare orde staat weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien wel toe. ABRS 13-07-1999, JB 1999, 224. Zie ook: Weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien van de omgeving mag. Titel hoofdstuk (openbare orde) kan niet leiden tot oordeel dat deze weigeringsgrond geen onderdeel van artikel is. Expliciete verwijzing naar uitspraak 7 oktober 1996, Gst. 1997, 7050, 4 (zie onder jurisprudentie artikel 2.1.5.1).ABRS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3 m.nt. HH: Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is.

• -

  Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. ZBRS 04-07-2000, JB 2000, 225, Gst. 2000, 7128, 4 m.nt. HH.

• -

  De in artikel 2.1.5.3, derde lid, van de APV omschreven algemene belangen verzetten zich niet tegen vergunningverlening. Vergunning moest van rechtswege worden verleend. Vergunning werd niet verleend ter behartiging van enig openbaar belang. Beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’ dan ook niet van toepassing. Afwijzing nadeelcompensatie. ABRS 10-07-2000, Gst. 2000, 9.

• -

  Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Vergunningaanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namenlijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRS 19-01-2001, Gst. 2001, 7139, 2 m.nt. HH.

• -

  Het college had een onderzoek moeten instellen naar de consequenties van de aanleg van de inrit voor de verkeersveiligheid en voor de resterende parkeerruimte ter plaatse. ABRS 29-05-2001, JB 2001, 180.

• -

  Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten. ABRS 27-06-2001, JB 2001, 207.

Paragraaf 6 Veiligheid op de weg

Algemeen

artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens deze wet, zoals bij het RVV; aldus HR 16 december 1975, NJ 1976, 204, m.nt. W.F. Prins). Blijkens de jurisprudentie kan gezegd worden dat een hogere regeling en een lagere regeling ‘hetzelfde onderwerp’ regelen, wanneer beide regelingen (a) dezelfde materie met hetzelfde motief regelen. De in de wegenverkeerswetgeving geregelde materie is: het verkeer op wegen. Volgens het stelsel en de strekking van de (huidige) wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan, indien dat gebeurt in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg.

Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.

Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten.

Verder geldt hier - evenals bij de eigenlijke aanvulling - dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken. In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.

Jurisprudentie

De gemeenteraad is niet bevoegd tot het treffen van regelen inzake het verkeer op wegen - ook al beogen deze regelen andere belangen te beschermen dan verkeersbelangen - indien deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist. HR 21-6-1966, 417, m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, blz. 186, NG 1966, blz. 432, Verkeersrecht 1966, blz. 227, m.nt. R.J. Polak (bromfietsverbod Sneek); HR 23-12-1980, NJ 1981, 171, m.nt. T.W. van Veen, AB 1981, 237, NG 1981, blz. S 63, m.nt., VR 1981, blz. 58, m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog) en AR 5-3-1981, GS 1981, nr. 6678, m.nt. E. Brederveld (rijverbod Vlieland).

artikel 2.1.6.1 Veroorzaken van gladheid

• 1.

  Het is verboden bij vorst of dreigende vorst water op de weg te werpen, uit te storten of te laten lopen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 427, aanhef en onder 4e van het Wetboek van Strafrecht of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Commentaar

Eerste lid

Vele APV’s kennen of kenden een plicht voor de eigenaar van een gebouw of terrein, gelegen binnen de bebouwde kom, om het trottoir langs dat gebouw of terrein sneeuwvrij te maken en te houden. Rond deze bepaling keert dikwijls de vraag terug van bevoegdheid tot regeling. Bevoegdheid, omdat het opnemen van een dergelijke plicht in de APV strijd zou opleveren met de in 1930 in Genève door de International labour organisation vastgestelde conventie betreffende de gedwongen of verplichte arbeid, dan wel in strijd zou kunnen zijn met artikel 4 van het Verdrag van Rome. Naast deze vraag moet ook geconstateerd worden dat een dergelijke bepaling door de overheid niet gehandhaafd wordt. De heer Verplanke gaat hierop in in zijn artikel in De Nederlandse Gemeente van 1 maart 1985. Hij komt tot de conclusie dat hoewel een dergelijke bepaling zijns inziens niet in strijd komt met beide verdragen, aan de wenselijkheid ervan getwijfeld moet worden vanwege het niet-handhaven. Hij stelt dan ook vast dat het sneeuwruimen op trottoirs meer een voorwerp van zorg van voorlichting is dan van de politieambtenaar behoort te zijn. Om deze redenen is afgezien van opname van een ‘sneeuwruimbepaling’ in de APV. Daarentegen bevat artikel 2.1.6.1 een verbod om tijdens vriezend weer een gevaarlijke situatie te laten ontstaan. Als voorbeeld valt te noemen het wassen van de auto op de openbare weg bij vriezend weer, waardoor plaatselijk een zeer gevaarlijke situatie kan ontstaan.

Tweede lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

In artikel 427, aanhef en onder 4 , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat met een geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die iets plaatst op of aan, of werpt of uitgiet uit een gebouw, op zodanige wijze dat door of ten gevolge daarvan iemand die van de openbare weg gebruik maakt, nadeel kan ondervinden.

artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: Het is een ieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd.

Jurisprudentie

Bewoners hebben de verplichting ingevolge de APV om gladheid op aangrenzend trottoir te bestrijden. Van bewoners kan niet worden gevergd dat zij bij sneeuwval hun trottoir voortdurend sneeuwvrij houden. Rb Amsterdam d.d. 20-01-1993, VR 42, 1994, 158.

artikel 2.1.6.2 Winkelwagentjes

• 1.

  De rechthebbende op een bedrijf die winkelwagentjes ter beschikking stelt, mede ten behoeve van het vervoer van winkelwaren over de weg, is verplicht ze te voorzien van de naam van het bedrijf of een ander herkenningsteken en de in de omgeving van dat bedrijf door het publiek op of langs de weg achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen of te doen verwijderen.

• 2.

  Het is verboden zich met een winkelwagentje op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf als bedoeld in het eerste lid of, indien het bedrijf gelegen is in een winkelcentrum, buiten de onmiddellijke omgeving van dat winkelcentrum. Als de onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum wordt aangemerkt de weg of weggedeelte, grenzende aan dat bedrijf of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats

• 3.

  Het is verboden een winkelwagentje dat is gebruikt op de weg onbeheerd daarop achter te laten anders dan op een daartoe aangewezen plaats.

• 4.

  Het in het eerste lid bepaalde in dit artikel geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Commentaar

Deze bepaling tracht het ‘zwerfkarrenprobleem’ enigszins te verkleinen door de winkelbedrijven te verplichten de door de consument gebruikte en achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij bij voorbeeld een munt van 50 eurocent heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje. Die munt krijgt hij terug bij terugbezorging van het wagentje. Invoering van het muntsysteem leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV-bepaling een verbod jegens de burger op te nemen.

Jurisprudentie

Is het desbetreffende winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12-6-1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en GS 6802, nr. 10 (Haarlem).

De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd vz. ARRS, 1-12-1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, blz. 103 e.v., ARRS 17-6-1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert).

artikel 2.1.6.3 Hinderlijke beplanting of voorwerp

Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daarvoor op andere wijze hinder of gevaar oplevert.

Commentaar

Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Indien iemand een dergelijke last krijgt opgelegd, is geen kapvergunning vereist. Artikel 4.5.2., tweede lid, onder g, geeft namelijk aan dat het verbod om zonder vergunning van het college een houtopstand te vellen of doen vellen niet geldt in die gevallen dat dit gebeurt in het kader van een opgelegde last.

Jurisprudentie

Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de belemmering van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent. De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen de coniferen blijft echter niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. ARRS 10-12-1993, JG 94.0138.

artikel 2.1.6.4 Openen straatkolken e.d.

Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden een straatkolk, rioolput, brandkraan of enigerlei andere afsluiting die behoort tot een openbare nutsvoorziening, te openen, onzichtbaar te maken of af te dekken.

Commentaar

Deze bepaling spreekt voor zich.

artikel 2.1.6.5 Kelderingangen e.d

• 1.

  Kelderingangen en andere lager dan de aangrenzende weg gelegen betreedbare delen van een bouwwerk mogen geen gevaar voor de veiligheid van de weggebruikers opleveren.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover artikel 427, aanhef en onder 1 of 3, van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is.

Commentaar

artikel 427, onder 1 en 3, Wetboek van Strafrecht verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten ten behoeve van de veiligheid van voorbijgangers.

De onderhavige APV-bepaling gaat verder. Geopende kelderingangen e.d. blijven, ook al worden ze met de nodige voorzorgsmaatregelen omgeven, een gevaar voor het publiek. Het zonder noodzaak geopend hebben van kelderingangen e.d. kan hiermee tegengegaan worden.

artikel 2.1.6.6 Rookverbod in bossen en natuurterreinen

• 1.

  Het is verboden te roken in bossen, op heide- of veengronden in of binnen een afstand van dertig meter daarvan gedurende de het college aangewezen periode.

• 2.

  Het is verboden in bossen, op heide- of veengronden in of binnen een afstand van honderd meter daarvan, voor zover het de open lucht betreft, brandende of smeulende voorwerpen te laten vallen, weg te werpen of te laten liggen.

• 3.

  Het in het eerste en in het tweede lid gestelde verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 3, van het Wetboek van Strafrecht.

• 4.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voor zover het roken plaatsvindt in gebouwen en aangrenzende, als tuin ingerichte, erven.

Commentaar

Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is.

artikel 2.1.6.7 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp

• 1.

  Het is verboden op, aan of boven het voor voetgangers of (brom)fietsers bestemde deel van de weg op enigerlei wijze prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen aan te brengen of te hebben hangen lager dan 2,2 meter boven dat gedeelte van de weg.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen, die op grotere afstand dan 0,25 meter uit de uiterste boord van de weg, op van de weg af gerichte delen van een afscheiding zijn aangebracht.

• 3.

  Voor de toepassing van dit artikel wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Commentaar

Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevat het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen.

artikel 2.1.6.8 Vallende voorwerpen

Het is verboden aan een weg of aan enig deel van een bouwwerk een voorwerp te hebben dat niet deugdelijk beveiligd is tegen neervallen op de weg.

Jurisprudentie

Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de dekzeilen op het pand van appellante, gezien de zeer slechte staat waarin ze verkeerden, de wijze waarop ze aan het dak waren vastgemaakt en het onstuimige weer van die dag, niet deugdelijk beveiligd waren tegen neervallen op de weg en dat aan het gevaar dat de dekzeilen opleverden zo spoedig mogelijk een einde moest komen. Spoedeisendheid bestuursdwang. Telefonische waarschuwing om een eind te maken aan de gevaarzetting. ABRS 09-01-2001, AB 2001, 207.

artikel 2.1.6.9 Voorzieningen voor verkeer en verlichting

• 1.

  De rechthebbende op een bouwwerk is verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk, vanwege en overeenkomstig de aanwijzingen van het college voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd.

• 2.

  Het college maakt tevoren aan de rechthebbende als bedoeld in het eerste lid zijn besluit bekend over te gaan tot het doen aanbrengen of wijzigen van een voorwerp, bord of voorziening als bedoeld in het eerste lid.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Waterstaatswet 1900, de Onteigeningswet, of de Belemmeringenwet Privaatrecht.

Commentaar

De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop.

In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt. Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.

artikel 2.1.6.10 Objecten onder hoogspanningslijn

(niet overgenomen)

artikel 2.1.6.11 Veiligheid op het ijs

• 1.

  Het is verboden:

  • a

    voor het publiek toegankelijke ijsvlakten te beschadigen, te verontreinigen, te versperren of het verkeer daarop op enige andere wijze te belemmeren of in gevaar te brengen;

  • b

    bakens of andere voorwerpen ten behoeve van de veiligheid geplaatst op de onder a bedoelde ijsvlakten, te verplaatsen, weg te nemen, te beschadigen of op enige andere wijze het gebruik daarvan te verijdelen of te belemmeren.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht of de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland 1995.

Commentaar

Deze bepaling houdt een aanvulling in op het bepaalde in de artikelen 161bis, 161ter, 162, 350, 351, 351bis en 424 Wetboek van Strafrecht.

Afdeling 2 Toezicht op evenementen

artikel 2.2.1 Begripsomschrijving

• 1.

  In deze afdeling wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van:

  • a.

    bioscoopvoorstellingen;

  • b.

    markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder h, van de Gemeentewet en artikel 5.2.4. van deze verordening

  • c.

    kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen;

  • d.

    het in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gelegenheid geven tot dansen;

  • e.

    betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties;

  • f.

    activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1.2.1, 2.1.4.1, 2.1.4.2, 2.1.4.3. en 2.3.3.1 van deze verordening.

• 2.

  Onder evenement wordt mede verstaan een herdenkingsplechtigheid.

Commentaar

In artikel 2.2.1 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium (‘namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’) wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt. In de eerste plaats is dit het geval bij bioscoopvoorstellingen. Deze voorstellingen worden niet meer als evenement aangemerkt. Daarnaast gelden de bepalingen niet voor waren- en snuffelmarkten. Indien het college een markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening.

De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtregime. Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn al geregeld in de WOM. Zie voor een toelichting op de WOM onder artikel 2.1.2.3.

Onder f zijn ten slotte van de evenementenbepaling uitgezonderd artikel 2.1.2.1 (Optochten), 2.1.4.1 (Feest, muziek en wedstrijd, e.d.), 2.1.4.2 (Dienstverlening), 2.1.4.3 (Straatartiest) en 2.3.3.1 (Speelgelegenheden).Dit gebeurt uiteraard om dubbele regelgeving te voorkomen.

Het mag duidelijk zijn dat indien een gemeentebestuur van mening is dat bepaalde, niet in de begripsomschrijving uitgezonderde, evenementen van de vergunningplicht behoren te worden vrijgesteld, deze evenementen als uitzondering kunnen worden opgenomen.

Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als enige expliciet als evenement genoemd. Voorbeelden van evenementen die onder de omschrijving vallen, maar niet expliciet in het artikel zijn genoemd omdat ze wel als vermaak kunnen worden beschouwd, zijn circussen, vuurwerkevenementen (groot vuurwerk), houseparty’s, voetbalwedstrijden, enz.

Ook een vechtevenement, meestal aangeduid als een kooigevecht, is aan te merken als een evenement en niet als een sportwedstrijd; zie Ledenbrief nr. 97/192.

Vergunning- of kennisgevingsstelsel

Voordat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking was getreden, was in de model APV van de VNG ten aanzien van evenementen een kennisgevingsstelsel opgenomen. Dit gold ook voor het organiseren van optochten, feesten en wedstrijden (2.1.2.1 en 2.1.4.1).

De inwerkingtreding van de Awb leverde echter de vraag op hoe een kennisgevingsstelsel zich verhoudt tot deze wet. Het kernbegrip in de Awb is het woord ‘besluit’. Het tot dan toe gehanteerde kennisgevingsstelsel verplichtte het bestuursorgaan niet tot het nemen van een schriftelijk besluit. Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld mondeling toestemming verlenen voor het organiseren van de activiteiten waarvan kennisgeving is gedaan.

Een kennisgevingsstelsel komt op twee manieren niet tegemoet aan eventuele bezwaren van derde belanghebbenden bij de te organiseren activiteiten:

• -

  in de eerste plaats is het bestuursorgaan op grond van de Awb (artikel 4:7 en 4:8) niet verplicht belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben te horen bij het geven van een mondeling beslissing;

• -

  in de tweede plaats dient er in beginsel een schriftelijk besluit te zijn voordat daartegen bezwaar of beroepsmogelijkheden aangewend kunnen worden.

Het risico is derhalve aanwezig dat bij de toepassing van een kennisgevingstelsel de belangen van derden niet meegenomen worden, terwijl deze zeker bij grootschalige evenementen van groot belang kunnen zijn. Geoordeeld is dat een kennisgevingsstelsel om deze reden niet overeenkomt met de Awb en daarom is voor artikel 2.1.2.1, 2.1.4.1, 2.1.4.2, 2.1.4.3. en 2.2.2 een vergunningenstelsel ingevoerd.

Rol van de burgemeester

De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 Gemeentewet. In het derde lid van dit artikel is aangegeven dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Het begrip "toezicht" is ruimer dan alleen de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier ook om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Indien de burgemeester de uitvoering van zijn toezichthoudende taak wil overlaten aan ambtenaren dan kunnen deze bevoegdheden worden gemandateerd overeenkomstig afdeling 10.1.1. Awb.

artikel 2.2.2 Evenement

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.

• 2.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de openbare orde;

  • b.

    het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;

  • d.

    de zedelijkheid of gezondheid.

• 3.

  Het verbod zoals bedoeld in het eerste lid geldt niet voor de door de burgemeester aangewezen kleine evenementen als bedoeld in het vijfde lid.

• 4.

  Bij besluit van de burgemeester kunnen voor daarbij aangewezen kleine evenementen regels worden gesteld, die nodig zijn in het belang van de in het derde lid genoemde gronden.

• 5.

  Bij het in het vijfde lid bedoelde besluit wordt de verplichting opgelegd tot het melden van het voorgenomen kleine evenement aan de burgemeester. Voorts wordt daarbij aangegeven het tijdstip, voorafgaand aan het evenement, waarop de melding uiterlijk moet zijn gedaan en de gegevens die bij de melding moeten worden verstrekt.

• 6.

  Uiterlijk 48 uur voordat een klein evenement plaatsvindt, kan de burgemeester besluiten, in het belang van de in lid 3 genoemde criteria, dit evenement te verbieden.

Commentaar

De vraag of de burgemeester bevoegd is voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement moet bevestigend worden beantwoord. Wij hebben hier immers te maken met een hem toekomende vrije beschikkingsbevoegdheid.

Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:

• 1.

  de voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling;

• 2.

  de voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid;

• 3.

  de voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

Gekozen is voor een systeem van soorten evenementen, waarbij de burgemeester kleine evenementen zoals buurtbarbecues kan aanwijzen waarvoor met een melding kan worden volstaan.

Jurisprudentie

• -

  Een limitatieve omschrijving van het begrip ‘evenement’ kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12-8-1985, GS, 1986, 6805, 4.

• -

  Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG, 1995, 292.

• -

  Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip ‘openbare orde’. Pres. Rb Groningen 11-08-1995, GS, 1996, 7030,3 m.nt H.Ph.J.A.M. Hennkens.

• -

  Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb ‘s-Hertogenbosch 14-2-1997, KG, 1997, 106.

• -

  Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af. Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103, 4 m.nt. P.J.H.

• -

  Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester - en niet het college - bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de evenementenvergunning. ABRS 13-12-1999, JG 00.0055 m.nt. M. Geertsema, Gst. 2000, 7116, 3 m.nt. HH.

• -

  Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.

Afdeling 3 Toezicht op openbare inrichtingen

Paragraaf 1 Toezicht op horecabedrijven

Algemeen

Op horecabedrijven zijn naast de regels van deze paragraaf nog vele andere regels van toepassing. Zo ook onder andere de Drank- en Horecawet, de Wet milieubeheer en Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.

Drank- en Horecawet

De Drank- en Horecawet regelt de uitoefening van het horecabedrijf bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De wet regelt dus niet de verstrekking van alcoholvrije drank.

Wet milieubeheer

Op horecabedrijven zijn de regels van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing. Meer in het bijzonder gelden daarvoor de regels van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, een op artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerde amvb. Dit besluit heeft per 1 oktober 1998 het Besluit horecabedrijven milieubeheer vervangen. Zie hiervoor ook de toelichting bij de bepalingen van afdeling 4.1. Zie voorts voor een uitgebreide toelichting over opzet en uitgangspunten van dit Besluit de Nota van toelichting bij het Besluit, welke is gepubliceerd in Staatsblad 1998, 322.

Om onder de werking van het Besluit te vallen moet er sprake zijn van een horeca-, sport- of recreatie-inrichting die behoort tot een in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer genoemde categorie (Ivb). Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafés cafetaria’s, snackbars, discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is. Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig, maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt. Het Besluit heeft betrekking op hetgeen plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving.

Gemeentelijke verordening

artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling. Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening.

In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport- en recreatie-inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort. Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm (vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voor zover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting. De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de APV gereguleerd.

Op grond van de hierna volgende bepalingen in de APV kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca-inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon- en leefklimaat, en of - ter bescherming van diezelfde motieven - aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden. Het verdient aanbeveling dergelijke voorschriften op te nemen in de APV, en niet in een verordening krachtens artikel 23 Drank- en Horecawet of een (leefmilieu)verordening krachtens artikel 7, eerste lid, sub a, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.

Bij een verordening krachtens de Drank- en Horecawet is in de eerste plaats de reikwijdte van het begrip ‘horecabedrijf’ van belang: artikel 1, eerste lid, Drank- en Horecawet ziet bijvoorbeeld niet op bedrijven waarin geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, anders dan artikel 2.3.1.1, eerste lid.

In de tweede plaats liggen aan de voorschriften Drank- en Horecawet primair sociaalhygiënische en sociaal-economische motieven ten grondslag. Vanuit die motieven kunnen de uit hoofde van de wet geldende inrichtingseisen bij gemeentelijke drank- en horecaverordening van overeenkomstige toepassing worden verklaard op inrichtingen waarin geen alcoholhoudende drank wordt geschonken.

De vergunningplicht in deze paragraaf is ook van toepassing op coffeeshops. Dat roept de vraag op hoe zich dit verhoudt met de Opiumwet. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt moet echter zijn dat de vergunningverlening geen betrekking heeft op de handel in drugs, maar op het feit dat een alcoholvrije horeca-inrichting wordt geëxploiteerd. In deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone horecabedrijven behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops - vanwege de effecten die met name deze inrichtingen kunnen hebben op het woon- en leefklimaat en de openbare orde - wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie ‘De Wet ‘Damocles’, bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet’ van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Jurisprudentie APV

• -

  Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. FM; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

• -

  Burgemeester is bevoegd tot bestuursdwang, dit vergt wel zorgvuldigheid bewijsvoering. Afvoeren van gedooglijst is geen gedoogbesluit. LJN-nr. AO7469, JG 04.0105, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Weigering om af te wijken van beleidsregels om een nog niet gevestigde coffeeshops te gedogen is een Awb-besluit. Rechtbank Assen, 03/527BESLU, JG 04.0104 m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Intrekken gedoogverklaring brengt niet-ontvankelijk verklaring met zich mee, zolang niet feitelijk handhavend is opgetreden. LJN-nr. AO6089, JG 04.0079, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Uitoefening bestuursdwangbevoegdheid is mogelijk, het ontbreken van vastgesteld en gepubliceerd coffeeshopbeleid doet daar niet aan af. LJN-nr. AO2883, JG 04.0110, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Exploitant horeca-inrichting verantwoordelijk voor handelingen in zijn inrichting met betrekking tot handel in softdrugs. Inrichting gesloten. LJN-nr. AI0787, JG 03.0168, m. nt. T. van der Reijt.

• -

  Sluiting woning op grond van art. 174a Gemeentewet om andere reden dan drugsoverlast toegestaan. LJN-nr. AF5325, JG. 03.0126, m. nt. T. van der Reijt.

• -

  Verspreiding via internet van cannabismenulijsten is volgens de Opiumwet openbaarmaking . LJN-nr. AO6423, JG 04.0130 m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. LJN-nr. AP0405, JG 04. september, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Een hennepkwekerij van 89 planten in een woning leidt niet tot ontbinding van het huurcontract. LJN-nrs. AQ9905 en AQ9850, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Gebiedsontzegging i.v.m. met overlast, die te maken heeft met de handel in en het gebruik van verdovende middelen, zijn gerechtvaardigd door het algemeen belang in een democratische samenleving. LJN-nr. AP8138, JG 04.0132 m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Het onderverhuren van een kamer in een woning t.b.v. een hennepkwekerij leidt tot ontbinding huurcontract. Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch, rolnr. C0201144/HE, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld.

• -

  Aankondiging bevel tot sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet is geen besluit in de zin van de Awb. Rechtbank Groningen, AWB 03/90 GEMWT VEN, JG. 03.0064, m. nt. T. van der Reijt.

Jurisprudentie Drank- en Horecawet

• -

  BEM! niet ontvankelijk. Sommige horecaondernemers ondervinden economische last van de horeca-activiteiten van verenigingen, buurthuizen e.d. (zogenoemde paracommerciële inrichtingen). Gemeenten moeten op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) voorwaarden stellen om e.e.a. in goede banen te leiden. Op 1 januari 2000 is de Stichting Bevordering Eerlijke Mededinging horeca-activiteiten (afgekort: BEM!) gestart met het beteugelen van oneerlijke mededinging vanwege paracommerciële inrichtingen door gemeenten en paracommerciële inrichtingen er op te wijzen dat gemeenten voorwaarden moeten stellen en dat de inrichtingen deze moeten naleven. De horecaondernemers deden dat liever niet zelf omdat zij repercussies vreesden. De BEM! was speciaal voor (het uitdelen van waarschuwingen en) het voeren van processen opgericht omdat de ABRS bepaalde (onder meer in de uitspraak van 19 februari 1996, R03.93.2171, AB 1996, 241) dat de landelijke vereniging Koninklijk Verbond van Ondernemers in het Horeca- en Aanverwante Bedrijf "Horeca Nederland" te Woerden niet ontvankelijk was. De Afdeling oordeelde toen dat met artikel 3a (thans artikel 4) van de (DHW) is beoogd het zogenoemd paracommercialisme te beteugelen ten faveure van reguliere horecaondernemers - een belang dat zich naar zijn aard in beginsel leent voor een collectieve behartiging ervan op plaatselijk of regionaal niveau. De Afdeling achtte dit belang niet zodanig van aard dat Horeca Nederland zich dit als landelijk opererende vereniging - binnen het kader van haar zeer algemene doel - kan aantrekken. De Afdeling constateert nu dat het doel van de BEM! op zichzelf voldoende specifiek is maar dat de belangen die de BEM! wil behartigen toch plaatselijke of hooguit regionale kwesties betreffen. Dat kunnen de horecaondernemers volgens de Afdeling zelf wel doen, ook al vrezen zij eventuele repercussies. De BEM! is volgens de Afdeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

• -

  Terzijde wordt vermeld dat de minister van VWS in de Alcoholnota (TK 2000-2001, 27565, nr. 2) aangeeft voornemens te zijn de bepalingen over het paracommercialisme te schrappen vanwege het feit dat bepalingen die zijn ingegeven uit economische overwegingen niet in een volksgezondheidwet als de DHW thuis horen. ABRS 22-05-2002, 200103867/1, LJN-nr. AE2813, JG 02.0129 m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Gevolmachtigde als leidinggevende horecabedrijf geaccepteerd, in tegenstelling tot huidige praktijk. LJN-nr. AG1744, JG 04.0078 m.nt. A.L. Esveld.

• -

  24 Internetcomputers trekken een zelfstandige stroom bezoekers, strijd met de Drank- en Horecawet. LJN-nr.AO 8501, JG 04.0103 m.nt. A.L. Esveld.

artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen

• 1.

  Onder horecabedrijf wordt in deze paragraaf verstaan: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.

• 2.

  Onder horecabedrijf als bedoeld in het eerste lid wordt mede verstaan: een bij dit bedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.

• 3.

  Een terras in de zin van deze paragraaf is een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.

• 4.

  Onder houder wordt in deze paragraaf verstaan: degene die een horecabedrijf exploiteert op grond van het bepaalde in artikel 2.3.1.2 of 2.3.1.3.

• 5.

  Deze paragraaf verstaat niet onder bezoekers:

  • a.

    de gezinsleden van de houder, alsmede diens elders wonende bloed- en aanverwanten, in de rechte lijn onbeperkt, in de zijlijn tot en met de derde graad;

  • b.

    de personen die voorkomen in het register als bedoeld in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht;

  • c.

    de personen, alsmede personen bedoeld in artikel 438, derde lid van het Wetboek van Strafrecht, wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

Commentaar

De omschrijving van het begrip ‘horecabedrijf’ sluit zoveel mogelijk aan bij de Drank- en Horecawet. In de praktijk is gebleken dat in coffeeshops soms uitsluitend cannabisproducten tegen vergoeding worden verstrekt (en genuttigde dranken om niet). Om te voorkomen dat een coffeeshop in dat geval niet zou worden bestreken door de begripsomschrijving ‘horecabedrijf’, is in het eerste lid de aanduiding ‘rookwaren’ toegevoegd.

De sluitingsbepalingen van deze paragraaf betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de houder niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken.

Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen. Dit laatste kan niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van geluidsoverlast van komende en gaande bezoekers (het aan- en afrijden van auto’s, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).

Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed- en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.2.1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen).

artikel 2.3.1.2 Vergunning exploitatie horecabedrijf

• 1.

  Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.

• 2.

  De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid, indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.

• 3.

  De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf

• 4.

  Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.

• 5.

  In afwijking van het bepaalde in artikel 2.1.5.1 beslist de burgemeester in geval van een vergunningaanvraag die ook betrekking heeft op een of meer bij het horecabedrijf behorende terrassen voor zover deze zich op de weg bevinden over de ingebruikneming van die weg ten behoeve van het terras.

• 6.

  Onverminderd het gestelde in het derde en vierde lid kan de burgemeester de in het vijfde lid bedoelde ingebruikneming van die weg ten behoeve van een of meer bij een horecabedrijf horende terrassen weigeren:

  • a.

    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;

  • b.

    indien dat gebruik een belemmering kan worden voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.

• 7.

  Het bepaalde in het vijfde en zesde lid geldt niet, voor zover in het daarin gestelde onderwerp wordt voorzien door de wet beheer Waterstaatwerken of de wegenverordening Noord-Holland;

• 8.

  De burgemeester weigert de vergunning als bedoel in het eerste lid, indien de houder geen verklaring omtrent gedrag overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is afgegeven.

Commentaar

Eerste lid

Op grond van de APV kan overlast worden tegengegaan die de openbare orde betreft en zich buiten het bedrijf afspeelt. Omdat die overlast groot kan zijn, verdient het aanbeveling een vergunningstelsel te hanteren, zodat de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf langs preventieve weg kunnen worden beschermd.

De vergunningverlening dient ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet te geschieden door de burgemeester. In dit artikel is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Tweede lid

In de praktijk komt het regelmatig voor, dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag noch de openbare orde noch het woon- en leefklimaat zich tegen verlening verzetten, terwijl het geldende bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is dan moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden. Daartoe is strijd met het bestemmingsplan als weigeringgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid met zich mee de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Derde en vierde lid

Met het oog op de bescherming van de openbare orde en de woon- en leefomgeving kan ook het aantal horecabedrijven aan een maximum worden gebonden (maximumstelsel). Het is dan geoorloofd een vergunning te weigeren indien het woon- en leefklimaat in de betrokken straat of buurt door de vestiging van een nieuw horecabedrijf zou worden aangetast. Blijkens jurisprudentie acht de Afdeling op zichzelf aannemelijk, dat aantasting van de woon- en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen (in casu bordelen) in die gemeente. Volgens de Afdeling laat dat echter onverlet, dat het bevoegd orgaan per inrichting dient aan te tonen of aannemelijk te maken, dat en in hoeverre de aanwezigheid dan wel de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de leef- en woonsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt.

Een zelfde redenering geldt voor de wijze waarop de rechter oordeelt over de weigering van een vergunning voor een horecabedrijf in het belang van de openbare orde. De Afdeling heeft vaker bepaald, dat het als een openbare ordebelang kan worden beschouwd dat het aantal te verlenen vergunningen kan worden gemaximeerd; te denken valt bijvoorbeeld aan de beoordeling van het gemeentelijk standplaats- en ventvergunningenbeleid. Volgens deze opvatting kan het aantal te verlenen vergunningen worden beperkt tot een vastgesteld maximumaantal, indien door een veelheid van horecabedrijven (in de straat of de wijk) de openbare orde in gevaar wordt gebracht. Wèl dient in ieder afzonderlijk geval te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat van zo’n gevaar in concreto daadwerkelijk sprake is.

Belangrijk hulpmiddel bij een dergelijk beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, waarin gemotiveerd het maximum aantal te verlenen vergunningen is vermeld of horecaconcentratie- en/of horecastiltegebieden zijn aangewezen.

Ook een leefmilieuverordening op basis van de Wet op de stad- en dorpsvernieuwing kan als hulpmiddel dienen, omdat daaruit het karakter van de straat of de wijk blijkt. Uiteraard zal een dergelijk beleid moeten sporen met het voor het betreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. In het algemeen mag de burgemeester afwijzend beslissen op een aanvraag om een vergunning, indien verlening niet strookt met het op de verordening gebaseerde beleid. Niettemin zal de burgemeester steeds moeten nagaan, of bijzondere omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering op dit beleid: iedere vergunningaanvraag moet immers zelfstandig en met in achtneming van de betrokken belangen te worden beoordeeld.

De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een horecabedrijf zich al dan niet verdraagt met het woon- en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zullen aantasten.

In het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer worden algemene regels gesteld voor datgene wat zich afspeelt in het horecabedrijf en de directe omgeving daarvan. Daarnaast kunnen, indien deze algemene regels niet voldoen, gelet op artikel 5 van dat Besluit in verband met voorschrift 4.1.4 uit de bijlage bij dat Besluit nadere eisen worden gesteld voor:

• -

  het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting;

• -

  de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras;

• -

  de situering van een terras;

• -

  het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, bezoekers waar onder regels ten aanzien van aan- en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers.

Voor een nadere toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1.

Krachtens artikel 1.4 van de APV kunnen voorschriften worden verbonden aan de exploitatievergunning. Denkbaar is dat die betrekking hebben op dezelfde onderwerpen als hiervoor genoemd, indien daarmee wordt beoogd de openbare orde of de woon- en leefomgeving te beschermen.

Vijfde lid

Hoewel in een vergunning voor een terras meestal ook de invloed op de openbare ruimte wordt meegewogen, wordt de beslissing op grond van jurisprudentie van eenvoud hier aan de burgemeester overgelaten i.p.v. het college.

Een aparte terrasvergunning of terrasbeleid voor een terras waar een activiteit bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, plaatsvindt, zonder daarin het horecabedrijf zelf te betrekken, is niet aan de orde gezien het gestelde in artikel 2.3.1.1, tweede lid.

Zevende lid, Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het zevende lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Achtste lid: verplichte verklaring omtrent gedrag

Op basis van artikel 1.5 is de vergunning persoonsgebonden. Dat is bij deze exploitatievergunning niet zonder reden. De persoon van de exploitant speelt een belangrijke rol in de wijze van exploitatie en dus ook in de wijze waarop deze exploitatie het woon- en leefklimaat en de openbare orde beïnvloedt. Om die reden kan het raadzaam zijn om de verplichting op te nemen voor de vergunningaanvrager om een recente verklaring omtrent gedrag over te leggen.

Een verklaring omtrent het gedrag (VOG) wordt aangevraagd bij de gemeente waar men staat ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Het Centraal Orgaan VOG geeft de verklaring namens de Minister van Justitie af. In het kader van de Wet BIBOB, (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Wet BIBOB, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de vergunningaanvrager te onderzoeken. Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de verklaring omtrent het gedrag zijn.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

• -

  Strijd met het bestemmingsplan is als weigeringsgrond aanvaardbaar. ABRS 24-3-1997, AB 1997, 201, met noot van F.C.M.A. Michiels, GS 1997, 7058, 4 met noot van H.Ph.J.A.M. Hennekens, JG 97.0165, met noot van E.M.H. Franssen.

• -

  Aannemelijk dat de aantasting van de woon-en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen. ARRS 22 mei 1987, AB 1988, 240; ARRS 8-1-1988, AB 1988, 417; ABRS 24-1- 1995, GS 1995, 7011,3, JG 95.0200.

• -

  Weigering van vergunning voor coffeeshop die niet voldoet aan de in het beleid gestelde afstandsnorm van 200 (respectievelijk 250) meter van scholen of jongerencentra is terecht. Vz.ABRS 10-06-1997, H01.97.0530, JU 981013 (VNG-databank) en Vz.ABRS 20-02-1998, H01.97.1514, JU 981015 (VNG-databank).

• -

  Voorschrift in terrasvergunning, waarbij op dagen dat er evenementen zijn aan het gebruik van de weg voor dat doel prioriteit wordt gegeven, dient doelmatig gebruik en beheer van de weg. ABRS 17 06 1997, JG 98.0027 98.0027, Gst. 1998, 7067, 2 met noot van HH.

• -

  De WRO staat het opnemen van voorwaarden in de vergunning op grond van de APV ter bescherming van het woon- en leefklimaat niet in de weg ABRS 24-04-2001, JG 01.0124 m.nt. A.L. Esveld, ABkort 2001, 330, MenR 2001, 143K.

• -

  Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.0128 m.nt. M. Geertsema. In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269.

• -

  De burgemeester heeft terecht vergunning verleend voor de exploitatie van een terras van bepaalde afmetingen en aan deze vergunning in verband met het belang van de verkeersveiligheid een voorwaarde inzake wijze van bediening verbonden. LJN-nr. AF0274, JG 03.0023 m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Het college is niet bevoegd tot het nemen van besluiten op aanvragen om terrasvergunningen. LJN-nr. AF0261, JG 03.0022 m.nt. A.L. Esveld.

artikel 2.3.1.3 Opheffing vergunningplicht

• 1.

  De burgemeester kan bepalen dat het gestelde in artikel 2.3.1.2 niet geldt voor een of meer in dat besluit aangeduide soorten horecabedrijven in de gehele gemeente dan wel in een of meer daarin aangewezen gedeelten van de gemeente.

• 2.

  De exploitatie van een horecabedrijf waarop een besluit als bedoeld in het eerste lid van toepassing is, moet zodanig geschieden dat daardoor de woon en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed.

Commentaar

Door het opheffen van de vergunningplicht, kunnen in de gemeente gebieden worden aangewezen waar zonder voorafgaande toestemming een horecabedrijf kan worden geëxploiteerd. Bij wijze van ‘ondergrens’ geeft het tweede lid als rechtstreekse norm dat de exploitatie van het horecabedrijf echter ook dan de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig mag beïnvloeden. Indien nodig met het oog op de naleving van de in het tweede lid opgenomen norm, kan bestuursdwang worden aangezegd of een dwangsom worden opgelegd (afdeling 5.3 resp. 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht).

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Het gevaar van "verboden delegatie" aan de burgemeester bestaat hier niet. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet in een besluit gebaseerd op dit artikel geen algemeen verbindend voorschrift ABRS 23-11-1999, JB 2000, 23 m.nt. J.M.E. Derks, Gst. 2000, 7112, 6 m.nt. HH.

artikel 2.3.1.4 Sluitingstijden

• 1.

  Het is de houder van een horecabedrijf verboden dit voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven: op maandag tot en met zondag tussen 01.00 uur en 07.00 uur.

• 2.

  De burgemeester kan door middel van een vergunningvoorschrift andere sluitingstijden vaststellen voor een afzonderlijk horecabedrijf of een daartoe behorend terras.

• 3.

  Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften.

Commentaar

Eerste lid

Grondslag voor de in de APV opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 Gemeentewet. De gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor horecabedrijven vaststellen in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het beschermen van het woon- en leefklimaat e.d. Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22 juli 1960 (AB 1961, blz. 15) belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor de sluitingsuur van cafés e.d., mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet is gelegen in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

Uitvoering?

Het onderscheid regelgeving-uitvoering heeft in het kader van de sluitingsuren van inrichtingen aanleiding gegeven tot menige jurisprudentie van de afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 2 september 1983, AB 1984, 245, m.nt. JHvdV (Oploo, Sint Anthonis en Ledeacker) stond de vraag centraal of de burgemeester bevoegd was een permanente ontheffing te verlenen van het verbod uit de APV. De Afdeling heeft over de bevoegdheidsafbakening tussen de raad en burgemeester aangegeven dat de gemeenteraad in het APV-artikel in het geheel geen grenzen stelt aan de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester. Noch uit de tekst van het APV-artikel, noch anderszins, blijkt dat de ontheffing bij voorbeeld slechts in bijzondere omstandigheden c.q. in incidentele gevallen door de burgemeester zou mogen worden verleend.

De visie van verweerder dat hij zich op het terrein van de gemeentelijke wetgever zou bewegen, zou naar het oordeel van de afdeling slechts opgaan indien hij aan alle inrichtingen in de gemeente onbeperkt ontheffing van het in het desbetreffende APV-artikel vervatte verbod zou verlenen. In dat geval zou verweerder immers de door de gemeenteraad vastgestelde sluitingsuren als vermeld in artikel 56, eerste lid, APV in feite ter zijde stellen. De Afdeling kan daarom niet in zien waarom de burgemeester de bevoegdheid zou missen het verzoek om ontheffing in te willigen.

Tweede lid

In afwijking van de in het eerste lid genoemde sluitingstijden, kan de burgemeester andere sluitingstijden vaststellen voor een afzonderlijk horecabedrijf. Het tweede lid geeft de burgemeester de bevoegdheid daartoe een voorschrift te verbinden aan de vergunning die aan de exploitant van de desbetreffende inrichting zal worden verleend. Het gaat hier om een vergunningvoorschrift als bedoeld in artikel 1.4 van de APV, dat dus moet strekken ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning vereist is. Een voorbeeld van zo’n voorschrift is de verplichting een bepaald veiligheidsniveau voor de bezoekers te garanderen of het rustiger laten verlopen van het sluitingsuur. Een portier kan in zo’n eis voorzien. Het is niet mogelijk de aanwezigheid van een portier te eisen als invulling van de eis voor een bepaald veiligheidsniveau of een rustig verloop van het sluitingsuur. De wijze waarop aan de eis wordt voldaan, is een keuze van de exploitant. De burgemeester geeft daarna aan of met een bepaalde keuze van de exploitant aan zijn eis wordt voldaan. De eventuele aanwezigheid van een portier moet voldoen aan de Wet beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

Over de uitoefening van deze bevoegdheid, kan de burgemeester desgewenst beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Als beleidsregel kan de burgemeester bepalen dat hij, bij het beantwoorden van de vraag of voor een afzonderlijk horecabedrijf bij vergunningvoorschrift afwijkende sluitingstijden zullen worden vastgesteld, per categorie horecabedrijven een bepaald beleid hanteert. Dat beleid kan bijvoorbeeld inhouden dat het sluitingsuur voor cafetaria’s, broodjeszaken e.d. als regel op een ander tijdstip (bijvoorbeeld één uur later) wordt vastgesteld dan voor andere horecabedrijven, om cafébezoekers de mogelijkheid te bieden iets te eten na de sluiting van hun café. Nu het hier een beleidsregel betreft, kan de burgemeester daarvan in een concreet geval - gemotiveerd - afwijken (het een cafetaria niet toestaan één uur later te sluiten dan cafés) indien dat volgens hem noodzakelijk is in het belang van de openbare orde en/of de woon- en leefomgeving.

Derde lid

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer vallen. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting. De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voor zover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV-bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet aangewezen inrichtingen. De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.

De raad kan dus niet aanvullend via de APV gevaar, schade of hinder of andere belangen die onder het begrip ‘bescherming van het milieu’ vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm. Zie hiervoor ook de algemene toelichting bij deze paragraaf.

Jurisprudentie

• -

  Een in naam besloten club die wel in hoge mate voor het publiek toegankelijk is, moet voldoen aan de sluitingstijden van de APV. Vz.ARRS, 21 12 1992, Gst. 1993, 6073, 4 m.nt. HH, JG 93.0260.

• -

  Beleid op basis waarvan coffeeshops, in tegenstelling tot andere horecabedrijven, vanaf 20.00 uur gesloten moeten zijn is noch in strijd met de Winkeltijdenwet noch anderszins onredelijk. Een coffeeshop is geen winkel. Hij is immers in hoofdzaak ingericht als een bedrijf waar gekochte waren ter plaatse worden genuttigd. Rb Breda, 03-12-1997, JG 98.0025, AB 1998, 76 m.nt. FM.

• -

  Terughoudend beleid ten aanzien van nachtvergunningen voor horecabedrijven. ABRS 08-02-1994, JG 94.0252 , Gst. 1994, 6999, 4 m.nt. HH.

• -

  Verhouding tussen sluitingstijden zoals vastgesteld door de raad op grond van de verordening en door de burgemeester voor het concrete geval. Vz.ARRS 30-03-1993, JG 94.0094 m.nt. A.B. Engberts.

• -

  Sluitingstijden in de APV stellen geen grenzen aan de bevoegdheid van de burgemeester om ontheffing te verlenen. ARRS 02-09-1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV. De ontheffing van de burgemeester mag geen permanent karakter hebben en niet alle in de gemeente aanwezige inrichtingen betreffen. ARRS 19-01-1984, AB 1984, 491 m.nt. JHvdV.

• -

  De in exploitatievergunningen voor een niet-alcoholverstrekkend) horecabedrijf opgenomen mededeling omtrent de openingstijden van het horecabedrijf is geen besluit in de zin van art. 1:3, lid 1, van de Awb. Openingstijden vloeien namelijk rechtstreeks voort uit de APV. LJN-nr. AE8980, JG 03.0024 m.nt. A.L. Esveld.

• -

  De burgemeester stelde terecht eis aan garderobefunctie café bij ontheffing sluitingstijd. LJN-nr. AF2496, JG 03.0063 m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Herhaalde overtreding van sluitingtijd leidt tot onmiddellijke sluiting horecabedrijf. LJN-nr. AM5381, JG 04.0102 m.nt. A.L. Esveld.

artikel 2.3.1.5 Afwijking sluitingstijden; tijdelijke sluiting

• 1.

  De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, voor een of meer horecabedrijven tijdelijk andere dan de krachtens artikel 2.3.1.4 geldende sluitingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 13b van de Opiumwet.

Commentaar

Eerste lid

Net als voor de in artikel 2.3.1.4, tweede lid, genoemde bevoegdheid, vormt artikel 174 Gemeentewet ook de grondslag voor de bevoegdheid om één of meer horecabedrijven tijdelijk afwijkende sluitingsuren op te leggen of tijdelijk te sluiten. Aanleiding voor tijdelijke afwijking of sluiting, moet zijn gelegen in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in bijzondere omstandigheden (zoals, al dan niet lokale, feestdagen). Het betreft een algemene bevoegdheid die - anders dan bij de bevoegdheid bedoeld in artikel 2.3.1.4, tweede lid, die een individueel karakter heeft - zich niet alleen kan uitstrekken tot één maar ook tot meerdere of zelfs tot alle in de gemeente aanwezige horecabedrijven. Anderzijds beperkt de bevoegdheid zich, anders dan bij die bedoeld in artikel 2.3.1.4, tweede lid, tot het tijdelijk vaststellen van afwijkende sluitingstijden of tot tijdelijke sluiting.

Tweede lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting. Hoewel de wetgever er bij de invoering van de Wet ‘Damocles’ (artikel 13b van de Opiumwet dat op 21 april 1999 in werking is getreden) vanuit is gegaan dat gemeentelijke regelingen (overlast- of exploitatieverordeningen) hun geldigheid behouden omdat het onderwerp van de gemeentelijke regeling een ander is, lijkt het raadzaam door middel van het bepaalde in het tweede lid buiten twijfel te stellen dat niet in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld.

Op 13 juli 2002 is de Wet Victor in werking getreden (Staatsblad 2002, 348). Deze wet houdt in dat het college de bevoegdheid krijgt om de eigenaar van een pand dat is gesloten op grond van de APV, artikel 13b Opiumwet of artikel 174a Gemeentewet aan te schrijven om het pand in gebruik te geven aan een andere persoon of instelling, dan wel om verbeteringen aan te brengen. Als de verstoring van de openbare orde of de verkoop van drugs niet langdurig achterwege blijft, kan in het uiterste geval zelfs overgegaan worden tot onteigening.

In de Wet Victor is ook bepaald dat sluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet moeten worden ingeschreven in de openbare registers. Conform artikel 3:16 BW. Merkwaardig genoeg geldt deze inschrijvingsplicht niet voor de sluitingen op grond van de APV.

Jurisprudentie

• -

  Artikel 174 van de Gemeentewet geeft aan de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid. Wenselijk om ook in de APV een sluitingsbepaling op te nemen. ARRS 15-6-1984, AB 1985, 96, m.nt. J.H. van der Veen.

• -

  Sluitingsbevel zonder tijdsbepaling voldoet niet aan artikel 221 gemeentewet (oud). Vz ARRS, 26-8-1992, AB 1993, 104, JG 93.0116, en ABRS, 5 -7-1996, JG 96.0266.

• -

  Sluitingsmaatregel heeft geen punitief karakter en is niet onevenredig zwaar. ABRS 23-5-1995, AB 1995, 475, m.nt. L.J.J. Rogier.

• -

  Sluitingsbevel zonder tijdsbepaling voldoet niet aan artikel 221 gemeentewet (oud). Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104, JG 93.0116 , en ABRS 05-07-1996, JG 96.0266.

• -

  Terechte sluiting voor onbepaalde tijd van coffeeshop die het nuloptiebeleid overtreedt. Vz.ABRS 05-091997, Gst. 1998, 7069, 4 m.nt. HH.

• -

  Terechte sluiting van horecagelegenheid voor de duur van een jaar wegens handel in harddrugs. Vz.ABRS 22-04-1998, K01.97.0213 (ongepubliceerd). Persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant daarbij (bij handel in harddrugs) is niet van belang. ABRS 29-04-1997, R03.93.4839, JU 982015 (VNG-databank), ABRS 27-06-1997, R03.93.5408, JU 98201 (VNG-databank), en ABRS 04-07-2001, AB 2001, 6 m.nt. JGB/AES.Terechte sluiting van twee horeca-inrichtingen en intrekking van de exploitatievergunningen wegens smokkel van illegalen. Aantasting van de openbare orde. Pres. Rb Rotterdam 5 september 1997, JG 97.0209.

• -

  Bij uitoefening sluitingsbevoegdheid hoeft burgemeester geen strikte strafrechtelijke bewijsregels in acht te nemen. ABRS 06-021997, JG 97.0075. Sluiting is geen ‘criminal charge’ als bedoeld in artikel 6 EVRM. Inzage in geanonimiseerde getuigenverklaringen en politierapporten is dan ook niet strijdig met het ‘fair trial’-beginsel. ABRS 11-061998, AB 1998, 297 m.nt. FM. In bestuursrechtelijk geding moeten wel de juistheid van de feiten en zorgvuldigheid van het besluit kunnen worden getoetst. Pres. Rb Breda, 27 januari 1998, JG 98.0096.

• -

  Terechte sluiting van een discotheek op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV van Zaanstad, nu is gebleken dat de situatie rond het gebruik van partydrugs uit een oogpunt van te beschermen gezondheidsbelangen onbeheersbaar is. Pres. Rb Haarlem 16 november 2001, LJN-nr. AD5792.

artikel 2.3.1.6 Aanwezigheid in gesloten horecabedrijf

Het is bezoekers van een horecabedrijf verboden gedurende de tijd dat dit bedrijf krachtens artikel 2.3.1.4 of ingevolge een op grond van artikel 2.3.1.5 genomen besluit gesloten dient te zijn, zich daarin of aldaar te bevinden.

Commentaar

De in de vorengenoemde artikelen opgenomen sluitingsbepalingen richten zich tot de houder van de inrichting: hij dient zijn bedrijf gesloten te houden gedurende de tijden, die hem bij of krachtens die bepalingen zijn opgelegd. Artikel 2.3.1.6 richt zich daarentegen tot de (potentiële) bezoeker van de inrichting. Indien deze zich met goedvinden van de houder in de inrichting bevindt gedurende de tijd dat de inrichting gesloten dient te zijn, overtreedt hij artikel 2.3.1.6. Indien echter daarvoor de toestemming van de houder ontbreekt en de bezoeker zich niet op diens eerste vordering verwijdert, overtreedt hij artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Beide artikelen zijn naast elkaar bestaanbaar: artikel 2.3.1.6 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling, terwijl artikel 138 Wetboek van Strafrecht ziet op de bescherming van de rechten die aan de eigendom verbonden zijn.

artikel 2.3.1.7 Ordeverstoring

(niet overgenomen)

artikel 2.3.1.8 College als bevoegd bestuursorgaan

Indien een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 geen inrichting is in de zin van artikel 174 Gemeentewet treedt niet de burgemeester maar het college op als bevoegd bestuursorgaan ten behoeve van de artikelen 2.3.1.2 tot en met 2.3.1.5.

Commentaar

Het begrip ‘horecabedrijf’ als omschreven in artikel 2.3.1.1, eerste lid, ziet ook op inrichtingen die niet voor het publiek toegankelijk zijn, zoals besloten sociëteiten en gezelligheidsverenigingen (zie ook onder artikel 2.3.1.1). Gelet op artikel 174 Gemeentewet is in dat geval niet de burgemeester maar het college het bevoegde bestuursorgaan.

Paragraaf 2 Toezicht op inrichtingen tot het verschaffen van nachtverblijf

artikel 2.3.2.1 Begripsomschrijvingen

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

• 1.

  inrichting: elke al of niet besloten ruimte waarin, in de uitoefening van beroep of bedrijf, aan personen de mogelijkheid van nachtverblijf of gelegenheid tot kamperen wordt verschaft;

• 2.

  houder: degene die een inrichting exploiteert, dan wel daarin de feitelijke leiding heeft.

Commentaar

Inrichting

Het begrip ‘inrichting’ als hier omschreven sluit aan bij artikel 438 Wetboek van Strafrecht, dat ziet op het als beroep verschaffen van nachtverblijf aan personen (eerste lid) en op het als beroep of gewoonte beschikbaar stellen van een terrein voor het houden van nachtverblijf of het plaatsen van kampeermiddelen e.d. (tweede lid).

Houder

Houder in de zin van deze bepaling kan ook een rechtspersoon zijn, in welk geval moet worden aangenomen dat de registratieplicht de directeur betreft: HR 14-6-1955, NJ 1956,38.

artikel 2.3.2.2 Kennisgeving exploitatie

Degene die een inrichting opricht, overneemt, verplaatst of het houden van een inrichting staakt, is verplicht binnen drie dagen daarna daarvan schriftelijk kennis te geven aan de burgemeester.

Commentaar

artikel 2.3.2.2 strekt ertoe, dat de burgemeester een zo volledig mogelijk overzicht heeft van de in de gemeente aanwezige horecabedrijven.

artikel 2.3.2.3 Nachtregister

De houder van een inrichting is verplicht een register, als bedoeld in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht, bij te houden dat is ingericht volgens het door de burgemeester vastgestelde model.

Commentaar

De plicht tot het bijhouden van een nachtregister door de houder van de inrichting is neergelegd in artikel 438 Wetboek van Strafrecht. Artikel 438 schrijft voor dat de houder van de inrichting:

• -

  bij aankomst van een gast een geldig reisdocument of identiteitsbewijs verlangt en daarvan aantekening maakt (eerste lid, onder 1e), en diens naam, beroep of betrekking, woonplaats en dag van aankomst moet aantekenen (eerste lid, onder 2e);

• -

  bij vertrek van de gast de dag van vertrek aantekent (eerste lid, onder 2e);

• -

  het register op aanvraag vertoont aan de burgemeester of een door deze aangewezen ambtenaar.

Tezamen hebben artikel 438 Wetboek van Strafrecht en de bepalingen van deze paragraaf primair als doel om, met de geregistreerde gegevens, de opsporing of aanhouding van door de politie of justitie gezochte personen te vergemakkelijken. De in deze paragraaf opgenomen bepalingen kunnen eveneens een ander oogmerk hebben: bijvoorbeeld, behalve de openbare orde, het vastleggen van kwantitatieve gegevens over het recreatieve bezoek (om daarmee een openluchtrecreatie- en toerismebeleid te kunnen voeren).

Jurisprudentie

• -

  Het nachtregister moet op aanvraag worden vertoond aan de burgemeester of een door deze aangewezen ambtenaar. Tot aanwijzing als hier bedoeld is de gemeenteraad niet bevoegd: HR 13-12-1897 (W. 7056).

• -

  Het college van de gemeente Terschelling had terecht uitgesproken dat het beschikken over gastenstatistieken ‘dienstbaar kan worden gemaakt aan de bevordering van het toerisme binnen de gemeente’ en ‘kunnen die voorschriften worden aangemerkt als betreffend de huishouding der gemeente’. HR 13-12-1966, AB 1967, blz. 429

artikel 2.3.2.4 Verschaffing gegevens nachtregister

Degene die in een inrichting nachtverblijf houdt dan wel de kampeerder is verplicht onverwijld aan de houder van die inrichting volledig en naar waarheid zijn of haar naam, adres, woonplaats, geboortedatum, geboorteplaats, betrekking, dag van aankomst, alsmede de dag van vertrek te verstrekken.

Commentaar

artikel 2.3.2.4 komt de houder van een inrichting tegemoet. Degene die in de inrichting de nacht doorbrengt, is op grond van deze bepaling verplicht de voor registratie vereiste gegevens volledig en naar waarheid aan de houder te verstrekken.

Jurisprudentie

artikel 438 Wetboek van Strafrecht kan bij plaatselijke verordening worden aangevuld. HR 10-4-1979, NJ 1979,442.

Paragraaf 3 Toezicht op speelgelegenheden

artikel 2.3.3.1 Speelgelegenheden

• 1.

  Dit artikel verstaat onder speelgelegenheid: een voor het publiek toegankelijke gelegenheid waar bedrijfsmatig of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen, waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren.

• 2.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren of te doen exploiteren. Het verbod is niet van toepassing op:

  • a.

    speelautomatenhallen waarvoor op grond van artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet op de Kansspelen vergunning is verleend;

  • b.

    speelgelegenheden waarvoor de minister van Justitie of de Kamer van Koophandel bevoegd is vergunning te verlenen;

  • c.

    speelgelegenheden waar de mogelijkheid wordt geboden om het kleine kansspel als bedoeld in artikel 7c van de Wet op de kansspelen te beoefenen, of te spelen op speelautomaten als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de kansspelen, of de handeling als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet op de kansspelen te verrichten.

• 3.

  De burgemeester weigert de vergunning:

  • a.

    indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid.

  • b.

    indien de exploitatie van een speelgelegenheid in strijd is met een geldend bestemmingsplan.

Commentaar

Eerste lid

Het begrip ‘speelgelegenheid’ als omschreven in het eerste lid, betreft iedere openbare gelegenheid waarin de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren. In de Wet op de Kansspelen is een uitputtende regeling neergelegd ten aanzien van de echte kansspelen, zoals speelcasino’s en speelautomaten. De wet bevat echter geen regeling ten aanzien van spelen waarbij de spelers door hun behendigheid de kans om te winnen kunnen vergroten. Voor deze categorie speelgelegenheden is dit artikel bedoeld.

Het gaat om gelegenheden waar bedrijfsmatig of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen als bedoeld in lid 1. De houder van een café waarin bezoekers het kaartspel kunnen beoefenen, hoeft niet zonder meer over vergunning te beschikken maar slechts indien de mogelijkheid daartoe bedrijfsmatig of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is wordt aangeboden.

Tweede en derde lid

De vergunningsplicht geldt het (doen) exploiteren van een speelgelegenheid. Artikel 2.3.3.1 heeft het beschermen van de openbare orde en het woon en leefklimaat als doel en heeft daarmee een ander motief dan de Wet op de Kansspelen. Oogmerk van de Wet op de Kansspelen is het in goede banen leiden van kansspelen, waarbij de consument beschermd dient te worden tegen gokverslaving en criminaliteit moet worden tegengegaan.

De Wet op de Kansspelen geeft de burgemeester noch het college de bevoegdheid om een illegale speelgelegenheid te sluiten. In de praktijk is dit evenwel vanwege de negatieve uitstraling en het illegale karakter van de speelgelegenheid vaak wel wenselijk. Daarom is in dit artikel een vergunningsplicht opgenomen, met in het derde lid de mogelijkheid om de vergunning te weigeren als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid, dan wel er strijd bestaat met een geldend bestemmingsplan. Als een speelgelegenheid geen vergunning heeft, heeft de burgemeester volgens artikel 125 van de Gemeentewet de bevoegdheid bestuursdwang toe te passen. In artikel 1.6 van de model APV zijn voorwaarden opgenomen waaronder de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd.

Op 7 januari 2003 heeft de rechtbank Maastricht bepaald dat de burgemeester bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang in geval van een casino zonder vergunning ex artikel 2.3.3.1 APV, een illegaal casino dus. Er was een vergunning, maar vast staat dat deze was ingetrokken onder meer vanwege een geconstateerde overtreding van de Wet op de Kansspelen en daarmee van overtreding van artikel 2.3.3.1 van de APV. Daarna is geconstateerd dat in het pand een illegaal casino werd geëxploiteerd. Daarmee stond dus vast dat zonder vergunning een speelgelegenheid werd geëxploiteerd, zodat bestuursdwang kon worden toegepast. Ook werd bepaald dat er geen sprake was van een besloten bijeenkomst in verenigingsverband, omdat een ieder tegen betaling van een betrekkelijk gering bedrag lid kon worden en mee kon spelen. Rb Maastricht 07-01-2003, nr 01/1750 en 01/1751 GEMWT I, LJN-nr. AF2782

Op 17 juli 2002 heeft de president van de rechtbank Arnhem in voorlopige voorziening een uitspraak gedaan over de sluiting van een illegale speelgelegenheid op basis van de APV van de gemeente Groesbeek. De gemeente Groesbeek heeft een uitgebreide paragraaf opgenomen in de APV over speelgelegenheden, waarin het vergunningensysteem veel verder is uitgewerkt dan in de model APV. Er worden onder meer eisen aan de exploitant gesteld en er zijn meer weigeringsgronden opgenomen. Er was tot nu toe nog geen rechterlijke uitspraak over de verbindendheid van deze bepalingen. In deze uitspraak kwam uitsluitend de vraag aan de orde of er sprake was van een speelgelegenheid met een besloten karakter. Dat er sprake was van een speelgelegenheid was niet in discussie. De voorzieningenrechter oordeelde dat er wel sprake was van een voor het publiek toegankelijke inrichting en dat de burgemeester van de gemeente Groesbeek de bevoegdheid had bestuursdwang toe te passen. Deze voorzieningenrechter is dus kennelijk van mening dat de APV Groesbeek verbindend moet worden geacht, hoewel er niet expliciet aandacht aan wordt besteed in de uitspraak. Pres. Rb. Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840. Er is hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

Internetgokzuilen

Inmiddels is er ook een uitspraak van de Raad van State op 29 januari 2003 over een gelegenheid waarin een internetgokzuil is geplaatst. De Raad van State gaat ervan uit, en dit was ook niet in geschil, dat er dan sprake is van een speelgelegenheid in de zin van dit artikel. Appellant exploiteerde zonder dat zij over de vereiste vergunning beschikte, en de burgemeester is op grond van artikel 125, derde lid, Gemeentewet bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. ABRS 29-01-2003, 200202981/1, LJN-nr. AF 3507. Zie ook Rb Arnhem, 11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt. Er zijn ook enkele uitspraken van de strafrechter geweest waarin de exploitant van een internetgokzuil en een exploitant van een inrichting waarin een internetgokzuil is geplaatst zijn veroordeeld tot een boete.

Speelautomatenhallen

Speelautomatenhallen vallen niet onder de bepaling. Het is mogelijk in een speelautomatenhallenverordening te bepalen dat bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal rekening wordt gehouden met de woon en leefsituatie. De VNG heeft een model speelautomatenhallenverordening opgesteld.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

• -

  Internetgokzuil in inrichting maakt dat er sprake is van speelgelegenheid, burgemeester kan handhavend optreden. ABRS 29-01-2003, 200203981/1, LJN-nr AF3507, Rb Almelo11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt.

• -

  Burgemeester kan bestuursdwang toepassen in geval er sprake is van een speelgelegenheid, in dit geval een illegaal casino, zonder vergunning. Rb Maastricht 07-01-2003, 01/17050 en 01/1751 GMWT I, LJN-nr. AF2782.

• -

  Speelgelegenheid door een vereniging waarvan tegen betaling van een gering bedrag een ieder lid kan worden, heeft geen besloten karakter, burgemeester kan optreden indien er geen vergunning is. Rb Arnhem 17-07-2002, 00/3094 en 00/3095 AW, LJN-nr. AF5840.- Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast ogv APV Groesbeek. Rb Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

• -

  Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast ogv APV Groesbeek. Rechtbank Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

• -

  Gelegenheid bieden tot winnen van prijzen en premies middels internetgokzuilen is strafbaar feit, Ec.politierechter Zutphen, 17-05-2002, 06/035799-01, LJN-nr. AE4680 en Rb. Arnhem, ec. kamer, 20-12-2001, 05/087842-00, LJN-nr. AD8104.

artikel 2.3.3.2 Speelautomaten

• 1.

  In dit artikel wordt verstaan onder:

  • a.

    Wet: de Wet op de kansspelen

  • b.

    speelautomaat: automaat als bedoeld in artikel 30, onder a, van de Wet;

  • c.

    kansspelautomaat: automaat als bedoeld in artikel 30, onder c, van de Wet;

  • d.

    hoogdrempelige inrichting: inrichting als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet;

• 2.

  laagdrempelige inrichting: inrichting als bedoeld in artikel 30, onder e, van de Wet.

• 3.

  In hoogdrempelige inrichtingen zijn twee speelautomaten toegestaan, waarvan maximaal twee kansspelautomaten.

• 4.

  In laagdrempelige inrichtingen zijn twee speelautomaten toegestaan, met dien verstande dat kansspelautomaten in het geheel niet zijn toegestaan.

Commentaar

Op 1 juni 2000 is het gewijzigde hoofdstuk van de Wet op de Kansspelen over de speelautomaten in werking getreden (weer gewijzigd per 1 november 2000). De wetgever had er bewust voor gekozen ruimte te laten voor de uitleg van de artikelen: de rechter moest maar voor nieuwe jurisprudentie zorg dragen. Deze opvatting gaf de gemeenten nogal wat problemen.

Begin 2002 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) een aantal uitspraken gedaan, waarin ten aanzien van hoog- en laagdrempelige inrichtingen een interpretatie wordt gegeven over de wijziging van de Wet op de Kansspelen d.d. 1 november 2000 ten gevolge van de ingrijpende wijziging van de Drank- en Horecawet. Het gaat hierbij vooral over de begrippen "inrichting" en "horecalokaliteit" en de gevolgen voor hoog- en laagdrempelige inrichtingen. Het CBB overweegt - in tegenstelling tot wat uit de wetsgeschiedenis blijkt en tot nu toe uit de jurisprudentie is gebleken - “dat er wel sprake is van een materiële wijziging van de Wet” en niet slechts van een technische. Dit kan verstrekkende consequenties hebben voor de gemeentelijke praktijk, vooral voor de wijze van formulering van besluiten.

Het CBB toetst de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting op een wetstechnische manier. Er dient slechts beoordeeld te worden of er sprake is van een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet en of er zich in deze horecalokaliteit zelf geen andere activiteiten afspelen waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. (Een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet is een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.) Moeilijk is te bepalen wat een andere zelfstandige activiteit is. Hierover is veel jurisprudentie, zie hieronder onder het kopje jurisprudentie. Er moet in ieder geval gedacht worden aan het afhalen van etenswaren, dansen, zaalverhuur, bowlen of kegelen en het serveren van kleine etenswaren. Waar precies de grens ligt tussen ondersteunende activiteiten en zelfstandige activiteiten is een sterk feitelijk oordeel en zal van geval tot geval moeten worden bekeken, gerelateerd aan de jurisprudentie. In welke omgeving de horecalokaliteit ligt, is, in tegenstelling tot de oude jurisprudentie, niet meer van belang. Ook een horecalokaliteit op een camping of in een sporthal of dorpshuis kan hoogdrempelig zijn. Deze benadering leidt tot de vreemde consequentie dat bijvoorbeeld een seksinrichting als laagdrempelig wordt aangemerkt en een sportkantine (soms) als hoogdrempelig.

Op 17 juli 2002 heeft het CBB geoordeeld dat een horecalokaliteit, gelegen in een sportcomplex, niet per definitie laagdrempelig is. De sporthal zelf maakt geen onderdeel uit van de inrichting. Er dient beoordeeld te worden of de horeca-inrichting zelf hoogdrempelig is. Het feit dat het café voornamelijk gericht is op bezoekers van het sportcomplex, staat daar, aldus het CBB, los van. Ook het feit dat het café in belangrijke mate bezocht wordt door bezoekers beneden de 18 jaar staat er volgens het CBB niet aan in de weg dat de lokaliteit niet tevens in belangrijke mate gericht kan zijn op bezoekers van boven de 18 jaar en dat is het wettelijk criterium. (CBB 17-07-2002, JG 02.0153 , m.nt. T.J. van der Reijt)

Samengestelde inrichtingen

Indien er sprake is van een laagdrempelige horeca-inrichting, waarbinnen zich een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet bevindt, dient te worden onderzocht of de laagdrempelige gedeelten vanaf de openbare weg bereikt kunnen worden via deze horecalokaliteit. Als dit het geval is, dan is (op grond van artikel 30c lid 4 van de Wet op de Kansspelen) de horecalokaliteit alsnog laagdrempelig en is het niet toegestaan kansspelautomaten te plaatsen.

Het CBB heeft in enkele uitspraken begin 2002 opnieuw een lijn uitgezet over wanneer er sprake is van hoog- of laagdrempelige inrichtingen en van samengestelde inrichtingen. Uit deze uitspraken van het CBB is een stappenplan af te leiden, dat dient te worden doorlopen bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting.

• a.

  Bij één afgesloten ruimte.

  • 1.

    is er een vergunning volgens de Drank- en Horecawet?

  • 2.

    staat het café- en restaurantbezoek op zichzelf?

  • 3.

    zijn de activiteiten in belangrijke mate gericht op personen ouder dan 18?

  • Is

    aan alle vereisten voldaan dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting, waarin twee kansspelautomaten zijn toegestaan. Is aan een van de eisen niet voldaan, dan is er sprake van een laagdrempelige inrichting.

• b.

  Bij meerdere ruimten in een gebouw.

  • 1.

    is er sprake van een afzonderlijke horecalokaliteit in het gebouw, dan wel van meerdere lokaliteiten waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, die tezamen een besloten ruimte vormen binnen het gebouw?

  • 2.

    wordt voor de afzonderlijke horecalokaliteit, dan wel voor het geheel van de lokaliteiten die tezamen de horeca-inrichting vormen, voldaan aan de stappen onder A?

  • Is

    aan alle eisen voldaan, dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting.

• c.

  Bij een horecalokaliteit in de zin van artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet binnen een laagdrempelige horeca-inrichting.

  • 1.

    worden de stappen genoemd onder A. bevestigend beantwoord?

  • 2.

    zo nee: er is geen sprake van een hoogdrempelige inrichting.

  • 3.

    zo ja: zijn de overige ruimten van de laagdrempelige inrichting mogelijk door het publiek te bereiken via deze horecalokaliteit? (artikel 30c lid 4 Wet op de Kansspelen).

  • 4.

    zo ja: er is géén sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen, kansspelautomaten zijn niet toegestaan

  • 5.

    zo nee: er is sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen.

Jurisprudentie

• -

  Het verstrekken van lunches tussen 12.00 uur en 15.30 uur, dat speciaal op een reclamebord wordt aangekondigd en waarvoor een aparte lunchkaart is, vormt een laagdrempelige activiteit. CBB 11-04-2003, AWB 02/1474, LJN-nr. AF7697.

• -

  Een deur die slechts niet op slot mag vanwege brandveiligheidsvoorschriften, maakt dat het mogelijk is via het eetcafé de snackbar te betreden. Geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 29-01-2003, AWB 02/697, LJN-nr. AF3782.

• -

  De beslissing in een zogenaamd “feestcafé”-vergunning voor twee kansspelautomaten onvoldoende gemotiveerd, omdat geen aandacht is besteed aan de stelling dat er geen sprake meer was van exploitatie van een disco. De motivering had betrekking dienen te hebben op de feitelijke gang van zaken in de inrichting. Gemeente moet opnieuw besluiten. CBB 29-01-2003, AWB 02/969, LJN-nr. AF3780.

• -

  Een inrichting die zich als lunchcafé afficheert, gelegen is bij een markt en een sterk accent legt op kleine etenswaren, hetgeen ook uit de omzetcijfers blijkt, is laagdrempelig. CBB 22-01-2003, AWB 02/1277, LJN-nr. AF 4096.

• -

  Hotellobby, waarin zich bar, eetgelegenheid en hotelreceptie bevindt, is laagdrempelig, want de hotelreceptie trekt zelfstandige stroom bezoekers. Ook het feit dat hotelgasten door een verbindingsdeur met een pasje naar de kamers kunnen, maakt de ruimte laagdrempelig. Vz. CBB 31-12-2002, AWB 02/1501, 02/1702, LJN-nr AF3234.

• -

  Bar/foyer in multifunctioneel vergadercentrum laagdrempelig, omdat het publiek van buitenaf de zalen kan bereiken. Geen samengestelde inrichting. CBB 23-12-2002, AWB 02/838, LJN-nr. AF3251.

• -

  Inrichting met restaurant met snackbar laagdrempelig, en restaurantgedeelte niet als hoogdrempelig aan te merken, omdat er één Drank- en Horecavergunning is, het personeel vanuit dezelfde ruimte beide gedeelten bedient en de toiletten (die ook bestemd zijn voor bezoekers van de snackbar met bijbehorend terras) slechts te bereiken zijn via het restaurantgedeelte. CBB 20-12-2002, AWB 02/1523, LJN-nr. AF3248.

• -

  Eetcafé dat zich hoofdzakelijk richt op het winkelend publiek en openingstijden die gelijklopen met winkelcentrum en waar overdag voornamelijk koffie, thee, fris, kleine gerechten en lunches worden geserveerd is laagdrempelig. CBB 20-12-2002, AWB 02/1493, LJN-nr. AF3245.

• -

  Eetcafé met kleine kaart naast driecomponentenmaaltijden tot 17.00 uur laagdrempelig in zin van de Wet op de Kansspelen, Vz.CBB 23-10-2002, AWB02/1647, LJN-nr. AF1167.

• -

  Een vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten kan slechts worden verleend aan de natuurlijke of rechtspersoon, die houder is van een een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet, dan wel inschrijfplichtig en ingeschreven is bij het bedrijfsschap Horeca en Catering. CBB 9 oktober 2002 AWB 01/963, 01/964, 01/ 965. LJN-nr. AF0354.

• -

  Gebiedsaanwijzing in speelautomatenhallenverordening toegestaan, ook als eigenlijk al bekend was aan wie de vergunning zou worden verleend. CBB 04-10-2002, AWB 02/414, LJN-nr. AF0388.

• -

  Inrichting waar floorshows en stripteaseshows worden gegeven laagdrempelig en seksinrichting laagdrempelig. CBB 18-09-2002, AWB 02/559, LJN-nr. AF1844 en CBB 19-06-2002, AWB02/25, LJN-nr. AE6041.

• -

  Omzetpercentage van kleine etenswaren in een eetcafé op zichzelf niet bepalend voor de vraag of er sprake is van een zelfstandige stroom bezoekers. Meer van belang is de combinatie van het aanbod en de ligging, namelijk in een winkelcentrum. CBB 21-08-2002, AWB02/84, LJN-nr. AE7051.

• -

  Weigering van aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten in café is in strijd met motiveringsbeginsel. CBB 26-07-2002, AWB01/536, LJN-nr. AE7541.

• -

  Sportkantine niet per definitie laagdrempelig. CBB 17-07-2002, AWB01/822, JG 02.0153 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE 7540.

• -

  Bowlingbaan niet gescheiden van bargedeelte. Hoewel de bowlingactiviteiten slechts 20% van de omzet genereert, is er toch sprake van een zelfstandige stroom van bezoekers. CBB 10-07-2002, AWB 02/300, LJN-nr. AE6038.

• -

  Café bij supermarkt niet per definitie laagdrempelig. Voor beantwoording van de vraag of van hoog- dan wel laagdrempelige inrichting sprake is, is beslissend de wijze waarop de inrichting feitelijk op basis van de verleende vergunningen functioneert en geëxploiteerd wordt. CBB 19-06- 2002, AWB02/236, LJN-nr. AE6040.

• -

  Deur die fungeert als nooduitgang voor het publiek tussen hoogdrempelig (café) en laagdrempelig (kegelbaan) gedeelte van dezelfde inrichting, met ieder hun eigen ingang, maakt dat de kegelbaan door het publiek kán worden bereikt via de ingang van het café. Daarom geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 01-03-2002, AWB01/399 29010, JG 02.0070 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE0468.

• -

  Geen sprake van afzonderlijke horecalokaliteit in een inrichting met een afhaalgedeelte en een café verbonden via een gemeenschappelijke bar waarachter het personeel beide gedeelten van de inrichting kan bedienen. Eén horecalokaliteit met meerdere activiteiten, kansspelautomaten niet toegestaan. CBB 22-02-2002, AWB01/903 29011, JG 02.0068 , m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9635.

• -

  Steeds geheel of gedeeltelijk geopende harmonicawand tussen café en zaalgedeelte is niet voldoende om te spreken van twee afzonderlijke horecalokaliteiten. In café geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 15-02-2002, AWB01/482 29010, JG 02.0069 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9977.

• -

  Dorpshuis is niet in zijn geheel aan te merken als - laagdrempelige - inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. In ieder geval behoren de was- en kleedruimten, gezien de definitie conform de Drank- en Horecawet per 1 november 2000, niet tot de inrichting. CBB 13-02-2002, AWB01/616, JG 02.0065 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9636.

• -

  Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Aanwezigheid van een voor het publiek toegankelijke deur tussen snackbar en café. In het geval er slechts één deur is vanaf de openbare weg naar de snackbar, waarna kan worden doorgelopen naar het café, is dat niet voldoende motivering om een vergunning kansspelautomaten te weigeren. CBB 13-02-2002, AWB01/668, JG 02.0066 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9630.

• -

  Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Van belang is of het publiek gebruik kán maken van de deur aan de openbare weg van het café/restaurant om de overige - laagdrempelige - ruimten in de inrichting te bezoeken. Nabijheid camping niet van doorslaggevende betekenis bij vraag of kansspelautomaten zijn toegestaan. CBB13-02-2002, AWB01/582 29010, JG 02.0067 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9589.

• -

  Nachtbar/dancing is laagdrempelig. CBB 13-08-2001, AWB 01/537 29010, JG 01.0180 , m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Seksclub niet hoogdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/347 29010, JG 01.0156 , m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Salsaclub is laagdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/378 29010, JG 01.0181 , m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Het bieden van de mogelijkheid tot het afhalen van eten vormt laagdrempelige activiteiten die een zelfstandige betekenis hebben. Broodjes, broodjes shoarma en soepen zijn niet als volledige maaltijd aan te merken. CBB 15-11-2000, AWB 00/73 29010, JG 01.0125 , m.nt. A. L. Esveld.- Het niet tijdens de gehele openingstijd serveren van maaltijden die voldoen aan de definitie van het begrip maaltijd, maakt een inrichting laagdrempelig. CBB 08-03-2000, AWB 99/715 29010, JG 00.0083 , m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Exploitant speelautomaten is geen, exploitant horeca-inrichting is wel belanghebbende ex artikel 1:2 Awb. CBB 09-02-2000, AWB 99/550 29010, JG 00.0158 , m.nt. A. L. Esveld.

• -

  Het koppelen van de openingstijden van een inrichting aan die van een supermarkt is mede een reden om die inrichting als laagdrempelig te beschouwen. CBB 13-01-2000, AWB 99/43 29010, JG 00.0104, m.nt. A.L. Esveld.

• -

  De omstandigheid dat coffeeshophouders personen onder de 18 jaar niet tot hun inrichting mogen toelaten maakt de kwalificatie van een coffeeshop als laagdrempelig niet zinledig. CBB 13-01-2000, AWB 98/1162 29010, JG 00.0132 , m.nt. A.L. Esveld.

• -

  Niet ingeschreven bij het Bedrijfschap Horeca, derhalve ontbreekt wettelijke grondslag voor vergunning voor de aanwezigheid van kansspelautomaten. CBB 11-03-99, AWB 98/732 29000, JG 00.0045 , m.nt. A.L. Esveld.

Afdeling 4 Maatregelen tegen overlast en baldadigheid

artikel 2.4.1 Betreden gesloten woning of lokaal

• 1.

  Het is verboden een krachtens artikel 174a Gemeentewet gesloten woning, een niet voor publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te betreden.

• 2.

  Het is verboden een krachtens artikel 13b Opiumwet gesloten voor publiek toegankelijk lokaal of bij dat lokaal behorend erf te betreden.

• 3.

  Deze verboden gelden niet voor personen wier aanwezigheid in de woning of het lokaal wegens dringende reden noodzakelijk is.

• 4.

  De burgemeester is bevoegd van de in het eerste en tweede lid bedoelde verboden ontheffing te verlenen.

Commentaar

Eerste lid

De burgemeester is op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd tot sluiting van woningen van waaruit (drugs)overlast wordt veroorzaakt. Aangezien dit artikel in de Gemeentewet niet de rechtsgevolgen van de sluiting regelt, verdient het aanbeveling dit in de APV te regelen. Het is aan te raden om voor de gevallen waarin de woning niet is verzegeld of de verzegeling reeds verbroken een strafbepaling overeenkomstig het eerste lid van artikel 2.4.1 op te nemen, waarin een sanctie wordt gesteld op overtreding van het verbod.

Vóór 2002 was het huidige artikel 2.4.1 genummerd als 2.4.1a. Artikel 2.4.1 (oud) over kraken van gebouwen is al eerder geschrapt wegens strijd met hogere regelgeving.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 2.4.1 is gebaseerd op de bevoegdheid van de burgemeester ex artikel 13b van de Opiumwet tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Zie verder onder toelichting eerste lid.

Derde lid

Aangezien de situatie kan ontstaan dat personen de woning of het lokaal moeten betreden wegens dringende redenen, is het derde lid aan artikel 2.4.1 toegevoegd. Anders zou het verbod uit het eerste lid wel erg absoluut zijn.

Vierde lid

Vanwege de grote persoonlijke gevolgen die aan het sluiten van een woning kunnen zijn verbonden, is in het vierde lid een mogelijkheid voor ontheffing van het verbod opgenomen. Ook bij de sluiting van een lokaal op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan bijvoorbeeld ontheffing verleend worden aan de exploitant zelf en zijn gezinsleden. Het lokaal blijft dan wel gesloten voor het publiek.

Jurisprudentie

Veel jurisprudentie over sluiting van drugspanden of voor publiek toegankelijke lokalen staat op de website van het Steun- en Informatiepunt Drugs en Veiligheid (SIDV): www.sidv.nl .

artikel 2.4.2 Plakken en kladden

• 1.

  Het is verboden de weg of dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is te bekrassen of te bekladden.

• 2.

  Het is verboden zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende op de weg of op dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is:

  • a.

    een aanplakbiljet of ander geschrift, afbeelding of aanduiding, aan te plakken, te doen aanplakken of op andere wijze aan te brengen of te doen aanbrengen.

  • b.

    met kalk, krijt, teer of een kleur- of verfstof enige afbeelding, letter, cijfer of teken aan te brengen of te doen aanbrengen.

• 3.

  Het in het tweede lid gestelde verbod is niet van toepassing indien gehandeld wordt krachtens wettelijk voorschrift.

• 4.

  Het college kan aanplakborden aanwijzen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen.

• 5.

  Het is verboden de in het vierde lid bedoelde aanplakborden te gebruiken voor het aanbrengen van handelsreclame.

• 6.

  Het college kan nadere regels stellen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen, welke geen betrekking mogen hebben op de inhoud van de meningsuitingen en bekendmakingen.

• 7.

  De houder van de in het tweede lid bedoelde schriftelijke toestemming is verplicht die aan een opsporingsambtenaar op diens eerste vordering terstond ter inzage af te geven.

Commentaar

Eerste lid

In het eerste lid is sprake van een absoluut verbod. In de term ‘bekladden’ ligt reeds besloten dat het daarbij niet gaat om meningsuitingen als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR.

Tweede lid

Het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed kan worden aangemerkt als een middel tot bekendmaking van gedachten en gevoelens dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien.

Vrijheid van meningsuiting

Op het in artikel 7 van de Grondwet gewaarborgde grondrecht zou inbreuk worden gemaakt als die bekendmaking in het algemeen zou worden verboden of van een voorafgaand overheidsverlof afhankelijk zou worden gesteld. Artikel 2.4.2 maakt op dit grondrecht geen inbreuk, aangezien het hierin neergelegde verbod krachtens het tweede lid uitsluitend een beperking van het gebruik van dit middel van bekendmaking meebrengt, voor zover door dat gebruik eens anders recht wordt geschonden. De eis dat ‘plakken’ slechts is toegestaan indien dit geschiedt met toestemming van de rechthebbende, komt in het geval dat de gemeente die rechthebbende is, niet neer op het afhankelijk stellen van dat aanplakken van een voorafgaand verlof van de overheid als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. De gemeente die als eigenares van een onroerend goed toestemming verleent of weigert, handelt namelijk in haar privaatrechtelijke hoedanigheid.

artikel 2.4.2 verdraagt zich ook met artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR, aangezien de beperking in de uitoefening van het recht op vrije meningsuiting dat uit de toepassing van artikel 2.4.2 kan voortvloeien, kan worden aangemerkt als nodig in een democratische samenleving ter bescherming van de openbare orde.

Vierde lid

Ingevolge het bepaalde in het vierde lid geldt het plakverbod niet voor het aanbrengen van meningsuitingen op de door het college aangewezen aanplakborden en overeenkomstig de door dit college gestelde nadere regels. Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 oktober 1989 (NJ 1990, 222) blijkt dat pas wanneer op grond van de algemene ervaringsregelen aannemelijk is geworden dat rechthebbenden op zodanige schaal zouden weigeren in te stemmen met aanplakking dat in feite geen mogelijkheid tot gebruik van enige betekenis van dit middel tot verspreiding aanwezig is, van de gemeenten een min of meer voorwaardenscheppend beleid gevraagd wordt zodat aan het criterium ‘dat gebruik van enige betekenis moet overblijven’, ook feitelijk inhoud kan worden gegeven. Het hangt af van de bijzondere plaatselijke omstandigheden of er nog gesproken kan worden van gebruik van enige betekenis. Deze zullen dan ook onderzocht moeten worden, aldus de Hoge Raad in een uitspraak van 26 januari 1993, NJ 1993, 534.

Jurisprudentie

• -

  Verzoek om vergunning voor het aanbrengen van borden aan lantaarnpalen ten behoeve van het plakken van affiches is terecht opgevat als verzoek om toestemming van de gemeente als eigenares van de lantaarnpalen. Betreft een privaatrechtelijke aangelegenheid. ARRS 30-12-1993, JG 94.0194, m.nt. J.M. van den Bosch-van Os, AB 1994, 578 m.nt R.M. van Male.

• -

  Een projectie van een lichtreclame is te beschouwen als een een andere wijze van aanbrengen dan aanplakken van een afbeelding of aanduiding als bedoeld in de APV. Vz ARRS 13-12-1992, JG 93.0261, GS (1993) 6965,3 m.nt E. Brederveld.

Vrijheid van meningsuiting

Er waren geen of niet voldoende ‘wildplakplaatsen’. In APV opgenomen plakverbod is onverbindend wegens strijd met artikel 7, lid 1, Grondwet (vrijheid van meningsuiting). Derhalve is geen vervolging mogelijk ter zake van ‘wild plakken’. Er waren geen voldoende vrije plakplaatsen in de stadsdelen. Gemeente is verplicht deze te scheppen. Rb. Amsterdam 07-10-1993.Ter zake van een bepaling van de APV Amsterdam met ongeveer gelijkluidende inhoud als artikel 2.4.2 oordeelde de Hoge Raad dat ‘niet aannemelijk is geworden dat ten gevolge van het (...) verbod geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het onderhavige middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven’. De bepaling is niet in strijd met artikel 10, tweede lid, EVRM, aangezien deze ‘prescribed by law’ is en ‘necessary in a democratic society (...) for the prevention of disorder’ en ‘protection of the (...) rights of others’. HR 01-4-1997, NJ 1997, 457.

Plakverbod van artikel 2.4.2 model-APV is niet in strijd met artikel 7 Grondwet noch met artikel 10 EVRM. ABRS 05-06-2002, LJN-nr. AE3657, JG 02.0169 m.nt. M. Geertsema, JB 2002, 221 m.nt. J. van der Velde, AB 2002, 361 m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.

Doen plakken of doen aanbrengen

Betreft artikel 122, van de APV Utrecht, waarin ook het ‘doen’ plakken was opgenomen. Het college heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd tot voorkoming van herhaling van illegaal plakken van reclamemateriaal en tot het verwijderd houden van illegaal plakken. Het is een te ruime uitleg om ‘doen’ aanbrengen zo uit te leggen dat dit mede inhoudt het niet tegengaan dat van Radio 538 afkomstig reclamemateriaal wordt aangeplakt. Er is geen sprake van opdracht of een actieve bemoeienis van Radio 538. ABRS 18-09-2002, LJN-nr. AE7789, JB 2002, 329, Gst. 7181, 42 m.nt. M.M. Dolman en Kistenkas.

Last onder dwangsom om herhaling van (illegaal) plakken te voorkomen en illegaal plakwerk verwijderd te houden. Uitleg van het begrip ‘doen aanbrengen’ als bedoeld in artikel 122, van de APV Utrecht. Als betrokkene een derde of derden opdracht heeft gegeven tot het aanbrengen van aanplakbiljetten of anderszins actieve bemoeienis heeft gehad met het aanplakken, is deze verantwoordelijk voor het aanbrengen van aanplakbiljetten. Het door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen, is onvoldoende. ABRS 15-01-2003, 200203589/1, LJN-nr. AF2902.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur aanplakbiljetten te verwijderen. De vraag is of Loesje als ‘doen’-plakker’ in de zin van de APV verantwoordelijk kan worden gehouden. Dit is niet het geval nu Loesje geen actieve bemoeienis heeft gehad met het aanbrengen van de posters. Loesje heeft de Loesje-posters slechts op internet geplaatst, waarbij is aangegeven dat een ieder de posters voor eigen gebruik vrij kan uitprinten en dat onder eigen gebruik onder meer wordt verstaan het hangen van posters in de stad. Bovendien bevat de internetsite een disclaimer waarin erop wordt gewezen dat posters alleen mogen worden geplakt op plaatsen waar dit is toegestaan en verwezen is naar de toepasselijke APV. Rb. Den Haag 08-07-2004, LJN-nr. AQ5977.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur na de telefonische in kennisstelling al het aangeplakte te verwijderen. Exacte locaties waren ten tijde van de bestuursdwang niet bekend. Opplakken van de posters waren aan een plakbedrijf uitbesteed. De Afdeling acht de termijn, waarbinnen appellante bij de door haar ingeschakelde plakbedrijven moest zien te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters moest bewerkstelligen te kort. ABRS 11-08-2004, 200400185/1, LJN-nr. AQ6624.

Podium had de verspreiding van affiches uit handen gegeven aan een derde met uitdrukkelijke opdracht dat op legale wijze te doen. Toepasselijkheid van artikel 6:171 BW dat voor Podium een risico-aansprakelijkheid vestigt voor onrechtmatig handelen door derden, met wie geen dienstverband bestaat maar die ingeschakeld worden voor werkzaamheden ter uitoefening van haar bedrijf, zonder dat het voor de gemeente duidelijk gescheiden activiteiten waren. In casu achtte de Kantonrechter het illegaal plakken aan een activiteit van Podium te wijten. De kosten die de gemeente heeft gemaakt voor de verwijdering van illegaal geplakte posters op gemeente-eigendommen kan zij verhalen op Podium. Rb. Zwolle, sector kanton 16-12-2003, LJN-nr. AF6147, JG 04.0025 m.nt. E.H.J. de Bruin.

artikel 2.4.3 Vervoer plakgereedschap e.d.

• 1.

  Het is verboden tussen 22.00 uur en 06.00 uur op de weg of openbaar water te vervoeren of bij zich te hebben enig aanplakbiljet, aanplakdoek, kalk, teer, kleur- of verfstof of verfgereedschap.

• 2.

  Dit verbod is niet van toepassing, indien genoemde materialen of gereedschappen niet zijn gebezigd of niet zijn bestemd voor handelingen als verboden in artikel 2.4.2.

Commentaar

Door deze bepaling wordt de effectiviteit van het in het vorige artikel opgenomen aanplakverbod vergroot. Het tweede lid van de bepaling dient aldus te worden verstaan dat de omstandigheid dat de in het eerste lid genoemde stoffen en voorwerpen niet waren bestemd of gebezigd voor handelingen, welke ingevolge de voorgaande bepaling zijn verboden, een rechtvaardigheidsgrond oplevert. Het bepaalde in het tweede lid strijdt niet met het in artikel 6, tweede lid, EVRM neergelegde beginsel, dat een verdachte tegen wie een strafvervolging aanhangig is, niet is gehouden zijn onschuld te bewijzen en dat, voordat zijn schuld op wettige wijze is vastgesteld, waarbij hem de gelegenheid is geboden zich te verdedigen, de rechter hem niet als schuldig mag aanmerken.

Deze bepaling maakt geen inbreuk op enige bepaling van het Wetboek van Strafvordering en is zij evenmin in strijd met enige andere wetsbepaling noch met enig tot de algemene rechtsbeginselen te rekenen beginsel van strafprocesrecht. Bij de voorgestelde redactie is het de opsporingsambtenaar en het OM mogelijk gemaakt aan de hand van de omstandigheden en/of verkregen indrukken na te gaan of al dan niet sprake is van een overtreding als bedoeld in het eerste lid..

artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen

• 1.

  Het is verboden tussen 22.00 uur en 06.00 uur op de weg te vervoeren of bij zich te hebben: lopers, valse sleutels, touwladders, lantaarns of enig ander gereedschap, voorwerp of middel, dat ertoe kan dienen zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing indien de in dat lid bedoelde gereedschappen, voorwerpen of middelen niet zijn gebruikt of niet zijn bestemd voor de in het eerste lid bedoelde handelingen.

Commentaar

Deze verbodsbepaling beoogt het plegen van misdrijven zoals diefstal met braak te bemoeilijken.

Jurisprudentie

Een verbodsbepaling inzake het vervoer van inbrekerswerktuigen kan strekken tot bescherming van de openbare orde als bedoeld in artikel 149 Gemeentewet. HR 7-6-1977, NJ 1978, 483 (APV Wassenaar). HR 28-02-1989 NJ 1989.687 (Apv Nijmegen)

artikel 2.4.5 Betreden van plantsoenen e.d.

• 1.

  Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden zich te bevinden in of op bij de gemeente in onderhoud zijnde parken, wandelplaatsen, plantsoenen of groenstroken of grasperken, buiten de daarin gelegen wegen of paden.

• 2.

  Het college kan ontheffing verlenen van dit verbod.

Commentaar

Deze bepaling spreekt voor zich.

artikel 2.4.6 Rijden over bermen e.d.

• 1.

  Het is verboden met voertuigen die niet voorzien zijn van rubberbanden te rijden over de berm, de glooiing of de zijkant van een weg.

• 2.

  Onder weg wordt verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 3.

  Het verbod geldt niet indien dat rijden door de omstandigheden redelijkerwijs gebillijkt wordt.

• 4.

  Het verbod geldt voorts niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of de wegenverordening Noord-Holland.

Commentaar

Deze bepaling strekt ter bescherming van de bermen, glooiingen en zijkanten van wegen. Ingevolge het vierde lid moet in deze bepaling onder ‘weg’ worden verstaan: weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Bermen, glooiingen en zijkanten maken deel uit van de weg. Deze bepaling ziet derhalve op het verkeer op wegen in de zin van de wegenverkeerswetgeving, maar kan als toelaatbaar worden beschouwd naast deze wetgeving. Op basis van artikel 149 Gemeentewet is de gemeentelijke wetgever immers bevoegd tot het stellen van regels die andere belangen dan verkeersbelangen dienen, tenzij deze regels het stelsel van de wegenverkeerswetgeving doorkruisen. Dat is hier niet het geval. Het verbod heeft slechts betrekking op voertuigen die niet voorzien zijn van rubberbanden, terwijl als ‘voertuig’ in de zin van deze verordening de zogenaamde kleine voertuigen niet worden aangemerkt. Zie de in artikel 1.1 opgenomen begripsomschrijving. De beperking van het verbod tot voertuigen die niet zijn voorzien van rubberbanden, blijkt in de praktijk vragen op te roepen. Die beperking is opgenomen omdat juist die voertuigen schade kunnen aanrichten. Verder wordt hiermee voorkomen dat het domein van de Wegenverkeerswet wordt betreden. Het rijden met en parkeren van voertuigen, inclusief die met rubberbanden in niet van de weg (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) deel uitmakende groenstroken wordt geregeld in hoofdstuk 5, afdeling 1, Parkeerexcessen, artikel 5.1.10.

artikel 2.4.7 Hinderlijk gedrag op of aan de weg

• 1.

  Het is verboden:

  • a.

    op of aan de weg te klimmen of zich te bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hekheining of andere afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor niet bestemd straatmeubilair;

  • b.

    zich op of aan de weg zodanig op te houden dat aan weggebruikers of aan bewoners van nabij de weg gelegen woningen onnodig overlast of hinder veroorzaakt wordt.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 424, 426 bis, 431 van het Wetboek van Strafrecht, of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Commentaar

Op basis van artikel 2.4.7 (en artikel 2.4.9) kan tegen vormen van onnodige hinder of overlast worden opgetreden. Artikel 424 Wetboek van Strafrecht stelt reeds ‘straatschenderij’ strafbaar, terwijl artikel 426bis het belemmeren van anderen op de openbare weg met straf bedreigt.

artikel 431 stelt nachtelijk burengerucht strafbaar. Deze handelingen zou men kunnen omschrijven als baldadigheid. De omschrijving is echter strakker dan hetgeen men in het taalgebruik meestal als baldadigheid ervaart.

artikel 5 Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat het voor een ieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. De strekking van het begrip weg uit artikel 2.4.7. gaat verder dan het begrip weg, bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, (zie daarvoor de toelichting op artikel 1.1). Voor zover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, als omschreven in artikel 5 Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.4.7. niet van toepassing. Werd dit niet uitgesloten, dan zou een met een hogere regelgeving strijdige situatie kunnen ontstaan.

Jurisprudentie

De gemeentelijke wetgever is bevoegd tot aanvulling van de artikel 424 en 426bis WvSr. HR 26-2-1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven)

artikel 2.4.8 Hinderlijk drankgebruik

• 1.

  Het is verboden op de weg, die deel uitmaakt van een door het college aangewezen gebied, alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben.

• 2.

  Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor:

  • a.

    een terras dat behoort bij een horecabedrijf, als bedoeld in artikel 1 van de Drank- en Horecawet;

  • b.

    de plaats, niet zijnde een horecabedrijf, als bedoeld onder a, waarvoor een ontheffing geldt krachtens artikel 35 van de Drank- en Horecawet.

Commentaar

In dit artikel is een verbod opgenomen om in een bepaald door het college aan te wijzen gebied alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flesjes en blikjes met dergelijke drank bij zich te hebben. Dit verbod geldt uiteraard niet voor terrassen die deel uitmaken van een horecabedrijf, of voor een evenement waarbij van gemeentewege op grond van artikel 35 Drank- en Horecawet toestemming is verleend om op de plaats waar dat evenement zich afspeelt alcoholhoudende drank te verstrekken.

Omvang gebied

Er kan slechts een duidelijk omschreven gebied aangewezen worden. Het is niet mogelijk het grondgebied van de gehele gemeente aan te wijzen. Dit zou de verordenende bevoegdheid te boven gaan. Er dient namelijk wel een aanleiding te zijn waarom een bepaald gebied aangewezen wordt. Er dient gerechtvaardigde vrees te bestaan voor aantasting van de openbare orde, of reeds sprake te zijn geweest van aantasting van de openbare orde. Dit kan nooit het geval zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het kan bijvoorbeeld gaan om het uitgaansgebied in het centrum of een park of plein waar regelmatig overlast van deze aard veroorzaakt wordt.

Het is mogelijk dat een verschuiving in het gedrag van de jongelui in de richting van buiten het aangewezen gebied gelegen delen van de gemeente zal plaatsvinden.

In de meeste gevallen zal dit echter niet erg waarschijnlijk zijn, omdat mag worden aangenomen dat de aangewezen plaatsen door hun aantrekkelijke karakter mede bepalend voor het verschijnsel zijn. Wanneer echter toch andere plaatsen als pleisterplaatsen worden uitverkoren dan kunnen het college alsnog ook voor die nieuwe pleisterplaatsen een aanwijzingsbesluit nemen.

Verstoring openbare orde

Bij daadwerkelijke verstoring van de openbare orde, kunnen op grond van de artikelen 2 en 12 Politiewet bevelen tot verwijdering worden gegeven. Niet-naleving daarvan is strafbaar op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht.

Voorts zal in een aantal gevallen (als bij voorbeeld wordt geconstateerd dat flesjes worden stuk gegooid) optreden mogelijk zijn aan de hand van artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht (baldadigheid). De hantering van deze wetsbepalingen is in de praktijk echter niet eenvoudig. Er bestaat daarom behoefte aan een rechtsgrond zoals genoemd dit artikel, waardoor optreden in wat men zou kunnen noemen de ‘voorfase’ – dus het bier drinken op bepaalde plaatsen – mogelijk wordt. Het gaat om het verbieden van bij zich hebben van geopende flesjes alcoholhoudende drank. Het gaat de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente te boven om te bepalen dat het verboden is ongeopende flesjes alcoholhoudende drank bij zich te dragen.

artikel 2.4.9 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen

• 1.

  Het is verboden:

  • a.

    zich zonder redelijk doel in een portiek of poort op te houden;

  • b.

    in, op of tegen een raamkozijn of een drempel van een gebouw te zitten of te liggen.

• 2.

  Het is aan anderen dan bewoners of gebruikers van flatgebouwen, appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen en van gebouwen, die voor publiek toegankelijk zijn, verboden zich zonder redelijk doel te bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte van zo’n gebouw.

Commentaar

Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.4.7 Hinderlijk gedrag op of aan de weg.

artikel 2.4.10 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten

Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaarvervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te bezigen voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.

Commentaar

Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord ‘ruimte’ gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip ‘weg’. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd. Desgewenst kan deze reeks van voorbeelden met andere worden uitgebreid. Het ordeverstorende element ten slotte wordt door de zinsnede ‘zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze’ in de bepaling tot uitdrukking gebracht.

Aan deze bepaling bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het Wetboek van strafrecht, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen. In de circulaire van de VNG van 4 april 1977, OB 1977, IX.0, nr. 38112, wordt ingegaan op deze bepaling.

Jurisprudentie

• -

  Artikel 138 Sr. vereist een handeling van een rechthebbende, HR 12-6-1951, NJ 1951, 618

• -

  Reglement NS, inhoudende een verbod om zich op enig gedeelte van het station onbehoorlijk te gedragen, is noch in strijd met artikel 1 Wetboek van Strafrecht noch met artikel 7 van de Europese conventie voor de rechten van de mens (ECRM), HR 2-4-1985, NJ 1985, 796 (Algemeen reglement vervoer NS) De (min of meer gelijkluidende) bepaling in de APV Amsterdam is verbindend, omdat de norm voldoende is geconcretiseerd, HR 01-09-1998 NJ 1999, 61 (APV Amsterdam).

artikel 2.4.11 Neerzetten van fietsen e.d.

Het is verboden op of aan de weg een fiets of een bromfiets te plaatsen of te laten staan tegen een raam, een raamkozijn, een deur, de gevel van een gebouw dan wel in de ingang van een portiek, indien:

• 1.

  dit in strijd is met de uitdrukkelijk verklaarde wil van de gebruiker van dat gebouw of dat portiek;

• 2.

  daardoor die ingang versperd wordt.

Commentaar

Het plaatsen van voertuigen is op verschillende plaatsen geregeld, steeds met een wisselende bedoeling: de instandhouding van het plantsoen, het tegengaan van diefstal of verkeersbelangen. In dit artikel gaat het om de voorkoming van overlast. Het neerzetten van fietsen, snorfietsen en bromfietsen tegen panden die niet door de eigenaren van wie voertuigen worden bezocht of op plaatsen waar deze voertuigen hinder of schade kunnen veroorzaken, geeft vaak aanleiding tot klachten. Artikel 2.4.11 geeft de mogelijkheid hiertegen op te treden.

artikel 2.4.12 Overlast van fiets of bromfiets op markt en kermisterrein e.d.

Het is verboden op de door het college of de burgemeester aangewezen uren en plaatsen zich met een fiets of bromfiets te bevinden op een door het college of de burgemeester aangewezen terrein waar een markt, kermis, uitvoering, bijeenkomst of plechtigheid gehouden wordt die publiek trekt, mits dit verbod kenbaar is aan de bezoekers van het terrein.

Commentaar

Op grond van het RVV 1990 kunnen bepaalde categorieën weggebruikers van bepaalde wegen worden geweerd. De achtergrond daarvan is het verkeersbelang, hetzij de verkeersveiligheid of de vrijheid van het (andere) verkeer. Dat moet op de in het reglement voorgeschreven wijze ter kennis van de weggebruiker worden gebracht.

Er kunnen echter andere motieven zijn om bepaalde categorieën weggebruikers te weren. In het eerste lid is een verbod opgenomen om de fiets, snorfiets of de bromfiets mee te voeren op terreinen, waar onder meer markt wordt gehouden, als dat marktterrein door het college is aangewezen als een voor fietsen, snorfietsen en bromfietsen verboden terrein gedurende die tijd. In de mensenmenigte is een fiets hinderlijk. Regenjassen worden besmeurd, nylonkousen sneuvelen.

Het verbod moet wel aan de bezoekers van het terrein worden kenbaar gemaakt.

artikel 2.4.13 Bespieden van personen

• 1.

  Het is verboden zich in de nabijheid van een persoon dan wel van een gebouw, woonwagen of woonschip op te houden met de kennelijke bedoeling deze persoon dan wel een zich in dit gebouw, deze woonwagen of dit woonschip bevindende persoon, te bespieden.

• 2.

  Het is verboden door middel van een verrekijker een zich in een gebouw, woonwagen of woonschip bevindende persoon te bespieden.

Commentaar

Met deze bepaling wordt beoogd ongemerkte en door iedereen als ongewenst ervaren verstoring van de privacy te verbieden. Toepassing zal het artikel alleen in excessieve situaties vinden; de politie zal in het algemeen pas optreden, indien burgers klachten hebben geuit over voyeurs. Een bepaling over heimelijk afluisteren is in verband met de artikelen 139a, 374bis en 441a Wetboek van Strafrecht niet nodig. Deze bepaling moet gezien worden als aanvulling op de sinds 12 juli 2000 geldende bepaling in het Wetboek van Strafrecht inzake stalking, artikel 285b. In dit artikel is het inbreuk maken op eens anders levenssfeer, om die ander te dwingen iets te doen, niet te doen, te dulden dan wel vrees aan te jagen, strafbaar gesteld.

artikel 2.4.14 Bewakingsapparatuur

(vervallen)

artikel 2.4.15 Nodeloos alarmeren

(vervallen)

artikel 2.4.16 Alarminstallaties

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college in, op of aan een onroerende zaak een alarminstallatie geïnstalleerd te hebben die een voor de omgeving opvallend geluid- of lichtsignaal kan produceren.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet Particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

Commentaar

Op het gebied van inbraaksignaleringssystemen (alarminstallaties) is de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en de Regeling BORG 1.1., een regeling voor het kwaliteitstoezicht, tot stand gekomen. De Regeling BORG 1.1. is een van de certificeringsregelingen die wordt uitgevoerd door het Nationaal Centrum voor Preventie. In het kader van de bij de Regeling gehanteerde voorschriften wordt niet meer verlangd dat alarminstallaties worden voorzien van een luidalarminstallatie aan de buitenzijde van het beveiligde gebouw, maar juist dat ze worden voorzien van ‘stil alarm’ dat de alarmmelding doorgeeft aan een Particuliere Alarm Centrale (PAC). De verplichting tot het aanbrengen van een optisch alarm, bijvoorbeeld een flitslicht aan de gevel, is ongewijzigd gebleven. Tevens is het mogelijk om binnen het beveiligde gebouw een luidalarm aan te brengen.

In de hiervoor genoemde wet is, ter vermindering van het aantal nodeloze alarmeringen, geregeld dat een signaal van een alarminstallatie slechts mag worden doorgemeld aan de politie indien de PAC zich er van heeft overtuigd dat het signaal afkomstig is van een alarminstallatie die is aangelegd door een deskundig installateur, opgebouwd uit kwalitatief goede (gecertificeerde) componenten en door deskundig onderhoud in goede staat wordt gehouden. In dit opzicht zijn de wet en de BORG regeling op elkaar afgestemd; een certificaat of verklaring van een gecertificeerd BORG-beveiligingsbedrijf geeft aan dat aan het vereiste in de wet is voldaan.

Op grond van de tot standkoming van de BORG regeling en de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus is een regeling in een APV ten behoeve van luidalarminstallaties niet meer nodig. De APV bepaling behoudt echter nog wel haar gelding voor bestaande luidalarminstallaties. Naast de alarminstallaties van (deskundige) gecertificeerde installateurs is er nog een andere categorie alarminstallaties. Dit zijn de installaties die zelf worden vervaardigd uit de componenten die in veel bouwmarkten worden verkocht en die niet aan bepaalde kwaliteitseisen behoeven te voldoen. Volgens voornoemde wet mogen de signalen van dergelijke alarminstallaties niet door een PAC aan de politie worden doorgegeven. Mede om die reden zullen deze installaties over het algemeen minder vaak zijn aangesloten op een PAC. Ze kunnen wel voorzien zijn van een doormelding aan een bepaald adres, bijvoorbeeld de buren. De voornoemde wet en de daarop gebaseerde regelingen en circulaires maken een artikel 2.4.16. niet overbodig. Artikel 2.4.16. blijft vooralsnog nodig voor bestaande luidalarminstallaties en voor zelfaangelegde nieuwe alarminstallaties.

Model vergunningsvoorschriften met toelichting bij artikel 2.4.16 Model APV inzake de beperking van overlast door luidalarminstallaties.

artikel 1

Een alarminstallatie dient te voldoen aan de Voorschriften voor inbraaksignaleringssystemen van het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven.

Toelichting

Door het Nationaal Centrum voor Preventie wordt kwaliteitstoezicht uitgeoefend door het uitvoeren van de Regeling BORG 1.1. op grond waarvan technische beveiligingsbedrijven worden gecertificeerd. In de Voorschriften wordt een luidalarm installatie niet meer toegestaan, zodat deze alleen nog kan voorkomen bij bestaande installaties. Om overlast zo veel mogelijk te voorkomen wordt aanbevolen om de luidalarminstallaties te vervangen door stil alarm. Dit wil zeggen dat een automatische telefoonkiezer (ATK) conform de Voorschriften wordt aangebracht, die een doormelding kan verzorgen naar een permanent bezette post van waaruit actie kan worden ondernomen. Een lijst van BORG gecertificeerde beveiligingsbedrijven is te verkrijgen bij het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven, tel. 030 2296000.

artikel 2

De goede werking van de alarminstallatie dient te worden zeker gesteld door tenminste eenmaal per jaar een onderhoudscontrole aan de alarminstallatie te laten plaatsvinden door een BORG gecertificeerd technisch beveiligingsbedrijf. De vergunninghouder moet dit kunnen aantonen door het overleggen van het opgestelde onderhoudsrapport.

Toelichting

Nodeloos alarmeren is vaak het gevolg van slecht onderhoud van de apparatuur. Het is daarom van belang regelmatig deskundig onderhoud te laten verrichten. Technische gebreken of slijtage kunnen dan naar verwachting tijdig worden verholpen.

artikel 3

Het voorwerp tot het voortbrengen van geluid of lichtsignaal stopt, nadat het maximaal drie minuten heeft gewerkt, automatisch. Het alarm mag geen repeterend karakter hebben.

Toelichting

Doel van het luid alarm is vooral het doen afschrikken van de inbreker of overvaller. Het is niet aannemelijk dat een langere tijdsduur van het alarm de effectiviteit daarvan vergroot.

Het waarschuwen van omwonenden en de politie door middel van het luid alarm wordt vaak van minder betekenis beschouwd. Desondanks kan er bij de gemeentebesturen behoefte bestaan de in het voorschrift genoemde drie minutentermijn te variëren al naar gelang van de situering van het beveiligde pand (bijvoorbeeld binnen of buiten de bebouwde kom). Waar luid alarm minder overlast veroorzaakt, kan een langere alarmeringsduur niet zonder betekenis zijn.

Verschillende alarminstallaties kunnen zichzelf ‘resetten’. In dat geval geeft de alarminstallatie bijvoorbeeld een inbraak een eenmalig alarm van een bepaalde korte tijdsduur. Daarna schakelt het apparaat zichzelf uit en maakt zichzelf weer gereed voor een nieuw alarm indien er opnieuw wordt ingebroken. Dit voorschrift verhindert niet dat alarminstallaties met een ‘reset’ mogelijkheid worden geïnstalleerd. De vergunningaanvrager dient op zijn aanvraagformulier wel te vermelden dat het om zulk een installatie gaat.

artikel 4

Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal dient voor de omgeving zo weinig mogelijk overlast te veroorzaken. Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal mag in ieder geval het geluidsniveau van 100 dB(A), gemeten op een afstand van 1 meter van het signaal gevende object, niet overschrijden.

Toelichting

Enige overlast door het in werking treden van alarmeringsapparatuur zal niet kunnen worden voorkomen. Deze overlast zal echter binnen aanvaardbare grenzen moeten blijven. De tijdsduur van de alarmering kan hiertoe reeds bijdragen.

Tevens is het mogelijk het geluidsniveau van alarmeringsapparatuur te beperken. Als richtgetal is een maximum dB(A) van bijvoorbeeld 100, gemeten op een afstand van 1 meter van de signaalgever, opgenomen. Wanneer een alarminstallatie ondanks alle daaraan bestede zorgen veelvuldig nodeloos alarm slaat, kan dit op basis van dit voorschrift leiden tot intrekking van de verleende vergunning. Zie ook de toelichting bij voorschrift 8.

artikel 5

De houder van de vergunning draagt er zorg voor, dat de politie over ten minste twee adressen beschikt van personen, die bij afwezigheid van de eigenaar of gebruiker van het met een luidalarminstallatie beveiligd pand, ter plaatse kunnen komen, beschikken over de sleutels van het pand en overweg kunnen met de alarminstallatie.

Toelichting

Het spreekt vanzelf dat deze mensen zo dicht mogelijk bij het beveiligde pand wonen, steeds bereikbaar zijn en op de hoogte zijn met de werking van de alarminstallatie. Zo snel mogelijk moet vastgesteld kunnen worden of het om een echt of nodeloos alarm gaat.

Op deze wijze gaat er zo min mogelijk surveillancetijd van de politie verloren. In dit modelvoorschrift is uitgegaan van twee sleuteladressen. Van belang is de actualiteit van de adressen.

artikel 6

De houder van de vergunning dient toe te staan dat deskundigen die door of vanwege het college is aangewezen, een onderzoek instellen naar de deugdelijkheid van de installatie. Dit onderzoek geschiedt op kosten van de houder van de vergunning.

Toelichting

Bij het herhaald optreden van nodeloos alarm kunnen door het college aangewezen deskundigen van een voor dergelijke werkzaamheden geaccrediteerd inspectie-instelling de alarminstallatie onderzoeken op kosten van de vergunninghouder.

artikel 7

Deze vergunning vervalt binnen vijf jaren na de datum van afgifte.

Toelichting

Alarminstallaties hebben een gemiddelde levensduur van ongeveer 10 jaar. De beperking van de geldigheidsduur van de vergunning tot vijf jaren lijkt dan ook aanvaardbaar.

artikel 8

Indien de houder van de vergunning geen gebruik (meer) maakt van de hem verleende vergunning, dient hij dit onverwijld aan het college mede te delen.

Toelichting

Het is uit oogpunt van doelmatige controle op geïnstalleerde alarminstallaties gewenst dat het gemeentebestuur en de politie zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd als een vergunninghouder van zijn vergunning geen gebruik (meer) maakt. De vergunning kan dan worden ingetrokken.

artikel 2.4.17 Loslopende honden

• 1.

  Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen:

  • a.

    binnen de bebouwde kom op de weg zonder dat die hond aangelijnd is;

  • b.

    op een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak of speelweide of op een andere door het college aangewezen plaats;

  • c.

    op de weg zonder voorzien te zijn van een halsband of een ander identificatiemerk dat de eigenaar of houder duidelijk doet kennen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover de eigenaar of houder van een hond zich vanwege zijn handicap door een geleidehond laat begeleiden en de hond als zodanig aantoonbaar gekwalificeerd is of indien een eigenaar of houder van een hond deze aantoonbaar gekwalificeerd opleidt tot geleidehond.

• 3.

  Het verbod geldt niet op het door het college nader aan te wijzen plaatsen;

• 4.

  Het verbod als bedoeld in het eerste lid onder c geldt niet voor honden ten aanzien waarvoor geen hondenbelasting verschuldigd is aan de gemeente Uithoorn.

Commentaar

artikel 2.4.17 beperkt het loslopen van honden in twee situaties: op de weg (door de omschrijving van het begrip ‘weg’ vallen hieronder ook parken en plantsoenen), zonder dat de hond aangelijnd is, en op kinderspeelplaatsen e.d.

Aan dit artikel ligt in zijn algemeenheid het motief van de voorkoming en bestrijding van overlast ten grondslag.

In het bijzonder heeft dit artikel de volgende bedoelingen:

• -

  de bescherming van de verkeersveiligheid, die door loslopende honden in gevaar kan worden gebracht;

• -

  het voorkomen van beschadiging aan eigendommen van derden;

• -

  het voorkomen van hinder voor voetgangers;

• -

  het bestrijden van verontreiniging (bij voorbeeld van speelweiden, zandbakken, e.d.);

• -

  het voorkomen van schade en dierenleed, die worden veroorzaakt doordat loslopende honden andere dieren en wel met name schapen en kippen naar het leven staan.

artikel 2.4.17 kende tot 2002 geen ontheffingsmogelijkheid. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin de belangen van de hondenbezitter zich tegen een strikte toepassing van het aanlijngebod verzetten. Het betreft hier onder andere de eigenaren van blinde geleidehonden. In de lijn van reeds bestaande jurisprudentie is voor deze situatie in het tweede lid een voorziening getroffen.

Als in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod honden loslopend worden aangetroffen, kan op basis van artikel 125 Gemeentewet (bestuursdwang) de honden gevangen worden genomen en worden overgedragen aan een door het college aangewezen asiel. Dit vindt uiteraard niet plaats wanneer de eigenaar direct te achterhalen is. Men zal daarbij artikel 4 Wet op de dierenbescherming, analoog kunnen toepassen. Het eerste lid van dit artikel geeft ambtenaren van politie de bevoegdheid honden en katten op te vangen die ‘s nachts elders dan op het erf van de eigenaar of houder zonder toezicht worden aangetroffen. Het tweede van artikel 4 bepaalt dat het hoofd van politie de eigenaar of houder moet berichten van een en ander en hem gelegenheid moet geven om het dier gedurende 14 dagen na de datum van het bericht op te halen. Het ter plaatse doden van loslopende honden en katten is geregeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Wet op de dierenbescherming. De mogelijkheid van het ter plaatse doden van loslopende honden en katten wordt in twee opzichten beperkt:

• -

  de hond of de kat moet een onmiddellijk gevaar vormen voor zich op erven of in het veld bevindende dieren, waarvan de instandhouding gewenst is;

• -

  geen ander middel ter afwering van het gevaar mag ten dienste staan;

• -

  de bevoegdheid komt slechts toe aan de bezoldigde ambtenaren van politie en de door de minister van justitie aangewezen onbezoldigde ambtenaren van politie.

Het Burgerlijk Wetboek geeft in boek 5 een regeling voor gevonden dieren. De vinder van een hond kan het dier bij de gemeente in bewaring geven. De gemeente moet op basis van artikel 5:8 BW vervolgens ten minste twee weken de verzorging van het dier op zich te nemen. In de praktijk wordt hieraan meestal vorm gegeven door het dier onder te brengen bij een dierenasiel, waarbij de gemeente de kosten voor het verblijf, de voeding en de verzorging betaalt. Na twee weken is de burgemeester bevoegd het dier te verkopen of weg te geven. Als deze mogelijkheden zijn uitgesloten dan kan de burgemeester het dier laten afmaken. De termijn van twee weken kan worden bekort als de kosten voor de verzorging onevenredig hoog zullen zijn of als het afmaken van het dier om geneeskundige redenen is vereist. Deze regeling geldt alleen voor gevonden dieren. Wanneer de eigenaar het dier niet is verloren, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het dier slechts even verwijderd is van eigenaar of erf, is er geen sprake van een ‘gevonden dier’. Beide genoemde regelingen over het doden van dieren zijn uitputtend bedoeld. De gemeentelijke wetgever mag derhalve het doden van loslopende honden in het geheel niet regelen.

Jurisprudentie

Het college dient het onaangelijnd zijn van de hond te gedogen in verband met de functie van de hond als signaal- of dovengeleidehond. Vz. ARRS 20-7-1993, JG 94.0055, AB 1994. 454.

artikel 2.4.18 Verontreiniging door honden

• 1.

  De eigenaar of houder van een hond is verplicht ervoor te zorgen dat die hond zich niet van uitwerpselen ontdoet:

  • a.

    op een gedeelte van de weg dat is bestemd of mede is bestemd voor het verkeer van fietsers en/of voetgangers;

  • b.

    op een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak of speelweide;

  • c.

    op een andere door het college aangewezen plaats.

• 2.

  De strafbaarheid wegens overtreding van het in het eerste lid gestelde gebod wordt opgeheven, indien de eigenaar of houder van de hond er zorg voor draagt dat de uitwerpselen onmiddellijk worden verwijderd.

• 3.

  Onverminderd het bepaalde in het eerste en tweede lid is de eigenaar of houder van een hond verplicht een doeltreffend hulpmiddel ter onmiddellijke verwijdering van eventuele hondenuitwerpselen bij zich te hebben. Dit geldt niet voor zover eerdergenoemde personen zich bevinden op een door het college aangewezen plaats waar niet de verplichting bestaat uitwerpselen onmiddellijk te verwijderen.

• 4.

  De eigenaar van een hond is verplicht ervoor zorg te dragen dat die hond niet urineert op een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak of speelweide dan wel op een andere door het college aangewezen plaats.

Commentaar

Straatverontreiniging kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid. Ook wordt via hondenuitwerpselen die op straat, in parken en plantsoenen blijven liggen, het voor honden dodelijke canine-parvo-virus verspreid. De strafbaarheid wordt opgeheven indien de uitwerpselen direct worden verwijderd. in de handel, een speciaal schepje, waarmede in een handomdraai uitwerpselen opgenomen kunnen worden. Het gebruik van zo’n schepje zou gepropageerd kunnen worden. Al zal de handhaving (betrapping op heterdaad) moeilijkheden opleveren, men mag hopen dat er op den duur preventieve invloed van deze bepaling uit zal gaan ter inperking van het onfatsoen van hondenbezitters. Overtreding van het verontreinigingsverbod door hondenuitwerpselen behoort tot de zogenaamde verontreinigingsdelicten, welke vatbaar zijn voor transactie door de politie.

Naast de uitwerpselen van een hond levert ook het plassen door honden bij kinderspeelplaatsen problemen op. Hondenbezitters dienen op grond van het vierde lid ervoor te zorgen dat de hond op die plaatsen niet plast.

Aanwijzing hondenuitlaatzone. Betrokkenen zijn belanghebbenden gelet op de geringe afstand tussen de woningen en de uitlaatzone. Vz. ABRS 13-12-1996, JG 97.0050.

artikel 2.4.19 Gevaarlijke honden

• 1.

  Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander:

  • a.

    anders dan kort aangelijnd nadat het college aan de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat zij die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en zij een aanlijngebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt;

  • b.

    anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf, nadat het college de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat het die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en een aanlijn- en muilkorfgebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt.

• 2.

  In afwijking op het eerste lid van artikel 2.4.17, aanhef en onder c, geldt voor het bepaalde in het eerste lid bovendien dat de hond moet zijn voorzien van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar identificatiekenmerk in het oor of in de buikwand.

• 3.

  In het eerste lid wordt verstaan onder:

  • a.

    muilkorf: een muilkorf als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Regeling agressieve dieren;

  • b.

    kort aanlijnen: aanlijnen van een hond met een lijn met een lengte, gemeten van hand tot halsband, die niet langer is dan 1,50 meter.

• 4.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Regeling agressieve dieren.

Commentaar

Enige jaren geleden ontstond verontrusting over agressief gedrag van bepaalde honden, met name van pitbullterriërs. Er deden zich incidenten voor waarbij honden aanzienlijk letsel toebrachten aan mens of dier. Naar aanleiding hiervan is door de toenmalige minister van landbouw, natuurbeheer en visserij de Commissie van agressief gedrag bij honden ingesteld. De commissie inventariseerde de problematiek en maakte onderscheid tussen drie categorieën van gevaarlijke honden:

• 1.

  Groepen honden met morfologisch overeenkomstige karakteristieken (gelijke lichaamsbouw), waarmee wordt gefokt op agressief gedrag. Tot deze categorie rekent de commissie het type pitbullterriër.

• 2.

  Gebruikshonden, dat wil zeggen honden, die geheel of gedeeltelijk zijn opgeleid voor bewakings-, opsporings- of verdedigingswerk.

• 3.

  Individuele honden, die niet vallen onder de vorige twee categorieën en waarvan in de praktijk – door het toebrengen van letsel of het uiten van een dreiging daartoe – is gebleken dat zij gevaarlijk zijn voor mens of dier.

Om de drie beschreven groepen gevaarlijke honden onschadelijk te houden, doet de adviescommissie de volgende voorstellen.

Ad 1

Aan de eigenaar of de houder van een hond uit categorie 1 moet naar haar mening via raadsverordening worden voorgeschreven die hond op of aan de weg of op het terrein van een ander kort aan te lijnen en te voorzien van een muilkorf. Bij openbare kennisgeving moeten het college bepalen welk ras of type hond dan wel wat voor door kruising daarmee verkregen verwanten onder deze eerste categorie gevaarlijke honden er dus onder de strafbepaling moeten vallen. De commissie had hierbij vooral het oog op het type pitbullterriër. Het college kan echter dit type hond niet meer aanwijzen, omdat daarvoor sinds 1 februari 1993 maatregelen zijn getroffen in de Regeling agressieve dieren. Deze Regeling is gebaseerd op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en houdt zowel een fok- als een houdverbod in voor dieren van het type pitbullterriër. Voor de reeds bestaande exemplaren geldt een overgangsrecht: wordt aan bepaalde voorwaarden voldaan zoals kort aanlijnen en muilkorven op voor het publiek toegankelijke terreinen en terreinen van een ander, dan mogen deze dieren gehouden worden. (Zie VNG-circulaire van 26 januari 1993, 93/18).

Ad 2

Ten aanzien van een hond uit categorie 2 beveelt de commissie alleen een aanlijngebod aan. Invoering van een verplichting tot muilkorven van een gebruikshond stuit naar haar oordeel op het bezwaar dat hierdoor de uitvoering van de taak waarvoor zo’n hond is opgeleid, bijzonder wordt bemoeilijkt. Gelet op het gebruik van de hond voor bewakings-, opsporings- en verdedigingswerk is het aanlijngebod beperkt tot de weg: op het terrein van een ander kan de hond zijn functie blijven vervullen.

Op het voorgestelde aanlijngebod maakt de commissie onder twee voorwaarden een uitzondering: de hond moet met goed gevolg een opleiding tot gebruikshond bij een erkende instantie of een zogenaamde gedrags- en gehoorzaamheidscursus 1 hebben doorlopen en hij moet vergezeld gaan van de eigenaar of de houder, die hem heeft opgeleid. Erkende instanties zijn volgens de commissie de onderafdelingen van rasverenigingen van werkhondenrassen, de Nederlandse bond voor gebruikshondensportverenigingen, de Koninklijke Nederlandse politiehondvereniging en de Nederlandse bond voor de diensthond.

Informatie over een gedrags-of gehoorzaamheidscursus is verkrijgbaar bij een van de honderden plaatselijke kynologenclubs.

Ad 3

Ten slotte stelt de commissie voor dat de raad aan het college de bevoegdheid verleent aan de eigenaar of de houder van een hond uit de derde categorie de verplichting op te leggen tot aanlijnen en – indien noodzakelijk – tevens tot muilkorven van deze hond op of aan de weg of op het terrein van een ander. Ter ondersteuning van de beschreven aanlijn- en muilkorfgeboden vindt de commissie identificatie en registratie van de honden uit de drie categorieën wenselijk. Dat moet worden gerealiseerd door het aanbrengen van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar identificatiemerk in het oor of in de buikwand van de hond (gemeentelijk voorschrift) en voorts door gegevensverstrekking door de eigenaren aan de Stichting registratie gezelschapsdieren Nederland en - in geval van rashonden - de Raad van beheer op kynologisch gebied in Nederland (hogere regeling). De identificatie en registratie is van belang voor de controle op de naleving van de aanlijn- en muilkorfgeboden en voor de opsporing van een overtreder. Via de tatoeage moet nagegaan kunnen worden of een hond behoort tot een gevaarlijke categorie en wie de eigenaar of houder is.

Jurisprudentie

• -

  Aanschrijving tot muilkorving van gevaarlijke honden. Politierapport en vonnis kantonrechter voldoende aanleiding voor standpunt dat honden gevaarlijk zijn en de te treffen maatregelen. ARRS 5-2-1991, GS, 1991, 6932, 13 m.nt. C.P.J. Goorden.

• -

  Gevecht tussen honden, waarbij een hond is overleden en een omwonende is aangevallen. Art. 74 Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren speciale bevoegdheid t.o.v. art. 172 Gemeentewet. Pres. Rb. Zwolle 3-3-1995, JG 95.0307, GS, 1996, 7028 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Muilkorfgebod op grond van de APV voor Argentijnse Dog na bijtincident met dodelijke afloop voor andere hond. Het college heeft bij het opleggen van een dergelijke maatregel een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Niet onevenredig. Vz.ABRS 22-05-2001, KG 2001,179, JG 01.0139 m.nt. M. Geertsema.

artikel 2.4.20 Houden van hinderlijke of schadelijke dieren

• 1.

  Het college is bevoegd buiten een inrichting van de Wet Milieubeheer gedeelten van de gemeente of bepaalde plaatsen aan te wijzen waar het ter voorkoming of opheffing van overlast of van schade aan de openbare gezondheid verboden is daarbij aangeduide dieren:

  • a.

    aanwezig te hebben; dan wel

  • b.

    aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door hen ter voorkoming of opheffing van overlast of van schade aan de openbare gezondheid gestelde regels; dan wel

  • c.

    aanwezig te hebben tot een groter aantal dan in die aanwijzing is aangegeven of mede is aangegeven.

• 2.

  Het is verboden op een krachtens het eerste lid aangewezen plaats een daarbij aangeduid dier of daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben, dan wel aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college gestelde regels, dan wel aanwezig te hebben tot een groter aantal dan door het college is aangegeven.

• 3.

  Het college kan de rechthebbende op een onroerende zaak gelegen binnen een krachtens het eerste lid aangewezen gedeelte van de gemeente ontheffing verlenen van het in het tweede lid gestelde verbod.

Commentaar

Het kan voor de omgeving hinderlijk zijn, als iemand dieren houdt. Er moet kunnen worden ingegrepen als overlast of schade voor de openbare gezondheid dreigt. Dan moeten belangen worden afgewogen. Daarom is gekozen voor de constructie, dat het college bevoegd worden verklaard de plaatsen aan te wijzen, waar naar hun oordeel het houden van bepaalde dieren overlast of schade voor de volksgezondheid veroorzaakt. Zo’n aanwijzing moet worden beschouwd als een daad van uitvoering op basis van artikel 162 Gemeentewet. Voor zover het college bij een aanwijzing welke betrekking heeft op gedeelten van de gemeente bevoegd zijn verklaard daarbij nadere regels te geven inzake het houden van dieren, is er sprake van delegatie van verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156 Gemeentewet. Tevens wordt in dit verband nog gewezen worden op de Flora- en Faunawet, waarin regels worden gegevens ter bescherming van dieren.

Jurisprudentie

• -

  Houden van duiven hinderlijk binnen de bebouwde kom. Beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. ARRS 28-2-1990, JG 91.0031.

• -

  Aanschrijving tot verplaatsing van een hok van een haan, die geluidsoverlast veroorzaakt. Nader onderzoek van het college verlangd. ARRS 26-2-1991, GS, 1991, 6962, 3 m.nt. J.M. Kan, JG 91.0382 m.nt. L.J.J. Rogier.

• -

  Aanschrijving verwijdering pluimvee in verband met overlast omwonenden. Vz. ARRS 2-6-1991, JG 92.0007, AB 1991, 686 m.nt. J.H. van der Veen.

• -

  Aanschrijving tot verwijdering van kraaiende haan terecht. De door het college gehanteerde methode van geluidsmeting niet onredelijk. ARRS 9-4-1992, JG 92.0401, GO 15, 1992, 3, GO 17, 1994, 2 m.nt. L.F. Doorduijn, AB 1992, 583 m.nt R.M. van Male, TMR (1994) 9 m.nt. R.J. den Hartog.

• -

  Overlast van een papegaai. Onvoldoende onderzoek naar de klacht. ARRS 22-12-1993, JG 93.0137 m.nt. A.B. Engberts.

• -

  Aanschrijving tot verwijdering overlastgevende hanen en kippen. Relatie Hinderwet en Hinderbesluit. ABRS 31-8-1995, JG 96.0005, MenR 23(1996) 60.

• -

  Aanschrijving tot verwijdering paard in verband met overlast omwonenden terecht. Klachten van omwonenden, onderzoek van bouw- en woningtoezicht en proces-verbaal van politie geeft voldoende feitelijke onderbouwing. ABRS 03-07-1999, JG 99.0003 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

• -

  Artikel 2.4.20 en 2.4.24 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.24 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.20. ABRS 02-06-1997, JG 99.0005 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

• -

  Zonder aanwijzing van het college kan artikel 2.4.20 geen grondslag bieden voor de toepassing van bestuursdwang. ABRS 17-10-2001, JG 02.0025, art. 2-4-20-, art. 4-1-7b- m.nt. M. Geertsema.

• -

  Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.20) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.20) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1). Bij de besluitvorming is terecht rekening gehouden met het feit dat de eiser in het buitengebied woont en het gekwaak van kikkers tot gebiedseigen geluiden moet worden gerekend. Rb. ´s-Hertogenbosch, nr.AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

artikel 2.4.21 Wilde dieren

(vervallen)

artikel 2.4.22 Loslopend vee

De rechthebbende op vee, dat zich bevindt in een aan een weg liggend weiland of terrein dat niet van die weg is afgescheiden door een deugdelijke veekering, is verplicht ervoor te zorgen dat zodanige maatregelen getroffen worden dat dit vee die weg niet kan bereiken.

Commentaar

Dit verbod dient mede de verkeersveiligheid. Herhaaldelijk gebeuren er verkeersongelukken doordat een paard, een koe of een ander dier uit het weiland is gebroken en zich op de weg bevindt. De verplichting om dit zoveel mogelijk te voorkomen is daarom op haar plaats. Een verbod tot het los laten lopen van honden, dat mede de verkeersveiligheid dient, is opgenomen in artikel 2.4.17.

Ten slotte wordt nog gewezen op artikel 458 Wetboek van Strafrecht. Daarin wordt het, zonder daartoe gerechtigd te zijn, laten lopen van niet-uitvliegend pluimveegedierte in tuinen of op enige grond die bezaaid, bepoot of beplant is, met straf bedreigd.

artikel 2.4.23 Duiven

• 1.

  De rechthebbende op duiven is verplicht ervoor te zorgen dat die duiven niet kunnen uitvliegen tussen 08.00 uur en 18.00 uur in een door het college te bepalen tijdvak gelegen tussen 1 maart en 1 juni.

• 2.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gesteld gebod.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Provinciale ophokverordening.

Commentaar

Verwilderde duiven veroorzaken in het voorjaar nogal wat schade aan jonge gewassen doordat zij de desbetreffende akkerbouwgebieden als foerageerplaats gebruiken. Deze bepaling geeft het college de mogelijkheid om tussen 1 maart en 1 juni een periode aan te wijzen, welke bij voorbeeld kan variëren van een week tot een dag per week, waarin de eigenaren of bezitters van duiven verplicht zijn de duiven binnen te houden. Dit geeft de jagers de mogelijkheid om het verwilderde duivenbestand enigszins terug te dringen.

Wel lijkt het raadzaam om in overleg met de colleges van omliggende gemeenten en de diverse postduivenverenigingen deze periode jaarlijks vast te stellen.

artikel 2.4.24 Bijen

• 1.

  Het is verboden bijen te houden:

  • a.

    binnen een afstand van 30 meter van woningen of andere gebouwen waar overdag mensen verblijven;

  • b.

    binnen een afstand van 30 meter van de weg.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet indien op een afstand van ten hoogste zes meter vanaf de korven of kasten een afscheiding is aangebracht van twee meter hoogte of zoveel hoger als noodzakelijk is om het laag uit- en invliegen van de bijen te voorkomen.

• 3.

  Het in het eerste lid, aanhef en onder a, gestelde verbod geldt niet voor zover de bijenhouder rechthebbende is op de woningen of gebouwen als bedoeld in dat lid.

• 4.

  Het in het eerste lid, aanhef en onder b, gestelde verbod geldt niet voor zover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wegenverordening Noord-Holland.

• 5.

  het college kan van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen.

Commentaar

Het vliegen van bijen kon, indien de kasten of korven dicht aan de weg geplaatst zijn en op zodanige wijze dat de ‘aanvliegbanen’ hiervan over de weg lopen, gevaar voor de veiligheid van de weg opleveren. Dit gevaar kan meestal met eenvoudige middelen, zoals het verleggen van de aanvliegroute door het plaatsen van een afscheiding, tot geringe omvang worden teruggebracht. Het zal echter vaker voorkomen dat omwonenden op hun erf of zelfs in huis van de bijen overmatige overlast ondervinden, waartegen minder gemakkelijk maatregelen zijn te treffen. Vooral in de bebouwde kom van een gemeente kan in sommige gevallen het houden van bijen daarom onaanvaardbaar zijn; dit geldt overigens ook voor andere huisdieren.

Hoewel in dit geval geen gedraging of toestand ‘op de openbare weg of op een andere voor het publiek toegankelijke plaats’ valt aan te wijzen, kan men toch van oordeel zijn dat de gewraakte situatie haar terugslag kan hebben op ‘openbare belangen’.

Jurisprudentie

• -

  Weigering ontheffing voor het houden van bijenvolken. Begrip ‘overlast’ heeft geen betrekking op schade aan verder afgelegen tuinbouwkassen. ARRS 17-7-1993, JG 94.0283, AB 1994,432.

• -

  Weigering toepassing bestuursdwang tot verwijdering van de bijenkasten. Imker is verhuisd. Mogelijkheid toepassing bestuursdwang voor toekomstige gevallen. ABRS 25-7-1994, JG 95.0210.

artikel 2.4.25 Overlast door onkruid

De eigenaar, de gebruiker van, de rechthebbende of de toezichthouder op de binnen de gemeente gelegen gronden of wegen mogen geen overlast veroorzaken aan gebruikers van in de nabijheid gelegen percelen door onkruiden, welke hun zaad door middel van de wind verspreiden en zijn gehouden deze onkruiden tijdig te verwijderen.

Commentaar

Het is wenselijk om met name voor het landelijk gebied een regeling te treffen voor de overlast die ontstaat doordat onkruid van het ene (niet goed onderhouden) terrein overwaait naar naastgelegen terreinen.

Afdeling 5 Bepalingen ter bestrijding van heling van goederen

artikel 2.5.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• 1.

  handelaar: de handelaar als bedoeld in artikel 1 van de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.

• 2.

  verkoopregister: het aantekening houden van het verkopen of op andere wijze overdragen van alle gebruikte en ongeregelde goederen door de handelaar.

Algemeen

De bestuurlijke aanpak van heling binnen de gemeente kan een belangrijk aanvulling vormen op het politioneel strafrechtelijk optreden. Het WvSr. bevat enkele bepalingen die op de bestrijding van heling het oog hebben. Dat zijn de artikelen 416, 417, 417bis, 417ter, 437, 437bis, 437ter en 437quater. Het binnentreden bij handelaren is – ook zonder dat een strafbaar feit vermoed wordt – te allen tijde mogelijk op basis van artikel 552 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv). De in artikel 141 WvSv genoemde opsporingsambtenaren hebben om controle uit te oefenen vrije toegang tot alle lokaliteiten en andere plaatsen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat zij door een handelaar worden gebruikt. Indien deze plaatsen als woning zijn aan te merken, moet het bepaalde in de Algemene wet op het binnentreden in acht worden genomen. De politie kan voorwerpen in beslag nemen. Op grond van artikel 142 WvSv kunnen toezichthouders als buitengewone opsporingsambtenaren optreden.

Gelet op het karakter van de voorschriften inzake de heling is overigens voor buitengewone opsporingsambtenaren naast de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv bij de controle op de naleving van voorschriften inzake de helingbestrijding in het algemeen geen plaats. De in artikel 552 WvSv neergelegde binnentredingsbevoegdheid is dan ook alleen verleend aan de algemene opsporingsambtenaren. Voor de handhaving van de helingbepaling zal er op moeten worden toegezien dat ook bekend is, welke handelaren zich in de gemeente gevestigd hebben.

Aan de verplichting ex artikel 437ter, tweede lid, WvSr om zich schriftelijk aan te melden bij de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar wordt in de huidige praktijk door vele handelaren niet voldaan. Voorts zal de burgemeester gebruik moeten maken van de mogelijkheid de hem door artikelen 437 e.v. WvSr toegekende taken op te dragen aan door hem aan te wijzen ambtenaren. Door capaciteitsproblemen bij de politie zal het doorgaans niet mogelijk zijn alle handelaren aan een regelmatige controle te onderwerpen. De controle zal zich moeten toespitsen op die branches waarin relatief veel gestolen goederen verhandeld worden en waarin relatief veel notoire helers voorkomen (de antiek-, (brom)fiets- en autohandel). Ten behoeve van de andere branches zou het college dan vrijstelling kunnen verlenen van de in de gemeentelijke helingvoorschriften opgenomen registratieverplichtingen.

a. handelaar

Voor de omschrijving van het begrip ‘handelaar’ verwijst artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr). naar de algemene maatregel van bestuur op grond van dit artikel. (KB 06-01-1992). Artikel 1 van dit besluit noemt als handelaren: opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, platina, goud, zilver, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. De handelaren in antiek en curiosa zijn tevens handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, zodat zij niet apart behoeven te worden vermeld.

b. verkoopregister

artikel 437, eerste lid, onder a, WvSr verplicht de handelaar, tot het aantekening houden van het verwerven dan wel voor handen hebben van alle gebruikte en ongeregelde goederen. In artikel 2 van eerdergenoemde AMvB worden regels gegeven betreffende de wijze van aantekening houden. Omdat de wet en een algemene maatregel van bestuur reeds voorzien in de regeling betreffende een zogenaamd inkoopregister, kan hierover niets meer door de gemeentelijke wetgever worden geregeld. Artikel 437ter WvSr biedt de raad uitdrukkelijk wel de mogelijkheid om in een verordening regels te stellen met betrekking tot het opstellen van een verkoopregister.

Voor de terminologie voor de bepaling van het verkoopregister wordt aansluiting gezocht bij de formulering bij het inkoopregister. Het verdient zo aanbeveling de handelingen die leiden tot het opstellen van een verkoopregister eveneens algemeen te omschrijven. De formele wet verplicht tot het houden van aantekening van gebruikte en ongeregelde goederen. In de Memorie van Toelichting wordt hiervan gezegd dat de administratieplicht alleen zinvol is als het om dit soort goederen gaat, omdat dan de kans bestaat dat zij van misdrijf afkomstig zijn.

Evenals het inkoopregister moet het verkoopregister doorlopend zijn. Een doorlopend register is een register waarin de aantekeningen waarvoor het bestemd is achtereenvolgens naar tijdsorden worden ingeschreven met uitsluiting van de mogelijkheid van latere inschrijvingen. Een register waarin een aantal bladzijden ontbreekt, is geen doorlopend register. Het register mag geen onregelmatigheden en gapingen vertonen. Ook degene die wel een register houdt maar de inschrijvingen niet naar tijdsorde (chronologisch) invult, houdt geen doorlopend register. Artikel 2 van de AMvB bepaalt de wijze waarop van de bedoelde handelingen aantekeningen moet worden gehouden.

artikel 2.5.2 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister

• 1.

  De handelaar is verplicht aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register en daarin vermeldt hij onverwijld:

  • a.

    het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed;

  • b.

    de datum van verkoop of overdracht van het goed;

  • c.

    een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voor zover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed;

  • d.

    de verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed;

  • e.

    de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen.

• 2.

  De burgemeester is bevoegd vrijstelling te verlenen van deze verplichtingen.

Commentaar

De in dit artikel opgenomen verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister vinden hun basis in artikel 2 van de AMvB op grond van artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Hoewel dit artikel in principe is opgesteld voor het inkoopregister is het voor de duidelijkheid en voor het overzicht gewenst voor het verkoopregister bij dit artikel aansluiting te zoeken. Artikel 2 AMvB bepaalt dat de registerplichtige handelaar een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld de vereiste gegevens vermeldt.

In het eerste lid is een algemene verplichting opgenomen om een verkoopregister bij te houden ("alle" goederen). Aangezien het meestal zal gaan om bepaalde goederen als fietsen, auto’s of antiek, is in het tweede lid een vrijstellingsbepaling toegevoegd. Een andere mogelijkheid tot bepaling dat niet alle goederen hoeven te worden geregistreerd, is om deze expliciet op te sommen in het eerste en dan enige lid óf om te bepalen dat alleen die goederen moeten worden geregistreerd die de burgemeester heeft aangewezen.

artikel 2.5.3

Voorschriften als bedoeld in artikel 437ter, eerste lid, van het Wetboek Strafrecht

De handelaar of een voor hem handelend persoon is verplicht:

• 1.

  wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 437 ter, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar er schriftelijk van in kennis stelt dat hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt, daarbij tevens schriftelijk opgave te doen van zijn woonadres en van het volledig adres van elke lokaliteit door hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik genomen;

• 2.

  de onder a bedoelde functionaris onder aanbieding van zijn register(s) onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen, schriftelijk in kennis te stellen van een verandering van zijn woonadres, zomede van het adres of de adressen van een bij hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik zijnde lokaliteit;

• 3.

  aan de hoofdingang van de lokaliteit waar de onderneming is gevestigd een kenteken te hebben waarop zijn naam en de aard van de onderneming duidelijk zichtbaar voorkomen;

• 4.

  indien hij in de gelegenheid is enig goed te verkrijgen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat het van misdrijf afkomstig is of voor de rechthebbende verloren is gegaan, hiervan onverwijld kennis te geven aan de onder a. bedoelde functionaris;

• 5.

  zijn administratie op eerste aanvraag ter inzage te geven aan de burgemeester of een daartoe door de burgemeester aangewezen ambtenaar.

• 6.

  wanneer hij heeft opgehouden van het opkopen een beroep of gewoonte te maken, onderscheidenlijk het beroep van handelaar niet langer uitoefent, de onder a bedoelde functionaris hiervan onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen schriftelijk in kennis te stellen.

Commentaar

Deze bepaling, die is gebaseerd op artikel 437ter, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr), bevat voorschriften die in het algemeen het gevaar voor heling beogen te voorkomen.

Onder a

artikel 437ter, tweede lid, legt de handelaar de verplichting op de burgemeester of door hem aangewezen ambtenaren tevoren schriftelijk in kennis te stellen als hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt. De wetgever heeft afgezien van een regeling om de uitoefening van het opkoperbedrijf aan een voorafgaande toelating door het gemeentebestuur te binden. De aanmeldingsplicht is in lid 1, onder a, nader uitgewerkt.

Onder b

De politie kan hierdoor de registratie van de handelaren up-to-date houden.

Onder d

Hier spelen onder meer de omstandigheden waaronder het goed aan de handelaar wordt aangeboden en diens wetenschap zelf een rol. De inhoud van deze bepaling ligt dicht tegen die van artikel 437bis, eerste lid, 50, van het WvSr aan. Hier is het echter de ondernemer die het initiatief moet nemen. Deze bepaling kan niet in strijd worden geacht met de artikelen 160 en 161 WvSv.

Onder e

In artikel 437, eerste lid, onder c, van het WvSr wordt aan de daartoe aangewezen ambtenaar de bevoegdheid gegeven om inzage te hebben in het inkoopregister. De bevoegdheid tot inzage in het verkoopregister is niet aangegeven in het WvSr, zodat een regeling in de APV nodig is. Door de bevoegdheid tot inzage van het verkoopregister bij de daartoe aangewezen ambtenaar te leggen kan deze ambtenaar zowel het inkoop- als het verkoopregister inzien.

artikel 2.5.4 Vervreemding van door opkoop verkregen goederen

Het is de handelaar of een voor hem handelend persoon verboden enig door opkoop verkregen goed gedurende de eerste drie dagen dat het onder zijn berusting is, over te dragen of daarin enige wijziging aan te brengen tenzij deze wijziging van geen invloed is op de herkenbaarheid van het goed.

Commentaar

Bij een regeling tot effectieve helingbestrijding mag een bepaling betreffende de vervreemding van door opkoop verkregen goederen niet ontbreken. Artikel 2.5.4 voorziet hierin.

Een dergelijke bepaling sluit nauw aan op het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder d en f.

Daar is strafbaar gesteld de handelaar etc. die in strijd met een schriftelijke last van de burgemeester (of een vanwege hem gegeven last) bepaalde goederen vervreemdt of niet in bewaring geeft of die niet voldoet aan de daarbij gegeven aanwijzingen.

In artikel 2.5.4 is gekozen voor een termijn van drie dagen, zodat de handel van de handelaren niet al te zeer belemmerd wordt.

artikel 2.5.5 Handel in horecabedrijven

• 1.

  Het is de houder van een horecabedrijf verboden toe te laten dat een handelaar of een voor hem handelend persoon in die inrichting enig voorwerp verwerft, verkoopt of op enige andere wijze overdraagt.

• 2.

  In dit artikel wordt verstaan onder:

  • a.

    horecabedrijf: het bedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste en tweede lid;

  • b.

    houder: de houder als bedoeld in artikel 2.3.1.1, vierde lid.

Commentaar

Het is bekend dat in sommige cafés regelmatig gestolen goed verhandeld wordt.

In een aantal grote steden doet zich het verschijnsel voor dat drugverslaafden naar bepaalde cafés gaan om daar gestolen goederen aan de man te brengen. Artikel 2.5.6 sluit aan op het in artikel 11 Drank- en Horecawet neergelegde verbod tot het uitoefenen van de kleinhandel. Dit laatste verbod ziet slechts op verkoophandelingen.

Omdat artikel 2.5.6 een verbod bevat voor de houder van een horecabedrijf, kan dit artikel niet worden gebaseerd op artikel 437ter of art. 437, sub 2, Wetboek van Strafrecht. Artikel 2.5.6 is vastgesteld op basis van artikel 149 Gemeentewet, terwijl de strafsanctie is gebaseerd op artikel 154 Gemeentewet.

Jurisprudentie

Sluiting café i.v.m. heling; burgemeester moet aan het sluitingsbevel ten grondslag liggende feiten voldoende aannemelijk maken. ABRS 15-7-1996, AB 1996,414 m.nt. F.M., JG 96.0267.

Terechte sluiting snackloket i.v.m. heling. Bekendmaking van de sluiting dient geen enkel doel. Pres. Rb. Rotterdam 7-4-1995, JG 95.0202.

Afdeling 6 Vuurwerk

artikel 2.6.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder consumentenvuurwerk:

Consumentenvuurwerk waarop het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (Vuurwerkbesluit) van toepassing is.

Commentaar

Deze afdeling geeft regels omtrent de verkoop en bezigen van consumentenvuurwerk rond en tijdens de jaarwisseling, in aanvulling op het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (verder te noemen Vuurwerkbesluit). Het Vuurwerkbesluit is op 1 maart 2002 (grotendeels) in werking getreden.

Het Vuurwerkbesluit strekt tot integrale herziening van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen waarbij zowel de regelgeving voor consumentenvuurwerk als die voor professioneel vuurwerk in één nieuwe algemene maatregel van bestuur wordt geïntegreerd. Het Vuurwerkbesluit beoogt de gehele keten van het invoeren dan wel vervaardigen of assembleren, verhandelen, uitvoeren, opslaan, bewerken en afsteken van vuurwerk te reguleren, met inbegrip van bepaalde vervoershandelingen met vuurwerk. De regels ten aanzien van het vervoer van vuurwerk zijn gesteld ter uitwerking van artikel 3 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs). Het Vuurwerkbesluit kent dus regels voor zowel consumentenvuurwerk als professioneel vuurwerk. De regels inzake professioneel vuurwerk zijn voor deze afdeling niet relevant.

Definitie consumentenvuurwerk

Voor de omschrijving van het begrip ‘consumentenvuurwerk’ is aansluiting gezocht bij de omschrijving daarvan in het Vuurwerkbesluit. Consumentenvuurwerk wordt in het Vuurwerkbesluit als volgt gedefinieerd: “vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik” (artikel 1.1.1. lid 1). Consumentenvuurwerk dient te voldoen aan welomschreven productveiligheidseisen, zoals uitgewerkt in de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk (Stcrt. 243, 1997).

Als consumentenvuurwerk wordt in ieder geval aangemerkt vuurwerk dat bestemd is voor particulier gebruik - aldus artikel 1.1.2 van het Vuurwerkbesluit - indien:

• a.

  het tot ontbranding wordt gebracht door een particulier;

• b.

  het te koop wordt aangeboden of ter beschikking wordt gesteld aan, gekocht of besteld door een particulier;

• c.

  het aangetroffen wordt bij een particulier;

• d.

  het binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht of voorhanden wordt gehouden met het oogmerk het aan particulieren ter beschikking te stellen of

• e.

  het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik.

• Het

  Vuurwerkbesluit is ingevolge artikel 1.1.3 niet van toepassing op:

  • -

    vuurwerk waarvoor regels zijn gesteld bij het Warenwetbesluit Speelgoed, zoals klappertjes voor speelgoedpistolen;

  • -

    vuurwerk dat bij de Nederlandse krijgsmacht, bij de krijgsmacht van een bondgenootschappelijke mogendheid of bij de politie in gebruik of beheer is;

  • -

    vuurwerk dat in het kader van internationaal vervoer per zeeschip of vliegtuig binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht en niet in Nederland wordt gelost of rechtstreeks wordt overgeladen naar een ander zeeschip onderscheidenlijk vliegtuig.

Fop- en schertsvuurwerk

Fop- en schertsvuurwerk is een aparte groep consumentenvuurwerk, genoemd in bijlage 1 van de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk. Het gaat hierbij onder meer om boobytraps, sterretjes, knalbonbons, confettibommen, trektouwtjes, Bengaalse lucifers en Bengaalse handfakkels. Aan al deze voorwerpen worden eisen gesteld aan de lading. De lading van fop- en schertsvuurwerk is (veel) kleiner dan de lading van overig consumentenvuurwerk. De voorschriften opgenomen in bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit zijn niet van toepassing, indien er binnen de inrichting niet meer dan 200 kg fop- en schertsvuurwerk aanwezig is. Op grond van artikel 2.3.7 van het Vuurwerkbesluit is fop- en schertsvuurwerk het hele jaar door verkrijgbaar en kan het ook gedurende het hele jaar worden afgestoken.

Uniforme regels verkoop en afsteken consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling

Het Vuurwerkbesluit kent voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling een aantal uniforme regels:

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen aan een particulier (artikel 2.3.2 lid 1);

• -

  dit verbod geldt niet op 29, 30 en 31 december met dien verstande dat als een van deze dagen een zondag is het verbod eveneens op die zondag geldt, in welk geval het verbod om vuurwerk ter beschikking te stellen dan niet geldt op 28 december (artikel 2.3.2 lid 2);

• -

  een verbod per levering meer dan tien kilogram consumentenvuurwerk aan een particulier ter beschikking te stellen (artikel 2.3.3);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk aan een particulier bedrijfsmatig ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.2.3 gestelde nadere eisen (artikel 2.3.4);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk bedrijfsmatig ter beschikking te stellen aan personen die jonger zijn dan zestien jaar (artikel 2.3.5);

• -

  een verbod vuurwerk tot ontbranding te brengen op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 2.00 uur van het daarop volgende jaar (artikel 2.3.6).

De bepalingen 2.6.2 en 2.6.3 van de model-APV zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet en zijn een aanvulling op de uniforme regels voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling, zoals gesteld in het Vuurwerkbesluit.

artikel 2.6.2

Ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk tijdens de verkoopdagen

• 1.

  Het is verboden in de uitoefening van een bedrijf of nevenbedrijf consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen dan wel voor het ter beschikking stellen aanwezig te houden, zonder een vergunning van het college van de gemeente waar het bedrijf is of zal worden gevestigd.

• 2.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast.

Commentaar

Het Vuurwerkbesluit geeft in artikel 2.3.2, lid 2 een wettelijke termijn van drie dagen voor de verkoop van consumentenvuurwerk ten behoeve van de jaarwisseling. Als verkoopdagen zijn landelijk aangewezen 29, 30 en 31 december, met dien verstande dat als een van deze dagen een zondag is het verbod eveneens op die zondag geldt, in welk geval het verbod om vuurwerk ter beschikking te stellen dan niet geldt op 28 december.

Verkoopvergunning consumentenvuurwerk

Op basis van artikel 2.6.2 van de model-APV kan het college aan een bedrijf of nevenbedrijf jaarlijks een vergunning verlenen voor het verkopen van consumentenvuurwerk tijdens de door het Vuurwerkbesluit aangewezen verkoopdagen. Deze zogenaamde verkoopvergunning kan worden geweigerd in het belang van de handhaving van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Aan de verkoopvergunning kunnen voorschriften worden verbonden. De verkoopvergunning wordt door veel gemeenten gebruikt om een spreidingsbeleid van verkooppunten te voeren en om het aantal verkooppunten te reguleren. Artikel 2.6.2 is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. Het verdient de aanbeveling om voor de verkoop van consumentenvuurwerk beleidsregels vast te stellen. In belang van de handhaving van de openbare orde en het voorkomen en beperken van overlast kunnen, afhankelijk van de lokale situatie, bijvoorbeeld de volgende beleidsuitgangspunten worden opgenomen:

• -

  het vaststellen van een maximum aantal verkooppunten in de gemeente, bijvoorbeeld gerelateerd aan inwoneraantal of spreiding over kernen;

• -

  het vaststellen van een maximaal aantal verkooppunten in het centrum(gebied);

• -

  de onderlinge afstand tussen verkooppunten;

• -

  het uitsluiten van verkooppunten die gelegen zijn in de nabijheid van bijvoorbeeld ziekenhuizen, bejaardentehuizen, dierenasiels, tankstations, (afsluitbare) winkelcentra enz.

In de beleidsregels zou kunnen worden vastgesteld dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag rekening wordt gehouden met eerdere resultaten van controles door politie, brandweer, afdeling milieu van de desbetreffende gemeente of milieudienst.

Koopzondag

In de Nota van toelichting bij het Vuurwerkbesluit wordt bij de toelichting op artikel 2.3.2 de koopzondag uitdrukkelijk uitgesloten als verkoopdag. Consumentenvuurwerk mag niet op zondag worden verkocht. Het verbod geldt ook in die gevallen waarin de binnen de wettelijke termijn vallende zondag door de gemeente is aangewezen als zondag waarop winkels open mogen zijn. Onder het regiem van het oude Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen werden de verkoopdagen aangewezen in artikel 8. Dit artikel bood ruimte voor verschillende interpretaties, indien er sprake was van een koopzondag die viel binnen de wettelijke termijn. De VNG heeft artikel 8 als volgt geïnterpreteerd en dit ook geadviseerd aan gemeenten.

Blijkens de tekst van artikel 8 alsmede de toelichting hierop was het de bedoeling van de wetgever geweest om de verkoop van consumentenvuurwerk te beperken tot drie dagen, die landelijk hetzelfde zijn, ter voorkoming van intergemeentelijke verschillen.

Regionaal en zelfs lokaal, indien er sprake is van deelgemeenten, betekent dit landelijk feitelijk een totaal van vier verkoopdagen, hetgeen juist strijdig is met de bedoeling van de wetgever. Verkoop van consumentenvuurwerk op zondag, ook op een aangewezen koopzondag, is naar de mening van de VNG niet toegestaan. Zie ook de uitspraak van de Rb. Amsterdam van 29-12-2001, AWB 98/3145 VEROR 19, JG 01.0010 m.nt. van M. Geertsema. In deze uitspraak werd helder uiteengezet dat de Winkeltijdenwet onder meer beoogt eerlijke concurrentieverhoudingen in de detailhandel te bevorderen door het creëren van gelijke uitgangsposities. Het (oude) Vuurwerkbesluit daarentegen beoogt het aantal ongevallen met vuurwerk waarbij particuliere gebruikers zijn betrokken en de ernst van de letsels, terug te dringen. Er is dus sprake van twee verschillende regulerende motieven, waarbij de rechter heeft geoordeeld dat het huidige Vuurwerkbesluit vóór gaat op de Winkeltijdenwet. Met de inwerkingtreding van het huidige Vuurwerkbesluit, waarin de koopzondag uitdrukkelijk wordt uitgesloten als verkoopdag, behoort deze problematiek tot het verleden.

Mobiele verkooppunten

In artikel 2.3.4 van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om consumentenvuurwerk bedrijfsmatig aan een particulier ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag gestelde nadere eisen. Aangenomen mag worden dat een mobiel verkooppunt niet kan voldoen aan deze technische en bouwkundige eisen. Verkoop vanuit een mobiel verkooppunt is in dat geval strijdig met het Vuurwerkbesluit. Mitsdien is het verlenen van een verkoopvergunning voor een mobiel verkooppunt, ook strijdig met het Vuurwerkbesluit.

Opslag van consumentenvuurwerk

Voor de opslag van consumentenvuurwerk worden algemene regels gesteld in het Vuurwerkbesluit. De verkooppunten zijn inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer en worden als zodanig aangewezen in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (IVB). Het volgende onderscheid kan worden gemaakt.

1. Opslag consumentenvuurwerk tot 1000 kg

Het college van de gemeente is het bevoegde gezag voor inrichtingen waarin ten hoogste 1000 kg consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of herverpakt (Bijlage I, IVB, categorie 3.1). Voor deze inrichtingen geldt een meldingsplicht (artikel 2.2.4 Vuurwerkbesluit). Degene die de inrichting drijft moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en C en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (zie artikel 2.2.1 Vuurwerkbesluit). Met de inwerkingtreding van het Vuurwerkbesluit is het Besluit opslag vuurwerk milieubeheer ingetrokken. In dit besluit waren eerder regels opgenomen voor de inrichtingen met een opslag van maximaal 1000 kg consumentenvuurwerk. Ook dit besluit kende een meldingsplicht. Het college is eveneens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen.

2. Opslag consumentenvuurwerk vanaf 1000 tot 10 000 kg

Het college van de gemeente is eveneens het bevoegde gezag voor inrichtingen voor consumentenvuurwerk waarin meer dan 1000 en maximaal 10 000 kg wordt opgeslagen of herverpakt, bijlage I, IVB, categorie 3.1). Degene die een inrichting drijft met een opslag van meer dan 1000 kg moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en D en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (artikel 2.2.2 Vuurwerkbesluit). Voor de opslag van meer dan 1000 kg geldt geen meldingsplicht, maar een vergunningsplicht krachtens de Wet milieubeheer. Het college is tevens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen.

3. Opslag consumentenvuurwerk vanaf 10 000 kg

Het college van Gedeputeerde Staten is bevoegd gezag voor inrichtingen waarin meer dan 10 000 kg consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of consumentenvuurwerk wordt bewerkt (bijlage I, IVB, categorie 3.1 en3.5a). Degene die een inrichting drijft met een opslag van meer dan 1000 kg moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en D en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (artikel 2.2.2 Vuurwerkbesluit).

Ook voor deze inrichtingen geldt een vergunningsplicht krachtens de Wet milieubeheer. Deze bevoegdheid lag eerst bij het college van de gemeente, maar door de inwerkingtreding van het (nieuwe) Vuurwerkbesluit en wijziging van het IVB, is deze bevoegdheid overgegaan naar de provincies. Het college van Gedeputeerde Staten is tevens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen. Als een verkooppunt voor consumentenvuurwerk voldoet aan de voorschriften van het Vuurwerkbesluit en, indien van toepassing, aan de voorschriften van de Wet milieubeheervergunning, mag geen verkoop plaatsvinden, indien het college de verkoopvergunning weigert in het belang van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Opslag van consumentenvuurwerk mag wel plaatsvinden.

Jurisprudentie

• -

  Geen beleid voor het toewijzen van de vergunning voor verkoop van vuurwerk bij een gelimiteerd aantal verkoopplaatsen. Vz. ARRvS 17-12-1993, JG 94.0330 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 599.

• -

  Intrekking vergunning in verband met verkoop aan personen onder de zestien jaar. Onzorgvuldige besluitvorming want betrokkene is niet gehoord. Pres. Rb. Den Haag 30-12-1994, KG 1995, 119.

• -

  Het beleid om het aantal verkooppunten te relateren aan het aantal inwoners is niet onredelijk. ABRS 28-11-1996, JG 97.0082

• -

  Voorlopige voorziening. Op grond van de desbetreffende APV-bepaling kan de vergunning worden geweigerd indien een persoon verbonden aan de inrichting binnen de laatste drieënhalf jaar een overtreding heeft begaan van hetgeen bij of krachtens de wet is geregeld omtrent het vervoer, opslag en/of verkoop van vuurwerk. Overtreding van het (oude) Besluit opslag vuurwerk milieubeheer is een weigeringsgrond voor de verlening van de verkoopvergunning. Geen grond voor het oordeel dat de gemeente niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Afwijzing verzoek om voorlopige voorziening. Rb. Den Haag 19-12-2001, AWB 01/4183 BESLU. Voorlopige voorziening. Weigering van de verkoopvergunning is geen onevenredig zware maatregel. Aantreffen van illegaal vuurwerk bij eerdere controle en schending van daarover gemaakte afspraken door de vergunningaanvrager. Op advies van de politie weigering van de verkoopvergunning in het belang van de openbare orde. Rb. Leeuwarden 09-12-2002, 02/1252 BESLU, LJN-nr. AF2139.

• -

  Voorlopige voorziening. Weigering van de verkoopvergunning. Gemeente had de verkoopvergunning in redelijkheid niet mogen weigeren. De persoonlijke omstandigheden van een derde, die een deel van zijn boerderij heeft verhuurd aan de aanvrager van een verkoopvergunning,, zijn niet zodanig dat van de verkoop van consumentenvuurwerk door aanvrager (en huurder) een gevaar voor de openbare orde dan wel overlast valt te verwachten. Derde (verhuurder) verkocht voorheen zelf vuurwerk vanuit het pand, maar speelt nu geen enkele rol bij de feitelijke verkoop van vuurwerk, heeft geen zeggenschap over het verhuurde deel gedurende de verkoopdagen, buiten de verkooptijden bevindt zich geen vuurwerk in het pand en verhuurde deel is afsluitbaar van het woongedeelte. Rb. Leeuwarden 24-12-2002, 02/1382 BESLU & 02/1383 BESLU, 24-12-2002, LJN-nr. AF2563.

artikel 2.6.3 Bezigen van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling

• 1.

  Het is verboden consumentenvuurwerk te bezigen op een door het college in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats.

• 2.

  Het is verboden consumentenvuurwerk op of aan de weg of op een voor publiek toegankelijke plaats te bezigen indien zulks gevaar, schade of overlast kan veroorzaken.

• 3.

  De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 1, van het Wetboek van Strafrecht.

• 4.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Commentaar

In het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om consumenten vuurwerk af te steken op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 02.00 uur van het daarop volgende jaar. Het afsteken van vuurwerk wordt op dit tijdstip toelaatbaar geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur. Toch kunnen er, ondanks dat dit alleen op oudejaarsdag is toegelaten, plaatsen zijn waar het afsteken van vuurwerk te allen tijde niet toelaatbaar moet worden geacht (bijvoorbeeld bij ziekenhuizen, bejaardentehuizen, huizen met rieten daken, in winkelstraten, bij dierenasiels enz.). Dit artikel geeft het college van het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van vuurwerk altijd verboden is.

Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het bezigen van vuurwerk in bijvoorbeeld een promenade, een passage, een portiek of een volksverzameling.

Jurisprudentie

Voorlopige voorziening. Verbod om vuurwerk op oudejaarsdag tussen 10.00 en 22.00 uur af te steken in de directe nabijheid van een verkooppunt op een bedrijventerrein. Publiek aangekondigde sierdemonstraties, aanzuigende werking van de voorgenomen demonstraties op het daarin geïnteresseerde publiek, directe nabijheid van een grootschalige vuurwerkopslagplaats, gespannen sfeer tussen verzoekers en van omliggende bedrijven, waaronder een verkooppunt van brandstoffen, feit van algemene bekendheid dat verkoop van vuurwerk leidt tot het afsteken van een deel daarvan in de nabijheid van dat verkooppunt. Afsteekverbod kan in rechte stand houden. Rb. Leeuwarden 27-12-2001, 01/1133 GEMWT, LJN-nr. AD7648.

Afdeling 7 Drugsoverlast

artikel 2.7.1 Drugshandel op straat

Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.

Commentaar

Afbakening met de Opiumwet

Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage ‘onverminderd het bepaalde in de Opiumwet’ opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I (‘harddrugs’) en II (‘softdrugs’) die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft.

Straathandel en coffeeshopbeleid

artikel 2.7.1 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. Grotere steden en grensgemeenten hebben al enige jaren ervaring met een dergelijke bepaling. De (straat)handel in drugs heeft daar geleid tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten.

Jurisprudentie

Doel van de Amsterdamse verbod op drugshandel op of aan de openbare weg in de APV is het voorkomen van een aantasting van de openbare orde en strafbare feiten. De bepaling heeft derhalve betrekking op andere gedragingen dan strafbaar gesteld in de Opiumwet. HR 17-11-1992, JG 94.0005 m.nt. A.B. Engberts.

Afdeling 8 Bestuurlijke ophouding

artikel 2.8.1 Bestuurlijke ophouding

De burgemeester kan overeenkomstig artikel 154a van de Gemeentewet besluiten tot het tijdelijk doen ophouden van door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangewezen plaats indien deze personen het bepaalde in de artikelen artikel 2.1.1.1 (samenscholingsverbod); artikel 2.1.2.1 (optochten); artikel 2.1.5.1 (voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg); artikel 2.1.5.2 (aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg); artikel 2.1.6.4 (openen straatkolken en dergelijke); artikel 2.1.6.7 (gevaarlijk of hinderlijk voorwerp); artikel 2.4.7 (hinderlijk gedrag op of aan de weg); artikel 2.4.8 (hinderlijk drankgebruik); artikel 2.4.9 (hinderlijk gedrag in of bij gebouwen); artikel 2.4.10 (gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten) artikel 2.6.3 (bezigen van vuurwerk) én artikel 5.5.1 (verbod om vuur te stoken) van de Algemene plaatselijke verordening Uithoorn 2006 groepsgewijs niet naleven.

Commentaar

artikel 2.8.1 (vóór hernummering in 2002: 2.9.1) is gebaseerd op - een uitwerking van - artikel 154a Van de Gemeentewet Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als risicowedstrijden in het betaald voetbal, uit de hand lopende demonstraties en krakersrellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist (een bepaling in) een verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Artikel 2.8.1 voorziet hierin.

De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede ‘overeenkomstig 154a van de Gemeentewet’ impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven.

De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van ‘door hem [= de burgemeester] aangewezen groepen’. Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de formulering ‘degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van .../deelnemer aan de actie tegen ...’. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep.

De bepaling vereist een nadere invulling van specifieke voorschriften die zich bij groepsgewijze niet-naleving voor het overgaan tot bestuurlijke ophouding lenen. De huidige model-APV biedt hiervoor een aantal mogelijkheden. Het is echter niet noodzakelijk om alle bepalingen uit de model-APV die in aanmerking komen, aan te wijzen als voorschrift waarvan de groepsgewijze niet-naleving de mogelijkheid van bestuurlijke ophouding biedt. Welke bepalingen aangewezen zullen moeten worden in artikel 2.8.1, zal afhangen van de lokale situatie waarbij eerdere ervaringen met grootschalige openbare ordeverstoringen als leidraad kunnen dienen. De volgende bepalingen kunnen relevant zijn:

• -

  artikel 2.1.1.1 (samenscholingsverbod);

• -

  artikel 2.1.2.1 (optochten);

• -

  artikel 2.1.5.1 (voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg);

• -

  artikel 2.1.5.2 (aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg);

• -

  artikel 2.1.6.4 (openen straatkolken en dergelijke);

• -

  artikel 2.1.6.7 (gevaarlijk of hinderlijk voorwerp);

• -

  artikel 2.4.7 (hinderlijk gedrag op of aan de weg);

• -

  artikel 2.4.8 (hinderlijk drankgebruik);

• -

  artikel 2.4.9 (hinderlijk gedrag in of bij gebouwen);

• -

  artikel 2.4.10 (gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten)

• -

  artikel 2.6.3 (bezigen van vuurwerk) én

• -

  artikel 5.5.1 (verbod om vuur te stoken).

Verondersteld mag worden dat bepalingen als artikel 2.2.3 (ordeverstoring bij evenementen) en 2.3.1.7 (ordeverstoring in een horecabedrijf) onvoldoende specifiek zijn om te worden aangewezen. Deze bepalingen zouden hiertoe aangepast moeten worden. Uiteraard kunnen ook andere - nieuw op te nemen - bepalingen worden aangewezen. Uit ervaringsgegevens kan blijken dat hiernaast behoefte bestaat aan andere specifieke voorschriften in de APV of een specifieke verordening. Hierna zijn voorbeeldbepalingen te vinden die opgenomen kunnen worden en in artikel 2.8.1 aangewezen kunnen worden als voorschriften waarvan de groepsgewijze niet-naleving tot bestuurlijke ophouding kan leiden.

Afdeling 9 Veiligheidsrisicogebieden

artikel 2.9.1 Veiligheidsrisicogebieden

De burgemeester kan overeenkomstig artikel 151b van de Gemeentewet bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied.

Commentaar

Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied:

• -

  vervoermiddelen te onderzoeken;

• -

  een ieders kleding te onderzoeken;

• -

  te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend.

De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:

• -

  feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan;

• -

  zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy);

• -

  subsidiariteit en proportionaliteit;

• -

  breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid.

HOOFDSTUK 3 Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.

Algemene toelichting

1. Opheffing algemeen bordeelverbod

Als gevolg van de Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod) (Stb. 1999,464) is op 1 oktober 2000 artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht vervallen en is artikel 250ter gewijzigd en vernummerd tot artikel 250a:

De wetswijziging wordt veelal aangeduid als de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Strikt bezien zou de aanduiding (algemeen) ‘souteneurverbod’ daarop beter van toepassing zijn: strafbaar - volgens artikel 250bis als misdrijf, en volgens artikel 432, onder 3o, als overtreding - was namelijk het exploiteren van prostitutie als zodanig, waaronder prostitutie die werd uitgeoefend in een seksinrichting (bordeel). Gelet op de gangbaarheid van de aanduiding, zal de wetswijziging hieronder evenwel worden aangeduid als ‘opheffing algemeen bordeelverbod’.

Gevolg van de wetswijziging is dat, uit hoofde van het Wetboek van Strafrecht, niet langer het exploiteren van prostitutie in algemene zin strafbaar is maar nog slechts het exploiteren van onvrijwillige prostitutie (door geweld, bedreiging met geweld, misbruik van overwicht, of misleiding) en van prostitutie door minderjarigen. Voor zover dat bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) dan wel bij of krachtens gemeentelijke verordening is bepaald (zie hiervoor de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid, onder c), is verder het exploiteren van prostitutie door personen zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel verboden. Anders gezegd, is het exploiteren van prostitutie die vrijwillig wordt uitgeoefend door meerderjarigen met een geldige verblijfstitel voortaan dus een legale wijze van beroepsuitoefening en inkomensverwerving. Gemeenten kunnen daarover echter bij verordening regels stellen.

2. Verordenende bevoegdheid van gemeenten

Volgens artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht is het exploiteren van prostitutie niet langer in algemene zin, maar nog slechts in bepaalde omstandigheden strafbaar. Over de vormen van exploitatie van prostitutie die niet langer strafbaar zijn, is geen nadere formele wetgeving vastgesteld. De gemeentelijke bevoegdheid om daarover bij verordening regels te stellen, heeft daardoor een autonoom karakter: bij gebrek aan nadere formele regelgeving, zijn gemeenten immers niet verplicht om ter uitvoering daarvan bij (medebewinds-)verordening regels vast te stellen. Hoewel autonoom, mag de verordenende bevoegdheid echter uitsluitend worden aangewend ‘ter regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente’: blijkens artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet moeten gemeenten zich daarbij namelijk beperken tot de behartiging van belangen die zijn aan te merken als gemeentelijke belangen.

Dit hoofdstuk van de APV is echter niet uitsluitend gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, maar - voor zover het betrekking heeft op prostitutie - tevens op artikel 151a Gemeentewet.

Reikwijdte autonome verordeningsbevoegdheid

De verordenende bevoegdheid - het begrip ‘gemeentelijke huishouding’ - kent zowel een ondergrens als een bovengrens. De ondergrens is, dat de gemeentelijke vergunningsvoorschriften niet zonder meer mogen treden in de particuliere sfeer van de burger. De vergunningsvoorschriften moeten voldoen aan het zogenaamde openbaarheidsvereiste en mogen - anders gezegd - niet zien op handelingen die in geen enkel opzicht een openbaar karakter hebben en in geen enkel opzicht betrekking hebben op de openbare orde. Afgaand op jurisprudentie van de Hoge Raad daarover, kan worden geconcludeerd dat aan het openbaarheidsvereiste is voldaan indien:

• -

  een gedraging of toestand strafbaar wordt gesteld die zich afspeelt op een openbare plaats;

• -

  een gedraging of toestand strafbaar wordt gesteld die zintuiglijk waarneembaar is vanaf een openbare plaats;

• -

  een gedraging of toestand strafbaar wordt gesteld die voornamelijk van een ander erf of vanuit een ander goed zintuiglijk waarneembaar is; en

• -

  van het voorgaande weliswaar geen sprake is maar indien de aard en de omvang van de gevolgen van de handeling of toestand - mede gelet op de plaatselijke omstandigheden - van dien aard zijn dat zij een gevaar betekenen voor de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid (en de verboden gedraging of toestand een terugslag heeft op openbare belangen).

De bovengrens is, dat de gemeentelijke vergunningsvoorschriften niet zonder meer mogen treden in grondwettelijk gewaarborgde rechten. Zo erkent artikel 19, derde lid, van de Grondwet voor alle Nederlanders het recht op vrije keuze van arbeid - als prostituee of bordeelhoud(st)er - behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.

Bij de herziening van de Grondwet in 1983 is aangegeven dat grondrechten slechts bij of krachtens formele wet kunnen worden beperkt. De wetgever heeft daarmee gekozen voor de zogenaamde leer van de bijzondere beperkingen en is afgestapt van de bij de oude Grondwet geldende leer van de algemene beperkingen. Anders dan bijzondere beperkingen, zijn algemene beperkingen niet specifiek gericht op het beperken van een grondrecht maar vloeien zij (dikwijls onvoorzienbaar) voort uit de toepassing van een wettelijke bepaling in een concreet geval. Van een algemene beperking is dus sprake indien een wettelijke bepaling in zijn algemeenheid niet een grondrecht raakt, maar toegepast in een bepaald geval als neveneffect heeft dat een grondrecht wordt beperkt. Voorbeeld hiervan is de vergunningplicht tot het oprichten van een bouwwerk. Wordt het bouwwerk opgericht om ter plaatse een boekdrukkerij te vestigen, dan raakt de vergunningplicht als neveneffect (zonder daarop specifiek gericht te zijn) aan het grondrecht van drukpersvrijheid zoals genoemd in artikel 7 van de Grondwet.

Om te voorkomen dat, steeds indien een formele wet een beperking van een grondrecht als (neven)effect kan hebben, in die wet zou moeten worden aangegeven dat die dat grondrecht mag beperken, is bij deze Grondwetsherziening de ‘redelijke uitleg van het grondrecht’ geïntroduceerd. Die houdt in dat, indien een wettelijk voorschrift een grondrecht strikt genomen beperkt maar de intrekking of vernietiging daarvan in flagrante strijd zou zijn met wat algemeen als redelijk wordt aangemerkt, dat voorschrift niet licht ongrondwettig zal mogen worden geacht. Daarbij moet rekening worden gehouden met de proportionaliteit van de desbetreffende maatregel en de maatschappelijke en persoonlijke belangen die daarbij een rol spelen.

Overigens kan bij artikel 19, derde lid, van de Grondwet de vrije keuze van arbeid worden onderscheiden van de uitoefening daarvan. Ter waarborging van een maatschappelijk verantwoorde arbeidsuitoefening leggen tal van vergunningsvoorschriften daaraan beperkingen op (in het belang van kwaliteitsbewaking, de bescherming van de cliënt, de bescherming van de werknemer tegen gevaar en exploitatie, de bescherming van de omgeving tegen gevaar en overlast en dergelijke). Deze vergunningsvoorschriften hebben niet als motief het beperken van de vrijheid van arbeidskeuze en dienen dan ook niet te worden beschouwd als beperking daarvan. Desalniettemin mogen deze vergunningsvoorschriften - ook al liggen daaraan andere motieven ten grondslag - niet zo ver strekken dat de vrije arbeidskeuze daardoor impliciet illusoir wordt. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat gemeenten, bijvoorbeeld aan het beroep van bordeelhoud(st)er of van prostituee, beperkingen mogen opleggen ter ‘regeling en bestuur van de gemeentelijke huishouding’: in het belang van de openbare orde, de voorkoming of beperking van overlast, de bescherming van de woon- en leefomgeving en dergelijke.

artikel 151a Gemeentewet

De tekst van artikel 151a Gemeentewet luidt:

De raad kan een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling.

Op basis van artikel 151a Gemeentewet is duidelijk dat een gemeente bevoegd is regels te stellen ten aanzien van escortbedrijven. Dat zou op basis van de autonome bevoegdheid niet mogelijk zijn geweest. De activiteiten van een escortbedrijf onttrekken zich immers doorgaans aan het hiervoor beschreven openbaarheidsvereiste. De Tweede Kamer hechtte hier belang aan omdat van verschillende zijden is opgemerkt dat als gevolg van een (stringent) lokaal prostitutiebeleid de niet-toelaatbare vormen van prostitutie (onder dwang, van minderjarigen of illegalen) zouden uitwijken naar escortbedrijven. Dit heeft de Tweede Kamer willen voorkomen. Overigens dient de mogelijkheid voor gemeenten om regels te stellen ten aanzien van escortbedrijven niet te worden overschat. Ook al valt een escortbedrijf onder de vergunningplicht, het blijft uiteraard een voor bestuurlijke sancties nauwelijks vatbare bedrijfstak. Een escortbedrijf is immers geen inrichting en kan derhalve ook niet worden gesloten of anderszins onderworpen aan bestuursdwang.

Voor wat betreft de versterking van de wettelijke grondslag dient te worden opgemerkt dat in de tekst van artikel 151a Gemeentewet de onderwerpen waarover regels kunnen worden gesteld, op aandringen van de minister, niet worden genoemd. Hij stelde zich namelijk in een brief aan de Tweede Kamer (TK 1998-1999, 25 437, nr. 17) op het standpunt dat gemeenten ook zonder nadere wettelijke regeling bevoegd zijn om regels te stellen met betrekking tot de antecedententoetsing, gedragseisen, arbeidsomstandigheden en bedrijfsvoering, waar volgens hem ook onder kan worden begrepen de eis dat geen minderjarigen of illegalen te werk mogen worden gesteld. De minister achtte voorts de opneming van artikel 151a Gemeentewet hooguit verantwoord als tijdelijke oplossing, in afwachting van eventuele nadere regelgeving in bijvoorbeeld prostitutiewetgeving of wetgeving inzake openbare inrichtingen.

Gebod of verbod; vergunning of ontheffing

Gemeenten die (exploitatie van) prostitutie willen reguleren en daartoe bij verordening vergunningsvoorschriften willen vaststellen, kunnen dat doen in de vorm van geboden of verboden. De keuze voor gebodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wenst te volstaan met repressief toezicht en niet de behoefte heeft op (exploitatie van) prostitutie preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten bij (exploitatie van) prostitutie de vergunningsvoorschriften in acht worden genomen die de gemeente daarover heeft vastgesteld, maar is daarvoor geen nadere voorafgaande toestemming van gemeentewege vereist. Gebodsbepalingen hebben onder meer als voordeel dat de bestuurslasten relatief beperkt zijn: nadat de gemeente de regels ‘eenmalig’ heeft vastgesteld, beperkt zij zich tot het uitoefenen van toezicht op de naleving daarvan.

De keuze voor verbodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wel de behoefte voelt om niet alleen repressief maar ook preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten vanzelfsprekend eveneens de vergunningsvoorschriften worden nageleefd die de gemeente over (exploitatie van) prostitutie heeft vastgesteld, maar is daarvoor bovendien de voorafgaande toestemming van de gemeente vereist. Dit toestemmingsvereiste kan gestalte worden gegeven door (in de verbodsbepaling) een vergunning- of een ontheffingplicht op te nemen. Een vergunningplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf niet als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht dat daarop voorafgaand toezicht kan worden uitgeoefend. Verboden is in dat geval niet de activiteit zelf, maar het verrichten daarvan zonder toestemming (vergunning). Een ontheffingsplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht de mogelijkheid te behouden om die, indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen, toch te laten plaatsvinden. Verboden is in dat geval de activiteit zelf, zij het dat daarvoor bij wijze van uitzondering toestemming (ontheffing) kan worden verleend.

Aan de opheffing van het algemeen bordeelverbod ligt de gedachte ten grondslag, dat (exploitatie van) prostitutie voortaan op zichzelf als een toelaatbare activiteit moet worden beschouwd en slechts strafbaar is indien er sprake is van onvrijwilligheid of van betrokkenheid van minderjarige dan wel illegale prostituees. Omdat de bepalingen van hoofdstuk 3 zich richten op het reguleren van eerstgenoemde, niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie, is daarin gekozen voor de vergunningfiguur.

3. Doelstellingen van (gemeentelijk) prostitutiebeleid

Gelet op de memorie van toelichting (MvT) (TK1996-1997, 25437, nr. 3) en de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 1997-1998, 25 437, nr. 5), liggen aan de opheffing van het algemeen bordeelverbod de volgende zes hoofddoelstellingen ten grondslag:

• 1.

  beheersing en regulering van exploitatie van prostitutie;

• 2.

  verbetering van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie;

• 3.

  bescherming van minderjarigen tegen seksueel misbruik;

• 4.

  bescherming van de positie van prostituees;

• 5.

  ontvlechting van criminaliteit en seksindustrie;

• 6.

  terugdringing van (exploitatie van) prostitutie door personen zonder geldige verblijfstitel.

De opheffing van het algemeen bordeelverbod brengt een onderscheid teweeg tussen wel en niet-strafbare exploitatie van prostitutie. Doel daarvan is onder meer, de exploitatie van vrijwillige prostitutie van overheidswege beter te kunnen sturen en reguleren. De wetgever gaat er daarbij van uit dat het beleid van gemeenten zich zal richten op het beheersen, sturen en saneren van de prostitutiebranche en het verbeteren van daarin bestaande (arbeids)omstandigheden. Daarbij gaat het dus om het beschermen van de openbare orde en de woon- en leefomgeving en het voorkomen en tegengaan van overlast, maar ook om het verbeteren van de positie (veiligheid, gezondheid, arbeidsomstandigheden) van de prostituee. De MvT vermeldt daarover, dat onderwerp van het beleid van gemeenten zou kunnen zijn:

• -

  de vestiging van prostitutiebedrijven (aard, omvang en aantal);

• -

  de (arbeids)omstandigheden in prostitutiebedrijven (inrichting, hygiëne, (brand)-veiligheid, gezondheidsomstandigheden en dergelijke);

• -

  de bedrijfsvoering in prostitutiebedrijven (lichamelijke en geestelijke integriteit van prostituees, aanwezigheid van minderjarige en illegale prostituees en dergelijke).

Overigens acht de wetgever het geen taak voor de gemeentelijke of rijksoverheid om de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee te reguleren: over de aard van hun onderlinge werkverhouding dienen zij zelf te beslissen.

Op de mogelijkheden om terzake beleid te voeren, zal in de artikelsgewijze toelichting kort worden ingegaan. Voor het overige wordt verwezen naar het handboek Lokaal prostitutiebeleid (VNG uitgeverij, Den Haag, 1999).

4. Vormen van (exploitatie van) prostitutie

Prostitutie wordt in tal van vormen uitgeoefend en geëxploiteerd. Een aantal van die vormen kan worden onderscheiden, naar gelang de mate waarin de prostituee daarbij zelfstandig werkzaam is. Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte en in dienstverband (seksclubs, bordelen, privéhuizen en dergelijke), is de invloed van de exploitant naar verhouding het grootst. In de inrichting bepalen zij de ‘huisregels’ voor de prostituee, die bijvoorbeeld kunnen uiteenlopen van verplicht condoomgebruik tot de onmogelijkheid voor de prostituee om onveilig seksueel contact te weigeren. Bij deze vorm van prostitutie wordt de hoogte van de inkomsten van de exploitant rechtstreeks beïnvloed door het aantal klanten.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte maar niet in dienstverband (kamerverhuurbedrijven, raamprostitutiebedrijven, prostitutiehotels en dergelijke), is sprake van een geringere invloed van de exploitant en van een minder direct verband tussen het aantal klanten en de inkomsten van de exploitant. Meestal beperkt de rol van de exploitant zich tot het verhuren van ‘ramen’, en bestaat tussen exploitant en prostituee alleen een huurovereenkomst. De prostituee werkt in hoge mate zelfstandig (en voor zichzelf), al kan die zelfstandigheid worden beperkt door andere omstandigheden zoals een afhankelijkheid van de exploitant of een (slechte) eigen financiële situatie.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte maar wel in dienstverband (escortbedrijven en dergelijke), geldt weer wel dat het aantal klanten rechtstreeks van invloed is op de inkomsten van de exploitant. De prostituee werkt daarbij echter niet in het bedrijf van de exploitant, maar in een hotel of bij klanten thuis. De bemoeienis van de exploitant met de werkwijze van de prostituee is daardoor relatief gering.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte en niet in dienstverband (straatprostitutie, thuiswerk en dergelijke) is de zelfstandigheid van de prostituee doorgaans het grootst. Straatprostituees werven hun klanten op de openbare weg. Thuiswerk(st)ers adverteren soms in bladen, maar beschikken vaak ook over een vaste klantenkring die zich uitbreidt langs informele weg. Op zichzelf zijn zij in staat zelf ‘de regels te bepalen’. Maar doordat de onderhandelingen tussen klant en prostituee in korte tijd moeten worden afgerond en de werksituatie vaak onveilig is, is de machtspositie van klanten relatief sterk. Die wordt nog versterkt doordat straatprostituees veelal drugs gebruiken; de noodzaak om hun verslaving te bekostigen, kan verder afbreuk doen aan hun onderhandelingspositie.

Genoemde vormen van (exploitatie van) prostitutie onderscheiden zich niet alleen voor wat betreft de zelfstandigheid van de prostituee, maar ook voor wat betreft de invloed op de openbare ruimte van elk van die vormen. Zo behoeft bijvoorbeeld geen betoog, dat van ‘zichtbare’ vormen (straat- en raamprostitutie) een veel sterkere uitstraling op de woon- en leefomgeving uitgaat dan van club- of escortprostitutie. Wel kan worden opgemerkt dat omdat raamprostitutie meer zichtbaar is, wel betere controlemogelijkheden voorhanden zijn. Het ligt dan ook in de rede dat dit onderscheid in het gemeentelijk prostitutiebeleid tot uitdrukking zal komen.

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de hier geschetste ‘zelfstandigheid’ van de prostituee niet dient te worden opgevat als het zelfstandig ondernemerschap, zoals dat wordt gedefinieerd door het Ministerie van Economische Zaken en onder meer wordt toegepast bij de beoordeling of ondernemers uit EU-associatielanden zich hier mogen vestigen. Aan dat zelfstandig ondernemerschap worden - vanzelfsprekend - verdergaande eisen gesteld (die betrekking hebben op het oprichten en instandhouden van een onderneming). Meer hierover is te vinden in de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid onder c.

5. Handhaving

In algemene zin - en ook in casu - moet, voordat wordt besloten over het vaststellen van vergunningsvoorschriften, worden bezien of handhaving daarvan in voldoende mate mogelijk is. Aanwijzing 13 van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (VNG uitgeverij, Den Haag, 1998) hierover: ‘Nieuwe regelingen, die niet verplicht zijn voorgeschreven door een hogere regeling, worden niet tot stand gebracht dan nadat is nagegaan of naleving goed mogelijk is en of uitvoering en handhaving in voldoende mate te realiseren zijn.’

Blijkens de MvT acht de wetgever het ‘vanzelfsprekend dat voldoende capaciteit bij politie, gemeentelijke autoriteiten en Openbaar Ministerie aanwezig moet zijn om bestuurlijk en strafrechtelijk op te treden tegen vormen van prostitutie die in strijd zijn met de in artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht neergelegde verboden of de gemeentelijke vergunningsvoorschriften. Met het oog daarop is in de MvT aangekondigd dat:

• -

  met de betrokken instanties en overheden afspraken zullen worden gemaakt ter verzekering van het inzetten van voldoende handhavingscapaciteit;

• -

  inzet van extra middelen zo nodig zal worden gerealiseerd door herschikking van middelen en een andere prioriteitsstelling; en

• -

  daartoe, overeenkomstig de aanbeveling van het Openbaar Ministerie (OM), een zogenaamd handhavingsarrangement zal worden opgesteld.

Aan de hand van dit handhavingsarrangement zullen in het driehoeksoverleg tussen burgemeester, politie en OM afspraken moeten worden gemaakt over de handhaving op lokaal niveau. Op de inhoud van het handhavingsarrangement en de daarover op lokaal niveau te maken afspraken, zal nader worden ingegaan in het onderdeel handhavingsarrangement van het handboek Lokaal prostitutiebeleid. Overigens is de wetgever van mening dat de naleving van gemeentelijke voorschriften over (exploitatie van) prostitutie primair - en afdoende - kan worden verzekerd door inzet van bestuurlijke handhavingsinstrumenten en dat het daarom niet nodig is overtredingen daarvan aan te merken als misdrijven in strafrechtelijke zin.

Mensenhandel

Op advies van het Openbaar Ministerie en de Raad van State zijn de artikelen 250bis (algemeen bordeelverbod), 250ter (verbod op mensenhandel) en 432, aanhef en onder 3° (verbod op soutenage) geïntegreerd in artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht. Tot 1 februari 1994, toen artikel 250ter werd gewijzigd, waren vrouwenhandel en handel in minderjarige mannen strafbaar. Met de wijziging van artikel 250ter werd ook handel in meerderjarige mannen onder de strafbepaling gebracht en gold de strafbaarstelling mensenhandel. Overigens komt de term ‘mensenhandel’ in artikel 250a niet letterlijk voor.

De bestrijding van mensenhandel is een belangrijke doelstelling van de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Over het algemeen verkeren illegale prostituees door diverse omstandigheden in een extra kwetsbare positie. In het geval van mensenhandel worden zij veelal onder valse voorwendsels naar Nederland gelokt en op tal van manieren gemanipuleerd, bijvoorbeeld doordat hun paspoort wordt ingenomen of doordat hun angst wordt aangepraat voor de politie. Bovendien zijn zij, anders dan Nederlandse prostituees, meestal volkomen geïsoleerd van de buitenwereld: er is weinig tot geen contact met familie, vrienden en kennissen en voor zover zij al contact kunnen zoeken met de buitenwereld vormt het taalprobleem daarbij vaak een barrière.

De wetgever acht daarom een extra stringente aanpak van mensenhandel op zijn plaats en heeft mede daarvoor artikel 250a in het Wetboek van Strafrecht opgenomen. Daarvoor evenzeer van belang acht de wetgever het dat gemeenten, via de door hen vast te stellen vergunningsvoorschriften, het exploitanten verbieden in hun bedrijf prostituees zonder geldige verblijfstitel werkzaam te laten zijn (zie hiervoor de toelichting bij artikel 3.3.2, eerste lid, onder c).

Bevoegdheden opsporingsambtenaren en toezichthouders

Dit hoofdstuk bevat geen bepalingen over opsporingsambtenaren en toezichthouders. Hun bevoegdheden zijn geregeld in hoofdstuk 6 van deze model-APV en in de artikelen 5:11 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Gemeenten die in de vergunning nadere vergunningsvoorschriften opnemen met daarin eisen ten aanzien van (volks)gezondheid en hygiëne waarvan de controle het best kan geschieden door GGD-artsen, kunnen desgewenst deze functionarissen als toezichthouder aanwijzen. Hierbij kan wel worden opgemerkt dat er spanning kan ontstaan tussen de functie van vertrouwenspersoon en de taak als toezichthouder. Op die manier kunnen zij de bevoegdheden verkrijgen die voor adequate controle noodzakelijk zijn.

Jurisprudentie

Nulbeleid. "Bescherming openbare zeden" in bestemmingsplan is geen motief.

Een aantal gemeenten willen een formeel dan wel feitelijk zogenoemd nulbeleid t.a.v. de vestiging van bordelen voeren. Zij willen bordelen weren uit hun gemeente, meestal om te vermijden dat de sociaal-maatschappelijke structuur van de gemeente wordt aangetast. Het motief wordt wel gezocht in ethische opvattingen van de burgers in de gemeente. Deze wens van gemeenten druist in tegen de opvatting van de formele wetgever op dit gebied. Bij de opheffing van het bordeelverbod per 1 oktober 2000 is aangegeven dat vanaf die datum bordelen net zo legaal zijn als bijvoorbeeld een bakker(swinkel). M.a.w. bordelen moeten een (legale) plaats in onze maatschappij krijgen. De vraag nu was of gemeenten ook verplicht konden worden bordelen toe te laten op hun grondgebied. De minister van Justitie gaf een en ander maal in de Tweede Kamer en later in beantwoording van Kamervragen aan dat het gemeenten niet vrij staat een nulbeleid te voeren, omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt.

Het is zeer de vraag of de opheffing van een (strafrechtelijk) verbod tevens de opheffing van een gemeentelijk (bestuursrechtelijk) verbod inhoudt, zoals de minister beweert in de beantwoording van de Kamervragen (TK 2001-2002, nr 756). De provincie Zuid-Holland geeft (wellicht daarom) in de Provinciale Praktijkbrief over ruimtelijke plannen (jaargang 3, nr. 1, maart 2001) aan dat op grond van ruimtelijke overwegingen een gemeentebestuur een nulbeleid d.w.z. een totaalverbod kan voorstaan en weergeven in de ruimtelijke plannen in de gemeente. Het zijn deze ruimtelijke overwegingen waarin sommige gemeenten hun heil zoeken om een totaalverbod op bordelen in hun gemeente te creëren. In Barneveld lag de openbare zedelijkheid ten grondslag aan de bestemmingsplanvoorschriften die een bordeelverbod inhielden. Dat argument vond geen genade in de ogen van de ABRS: het argument van de openbare zedelijkheid is geen ruimtelijk argument, sterker nog het is géén argument. De Afdeling zegt hierover dat het motief dat strekt tot bescherming van de openbare zeden reeds door de wetgever in formele zin volledig is afgewogen. In dezelfde zin Gst. 2000, 7124, p. 387: "Ook op het terrein van de openbare zedelijkheid is er voor de lokale wetgever zonder formeel-wettelijke grondslag geen of weinig ruimte, afgezien nog van de vraag naar de wenselijkheid hiervan." ABRS 22-05-2002, 200102324/1, LJN-nr. AE2838, JG 02.0108 m.nt. A.L. Esveld.

Paragraaf 1 Begripsomschrijvingen

artikel 3.1.1 Begripsomschrijvingen

In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:

• a.

  prostitutie: het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;

• b.

  prostituee: degene die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;

• c.

  seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;

• d.

  escortbedrijf: de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend;

• e.

  sekswinkel: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin hoofdzakelijk goederen van erotisch-pornografische aard aan particulieren plegen te worden verkocht of verhuurd;

• f.

  exploitant: de natuurlijke persoon of personen of rechtspersoon of rechtspersonen die een seksinrichting of escortbedrijf exploiteert en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen;

• g.

  beheerder: de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een seksinrichting of escortbedrijf;

• h.

  bezoeker: degene die aanwezig is in een seksinrichting, met uitzondering van:

  • 1.

    de exploitant;

  • 2.

    de beheerder;

  • 3.

    de prostituee;

  • 4.

    het personeel dat in de seksinrichting werkzaam is;

  • 5.

    toezichthouders die zijn aangewezen op grond van artikel 6.2;

  • 6.

    andere personen wier aanwezigheid in de seksinrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

Commentaar

Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied:

• -

  vervoermiddelen te onderzoeken;

• -

  een ieders kleding te onderzoeken;

• -

  te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend.

De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:

• -

  feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan;

• -

  zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy);

• -

  subsidiariteit en proportionaliteit;

• -

  breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid.

Deze omschrijving van het begrip ‘prostitutie’ is afgeleid van de definitie in artikel 250a, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Om onder andere taalkundige redenen zijn de termen ‘derde’ en ‘betaling’ uit de definitie in het Wetboek van Strafrecht in deze definitie vervangen door respectievelijk ‘ander’ en ‘vergoeding’.

Het begrip seksinrichting is het centrale begrip voor deze verordening. Seksinrichtingen zijn er in verschillende varianten. Daarom is in deze definitie bewust gekozen voor een algemene omschrijving. Die omschrijving sluit aan bij het spraakgebruik en in diverse rechterlijke uitspraken gehanteerde definities (zie onder andere: Pres. Rb Amsterdam 24 januari 1997; Awb 96/12338 GEMWT; niet gepubliceerd). ‘Seksinrichting’ als hier omschreven zijn inrichtingen waarin op bedrijfsmatige wijze seksuele diensten worden verleend, dan wel waarin deze diensten in een zodanige omvang en met een zodanige frequentie worden aangeboden dat die als bedrijfsmatig kunnen worden aangemerkt. Deze constructie (alsof het bedrijfsmatig was) komt ook voor in de Wet milieubeheer.

In de definitie is gekozen voor de term ‘besloten ruimte’, omdat dit meer omvat dan het begrip ‘gebouw’. Onder besloten ruimte worden ook begrepen een vaar- of een voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte zich niet in de open lucht bevindt. Het moet dus gaan om een overdekt en geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is.

Veel voorkomende vormen van seksinrichtingen zijn in deze omschrijving uitdrukkelijk genoemd. Dit om iedere discussie over de vraag of dit type inrichting als seksinrichting dient te worden aangemerkt, te voorkomen. Dit zijn: (raam)prostitutiebedrijven, erotische-massagesalons, seksbioscopen, seksautomatenhallen, sekstheaters of parenclubs. Sommige van deze begrippen behoeven wellicht nadere toelichting. Onder een prostitutiebedrijf worden niet alleen bordelen en clubs begrepen, maar ook andere ruimten waarin prostitutie plaatsvindt, zoals zogenaamde prostitutiehotels die speciaal aan prostituees voor korte tijd kamers verhuren.

Onder raamprostitutiebedrijf dient te worden verstaan een inrichting met een of meer ramen van waarachter de prostituee tracht de aandacht van passanten op zich te vestigen. Een seksbioscoop is een inrichting waarin hoofdzakelijk vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van audiovisuele apparatuur. Dit is in afwijking van een seksautomatenhal, waarin dergelijke vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van automaten en van een sekstheater, waarin deze vertoningen anders dan door middel van audiovisuele apparatuur of automaten - met andere woorden ‘live’ - worden gepresenteerd. Voor zowel de seksbioscoop, de seksautomatenhal als het sekstheater geldt dat daarin hoofdzakelijk voorstellingen van erotisch-pornografische aard worden gegeven. Een café bijvoorbeeld, waarin incidenteel een striptease-optreden plaatsvindt, dient derhalve niet als ‘sekstheater’ te worden aangemerkt. Zo’n optreden moet echter worden beschouwd als een evenement (een ‘voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’), waarvoor volgens artikel 2.2.2 vergunning van de burgemeester vereist is.

Een escortbedrijf is een bedrijf dat - meestal telefonisch - bemiddelt tussen klanten en prostituees. De prostituee bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats. Een escortbedrijf is geen inrichting. Het kan een kantoortje zijn, maar ook een telefooncentrale, of zelfs een website op Internet. De plaats van de bedrijfsruimte is bepalend voor de vergunningplicht. Een escortbedrijf biedt de services actief aan door middel van advertenties en andere reclame-uitingen. Uiteraard kan er ook sprake zijn van een combinatie van een seksinrichting en een escortservice.

De omschrijving van het begrip ‘sekswinkel’ is ontleend aan de Winkeltijdenwet. Ook in deze begripsomschrijving is bepaald dat hoofdzakelijk van verkoop van goederen in casu van erotisch-pornografische aard sprake moet zijn. Zonder die aanduiding zouden immers vele tijdschriftenwinkels als sekswinkel moeten worden aangemerkt.

Op de openingstijden van sekswinkels is het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing. Een sekswinkel is geen ‘seksinrichting’ als hierboven omschreven; de exploitatie ervan is niet onderworpen aan de vergunningplicht van artikel 3.2.1, eerste lid. De vestiging van sekswinkels zal doorgaans afdoende kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan. Indien dat in aanvulling daarop (in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving) raadzaam wordt geacht, kan worden overwogen de exploitatie van sekswinkels te verbieden in aangewezen gebieden of delen van de gemeente en daartoe artikel 3.2.7 op te nemen. Indien wordt afgezien van het opnemen van artikel 3.2.7 kan onderdeel e in artikel 3.1.1 achterwege worden gelaten en komt de titel van afdeling 2 ‘Seksinrichtingen, straatprostitutie en dergelijke’ te luiden.

Het behoeft geen betoog dat, tegen de achtergrond van de bij of krachtens de artikelen 3.2.3 of 3.2.4 vastgestelde sluitingsuren, niet alle in de inrichting aanwezige personen als ‘bezoeker’ moeten worden aangemerkt.

Van het begrip ‘bezoeker’ zijn behalve de exploitant(en), de beheerder(s), de prostituees en de personeelsleden van de exploitant, tevens toezichthouders en opsporingsambtenaren uitgezonderd, alsmede andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is (hierbij valt te denken aan personen die de inrichting moeten kunnen betreden voor het leveren van goederen, of voor het uitvoeren van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden).

artikel 3.1.2 Bevoegd bestuursorgaan

In dit hoofdstuk wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.

Commentaar

De artikelen 162 en 174 van de Gemeentewet maken deze bevoegdheidsafbakening noodzakelijk. Volgens artikel 162 is het college belast met de uitvoering van raadsbesluiten (waaronder autonome verordeningen als deze) tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. Dit laatste doet zich hier voor: artikel 174 belast de burgemeester namelijk met ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven’ (eerste lid) en met ‘de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht’ (derde lid).

In veruit de meeste gevallen dient de burgemeester derhalve te worden aangemerkt als het bevoegde bestuursorgaan. Zijn bevoegdheid betreft namelijk de voor het publiek openstaande gebouwen en de openbare samenkomsten en vermakelijkheden. In de definitie van seksinrichtingen is echter het ruimere begrip ‘ruimte’ opgenomen. Dat betekent dat het college bevoegd is als het gaat om met name de vaar- en voertuigen. Ook is het college bevoegd als het gaat om escortbedrijven. Het gebruik van de openbare weg, waarbij in dit verband met name gedacht moet worden aan de aanwijzing van tippelzones, is een bevoegdheid van het college. Om deze afbakening - waar aan de orde - niet steeds opnieuw volledig te moeten weergeven, is in hoofdstuk 3 het begrip ‘bevoegd bestuursorgaan’ gehanteerd en is dat in artikel 3.1.2 eenmalig gedefinieerd.

Van de specifieke aard van de seksinrichting is afhankelijk wie in een concreet geval bevoegd is: het college of de burgemeester. Aangezien van onbevoegd genomen besluiten vernietiging in de rede ligt, moet deze vraag met zorgvuldigheid worden beantwoord.

Op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet kan het college een of meer van zijn bevoegdheden opdragen aan een of meer van zijn leden. Het gaat hierbij om mandaat: de opgedragen bevoegdheid wordt uitgeoefend uit naam en onder verantwoordelijkheid van het college (tweede lid), dat daarover bovendien aanwijzingen kan geven (derde lid). Om de uitvoering van het gemeentelijk prostitutiebeleid zoveel mogelijk te stroomlijnen, zou het college is bevoegdheid terzake kunnen mandateren aan de burgemeester. Dit doet er niet aan af dat goed moet worden bezien, of een concreet te nemen besluit een besluit van de burgemeester zelf of van het college is.

Bij artikel 221 van de gemeentewet (oud), de ‘voorganger’ van artikel 174, was nog de vraag: is ten aanzien van voor publiek openstaande gebouwen de burgemeester exclusief bevoegd, of kan - bij verordening - ook het college bevoegd worden verklaard? In het derde lid van artikel 174 is deze vraag beantwoord ten gunste van de burgemeester, wat sinds ARRS 02-02-1989,Gst. 1989, 4 eensluidende Kroon-, HR- en ARRS-jurisprudentie is.

Blijkens ARRS 27 augustus 1993, JG 94.0053, moet een raamprostitutiebedrijf worden beschouwd als een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet, ten aanzien waarvan mitsdien de burgemeester exclusief bevoegdheid is.

artikel 3.1.3 Nadere regels

Met het oog op de in artikel 3.3.2 genoemde belangen, kan het college over de uitoefening de bevoegdheden in dit hoofdstuk nadere regels vaststellen.

Commentaar

Vergunningsvoorschriften die voor de exploitatie van alle (of bepaalde categorieën van) seksinrichtingen zouden moeten gelden, kunnen krachtens dit artikel door het college worden vastgesteld als algemeen verbindende voorschriften. Artikel 3.1.3 ziet dus op delegatie van regelgevende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Vanzelfsprekend zijn de regels over de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften hierbij van overeenkomstige toepassing.

Ook kan het bevoegde bestuursorgaan zelf (nogmaals: meestal de burgemeester) over zijn bevoegdheid beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb. Evenals algemeen verbindende voorschriften nopen beleidsregels het bevoegd bestuursorgaan eveneens tot het volgen van een vaste gedragslijn bij het toepassen van de desbetreffende bevoegdheid, zij het niet onder alle omstandigheden: gelet op artikel 4:84 van de Awb moet het bevoegd bestuursorgaan namelijk handelen overeenkomstig de beleidsregel ‘tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Indien het wenselijk wordt geacht om een bevoegdheid als regel op een bepaalde wijze toe te passen, maar in bijzondere gevallen anders te kunnen besluiten, ligt het dus in de rede daarover geen ‘nadere regel’ maar een beleidsregel vast te stellen.

Paragraaf 2: Seksinrichtingen, straatprostitutie, sekswinkels en dergelijke

artikel 3.2.1 Seksinrichtingen

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.

• 2.

  In de aanvraag om vergunning en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:

  • a.

    de persoonsgegevens van de exploitant;

  • b.

    de persoonsgegevens van de beheerder; en

  • c.

    de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf.

Commentaar

Zoals uiteengezet in de algemene toelichting onder 2, is er hier voor gekozen de exploitatie van seksinrichtingen en escortbedrijven te reguleren door middel van de vergunningfiguur. Uit het eerste lid vloeit een voor de hele gemeente geldende vergunningplicht voort. Het wijzigen van de seksinrichting valt eveneens onder de vergunningplicht. Met het wijzigen wordt bedoeld een wijziging van welke aard dan ook. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verandering van bouwkundige aard, het aantal exploitanten, de wijze van exploitatie en de naam van een of meerdere exploitanten. Dit is om te voorkomen dat de vergunning uit de pas loopt met de feitelijke situatie.

Het is ook mogelijk om een gedifferentieerd vergunningstelsel vast te stellen, indien de lokale omstandigheden het wenselijk maken dat seksinrichtingen (alle, of bepaalde soorten) geografisch worden geconcentreerd. De mogelijkheid om - met vergunning - een seksinrichting te exploiteren, bestaat dan uitsluitend in daartoe aangewezen gebieden of delen van de gemeente en is voor het overige verboden. Zo’n beleid wordt veelal ingegeven door het belang van de openbare orde of van de woon- en leefomgeving: het concentreren van seksinrichtingen in bepaalde gebieden kan bijvoorbeeld gewenst zijn, om daarop met voldoende intensiteit toezicht te kunnen uitoefenen of om deze inrichtingen te weren uit woonwijken of andere gebieden die vanuit een oogpunt van woon- en leefomgeving ‘gevoelig’ zijn. Behalve ten aanzien van seksinrichtingen in het algemeen, kan een dergelijk beleid vanzelfsprekend ook worden gevoerd ten aanzien van een of meer vormen daarvan.

Als grondslag voor een (algemeen) concentratiebeleid, zou artikel 3.2.1 als volgt kunnen luiden:

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan een seksinrichting te exploiteren of te wijzigen in door het college aangewezen gebieden of delen van de gemeente.

• 2.

  Het is verboden een seksinrichting te exploiteren in andere gebieden of delen van de gemeente dan de in het eerste lid bedoelde.

• 3.

  Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen.

• 4.

  In de aanvraag om en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:

  • a.

    de persoonsgegevens van de exploitant;

  • b.

    de persoonsgegevens van de beheerder; en

  • c.

    de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf.

Ook kan, om de exploitatie van seksinrichtingen te reguleren vanuit het belang van openbare orde of van de woon- en leefomgeving, ervoor worden gekozen het aantal vergunningen dat kan worden verleend aan een maximum te binden. Zo’n maximumbeleid kan ‘zelfstandig’ worden toegepast, maar kan ook worden gehanteerd ter ondersteuning van genoemd concentratiebeleid: denkbaar is immers dat een maximumbeleid een waardevolle bijdrage kan leveren bij de bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gebieden die zijn aangewezen voor het exploiteren van seksinrichtingen. Indien de plaatselijke omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een maximum-beleid worden toegesneden op de uiteenlopende vormen van seksinrichtingen. Zo kan in een gemeente met het oog op de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat beleid worden gevoerd waarin de vestiging van raamprostitutiebedrijven slechts in zeer beperkte mate, of zelfs in het geheel niet wordt toegestaan.

In een vergunningvoorschrift ten behoeve van een prostitutiebedrijf kan uiteraard ook het aantal werkzame prostituees worden gemaximeerd, waardoor de splitsing van ramen of werkruimten - in het verleden kwam dit met name voor bij raamprostitutie - kan worden voorkomen (ARRS 29-08-1989; Gst. 6901, 6 en JG 90.0003. Zie verder de toelichting bij artikel 3.3.2, tweede lid, onder a.

Vanzelfsprekend is het mogelijk exploitatievergunningen te verlenen voor een bepaalde duur, bijvoorbeeld 2 jaar, zodat periodiek het functioneren van inrichting(en) of het gemeentelijk beleid terzake kan worden geëvalueerd. In deze bepaling is ervoor gekozen om escortbedrijven aan dezelfde vergunningplicht als seksinrichtingen te onderwerpen. Hierdoor wordt een eenduidige systematiek gehanteerd. De vergunning zal echter veel minder omvattend (kunnen) zijn, omdat de activiteiten van een escortbedrijf nu eenmaal niet in een inrichting plaatsvinden. De toetsing van de vergunningaanvraag zal zich derhalve veelal beperken tot de toetsing van de antecedenten van de exploitant en beheerder. Tegen die achtergrond is het denkbaar dat gemeenten voor escortbedrijven geen vergunningplicht, maar een meldingsplicht instellen.

Voor zover zij betrekking heeft op seksbioscopen, komt de vergunningplicht niet in strijd met de Wet op de filmvertoningen. Dat kan worden afgeleid uit de conclusie van A.G. Remmelink voor HR 18 september 1978, NJ 1979,85 en uit ARRS 18-09-1981, Gst. 6718, 2. Blijkens Wnd. Vz.ARRS 08-08-1981, Gst. 6688, 5, is zij evenmin strijdig met artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

De ruime strekking van de in het eerste lid genoemde vergunningplicht laat vanzelfsprekend onverlet, dat het bevoegd bestuursorgaan zich aan de hand van een ingediende vergunningaanvraag een oordeel moet (kunnen) vormen over alle rechtstreeks bij het te nemen besluit betrokken belangen (artikel 3:4 van de Awb). Indiening en in ontvangstname van een aanvraag staan dus nadrukkelijk in het teken van het vergaren van alle kennis over relevante feiten en betrokken belangen, die nodig is om tot een zorgvuldige afweging te kunnen komen.

In het tweede lid is bepaald dat in de aanvraag ten minste moet zijn vermeld wat de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf is en wie de exploitant en de beheerder zijn. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag en voor de ingevolge artikel 1.4 op te leggen vergunningsvoorschriften of beperkingen is de aard van de seksinrichting relevant. Het is van belang te weten of het om bijvoorbeeld een prostitutiebedrijf of een sekstheater gaat, of een combinatie. De vraag of vergunning kan worden verleend voor raamprostitutiebedrijven, wordt in de meeste gevallen strenger beoordeeld dan een andere seksinrichting. Raamprostitutiebedrijven hebben doorgaans een beduidend sterkere (nadelige) invloed op de openbare ruimte dan bijvoorbeeld clubs. Denkbaar is dat het bevoegd bestuursorgaan op een bepaalde locatie een prostitutiebedrijf toelaatbaar acht maar, ter bescherming van de woon- en leefomgeving of ter voorkoming van (verkeers)overlast, een raamprostitutiebedrijf niet of slechts in beperkte mate. In dat geval moet het bevoegd bestuursorgaan zich er bij beoordeling van de aanvraag van bewust (kunnen) zijn dat aan een te verlenen vergunning het voorschrift dient te worden verbonden dat het ter plaatse te exploiteren prostitutiebedrijf niet van zogenaamde vitrines of ramen respectievelijk slechts van een bepaald aantal vitrines mag zijn voorzien. Door wie de inrichting zal worden geëxploiteerd en beheerd is relevant, omdat deze personen niet van slecht levensgedrag mogen zijn en dienen te voldoen aan de eisen van zedelijk gedrag, zoals gesteld in artikel 3.2.2. De vergunningverlening is bovendien persoonsgebonden en niet overdraagbaar. Dit blijkt uit artikel 1.5.

Blijkens artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het niet-overleggen van de in het tweede lid genoemde gegevens voor het bevoegd bestuursorgaan aanleiding zijn om - mits gelegenheid tot aanvulling is geboden - de aanvraag niet te behandelen. Het kan van meer gegevens wenselijk zijn om ze te kunnen hanteren als behandelingsvereiste als hier bedoeld; daartoe kan het tweede lid worden uitgebreid. Bij wijze van voorbeeld van een meer uitgebreid tweede lid, volgt hier de volgende alternatieve tekst:

2. In de aanvraag om en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:

• a.

  de persoonsgegevens van de exploitant;

• b.

  de persoonsgegevens van de beheerder;

• c.

  het aantal werkzame prostituees;

• d.

  de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf;

• e.

  de plaatselijke en kadastrale ligging van de seksinrichting door middel van een situatietekening met een schaal van tenminste 1:1000;

• f.

  de plattegrond van de seksinrichting door middel van een tekening met een schaal van tenminste 1:100;

• g.

  bewijs van inschrijving in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel; en

• h.

  bewijs waaruit blijkt dat de exploitant gerechtigd is tot het gebruik van de ruimte bestemd voor de seksinrichting.

Ook kan - door het bevoegd bestuursorgaan - een nadere regel (als bedoeld in artikel 3.1.3) worden vastgesteld. Overwogen kan worden om, al dan niet per type seksinrichting, een aanvraagformulier vast te stellen als bedoeld in artikel 4:4 van de Awb.

artikel 3.2.2 Gedragseisen exploitant en beheerder

• 1.

  De exploitant en de beheerder:

  • a.

    staat niet onder curatele en is niet ontzet uit de ouderlijke macht of de voogdij;

  • b.

    is niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; en

  • c.

    heeft de leeftijd van eenentwintig jaar bereikt.

• 2.

  Naast de gestelde eisen in het eerste lid, is de exploitant en de beheerder niet:

  • a.

    met toepassing van de artikel 37 van het Wetboek van Strafrecht in een psychiatrisch ziekenhuis geplaatst of met toepassing van artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht ter beschikking gesteld;

  • b.

    binnen de laatste vijf jaar onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden of meer door de rechter in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba, dan wel door een andere rechter wegens een misdrijf waarvoor naar Nederlands recht een bevel tot voorlopige hechtenis ingevolge artikel 67, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering is toegelaten;

  • c.

    binnen de laatste vijf jaar bij tenminste twee rechterlijke uitspraken onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van 500 euro of meer of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a van het Wetboek van Strafrecht, wegens dan wel mede wegens overtreding van:

    • 1.

      bepalingen gesteld bij of krachtens de Drank- en Horecawet, de Opiumwet, de Vreemdelingenwet en de Wet arbeid vreemdelingen;

    • 2.

      de artikelen 137c tot en met 137g, 140, 240b, 242 tot en met 249, 250a, 252, 300 tot en met 303, 416, 417, 417bis, 426, 429quater en 453 van het Wetboek van Strafrecht;

    • 3.

      de artikelen 8 en 162, derde lid, alsmede artikel 6 juncto artikel 8 of juncto artikel 163 van de Wegenverkeerswet 1994;

    • 4.

      de artikelen 1, onder a, b en d, 13, 14, 27 en 30b van de Wet op de kansspelen;

    • 5.

      de artikelen 2 en 3 van de Wet op de weerkorpsen;

    • 6.

      de artikelen 54 en 55 van de Wet wapens en munitie.

• 3.

  Met een veroordeling als bedoeld in het tweede lid wordt gelijk gesteld:

  • a.

    vrijwillige betaling van een geldsom als bedoeld in artikel 74, tweede lid onder a van het Wetboek van Strafrecht of artikel 76, derde lid onder a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, tenzij de geldsom minder dan 375 euro bedraagt;

  • b.

    een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf.

• 4.

  De periode van vijf jaar, genoemd in het tweede lid, wordt:

  • a.

    bij de weigering van een vergunning teruggerekend vanaf de datum van beslissing op de aanvraag van de vergunning;

  • b.

    bij de intrekking van een vergunning teruggerekend vanaf de datum van de intrekking van deze vergunning.

• 5.

  De exploitant of de beheerder is binnen de laatste vijf jaar geen exploitant of beheerder geweest van een seksinrichting of escortbedrijf die voor ten minste een maand door het bevoegde bestuursorgaan is gesloten, of waarvan de vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, is ingetrokken, tenzij aannemelijk is dat hem terzake geen verwijt treft.

Commentaar

De opheffing van het algemeen bordeelverbod is onder meer gericht op het ‘decriminaliseren’ van de niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie. Daarom is het, ook volgens de wetgever, van belang dat bij de besluitvorming over een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting rekening gehouden kan worden met de antecedenten van de daarbij betrokken personen: de exploitant en de beheerder(s).

Daartoe is op 9 augustus 1999 het Besluit inlichtingen justitiële documentatie (Stb. 1999, 353) gewijzigd. Het onderdeel van het gewijzigde besluit dat samenhangt met de opheffing van het algemeen bordeelverbod, treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking. Als gevolg van deze wijziging kunnen aan het orgaan dat bevoegd is (meestal de burgemeester) vergunningen als bedoeld in dit hoofdstuk af te geven, gegevens uit de justitiële documentatieregisters worden verstrekt over personen die als exploitant of beheerder zijn vermeld in een aanvraag.

In artikel 3.2.2. wordt zo veel mogelijk dezelfde terminologie gehanteerd en worden nagenoeg dezelfde eisen gesteld als in artikel 5 van de Drank- en Horecawet en het daarop gebaseerde Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet. Dit heeft als voordeel dat voor seksinrichtingen waarvoor tevens een vergunning krachtens de Drank- en Horecawet is vereist een antecedentenonderzoek kan worden verricht. Belangrijker nog dan dit procedurele argument is het feit dat inhoudelijk min of meer dezelfde belangen wegen bij de antecedentenbeoordeling. In aanvulling op het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horeca zijn in deze bepaling zedendelicten en mishandeling uit het Wetboek van Strafrecht en overtredingen van de Vreemdelingenwet en de Wav opgenomen. De toevoeging van bepalingen over misdrijven tegen de zeden en mishandeling dienen ter bescherming van de prostituees. De relevantie van de opname van de Vreemdelingenwet en de Wav is gelegen in de bestrijding van de mensenhandel.

Net als in de Drank- en Horecawet kan de aanduiding ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’ in het eerste lid onder b. méér omvatten dan wat gesteld is in de navolgende leden. Anders gezegd: lid 2 tot en met 5 geven aan wanneer in elk geval sprake is van ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’. Dat het niet als een limitatieve opsomming dient te worden opgevat blijkt uit het gebruik van het woord ‘naast’ aan het begin van het tweede lid. Bij de beoordeling van deze zedelijkheidseisen, de verkregen gegevens uit de justitiële documentatie en de toetsing ervan aan het besluit, kan worden aangesloten bij de daarover reeds bestaande jurisprudentie.

artikel 3.2.3 Sluitingstijden

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven:

  • a.

    op maandag tot en met zondag tussen 00.00 uur en 11.00 uur;

• 2.

  Het bevoegd orgaan kan door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1.4 voor een afzonderlijke seksinrichting andere sluitingstijden vaststellen.

• 3.

  Het is bezoekers van een seksinrichting verboden zich daarin te bevinden gedurende de tijd dat die seksinrichting krachtens het eerste lid of tweede lid, dan wel krachtens artikel 3.2.4, eerste lid, gesloten dient te zijn.

• 4.

  Het in het eerste tot en met derde lid bepaalde geldt niet voor zover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften.

Commentaar

De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling is gegrond op artikel 149 van de Gemeentewet. De raad kan verplichte sluitingstijden voor openbare (waaronder seks)inrichtingen vaststellen ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving, ter voorkoming of beperking van overlast en dergelijke. Deze bevoegdheid houdt evenzeer in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor het sluitingsuur van openbare inrichtingen als deze, mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet is gelegen in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling maakt onderscheid tussen werkdagen en het weekeinde. Uiteraard kan worden gekozen voor een ander (of geen) onderscheid, zoals ook - door aanpassing van het eerste lid, of in de vorm van een nadere regel als bedoeld in artikel 3.1.3 - voor verschillende typen seksinrichtingen een verschillend sluitingstijdenregime kan worden vastgesteld.

De hier opgenomen sluitingsurenregeling (want van toepassing op het begrip ‘seksinrichting’) heeft geen betrekking op sekswinkels. Zoals vermeld in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is op sekswinkels het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing.

Het bevoegd orgaan kan door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1.4 voor een of meer afzonderlijke seksinrichtingen andere sluitingstijden vaststellen. Volgens het tweede lid kan daartoe een voorschrift worden verbonden aan de vergunning die aan de exploitant van de betrokken inrichting(en) zal worden verleend. Zo’n vergunningvoorschrift is er een als bedoeld in artikel 1.4 en moet mitsdien strekken ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning vereist is.

Over de uitoefening van deze bevoegdheid kan het bevoegd bestuursorgaan desgewenst beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Daarin kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat, bij het beantwoorden van de vraag of voor een afzonderlijke inrichting bij vergunningvoorschrift afwijkende sluitingstijden zullen worden vastgesteld, per categorie seksinrichting als regel een bepaald beleid wordt gehanteerd. Van het voor die categorie geldende beleid kan het bevoegd bestuursorgaan in een concreet geval (gemotiveerd) afwijken, indien het dat noodzakelijk acht in het belang van bijvoorbeeld de openbare orde, de woon- en leefomgeving en dergelijke.

Anders dan de sluitingsbepalingen van het eerste en tweede lid, richt het derde lid zich tot de bezoeker van een seksinrichting. Indien een bezoeker met toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn, handelt hij in strijd met het derde lid. Indien een bezoeker echter zonder toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is en zich niet op diens eerste vordering verwijdert, handelt hij in strijd met artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Laatstgenoemde bepaling staat aan het opnemen van het derde lid niet in de weg: artikel 138 ziet toe op de bescherming van de aan de eigendom verbonden rechten; het derde lid van artikel 3.2.3 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling.

Een seksinrichting als bedoeld in artikel 3.1.1 kan vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer of vallen onder het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Stb. 1998, 322).

Aan een krachtens de Wet milieubeheer te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting. De sluitingsbepalingen van de APV gelden daarom niet voor zover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. De Wet milieubeheer beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van gevaar, schade of hinder die voortvloeit uit het in werking zijn van krachtens de Wet milieubeheer aangewezen inrichtingen. De raad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen, en kan dus niet via de APV - aanvullend - gevaar, schade of hinder tegengaan die wordt veroorzaakt door een krachtens de Wet milieubeheer vergunningplichtige inrichting.

Blijkens Vz.AGRS 24-01-1985, WO RvS 1985, G9, kan aan de Hinderwetvergunning een sluitingsuur worden verbonden ter voorkoming van hinder voor de omgeving, bijvoorbeeld door komende en gaande bezoekers. Hierop is nader ingegaan in AGRS 0802-1991, ABkort 1991, 281, waarin is vermeld dat bij verlening van een hinderwetvergunning aan een inrichting waarbij van de bezoekers hinder te duchten is, een voorschrift betreffende het sluitingsuur ter voorkoming of beperking van die (geluid)hinder niet kan worden gemist, en dat een hinderwetvergunning waarin zo’n voorschrift ontbreekt zich niet verdraagt met artikel 17 van de Hinderwet.

Blijkens de Kroonjurisprudentie mag daarbij slechts rekening worden gehouden met ‘normale’ hinder in de nabije omgeving van de inrichting. Alleen die overlast is volgens de Kroon te beschouwen als hinder in de zin van de Hinderwet (thans: de Wet milieubeheer), een van de belangen die deze wet beoogt te beschermen. Excessieve hinder door gedrag van bezoekers en overlast die zich afspeelt een of meer straten van de inrichting vandaan, vallen volgens de Kroon niet onder de wetsterm ‘hinder’. Aan een gemeentelijke verordening die een algemene sluitingsuurregeling bevat ter voorkoming of beperking van excessieve en verder verwijderde overlast, ligt dan een ander motief ten grondslag dan aan de Wet milieubeheer. Dit gaat op voor artikel 3.2.3, dat niet is toegespitst op de specifieke situatie in en rond seksinrichtingen, maar dat zich richt op de nadelige invloed van de aanwezigheid van zulke inrichtingen als zodanig op de openbare orde en de woon- en leefomgeving ter plaatse (daartoe ARRS 31-12-1986, AB 1987, 326).

artikel 3.2.4 Tijdelijke afwijking sluitingstijden; (tijdelijke) sluiting

• 1.

  Met het oog op de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in dit hoofdstuk kan het bevoegd bestuursorgaan:

  • a.

    tijdelijk andere dan de krachtens artikel 3.2.3, eerste of tweede lid, geldende sluitingsuren vaststellen;

  • b.

    van een afzonderlijke seksinrichting al dan niet tijdelijk de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.

• 2.

  Onverminderd het bepaalde in artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht, maakt het bevoegd bestuursorgaan het in het eerste lid bedoelde besluit openbaar bekend overeenkomstig artikel 3:42 Algemene wet bestuursrecht.

Commentaar

Ten opzichte van artikel 3.2.3 (bij of krachtens welke bepaling kan worden voorgeschreven wat voor seksinrichtingen het ‘reguliere’ sluitingstijdenregime is) biedt artikel 3.2.4 de mogelijkheid om daarvan al dan niet tijdelijk af te wijken. Volgens het eerste lid kan die afwijking inhouden dat:

• -

  voor (een of meer) inrichtingen al dan niet tijdelijk andere sluitingstijden worden vastgesteld dan de bij of krachtens artikel 3.2.3 gestelde; of

• -

  van (een of meer) inrichtingen al dan niet tijdelijk de - algehele of gedeeltelijke - sluiting wordt bevolen.

Aan zo’n tijdelijke afwijking moeten een of meer van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen ten grondslag liggen, of er moet sprake zijn van strijdigheid met het bepaalde in dit hoofdstuk. Het bevoegd bestuursorgaan kan daartoe overgaan indien het dat noodzakelijk acht in het belang van de openbare orde, de woon- en leefomgeving, de voorkoming of beperking van overlast en dergelijke.

De bevoegdheid tot het tijdelijk vaststellen van andere sluitingsuren (als bedoeld in het eerste lid, onder a) kan zich uitstrekken tot alle in de gemeente gevestigde seksinrichtingen en onderscheidt zich daarin van de bevoegdheid genoemd in artikel 3.2.3, tweede lid, die individueel gericht is. Tijdelijke sluiting (als bedoeld in het eerste lid, onder b) kan daarentegen slechts van afzonderlijke inrichtingen worden bevolen.

In het eerste lid, aanhef en onder b, is het bevoegd bestuursorgaan een expliciete sluitingsbevoegdheid gegeven. Deze bevoegdheid is te onderscheiden van de bevoegdheid tot aanzegging van bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:21 van de Awb die door artikel 3.2.4 onverlet wordt gelaten. Met toepassing van bestuursdwang wordt kort gezegd beoogd een onrechtmatige situatie weer in overeenstemming te (doen) brengen met het recht. De in het eerste lid, onder b, opgenomen sluitingsbevoegdheid moet daarentegen veel meer worden gezien als een (bestuursrechtelijke) sanctie op inbreuken op het in dit hoofdstuk bepaalde.

Indien nodig kan de naleving van een krachtens het eerste lid, onder b, gegeven sluitingsbevel worden afgedwongen door toepassing van bestuursdwang. Om een opeenstapeling van bestuursrechtelijke procedures te voorkomen, verdient het aanbeveling te bezien of met het sluitingsbevel tevens (preventief) bestuursdwang kan worden aangezegd. Daarvoor is wel vereist dat er een klaarblijkelijke dreiging bestaat dat de desbetreffende overtreding daadwerkelijk zal plaatsvinden en dat er schade dreigt.

De sluitingsbevoegdheid is in de praktijk meermalen toegepast in gevallen waarin openbare inrichtingen het decor vormden voor allerlei vormen van criminaliteit. Ook prostitutiebedrijven zijn daarvoor in het verleden een aantrekkelijke plaats gebleken. Het betrof daarbij doorgaans delicten als het bezitten of verhandelen van verdovende middelen of vuurwapens, het tewerkstellen van jongeren of van illegalen, heling en dergelijke. Feiten als deze zijn strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht, de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. Het naar aanleiding daarvan toepassen van de sluitingsbevoegdheid als hier bedoeld, is niet in strijd met deze formeel-wettelijke regelingen omdat daaraan een afwijkend oogmerk ten grondslag ligt. Veel van de gedragingen als hier bedoeld spelen zich weliswaar af in de inrichting, maar hebben tevens een uitstraling op de openbare orde en de woon- en leefomgeving buiten de inrichting. Voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid is wel vereist, dat de hier bedoelde overtredingen een meer dan incidenteel karakter hebben.

Een besluit op grond van het eerste lid (zowel onder a als b), richt zich doorgaans tot een of meer belanghebbenden - de betrokken exploitant(en) - en moet aan hen worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb. Nu het bezoekers verboden is in een seksinrichting te verblijven gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn (artikel 3.2.3, derde lid), is in het tweede lid bepaald dat een krachtens het eerste lid genomen besluit, behalve aan de betrokken exploitant(en), ook openbaar wordt bekendgemaakt. Dat kan op de door 3:42 Awb voorgeschreven wijze geschieden. Het zichtbaar aanplakken van de geslotenverklaring op de inrichting zelf verdient aanbeveling.

Op zichzelf ontleent de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid aan artikel 174 van de Gemeentewet. De noot bij ARRS 15-06-1984, AB 1985, 96, maakt duidelijk, waarom het gewenst kan zijn toch een sluitingsbepaling in de APV op te nemen: ‘De beschikking laat voorts zien dat de rechtstreeks uit artikel 221 gemeentewet (oud) voortvloeiende taak tot daadwerkelijke handhaving van de openbare orde de actuele situatie tot onderwerp heeft en dat hier alleen het nemen van concrete maatregelen op korte tijd aan de orde is. Wil een verder vooruitziend besturen meteen op langere termijn concreet gestalte krijgen, dan dient de burgemeester te beschikken over de bevoegdheid tot uitvoering van gemeentelijke verordeningen of van andere wettelijke voorschriften. Bij het gebruik van zijn sluitingsbevoegdheid bezit de burgemeester een ruime beoordelings- en beslissingsvrijheid. Voor rechterlijke toetsing van het gebruik van die bevoegdheid bestaat derhalve slechts een beperkte marge.

In een sluitingsbevel rechtstreeks gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet dient altijd de termijn van de sluiting te zijn opgenomen. Blijkens Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104; JG 93.0116, en ABRS 05071996, JG 96.0266, voldoet een sluitingsbevel zonder tijdsbepaling niet aan de aard en het doel van artikel 221 gemeentewet (oud). Indien gesloten wordt op basis van dit artikel in de APV kan de sluiting niet alleen van langere duur zijn dan wanneer gesloten wordt op basis van artikel 174 Gemeentewet, maar lijkt in analogie met uitspraken ten aanzien van de sluiting van coffeeshops - onder omstandigheden - ook sluiting voor onbepaalde tijd mogelijk. Daarvan kan met name sprake zijn als de vestiging van de seksinrichting zonder meer in strijd is - en zal zijn - met het lokaal beleid.

Zie ter vergelijk: ABRS 29-04-1997, R03.93.4839; niet gepubliceerd, waarin de sluiting van een coffeeshop voor onbepaalde tijd in verband met de aanwezigheid van harddrugs geoorloofd wordt geacht, omdat het beleid inhoudt dat coffeeshops die zich daaraan schuldig maken definitief van de gedooglijst worden geschrapt. Een ander en beter voorbeeld is een seksinrichting die het in het lokaal beleid vastgestelde maximum aantal inrichtingen overschrijdt en daarom niet voor vergunningverlening in aanmerking komt. Zo’n inrichting kan voor onbepaalde tijd worden gesloten. Zie ter vergelijk: Vz.ABRS 05-09-1997; Gst. 7069, 4, waarin een coffeeshop voor onbepaalde tijd wordt gesloten wegens strijdigheid met het geldende nulbeleid. Een sluiting voor onbepaalde tijd staat de opheffing ervan op een later tijdstip niet in de weg.

artikel 3.2.5 Aanwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben, zonder dat de ingevolge artikel 3.2.1 op de vergunning vermelde exploitant of beheerder in de seksinrichting aanwezig is.

• 2.

  De exploitant en de beheerder zien er voortdurend op toe te zien dat in de seksinrichting:

  • a.

    geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie; en

  • b.

    geen prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet bepaalde.

Commentaar

Om effectiever te kunnen op treden tegen schijnbeheer, is in het eerste lid niet slechts een gebod (een verplichting tot aanwezigheid), maar een verbod opgenomen. De aanwezigheid van de exploitant of beheerder is van belang in verband met het door hem uit te oefenen toezicht, zoals verwoord in het tweede lid. Dit artikel schept voor de exploitant(en) en de beheerder(s) een algemene verplichting tot het uitoefenen van toezicht ter handhaving van de orde in de inrichting. Daarbij zullen zij zich in ieder geval, maar niet uitsluitend, moeten richten op het voorkomen en tegengaan van onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen of illegalen, drugs- of wapenhandel, heling, geweldsdelicten en dergelijke.

In de jurisprudentie is al eerder uitgemaakt dat de exploitant - uiteraard binnen redelijke grenzen - verantwoordelijk is voor de gang van zaken in de inrichting. Dat wordt door deze toezichtverplichting, die ook geldt voor de beheerder(s), nog eens onderstreept. Indien zich in de inrichting strafbare feiten voordoen, biedt dit artikel aanknopingspunten om daar in bestuursrechtelijke zin tegen op te treden. Afhankelijk van de omstandigheden en het gestelde in het handhavingsbeleid kan tot een tijdelijke beperking van de openingstijden, een tijdelijke sluiting of een (tijdelijke) intrekking van de vergunning worden besloten. Om in deze zin bestuursrechtelijk te kunnen optreden is niet vereist dat daaraan strafrechtelijke vervolging of veroordeling is voorafgegaan: vaststaan moet slechts dat geen of onvoldoende toezicht is uitgeoefend.

Aan het toezicht dat van de exploitant of beheerder mag worden verwacht op de meerderjarigheid of legaliteit van in de inrichting werkzame prostituees zal gestalte kunnen worden gegeven door inzage te verlangen in hun identiteitspapieren. Waar het de onvrijwillige prostitutie en andere strafbare feiten betreft, zullen de exploitant of beheerder regelmatig toezicht moeten houden en zo nodig handelend moeten treden. Naarmate de exploitant aantoonbaar en actief huisregels toepast en een nauwkeurige registratie bijhoudt van de leeftijd en nationaliteit van de prostituees, vergemakkelijkt hij niet alleen het toezicht, maar zal hij ook beter in staat zijn om aannemelijk te maken dat door hem voldoende toezicht is uitgeoefend.

In de vergunning kan de toezichtsverplichting als doelvoorschrift worden opgenomen, waarbij de exploitant zelf bepaalt hoe hij en de beheerder(s) er inhoud aan geven. Ook kunnen aan de vergunning middelvoorschriften worden verbonden, waardoor (gedeeltelijk) wordt voorgeschreven hoe de toezichtsplicht dient te worden ingevuld. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat verplicht bepaalde huisregels moeten worden gehanteerd; dat de exploitant of beheerder verplicht is om na te gaan of de prostituee over voor de verrichten van arbeid geldige verblijfspapieren beschikt en dat hiervan een interne registratie wordt bijgehouden.

Een andere zinvol vergunningvoorschrift in dit verband, dat met name het toezicht door de toezichthouders kan vergemakkelijken, is bijvoorbeeld het expliciet in de vergunning opnemen van de verplichting van (vooral) de exploitant en beheerder(s) om alle medewerking te verlenen aan de toezichthouder, waaronder in elk geval de onmiddellijke en onbelemmerde toegang moet worden verstaan (artikel 5:20 Awb). Dit schept geen bevoegdheden of verplichtingen, maar duidelijkheid voor de vergunninghouder. Ook kan het nuttig zijn om in een vergunningvoorschrift op te nemen dat het verplicht is om een (afschrift van) de vergunning altijd in de inrichting aanwezig te hebben.

Bepaalde strafbare feiten in de inrichting vormen een (ernstige) verstoring van de openbare orde. Als niet de overtreding van dit artikel, maar de ordeverstoring de grondslag vormt om bijvoorbeeld tot sluiting over te gaan, speelt de persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant in de beoordeling van de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting noopt, in het geheel geen rol. Ook de omstandigheid dat de exploitant is vrijgesproken door de strafrechter doet dan niet ter zake (ABRS 30-07-1996, AB 1996, 471).

Tegen de sluiting van een seksclub wegens prostitutie door minderjarigen verweerde de exploitant zich door te wijzen op de inmiddels doorgevoerde gewijzigde bedrijfsvoering om te voorkomen dat minderjarigen in zijn inrichting werkzaam zouden zijn. Op basis van de verplicht over te leggen legitimatiebewijzen van de medewerksters werd door hem sindsdien een volledige lijst bijgehouden. De gemeente gaf ter zitting aan dat de sluiting zou worden opgeheven als er een bevredigende controleregeling werd getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de gemeente het door de exploitant ingevoerde systeem terecht niet als een sluitende en betrouwbare controleregeling aangemerkt (ARRS 28-01-1992, S03.92.0095).

artikel 3.2.6 Straatprostitutie

• 1.

  Het is verboden, door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie te bewegen, uit te nodigen dan wel aan te lokken:

  • a.

    op of aan andere dan door het college aangewezen wegen of gebieden;

  • b.

    gedurende andere dan door het college vastgestelde tijden.

• 2.

  Met het oog op de naleving van het in het eerste lid gestelde verbod, kan door politieambtenaren het bevel worden gegeven zich onmiddellijk in een bepaalde richting te verwijderen.

• 3.

  Met het oog op de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen kan door politieambtenaren aan personen die zich bevinden op de wegen en tijden bedoeld in het eerste lid, het bevel worden gegeven zich onmiddellijk in een bepaalde richting te verwijderen.

• 4.

  De burgemeester kan met het oog op de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen personen aan wie ten minste eenmaal een bevel is gegeven als bedoeld in het derde lid bij besluit verbieden zich gedurende bepaalde termijn, anders dan in een openbaar middel van vervoer, te bevinden op of aan de wegen en op de tijden bedoeld in het eerste lid.

• 5.

  De burgemeester beperkt het in het vierde lid genoemde verbod indien dat in verband met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene noodzakelijk is.

• 6.

  Het is verboden zich te gedragen in strijd met een door de burgemeester opgelegd verbod als bedoeld in het vierde lid.

Commentaar

De wetswijziging tot opheffing van het bordeelverbod heeft geen gevolgen voor de straatprostitutie. Het is echter bij uitstek een vorm van prostitutie die nadere regulering behoeft. Dat is de laatste jaren gebleken, doordat in verschillende gemeenten - vanuit een oogpunt van handhaving met wisselend succes - zogenaamde gedoogzones zijn aangewezen. Aan de belangen die behoren tot hun ‘huishouding’ (genoemd in artikel 3.3.2) ontlenen gemeenten de bevoegdheid tot regulering, ook ten aanzien van straatprostitutie. Volgens het Landelijk Overleg Tippelprostitutie (die zich bezighoudt met de hulpverleningprojecten voor straatprostituees) komt straatprostitutie in acht gemeenten in Nederland voor (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Groningen, Arnhem, Nijmegen en Heerlen) en gaat het in totaal om vijf procent van de prostituees.

Volgens het eerste lid is straatprostitutie verboden, tenzij het plaatsvindt op de wegen/gebieden en gedurende de tijden die het college daartoe heeft aangewezen. Bij aanwijzing als hier bedoeld zal rekening moeten worden gehouden met de belangen genoemd in artikel 3.3.2, tweede lid. Aan de hand van de omstandigheden ter plaatse zal moeten worden beoordeeld of tot aanwijzing van een tippelzone kan of moet worden besloten (bijvoorbeeld in het belang van de woon- en leefomgeving of de openbare orde in andere delen van de gemeente) of juist niet (bijvoorbeeld in het belang van de woon- en leefomgeving of de openbare orde in het gebied waarvan de tippelzone onderdeel zou uitmaken).

Over de vraag of deze afweging er ook op neer kan komen dat er in het geheel geen tippellocatie wordt aangewezen verschillen de meningen. De Rechtbank Maastricht oordeelde een dergelijk algeheel verbod in strijd met de vrijheid van arbeidskeuze (zie hierna onder jurisprudentie). Bedacht moet echter worden dat het daar de opheffing van een reeds getroffen voorziening betreft. Vooralsnog dient te worden aangenomen dat gemeenten waar tot op heden in het geheel niet wordt getippeld, dit in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat ook moeten kunnen voorkomen. In dat geval zou voor dit artikel volstaan kunnen worden met de aanhef van lid 1 en het bepaalde in lid 2. In beleidsmatige zin dient deze keuze uiteraard wel zo goed mogelijk te worden onderbouwd.

Het tweede lid heeft betrekking op straatprostitutie buiten de daartoe aangewezen gebieden en tijden en geeft - ter handhaving van het verbod daarop - politieambtenaren de bevoegdheid een bevel tot onmiddellijke verwijdering te geven. De plicht om aan zo’n bevel onmiddellijk gevolg te geven vloeit voort uit artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht, evenals de sanctie op niet-naleving.

Het derde en vierde lid hebben betrekking op straatprostitutie binnen de daartoe aangewezen gebieden en tijden. Krachtens het in lid 3 gestelde kan, bijvoorbeeld in het belang van de openbare orde en veiligheid of de voorkoming of beperking van overlast ter plaatse, door politieambtenaren een bevel tot onmiddellijke verwijdering worden gegeven aan prostituees, maar ook aan andere aldaar aanwezige personen. De plicht om aan zo’n bevel onmiddellijk gevolg te geven vloeit voort uit artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht, evenals de sanctie op niet-naleving.

Als het mondeling bevel tot verwijdering als bedoeld in lid 3 geen soelaas blijkt te bieden, kan naar het middel van de schriftelijke verblijfsontzegging in het vierde lid worden gegrepen. Een verblijfsontzegging behelst een verbod om zich na aanzegging door of vanwege de burgemeester te bevinden - in casu - op de wegen en gedurende de tijden als bedoeld in het eerste lid, voor zover in de aanzegging genoemd. Uit een verblijfsontzegging vloeit een sterke beperking van de bewegingsvrijheid voort, zoals die onder meer wordt gewaarborgd door artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake de Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Deze moet daarom met de grootst mogelijke zorgvuldigheid worden opgelegd. De maatregel moet noodzakelijk zijn, moet proportioneel zijn (in verhouding tot de veroorzaakte ordeverstoring) en er moet worden voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel, dat erop neerkomt dat niet met een minder ingrijpend middel zou kunnen worden volstaan. Uit de jurisprudentie over verblijfsontzeggingen blijkt dat de rechter de volgende factoren in zijn toetsing betrekt: staat de mate van overlast in verhouding tot de omvang van de maatregel (welk gebied en welke tijdstippen)? Zijn er op dit verbod individuele uitzonderingen noodzakelijk? En hoe lang geldt het verbod? De beantwoording van deze vragen is sterk casuïstisch. Het vijfde lid heeft betrekking op de eventueel noodzakelijke uitzonderingen op het verbod die in het concrete geval moeten worden gemaakt. Indien betrokkene zijn woon- of werkadres heeft in het desbetreffende gebied, dient dit in beginsel van het verbod te worden uitgezonderd.

Uit HR 09-01-1973, NJ 1973, 134, alsmede uit de conclusie van advocaat-generaal Remmelink voor HR 08-05-1979, NJ 1979, 554, kan worden opgemaakt dat artikel 3.2.6 niet in strijd komt met artikel 239 van het Wetboek van Strafrecht (dat toeziet op de schennis van de eerbaarheid).

Voor wat betreft de bevoegdheid om in de APV tippelverboden op te nemen en tippelzones aan te wijzen (en in te richten), kan worden gewezen op HR 23-10-1990, NJ 1991, 542, Gst. 6926, 4: de APV-bepaling van de gemeente Groningen waarin het personen van wie redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die zich aan prostitutie overgeven wordt verboden om post te vatten of zich heen en weer te bewegen op door het college aangewezen wegen of openbare plaatsen, werd door de HR niet in strijd geacht met artikel 12 IVBPR (vrijheid van beweging). Over een vergelijkbare APV-bepaling in Heerlen, waar burgemeester en wethouder de gehele gemeente hadden aangewezen voor de gelding van dit verbod, werd door de HR 06-11-1990, NJ 1991, 218, Gst. 6918, 8, geoordeeld dat van strijdigheid met artikel 1 van de Grondwet evenmin sprake was. Het verbod treft weliswaar uitsluitend prostituees; dit gebeurt echter niet in verband met persoonskenmerken, maar vanwege hun activiteiten.

Vz.ARRS 27-09-1991, BR 1992, p. 203: met betrekking tot de inrichting van een tippelzone hebben het college van Arnhem terecht besloten dat geen vrijstellingen ex artikel 17 en 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vereist zijn. Tippelen is niet in strijd met bestemming verkeersdoeleinden, de ‘afwerkschotten’, die uitsluitend ‘s avonds worden geplaatst, zijn dat evenmin. Het plaatsen van een zogeheten huiskamerbus is een vorm van parkeren.

Pres. Rb Maastricht 25-08-1995, KG 1996,46: de aanwijzing van een tippellocatie is een besluit van algemene strekking waartegen beroep bij de rechtbank mogelijk is. De president ziet geen aanleiding het besluit te schorsen.

Pres. Rb Maastricht 03-07-1997, JB 1997, 206, en later ook de Rechtbank Maastricht 02-06-1999, nrs. 98/387-389; niet gepubliceerd: de intrekking van de aanwijzing van de enige tippellocatie door het college van Heerlen is in strijd met het recht op bewegingsvrijheid (in casu is niet komen vast te staan dat er sprake is van ‘pressing social need’) en in strijd met het recht op vrije arbeidskeuze (artikel 19, derde lid van de Grondwet). Grondwettelijke rechten kunnen - anders dan verdragsrechtelijke - slechts worden beperkt bij of krachtens de wet in formele zin. Daar is in dit geval geen sprake van. Het bestreden besluit mist derhalve een rechtmatige grond. De annotator merkt op dat het tippelverbod slechts bepaalde handelingen verbiedt en dat het recht om te gaan en te staan onverlet laat, zodat van strijdigheid met het recht op vrijheid van beweging geen sprake kan zijn. Voor wat betreft het recht van vrije arbeidskeuze volgt hij de president.

ARRS 10-02-1981, AB 1981, 446 en HR 07-02-1984, AB 1984, 274 - indirect vervolgd door HR 11-06-1985, NJ 1986, 41, AB 1986,106 - zien op de vraag wat de reikwijdte van (de bevoegdheid tot) het opleggen van een verblijfsontzegging is. Het vierde lid zoals hier opgenomen is daarmee in overeenstemming. Vz.ARRS 31-07-1989, AB 1990, 315 maakt duidelijk dat de bevoegdheid van de burgemeester niet te ruim kan worden gedelegeerd. Het toekennen van een beschikkingsmandaat is niet toegestaan.

artikel 3.2.7 Sekswinkels

Het is de rechthebbende op een onroerende zaak verboden daarin een sekswinkel te exploiteren in door het college in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving aangewezen gebieden of delen van de gemeente.

Commentaar

Zoals aangegeven in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is ervoor gekozen sekswinkels niet onder het ‘seksinrichting’-begrip (en daarmee de vergunningplicht) te brengen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de vestiging van sekswinkels doorgaans afdoende zal kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan en dat het - ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving - niet nodig is deze bedrijven als regel aan voorafgaand toezicht te onderwerpen.

Afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden kan het (vanuit deze motieven) echter gewenst zijn wel in zekere mate te kunnen reguleren. In dat geval kan worden overwogen artikel 3.2.7 op te nemen, op grond waarvan gebieden of delen van de gemeente kunnen worden aangewezen waarin het in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving niet is toegestaan een sekswinkel te (doen) exploiteren. Indien wordt afgezien van het opnemen van artikel 3.2.7 kan onderdeel e in artikel 3.1.1 achterwege worden gelaten en komt de titel van afdeling 2 ‘Seksinrichtingen, straatprostitutie en dergelijke’ te luiden.

artikel 3.2.8 Tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch-pornografische

goederen, afbeeldingen en dergelijke

• 1.

  Het is de rechthebbende op een onroerende zaak verboden daarin of daarop goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen van erotisch-pornografische aard openlijk ten toon te stellen, aan te bieden of aan te brengen:

  • a.

    indien het bevoegd bestuursorgaan aan de rechthebbende heeft bekendgemaakt dat de wijze van tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen daarvan, de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gevaar brengt;

  • b.

    anders dan overeenkomstig de door het bevoegd bestuursorgaan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving gestelde regels.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen, die dienen tot het openbaren van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

Commentaar

Dit artikel heeft een repressief karakter: het schept niet zonder meer een verbod, maar slechts voor zover het bevoegd bestuursorgaan daaromtrent nader heeft besloten. Hoewel denkbaar is dat deze bepaling in de praktijk vooral zal worden toegepast ten aanzien van sekswinkels, richt zij zich op het tentoonstellen en dergelijke als zodanig; zij kan dus bijvoorbeeld ook betrekking hebben op erotisch-pornografische foto’s of afbeeldingen aangebracht aan sekstheaters, bedoeld om de aandacht van het publiek te vestigen op de daarin plaatsvindende voorstellingen.

Zoals in het eerste lid is aangegeven, kan het bevoegd bestuursorgaan de regulering terzake gestalte geven door:

• a.

  aan de betrokken rechthebbende bekend te maken dat, door de wijze van tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen, de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gevaar wordt gebracht;

• b.

  (algemene) regels vast te stellen die in acht moeten worden genomen bij het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften en dergelijke als hier bedoeld.

Zowel ‘bekendmaking’ als bedoeld onder a, als de vaststelling van ‘regels’ als bedoeld onder b, vormt een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb: in beide gevallen is er sprake van een besluit - dat zich richt tot een betrokken rechthebbende respectievelijk van algemene strekking is - met het (rechts)gevolg dat een verbod als genoemd in eerste lid, aanhef, van kracht wordt. Tegen zo’n besluit kan dan ook door belanghebbenden bezwaar worden aangetekend.

Paragraaf 3 Beslissingstermijn; weigeringsgronden

artikel 3.3.1 Beslissingstermijn

• 1.

  Het bevoegd bestuursorgaan neemt het besluit op de aanvraag om vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, binnen twaalf weken na de dag waarop de aanvraag ontvangen is.

• 2.

  Het bevoegd bestuursorgaan kan zijn besluit voor ten hoogste twaalf weken verdagen.

Commentaar

Volgens artikel 4:13, eerste lid, van de Awb moet een beschikking worden gegeven binnen de termijn die daarvoor bij wettelijk voorschrift is bepaald (of, bij gebreke daarvan, binnen een redelijke termijn). Dat wettelijk voorschrift is in casu artikel 1.2, eerste lid, waarin is bepaald dat het bevoegd bestuursorgaan op een aanvraag om vergunning of ontheffing moet beslissen binnen zes weken na de datum van ontvangst, welke beslissing voor ten hoogste acht weken kan worden verdaagd (tweede lid).

De voorbereiding van een besluit op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting kan complex van aard zijn. Indien een langere beslissingstermijn dan de in artikel 1.2 genoemde wenselijk wordt geacht, kan daartoe artikel 3.3.1 worden opgenomen (vanzelfsprekend is de daarin genoemde termijn van twaalf weken indicatief). In dat geval dient tevens het derde lid van artikel 1.2 als volgt te worden gewijzigd (!):

3. Het bepaalde in het eerste en het tweede lid geldt niet voor de beslissing op een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid.

De voorgeschreven beslissingstermijn (van artikel 1.2 of artikel 3.3.1) is een termijn van orde. Overschrijding ervan doet niet af aan de bevoegdheid te beslissen over een ingediende aanvraag, maar leidt wel tot een fictieve weigering waartegen door belanghebbenden bezwaar kan worden aangetekend (artikel 6:2, onder b, van de Awb). Opneming van artikel 3.3.1 ligt daarom in de rede indien moet worden aangenomen dat de in artikel 1.2 genoemde beslissingstermijn niet incidenteel maar als regel te kort zal zijn.

artikel 3.3.2 Weigeringsgronden

• 1.

  De vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, wordt geweigerd indien:

  • a.

    de exploitant of de beheerder niet voldoet aan de in artikel 3.2.2 gestelde eisen;

  • b.

    de vestiging of de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening;

  • c.

    er aanwijzingen zijn dat in de seksinrichting of het escortbedrijf personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht of met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet bepaalde.

• 2.

  De vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, dan wel de aanwijzing of vaststelling bedoeld in artikel 3.2.6, eerste lid, kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    in het belang van het voorkomen of beperken van aantasting van de woon- en leefklimaat;

  • d.

    in het belang van de veiligheid van personen of goederen;

  • e.

    in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;

  • f.

    in het belang van de gezondheid of zedelijkheid;

  • g.

    in het belang van de arbeidsomstandigheden van de prostituee.

Commentaar

De hier genoemde belangen vormen tezamen de ‘huishouding’, tot het regelen en besturen waarvan gemeenten bevoegd zijn. Ten onrechte zou de aanduiding ‘weigeringsgronden’ hierbij de indruk kunnen wekken dat genoemde belangen slechts zouden kunnen worden behartigd door geen vergunning te verlenen. Waar het om gaat is dat deze belangen de grondslag vormen voor de uitoefening van de bevoegdheden die het gemeentebestuur terzake toekomen. Die uitoefening kan inhouden dat met betrekking tot (de exploitatie van) prostitutie op basis van de in dit artikel genoemde belangen:

• -

  bij verordening algemeen verbindende voorschriften kunnen worden vastgesteld (zoals de in dit hoofdstuk opgenomen bepalingen);

• -

  nadere regels kunnen worden vastgesteld (als bedoeld in artikel 3.1.3);

• -

  beleidsregels kunnen worden vastgesteld (als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb);

• -

  vergunning kan worden verleend, onder vergunningsvoorschriften en beperkingen (als bedoeld in artikel 1.4);

• -

  de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken (als bedoeld in artikel 1.6) of

• -

  vergunning kan worden geweigerd.

De hier genoemde belangen moeten dus enerzijds worden beschouwd als de grondslag voor (en begrenzing van) het gemeentelijk beleid en anderzijds als handvatten om de (exploitatie van) prostitutie te reguleren, maximeren en beheersen. Om discussie over de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van de vergunning te voorkomen, adviseren wij een vergunningsvoorschrift op te nemen dat niet mag worden gehandeld in strijd met het bepaalde in hoofdstuk 3 van de APV. Zie voor toelichting hierop de toelichting onder artikel 3.2.2.

Eerste lid, onder b: bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening

Net zoals in de praktijk van de vergunningverlening op basis van afdeling 2.3, zal ook hier regelmatig voor kunnen komen dat er geen sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in het tweede lid, maar dat het geldende bestemmingsplan vestiging van een seksinrichting of escortbedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is in dat geval lastig en onduidelijk als er vergunning wordt verleend, maar tegelijkertijd moet worden uitgelegd dat daar geen gebruik van kan worden gemaakt.

Bij wijze van coördinatie is daarom strijdigheid met het bestemmingsplan, alsmede met een eventueel stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening als weigeringsgrond opgenomen. Blijkens ABRS 24-03-1997, AB 1997, 201, JG 97.0165, is zulks aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid met zich mee dat de burgemeester in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan treedt, maar dit laat de bevoegdheid van het college inzake de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Het lokale prostitutiebeleid zal behalve op basis van dit APV-hoofdstuk mede in belangrijke mate worden vormgegeven door gebruikmaking van de instrumenten van de Woningwet en de Wet op de ruimtelijke ordening. In dat kader wordt verwezen naar de VNG-ledenbrief d.d. 30 maart 1998 (Lbr. 98/48, AJZ/800989) alsmede het handboek Lokaal prostitutiebeleid (VNGuitgeverij, Den Haag, 1999).

Deze weigeringsgrond is feitelijk een bijzondere invulling van de vaker voorkomende weigeringsgrond, namelijk vrees voor ernstige verstoring van de openbare orde. Als er aanwijzingen zijn, bijvoorbeeld op basis van politierapportages, dat de voorgenomen exploitatie in strijd is met artikel 250a is vergunningverlening uitgesloten. Voorkomen moet worden dat de exploitant prostituees onder dwang arbeid laat verrichten, of minderjarigen laat werken. Zo dient ter bescherming van de openbare orde ook te worden voorkomen dat de exploitant prostituees zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel inzet. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Rb Rotterdam van 5-09-1997, JG 97.0209: naar het oordeel van de Rechtbank zijn terecht twee horeca-inrichtingen gesloten en zijn de exploitatievergunningen ingetrokken wegens de smokkel van illegalen. De Rechtbank ziet dit als een aantasting van de openbare orde.

De passage over de Wav en de Vreemdelingenwet zal met name prostituees afkomstig uit landen van buiten de Europese Unie betreffen. Onderdanen van de EU-lidstaten kunnen in Nederland op legale wijze arbeid verrichten, ook in de prostitutie, onder de voorwaarde dat de verworven inkomsten niet marginaal en bijkomstig zijn. Voor onderdanen van niet-EU-lidstaten geldt dat niet. Zij dienen als zij in Nederland arbeid in loondienst willen verrichten te beschikken over een vergunning tot verblijf die het verrichten van arbeid in loondienst toestaat. Houders van een vergunning tot vestiging, houders van de vluchtelingenstatus, houders van een vergunning tot verblijf om humanitaire redenen en houders van een vergunning tot verblijf bij (huwelijks)partner (indien het deze partner is toegestaan zonder nadere voorwaarden te werken) hebben in principe zo’n vergunning. Zij hebben vrije toegang tot de arbeidsmarkt en mogen dus ook in een seksinrichting werkzaam zijn. De werkgever behoeft in die gevallen niet te voldoen aan de verplichting van de Wav om een tewerkstellingsvergunning voor de desbetreffende werknemer aan te vragen. Voor het tewerkstellen van het overgrote deel van vreemdelingen van buiten de EU is een tewerkstellingsvergunning echter wel vereist. De werkgever die vreemdelingen arbeid laat verrichten zonder dat hij beschikt over een tewerkstellingsvergunning is strafbaar op basis van de Wav. De vreemdeling die arbeid verricht terwijl hij of zij in Nederland illegaal verblijft, kan wanneer hij of zij wordt aangetroffen op grond van de Vreemdelingenwet worden verwijderd.

Ook na de opheffing van het bordeelverbod dient ingevolge artikel 3 van het Besluit ter uitvoering van de Wav een tewerkstellingsvergunning geweigerd te worden voor werkzaamheden die geheel of gedeeltelijk bestaan uit het verrichten van seksuele handelingen met of voor derden. Deze bepaling hangt samen met het feit dat het tewerkstellen in de prostitutie strafbaar was. Hoewel deze bepaling in verband met de opheffing van die strafbaarheid aan verandering toe is, zal gedurende een ruime overgangsfase - waarin de prostitutiebranche moet groeien naar een gereguleerde en genormaliseerde bedrijfstak - deze bepaling gehandhaafd blijven. Deze categorale weigeringsgrond kan immers niet worden gemist als instrument voor het voeren van een zeer terughoudend beleid. De komende tijd zullen er, met andere woorden, geen vergunningen tot verblijf voor arbeid in loondienst in een seksinrichting worden afgegeven aan personen van buiten de EU.

Daarnaast bestaat er een, tot nu toe theoretisch gebleken mogelijkheid dat prostituees van buiten de EU zich als zelfstandig ondernemer in Nederland vestigen. Daartoe moet worden aangetoond dat aan alle voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap is voldaan. Die voorwaarden zijn bijvoorbeeld het inbrengen van specifieke geschoolde kennis en expertise, eigen kapitaal en een ondernemingsplan. Wordt er aan de voorwaarden voldaan en is de openbare orde niet in het geding en wordt er met de aanwezigheid van de prostituee een Nederlands belang gediend, dan behoort een verblijfsvergunning voor arbeid als zelfstandige tot de mogelijkheden. Komt de prostituee uit een van de landen waarmee de EU een Associatie-overeenkomst heeft gesloten (Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije)dan geldt een iets gunstiger regime. Wil een prostituee uit een van deze landen zich in Nederland vestigen dan gelden de voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap onverkort, maar zal er niet getoetst worden of er een Nederlands belang is gediend met de vestiging. Aangezien prostitutie ongeschoolde arbeid is, zal het niet vaak voorkomen dat aan de gestelde voorwaarden voor zelfstandig ondernemerschap wordt voldaan.

Als in een bordeel illegale prostituees worden aangetroffen en vast komt te staan dat er geen sprake is van een arbeidsverhouding, dan is er dus niet in strijd gehandeld met de Wav, maar wel met de Vreemdelingenwet. Ook daarvoor kan de exploitant of beheerder verantwoordelijk worden gehouden (vergelijk artikel 3.2.5, tweede lid, onder b). De aanwezigheid van illegale prostituees kan aanleiding zijn om tot (tijdelijke) sluiting van de inrichting of tot intrekking van de vergunning over te gaan. De uitspraak van de Rb Amsterdam 19-04-1999, 97/11149; niet gepubliceerd, in vervolg op de eerdere uitspraak in voorlopige voorziening (Pres. Rb Amsterdam 28-01-1997, JB 1997,61) geeft op een aantal belangrijke vragen antwoord:

• -

  aan het begrip openbare orde moet blijkens de parlementaire geschiedenis een ruime betekenis worden toegekend. Onder openbare orde wordt mede verstaan de algemeen bestuurlijke preventie van criminaliteit.

• -

  gelet op de aan illegale prostitutie inherente misstanden, kan de burgemeester bij het toezicht op de prostitutiebedrijven ter handhaving van de openbare orde de exploitant ertoe verplichten dat de werkzame prostituee beschikt over een geldige verblijfstitel;

• -

  een dergelijke voorwaarde vormt geen doorkruising van de Vreemdelingenwet, aangezien het niet van invloed is op de beslissing omtrent de verblijfsvergunning van de aanwezige prostituees;

• -

  de voorwaarde dat de exploitant ervoor dient te zorgen dat de prostituee desgevraagd de toezichthouder inzicht verschaft in haar identiteit en verblijfstitel, acht de Rechtbank echter in strijd met de Wet op de identificatieplicht. Daardoor is de controle op de naleving van dit voorschrift aanzienlijk bemoeilijkt en is voorbehouden aan de vreemdelingendienst, of aan opsporingsambtenaren als sprake is van verdenking.

Om te voorkomen dat werkzame prostituees tegen hun wil bepaalde seksuele contacten moeten aangaan, kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zoals: een verbod op het opleggen van een minimum aantal klanten, of het recht van prostituee om klanten of bepaalde seksuele handelingen te weigeren. De bescherming van de openbare orde en de woon- en leefomgeving kan onder meer aanleiding zijn om het aantal seksinrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend aan een maximum te binden. Indien het maximumaantal vergunningen is verleend, kan vergunning voor een nieuwe seksinrichting worden geweigerd om te voorkomen dat de woon- en leefomgeving ter plaatse door de vestiging van een nieuw bedrijf zou worden aangetast.

Onder meer ARRS 18-02-1999, JG 99.0168 m.nt. W.A.G. Hillenaar, 22-05-1987, AB 1988, 240, en 08-01-1988, AB1988, 417 maken duidelijk dat de rechter op zichzelf aannemelijk acht dat aantasting van de woon- en leefomgeving wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van een aantal inrichtingen (in casu bordelen) in de gemeente en dat dit aantal kan worden gemaximeerd. Wel moet bij een ‘boventallige’ vergunningaanvraag worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid of de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de woon- en leefomgeving in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Om in dat geval voldoende gemotiveerd vergunning te weigeren kan dus niet worden volstaan met het gegeven dat het maximumaantal te verlenen vergunningen is bereikt maar moet ook worden aangegeven dat er in casu niets is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden nopen om - in afwijking van dat beleid - toch vergunning te verlenen.

Als uitgangspunt is een maximumbeleid, bijvoorbeeld ten aanzien van horeca-inrichtingen of vent- en standplaatsvergunningen, door de rechter aanvaard. Bij de toepassing van zo’n beleid kan een prostitutienota of een vergelijkbaar beleidsstuk een belangrijk hulpmiddel zijn, indien daarin gemotiveerd is toegelicht welke concentratiegebieden zijn aangewezen en voor welk aantal inrichtingen ten hoogste een vergunning kan worden verleend. Ook een stadsvernieuwingsplan of een leefmilieuverordening kan daarvoor als hulpmiddel dienen, indien daaruit het karakter van een bepaalde straat of wijk blijkt. Vanzelfsprekend zal zo’n beleid zich moeten verhouden met het voor het desbetreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.

Het belang van de openbare orde en dat van de woon- en leefomgeving zijn nauw met elkaar verweven. Waar een maximumbeleid kan worden geacht te zijn ontleend aan het belang van de openbare orde, kan een concentratiebeleid worden beschouwd als met name gericht op de bescherming van de woon- en leefomgeving in bepaalde delen van de gemeente. Gelet op eerdergenoemde verwevenheid, wordt een maximumbeleid en een concentratiebeleid veelal ter onderlinge versterking in combinatie toegepast.

De exploitatie van seksinrichtingen kan worden tegengegaan op plaatsen waar de woon- en leefomgeving daardoor op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed. Daarvoor zou bijvoorbeeld specifiek reden kunnen zijn in woonbuurten of in de nabije omgeving van ‘gevoelige’ gebouwen (scholen, kerkgebouwen en dergelijke). Indien aldus gebiedsaanwijzing heeft plaatsgehad, kan op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting in een aangewezen gebied afwijzend worden beslist in het belang van de woon- en leefomgeving ter plaatse.

Vanzelfsprekend kan een dergelijk beleid ook worden toegepast ten aanzien van bepaalde categorieën seksinrichtingen. Denkbaar is immers dat de woon- en leefomgeving in een bepaald gebied zich niet verdraagt met de vestiging van raamprostitutiebedrijven, maar bijvoorbeeld wel met de vestiging van clubs, bordelen en dergelijke. Ook een aspect van bescherming van de woon- en leefomgeving is uiteraard de omvang van de inrichting. In een vergunningvoorschrift, dat overigens tevens betrekking heeft op de hierna te noemen grond veiligheid van personen, kan het maximale aantal werkzame prostituees worden vastgesteld.

Bij de exploitatie van openbare (en daarmee seks)inrichtingen, is het van groot belang de brandveiligheid te kunnen waarborgen. Voor wat betreft de inrichtingen die zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet:

• -

  is het Bouwbesluit daarop van toepassing met het oog op de brandveiligheid van de inrichting zelf; en

• -

  biedt de gemeentelijke bouwverordening daarvoor de grondslag voor zover het gaat om het gebruik van de inrichting.

Gaat het om inrichtingen die niet zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet (bijvoorbeeld vaartuigen), dan wordt het gebruik van de inrichting bestreken door de brandbeveiligingsverordening. Het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid zal doorgaans vooral aan de orde zijn bij straat- en raamprostitutie. Daarbij vindt de werving van klanten immers plaats op of aan de openbare weg, alwaar sprake is van soms aanzienlijke aantallen voetgangers en motorvoertuigen. Aanwijzing van een tippelzone of vestiging van raamprostitutiebedrijven kan dan bezwaarlijk zijn, indien daardoor bijvoorbeeld de normale bereikbaarheid van het desbetreffende gebied wordt geschaad of bewoners ter plaatse niet of nauwelijks meer kunnen parkeren. Situaties als deze kunnen zich evenwel ook voordoen bij vestiging van een (te) groot aantal bordelen in een bepaald gebied, zodat ook bij andere vormen van prostitutie de verkeersveiligheid of -vrijheid aanleiding kan vormen tot regulering (in de vorm van een maximum- of concentratiebeleid).

Tot de belangen die deel uitmaken van de gemeentelijke huishouding, behoort ook dat van de (volks)gezondheid. Daarnaast hebben de gemeenten, met als uitvoerende instantie de GGD, ook een aantal wettelijke taken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van volksgezondheidbeleid. In dit verband wordt gewezen op de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv; stb. 1990, 300) en meer in het bijzonder op het Besluit collectieve preventie volksgezondheid (Stb. 1992, 569). Dit Besluit verplicht gemeenten namelijk zorg te dragen op voor de uitvoering van collectieve preventie van onder meer seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids. Bovendien heeft de wetgever bij de opheffing van het bordeelverbod het verbeteren van de positie van de prostituee, waaronder tevens begrepen de gezondheidssituatie, als een van de hoofddoelstellingen bestempeld. Alle reden dus voor gemeenten, bijgestaan door de GGD, om een actief volksgezondheidsbeleid te voeren.

Doelstelling van zo’n beleid kan om te beginnen zijn het (doen) verzorgen van voorlichting over besmettingsrisico’s en seksueel veilig gedrag aan prostituees, prostituanten en exploitanten. Bij die partijen rust immers de belangrijkste verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke preventie van soa. Ook kan het beleid erop gericht zijn zo laagdrempelig mogelijke faciliteiten te (doen) verwezenlijken voor betrokkenen; hierbij kan worden gedacht aan toegankelijke gezondheidszorgvoorzieningen, waar prostituees en prostituanten zich tegen een beperkte vergoeding en op professionele wijze kunnen laten onderzoeken op de aanwezigheid van soa. Dit beleid kan ook zijn weerslag vinden in specifieke vergunningvoorschriften. Daarbij valt te denken aan de verplichting voor de exploitant om een ‘veilig seks beleid’ te voeren (dat wil zeggen dat ze geen onveilige seks mogen aanbieden en veilige seks moeten faciliteren) en prostituees in de gelegenheid moeten stellen zich regelmatig op soa te laten onderzoeken. Ook kan het voorschrift worden opgenomen dat de exploitant verplicht is om de GGD toe gang te verlenen tot de inrichting ten behoeve van de voorlichting van prostituees. Als GGD-artsen of verpleegkundigen zijn aangewezen als toezichthouders is een dergelijk voorschrift niet nodig. Van verschillende zijde is echter opgemerkt dat de rol van de GGD als vertrouwenspersoon zich moeilijk verhoudt met die van toezichthouder. Een ander vergunningvoorschrift waar in het kader van de gezondheidspositie van de prostituee aan gedacht kan worden, is het verbod op verplichte alcoholconsumptie.

Waar het gaat om de preventie van soa’s wordt wel eens gedacht over het verplicht stellen van een periodieke medische controle van prostituees. Daargelaten of en hoe het verplicht stellen van een dergelijke controle mogelijk is, kan zulks ertoe leiden dat het illegale prostitutiecircuit zich uitbreidt en dat een toenemende groep, met name seropositieve of drugsgebruikende, prostituees onbereikbaar wordt voor voorlichting en medische zorg.

Voor wat betreft de bescherming van de zedelijkheid wordt wel eens gesteld dat gemeenten hierbij geen verordenende bevoegdheid zou toekomen nu daarover door de formele wetgever strafbepalingen zijn vastgesteld, te weten de artikelen 239, 240, 240a en 240b van het Wetboek van Strafrecht. De (aanvullende) regelgevende bevoegdheid die gemeenten op dit punt reeds toekwam wordt door deze bepalingen echter ongemoeid gelaten. De daarover bestaande jurisprudentie blijft derhalve actueel. Zo werd de vraag of een APV-bepaling die de exploitatie van een sekswinkel aan een vergunning onderwierp in strijd was met de artikelen 240 en 451bis van het Wetboek van Strafrecht, in HR 05-06-1979, NJ 1979,553, ontkennend beantwoord.

Ook al kunnen ter bescherming van de zedelijkheid dus ook bij gemeentelijke verordening vergunningsvoorschriften worden vastgesteld, het zedelijkheidsmotief zal bij de regulering van de commerciële exploitatie van prostitutie doorgaans niet vooropstaan. Denkbaar is bijvoorbeeld dat op basis van het zedelijkheidsmotief in de vergunningvoorschriften een minimumleeftijdsgrens voor bezoekers wordt gesteld van bijvoorbeeld 16 of 18 jaar. Volgens de MvT betreft de bescherming en verbetering van de positie van de prostituee, die als gezegd één van de hoofddoelstellingen van de wetswijziging is, onder meer de arbeidsomstandigheden in prostitutiebedrijven. Door opheffing van het algemeen bordeelverbod is de Arbeidsomstandighedenwet (Stb. 1990, 94) van toepassing op delen van de prostitutiebranche, te weten waar sprake is van een arbeidsverhouding als bedoeld in de wet.

Blijkens haar aanhef ziet deze Arbowet op ‘de arbeidsomstandigheden in het algemeen, en op de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met de arbeid in het bijzonder’. De wet geeft daarover, ten aanzien van zowel werkgevers als werknemers, voorschriften. In artikel 24 van de Arbowet zijn tal van onderwerpen vermeld, waarover bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur (AMvB) nadere regels kunnen worden gesteld. Nadat op grond van dit artikel aanvankelijk voor tal van vormen van arbeid, een groot aantal AMvB’s was vastgesteld, is in plaats daarvan op 1 juli 1997 het Arbeidsomstandighedenbesluit (Stb. 1997, 60) in werking getreden.

Het arbeidsomstandighedenbeleid in de onderneming begint met het in kaart brengen van de risico’s. Een hulpmiddel hiervoor is de risico-inventarisatie en -evaluatie (RIE). Elke werkgever is verplicht de arbeidsrisico’s in zijn of haar bedrijf te inventariseren en op papier te zetten. De werkgever vraagt - in overleg met de ondernemingsraad - advies over deze RIE aan een gecertificeerde Arbodienst. Op basis hiervan wordt een plan van aanpak gemaakt waarin concrete maatregelen worden aangegeven. Uitgangspunt is preventie: het voork-men van risico’s. Een gecertificeerde Arbodienst moet dit plan van aanpak beoordelen en goedkeuren.

Zoals gezegd is het uitgangspunt voor de toepasselijkheid van de Arbowet en het Arbobesluit het bestaan van een (gezags)relatie tussen werkgever en werknemer(s). Deze begrippen zijn omschreven in artikel 1, eerste en tweede lid, van de wet. Als werkgever moet onder meer worden beschouwd a) degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst gehouden is tot het verrichten van arbeid en b) degene die, zonder werkgever of werknemer te zijn als bedoeld onder a, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Als werknemer moet worden beschouwd ‘de ander’ als hierboven bedoeld.

Tussen exploitant en prostituee bestaat een gezagsrelatie indien eerstgenoemde bevoegd is toezicht uit te oefenen op de werkzaamheden van laatstgenoemde en deze leiding dan wel aanwijzingen of instructies te geven. Of de prostituee arbeid verricht ‘onder gezag’ van de exploitant, zal moeten worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden van het voorliggende geval. In theorie denkbaar maar in de praktijk weinig aannemelijk (vooral waar het de besloten prostitutie betreft), is dat tussen exploitant en prostituee zodanige afspraken zouden bestaan dat iedere verplichting tot het verrichten van arbeid ontbreekt. Dit laat onverlet dat, zoals aangegeven in de algemene toelichting onder 4, er vormen van exploitatie van prostitutie bestaan waarin de prostituee in hoge mate zelfstandig werkzaam is. Bij bijvoorbeeld raamprostitutie zal de relatie tussen exploitant en prostituee zich mogelijk veelal beperken tot een overeenkomst tot (ver)huur van een ruimte waarin de prostituee niet onder gezag van een derde arbeid verricht.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot opheffing van het bordeelverbod is de vraag of de Arbowet ook van toepassing kan zijn op zelfstandige prostituees, de zogeheten freelancers, expliciet aan de orde geweest. In een brief aan de Tweede Kamer (TK 25 437, nr. 19) antwoordt de minister dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid thans geen aanleiding ziet om de werkingssfeer van de Arbowet tot deze groep zelfstandige prostituees uit te breiden. Artikel 27 van de Arbowet biedt weliswaar de mogelijkheid om delen van de wet bij AMVB ook voor zelfstandigen te laten gelden, maar de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal daartoe pas overgaan als de uitkomsten van het evaluatieonderzoek daartoe aanleiding.

De Arboregelgeving is met andere woorden - ook in de prostitutiebranche - alleen van toepassing voor zover er sprake is van een gezagsrelatie. Ook gemeenten kunnen inzake arbo-aangelegenheden, zo staat in de brief aan de Tweede Kamer, geen eisen stellen aan de zelfstandige prostituee. Enige nuancering is hier echter op zijn plaats: in het kader van de hiervoor genoemde belangen, zoals gezondheid en veiligheid, kunnen gemeenten uiteraard wel eisen stellen aan de seksinrichting die in meer of mindere mate van invloed zijn op de arbeidsomstandigheden. Bovendien is de vraag gerechtvaardigd of gemeente niet op grond van het nieuwe artikel 151a van de Gemeentewet bevoegd zijn om regels te stellen met betrekking tot de arbeidsomstandigheden. In de (summiere) toelichting van dit bij amendement ingevoerde artikel staat arbeidsomstandigheden immers expliciet vermeld als onderwerp waarover in de gemeentelijke verordening regels kunnen worden gesteld.

Ondanks het feit dat de Arboregelgeving niet van toepassing is op zelfstandigen, wordt groot belang geacht aan de arbeidsomstandigheden van de prostituee. Om die reden is dit belang ook in dit artikel opgenomen. Hierdoor kunnen overtredingen van de Arboregelgeving gevolgen hebben voor de vergunningverlening (weigering, wijziging, intrekking van de vergunning of sluiting van de inrichting) en kunnen (overeenkomstig de Arbowet en het Arbobesluit) voorschriften of beperkingen aan de vergunning worden verbonden. Het voordeel hiervan is dat hierdoor de naleving van de Arboregelgeving beter kan worden gehandhaafd.

artikel 58 van de Arbowet (artikel 45 Arbowet 1998, die per 1 november 1999 inwerking treedt) biedt gemeenten de ruimte om, indien bijzondere omstandigheden van plaatselijke aard dit nodig maken, om in de gemeenteraad nadere voorschriften betreffende arbeidsomstandigheden vast te stellen. Deze voorschriften - die geen betrekking kunnen hebben op zelfstandige prostituees - moeten voor goedkeuring eerst aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te worden voorgelegd. Uit het oogpunt van doelmatigheid wordt gemeenten van rijkszijde echter geadviseerd zo min mogelijk gebruik te maken van deze bevoegdheid.

Het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde voorschriften wordt uitgeoefend door de Arbeidsinspectie. Voor zover de gemeente daarentegen haar regelgevende bevoegdheid echter (autonoom) ontleent aan de Gemeentewet, is niet de Arbeidsinspectie toezichthouder maar de daarmee door de gemeente belaste personen (artikel 6.2). Het verdient vanzelfsprekend aanbeveling om, waar nodig, de werkzaamheden van de Arbeidsinspectie en de ‘eigen’ toezichthouders zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen.

Tot slot nog een enkele opmerking over de arbeidsovereenkomst en de arbeidsvoorwaarden. Al onder artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht kwam het voor dat er sprake was van een arbeidsovereenkomst tussen prostituee en exploitant. In de literatuur werd betwijfeld of een dergelijke overeenkomst in strijd met de openbare orde of de goede zeden kwam of, nu artikel 250bis zich richtte tot de exploitant, in strijd met de wet kon worden geacht. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod heeft deze discussie aan belang verloren.

Van verordeningsbepalingen over arbeidsvoorwaarden van prostituees moet worden aangenomen dat die te zeer treden in het particuliere belang van de prostituee en de exploitant, en de grenzen van de huishouding (de regelgevende bevoegdheid) van de gemeente te buiten gaan. Blijkens de MvT stelt ook de wetgever zich op het standpunt dat ‘de centrale noch de lokale overheid het tot haar taak dient te rekenen om binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee.

Paragraaf 4 Beëindiging exploitatie; wijziging beheer

artikel 3.4.1 Beëindiging exploitatie

• 1.

  De vergunning vervalt zodra de ingevolge artikel 3.2.1 op de vergunning vermelde exploitant, de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf feitelijk heeft beëindigd.

• 2.

  Binnen een week na de feitelijke beëindiging van de exploitatie, geeft de exploitant daarvan schriftelijk kennis aan het bevoegd bestuursorgaan.

Commentaar

Dit artikel voorziet in de omstandigheid dat de exploitant zijn bedrijf heeft beëindigd of heeft overgedaan aan een rechtsopvolger. Onder beëindiging wordt tevens verstaan wijziging van de naam van de exploitant of van een of meerdere namen van de exploitanten. Een nieuwe vergunning moet dan worden aangevraagd. In het eerste lid is bepaald dat de vergunning bij feitelijke beëindiging van de exploitatie van rechtswege komt te vervallen. Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve exploitanten; in verband daarmee is in het tweede lid bepaald, dat binnen een week na de feitelijke beëindiging van de exploitatie daarvan moet worden kennisgegeven.

artikel 3.4.2 Wijziging beheer

• 1.

  Indien een beheerder als bedoeld in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, het beheer in de seksinrichting of het escortbedrijf feitelijk heeft beëindigd, geeft de exploitant daarvan binnen een week na de feitelijke beëindiging van het beheer schriftelijk kennis aan het bevoegd bestuursorgaan.

• 2.

  Het beheer kan worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder, indien het bevoegd bestuursorgaan op aanvraag van de exploitant heeft besloten de verleende vergunning overeenkomstig de wijziging in het beheer te wijzigen. Het bepaalde in artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, is van overeenkomstige toepassing.

• 3.

  In afwachting van het besluit bedoeld in het tweede lid, kan het beheer worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder zodra de exploitant een aanvraag als bedoeld in het tweede lid heeft ingediend, totdat over de aanvraag is besloten.

Commentaar

Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij eveneens een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve beheerders; in verband daarmee is in het eerste lid bepaald dat, indien een of meer beheerders van een inrichting hun werkzaamheden feitelijk hebben beëindigd, de exploitant daarvan binnen een week na die feitelijke beëindiging moet kennisgeven. Anders dan bij beëindiging van de exploitatie, leidt het vertrek van een beheerder niet tot het van rechtswege vervallen van de vergunning: denkbaar is immers dat het beheer in de inrichting in handen is van meer personen of dat het beheer in handen komt van de exploitant zelf.

Denkbaar is ook dat de exploitant de plaats van de vertrokken beheerder(s) wenst te laten innemen door een of meer andere personen. Het tweede lid verlangt in dat geval dat de exploitant het bevoegd bestuursorgaan verzoekt om, zoals is voorgeschreven in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, de nieuwe beheerder(s) te vermelden in de aan hem verleende vergunning. Daarbij dient ten aanzien van de nieuwe beheerder(s) een antecedentenonderzoek plaats te vinden.

In dit lid is bepaald dat de nieuwe beheerder al aan de slag kan vanaf het moment dat de aanvraag is ingediend. Hierdoor is enerzijds gewaarborgd dat er voor die tijd geen nieuwe beheerders werkzaam kunnen zijn. Dit zou immers het aantonen van schijnbeheer aanzienlijk bemoeilijken. Anderzijds wordt hiermee tegemoet gekomen aan in de praktijk noodzakelijke flexibiliteit. Wijziging van beheer zal immers nog vaker aan de orde zijn dan de wijziging van de exploitatie.

Uit het oogpunt van lastenvermindering verkiezen sommige gemeenten bij de wijziging in het beheer een systeem van verplichte kennisgeving in plaats van wijzigingsvergunningen. Een alternatieve tekst van het tweede en derde lid is dan:

2. Het beheer kan slechts worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder of nieuwe beheerders, indien de exploitant het bevoegd bestuursorgaan hiervan vooraf in kennis heeft gesteld en het bevoegd bestuursorgaan de kennisgeving heeft aanvaard, dan wel na de kennisgeving zes weken zijn verstreken.

HOOFDSTUK 4 Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het

uiterlijk aanzien van de gemeente

Afdeling 1 Geluid- en lichthinder

artikel 4.1.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• 1.

  Besluit: het Besluit horeca-, sport en recreatie-inrichtingen milieubeheer;

• 2.

  inrichting: een inrichting als bedoeld in het Besluit;

• 3.

  houder van een inrichting: degene die als eigenaar, bedrijfsleider, beheerder of anderszins een inrichting drijft;

• 4.

  collectieve festiviteit: festiviteit die niet specifiek aan één of een klein aantal inrichtingen is verbonden.;

• 5.

  incidentele festiviteit: festiviteit of activiteit die gebonden is aan één of een klein aantal inrichtingen.

Commentaar

Inrichtingen

In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) van de Wet milieubeheer (Wm) zijn de categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen kunnen veroorzaken voor het milieu. Deze inrichtingen moeten een vergunning aanvragen op grond van de Wm. Onder inrichting verstaat de Wm (in artikel 1.1, eerste lid) ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Ook (tijdelijke) uitbreidingen van de inrichting die onderdeel uitmaken van de inrichting, zoals bijvoorbeeld een feesttent, vallen onder de vergunningplicht.

Zo zijn vergunningplichtig:

• a.

  Categorie 18 van bijlage I van het Ivb: hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria’s, snackbars, discotheken en aanverwante inrichtingen.

• b.

  Categorie 19 van bijlage I van het Ivb: inrichtingen voor het gebruik van speelautomaten, dansscholen, sportscholen, muziekscholen.

De vergunningplicht geldt niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft bijvoorbeeld het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Dit besluit vervangt per 1 oktober 1998 het Besluit horecabedrijven milieubeheer. Bij de omschrijving van het begrip ‘inrichting’ in het artikel 4.1.1. is aansluiting gezocht bij de definitie van dit begrip in het nieuwe Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Onder het oude besluit viel vooral de ‘stille’ horeca. In artikel 2 van het Besluit horeca-, sport-en recreatie inrichtingen (besluit) is geregeld dat hieronder naast de ‘stille’ horeca zowel de discotheken, als recreatie-inrichtingen: theaters, bioscopen, gokhallen, vakantie- en pretparken, als sportinrichtingen: tennisbanen, voetbalterreinen vallen. In artikel 3 is geregeld voor welke inrichtingen in de horeca-, sport- en recreatiesector het besluit niet van toepassing is. Alleen de grote categorieën met een complex karakter of een verhoogd milieurisico blijven vergunningplichtig. Volgens de toelichting van het besluit vielen onder het Besluit horecabedrijven milieubeheer ongeveer 25.000 inrichtingen en onder het nieuwe besluit ongeveer 66.000 inrichtingen.

Deze inrichtingen moeten voldoen aan de bij het besluit gestelde voorschriften. De voorschriften met betrekking tot geluid- en trillinghinder uit de bijlage B van het besluit zijn zo stringent, dat deze zeker overtreden zullen worden wanneer in een inrichting incidenteel een feest wordt gehouden met bijvoorbeeld levende muziek. Gezien de maatschappelijke functie die onder het besluit vallende inrichtingen vervullen, biedt het besluit de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de voorschriften die zien op de geluid- en trillinghinder. Met de verruiming van het aantal bedrijven neemt ook het aantal bedrijven dat gebruik kan maken van de ontheffingsregeling voor geluid en verlichting toe. De bedrijven waarvoor geluid een belangrijk item is en die vooral gebruik zullen willen maken van deze regeling zijn de horeca, discotheken en sociaal-culturele voorzieningen. Op grond van voorschrift 1.1.9 uit de bijlage onder B van het Besluit kan de gemeenteraad in een verordening vaststellen dat gedurende een bepaalde periode de geluidsvoorschriften van het besluit niet gelden.

Voorts biedt het Besluit in voorschrift 1.5.2 van de bijlage onder B ook de mogelijkheid om bij of krachtens een verordening vast te stellen dat gedurende een bepaalde periode het voorschrift 1.5.1 over lichthinder niet geldt.

Bevoegdheidstoedeling in deze paragraaf

Voor horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen is het college van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, in de regel het bevoegd gezag. Artikel 4.1.2 en 4.1.3 zijn gegrond op het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen, welke op zijn beurt weer zijn grondslag kent in de Wm (art. 8.40). In artikel 8.1 en 8.2 van de Wm is bepaald dat het college het bevoegd gezag is. De uitvoering van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 is daarom neergelegd bij het college

Het voorgaande is bevestigd in een uitspraak van 17 september 1998 van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake Nederweert. De Voorzitter betwijfelt of een bevoegdheidstoekenning aan het college zich verdraagt met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het besluit (oud) in samenhang met de artikelen 8.1. en 8.2, eerste lid van de Wm. (Vz ABRS, 17 september 1998, F03.98.0666, Nederweert).

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 24 december 1998 in hoofdzaak uitspraak gedaan (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens). In deze uitspraak staat centraal de vraag of artikel 4.1.4. van de model-APV al dan niet verbindend is, nu daarin de burgemeester als het bevoegde orgaan wordt aangewezen. De Afdeling overweegt hierover als volgt. Hoofdstuk 4 van de APV moet worden aangemerkt als een verordening als bedoeld in artikel 174, derde lid, en artikel 149 van de Gemeentewet. De Afdeling verwijst naar een door haar op 2 februari 1989 gedane uitspraak. In deze uitspraak heeft zij bepaald dat (bepalingen van) verordeningen ex. artikel 168 gemeentewet (oud), waarin de uitvoerende bevoegdheid t.a.v. het toezicht op inrichtingen ex artikel 221 gemeentewet (oud) in plaats van aan de burgemeester aan het college is toebedeeld, verbindende kracht missen, ongeacht de motieven die daaraan ten grondslag liggen. Nu de artikelen 149 en 174 van de huidige Gemeentewet niet wezenlijk anders zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt tot een ander oordeel te komen. Artikel 4.1.4. is derhalve verbindend. Over de verbindendheid van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 laat de Afdeling zich niet expliciet uit.

Daarnaast is in artikel 4.1.4. aangegeven dat de burgemeester een incidentele festiviteit kan verbieden indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat wordt verstoord. Deze bevoegdheid is niet gebaseerd op de Wm, maar is een autonome aanvulling welke voortvloeit uit artikel 149 jo artikel 174 van de Gemeentewet. Op grond van dit laatste artikel is de burgemeester belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Houder van de inrichting

Het begrip ‘houder van de inrichting’ heeft dezelfde betekenis als in het besluit.

Voor de omschrijving van collectieve en incidentele festiviteiten wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 4.1.2. en 4.1.3 van de APV.

artikel 4.1.2 Aanwijzing collectieve festiviteiten

• 1.

  De voorschriften 1.1.1., 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 van de bijlage onder B van het Besluit gelden niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.

• 2.

  Het voorschrift 1.5.1 van de bijlage onder B van het Besluit geldt niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.

• 3.

  Het college kan de gemeente in wijken opdelen waarbij per wijk verschillende collectieve festiviteiten kunnen worden aangewezen.

• 4.

  Het college maakt de aanwijzing tenminste vier weken voor het begin van een nieuw kalenderjaar bekend.

• 5.

  Het college kan, wanneer een collectieve festiviteit redelijkerwijs niet te voorzien was, een festiviteit terstond als collectieve festiviteit als bedoeld in het eerste lid aanwijzen.

Commentaar

Eerste lid

De bevoegdheid om te bepalen dat de in dit lid genoemde voorschriften niet gelden vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder a van de bijlage onder B van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Besluit). Dit voorschrift voorziet er overigens in dat op deze dagen overmatige geluidhinder moet worden voorkomen (de voorschriften gelden niet ‘voor zover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd’).

Voorbeelden van collectieve festiviteiten zijn carnaval, kermis, culturele, sportieve of recreatieve manifestatie. In dit artikel is de uitvoering van de regeling neergelegd bij het college (zie voor wat betreft dit punt ook het commentaar bij artikel 4.1.1 en 4.1.4). Er hoeft dus niet jaarlijks een raadsbesluit te worden genomen om te bepalen welke feesten als collectieve festiviteiten worden aangewezen. Het verdient aanbeveling het college jaarlijks – in samenspraak met de plaatselijke horeca – vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn.

In tegenstelling tot het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer waarbij in totaal maximaal 12 collectieve en incidentele festiviteiten konden worden aangewezen, wordt in het Besluit horeca-, sport en recreatie-inrichtingen milieubeheer geen maximum meer gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.1.9). Gemeenten zijn derhalve vrij om het maximum aantal dagen te bepalen waarvoor de voorschriften niet gelden. Deze verruiming betekent dat het college beter rekening kunnen houden met de geplande festiviteiten, zoals Koninginnedag, kermis, carnaval enz.

Vaak zal er toch behoefte zijn om vooraf een bepaald maximum aantal aan te wijzen festiviteiten vast te stellen. Dit maximum zou kunnen worden vastgelegd in een beleidsregel. Indien de gemeenteraad dit zelf wenst te bepalen dient het maximum te worden vastgelegd in de verordening zelf. Voor zover in verband met de viering van een collectieve festiviteit ook afgeweken wordt van voorschrift 1.5.1 uit de bijlage B bij het Besluit, dient er tevens een aanwijzing te geschieden krachtens het tweede lid.

Tweede lid

De bevoegdheid om te bepalen dat dit voorschrift niet geldt vloeit voort uit artikel 1.5.2 van de bijlage, onder B van het Besluit. Dit voorschrift is met name bedoeld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en recreatieve wedstrijden en trainingen gebruik willen maken van hun lichtinstallatie. Een voorbeeld van een collectieve festiviteit in het licht van het tweede lid is een sportieve manifestatie waar meerdere sportverenigingen aan mee doen. Ook hier verdient het aanbeveling het college jaarlijks - in samenspraak met de plaatselijke sportverenigingen vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn. In het besluit wordt net als voor de festiviteiten als bedoeld in het eerste lid geen maximum gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.5.2). Kortheidshalve wordt voor de verdere toelichting over dit maximum verwezen naar het eerste lid.

Derde lid

De gemeente kan rekening houden met de aard van het gebied door in de verordening gebiedsdifferentiatie toe te passen. het college kan het gebied van de gemeente verdelen in verschillende dorpskernen of wijken. Bij de vaststelling van deze gebieden moet er wel rekening mee worden gehouden dat deze de strekking van de regeling niet ondermijnt. Een paar straten kunnen niet als één gebied worden aangemerkt. Het onderscheid tussen collectieve en incidentele festiviteiten moet duidelijk blijken. Gebiedsdifferentiatie betekent ook dat het aantal aangewezen dagen of dagdelen per gebied kan verschillen. Voorschrift 1.1.9, onder a, van de bijlage, onder B van het Besluit kent alleen gebiedsdifferentiatie voor collectieve festiviteiten.

Vierde lid

Het college maakt het aantal aangewezen collectieve festiviteiten minstens vier weken voor de aanvang van het nieuwe jaar bekend. Daar een dergelijke aanwijzing een besluit van algemene strekking is, dienen de bekendmakingregels van artikel 3:42 Awb in acht te worden genomen.

Vijfde lid

Wanneer er een feest plaatsvindt dat niet was te voorzien, bijvoorbeeld wanneer de plaatselijke voetbalvereniging landskampioen is geworden, hebben het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als een collectieve festiviteit waardoor de voorschriften van het Besluit niet van toepassing zijn.

artikel 4.1.3 Kennisgeving incidentele festiviteiten

• 1.

  Het is een inrichting toegestaan maximaal twaalf incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de voorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 uit de bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing zijn, mits de houders van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.

• 2.

  Het is een inrichting toegestaan maximaal twaalf incidentele festiviteiten per kalenderjaar waarbij het voorschrift 1.5.1 uit de bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing is mits de houder van de inrichting ten minste twee weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.

• 3.

  het college stelt een formulier vast voor het doen van de kennisgeving als bedoeld in het eerste en tweede lid.

• 4.

  De kennisgeving wordt geacht eerst dan te zijn gedaan wanneer het in het derde lid bedoelde formulier, volledig en naar waarheid ingevuld, tijdig is ingeleverd op de plaats op dat formulier vermeld.

• 5.

  De kennisgeving wordt tevens geacht te zijn gedaan wanneer het college op verzoek van de houder van een inrichting een incidentele festiviteit, die redelijkerwijs niet te voorzien was, terstond toestaat.

Commentaar

Eerste lid

De bevoegdheid uit het eerste lid vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit. Een incidentele festiviteit is een festiviteit die aan één of slechts een klein aantal inrichtingen gebonden is zoals een optreden met levende muziek bij een café, een jubileum of een straatfeest. In het besluit is bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor de voorschriften niet gelden 12 per jaar betreft. Het betreft een maximum: de raad heeft de bevoegdheid om, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, het aantal te verlagen. In het onderhavige artikel dient de raad in de verordening te bepalen hoeveel incidentele festiviteiten er maximaal per inrichting in de gemeente zijn toegestaan.

Bij een incidentele festiviteit kan gedacht worden aan een veteranentoernooi of een ‘vroege vogels’-toernooi. In dit voorschrift is, evenals het voorschrift als bedoeld in het eerste lid van dit artikel, bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor het voorschrift niet geldt 12 dagen of dagdelen per jaar betreft. Zie voorts de toelichting bij het eerste lid.

Tweede lid

De bevoegdheid uit het tweede lid vloeit voort uit voorschrift 1.5.2, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit. Dit voorschrift is gesteld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en trainingen, gebruik willen maken van hun lichtinstallatie.

Bij een incidentele festiviteit kan gedacht worden aan een veteranentoernooi of een ‘vroege vogels’-toernooi. In dit voorschrift is, evenals het voorschrift als bedoeld in het eerste lid van dit artikel, bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor het voorschrift niet geldt 12 per jaar betreft. Zie voorts de toelichting bij het eerste lid.

Derde en vierde lid

Het college dient minimaal twee weken voor de aanvang van de festiviteit met een kennisgevingformulier op de hoogte gesteld te worden van de festiviteit. Wanneer de termijn van twee weken om de festiviteit te beoordelen te kort is kan het bevoegd gezag overwegen deze termijn in de verordening te verlengen. Uit de formulering van het eerste en tweede lid volgt dat wanneer de houder van de inrichting geen kennisgeving heeft gedaan en desondanks een festiviteit houdt, deze niet kan worden beschouwd als een incidentele festiviteit op grond van het besluit. Omdat er dan geen sprake is van een incidentele festiviteit dient voldaan te worden aan alle in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Besluit) gestelde voorschriften. Niet-naleving van die voorschriften kan ertoe leiden dat op grond van artikel 18.2 van de Wet milieubeheer (Wm) bestuursrechtelijk of op grond van artikel 18.18 van de Wm strafrechtelijk wordt opgetreden.

De termijn voor het indienen van een kennisgeving stelt het college in staat te beoordelen op welke wijze de houder van de inrichting zoveel mogelijk overmatige geluidhinder dan wel lichthinder tracht te voorkomen. Voorschrift 1.1.9 onder bijlage B van het Besluit stelt immers dat de geluidsvoorschriften niet gelden voor zover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Voorts bepaalt voorschrift 1.8.1 onder bijlage B van het Besluit dat ‘voor zover de voorschriften van dit besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, worden die gevolgen voorkomen of voor zover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt’. Hiertoe kunnen zij gegevens vragen over:

• 1.

  voorzieningen die binnen de inrichting moeten worden aangebracht;

• 2.

  gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen;

• 3.

  de periode van openstelling van de gehele inrichting, een terras, een parkeerterrein of een ander gedeelte van de inrichting.

Deze gegevens kunnen het stellen van nadere eisen vereenvoudigen. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder a kunnen nadere eisen worden gesteld met betrekking tot de ten behoeve van het voorkomen of beperken van hinder door verlichting te treffen maatregelen of voorzieningen. Voorts biedt artikel 5, eerste lid, onder b van het Besluit de mogelijkheid nadere eisen op te leggen voor situaties waarin het besluit niet voorziet. Van deze bevoegdheid zal slechts in uitzonderingsgevallen gebruik mogen worden gemaakt en wel in een situatie dat uit de kennisgeving blijkt dat overmatige geluid- of lichthinder onvoldoende wordt beperkt en dat het bevoegd gezag door het stellen van aanvullende regels deze overmatige geluid- of lichthinder wel kan laten beperken. Wanneer de houder van de inrichting zich niet houdt aan de nadere eis(-en) is sprake van een overtreding op grond van de Wm en kan op basis van de Wm bestuursrechtelijk of strafrechtelijk worden gehandhaafd.

Indien uit de kennisgeving blijkt dat de houder van de inrichting overmatige geluid- of lichthinder voldoende zal beperken, maar de houder zich vervolgens tijdens de festiviteit niet houdt aan hetgeen in de kennisgeving is vermeldt en er sprake is van overmatige geluid- of lichthinder, kunnen het college hiertegen optreden op grond van voorschrift 1.1.9 en/of voorschrift 1.8.1 van het Besluit optreden. In een dergelijk geval is bestuursrechtelijk handhaven mogelijk op basis van artikel 18.2 van de Wm en strafrechtelijk handhaven op basis van artikel 18.18 van de Wm.

Vijfde lid

Wanneer er in een inrichting een festiviteit plaatsvindt die redelijkerwijs niet te voorzien was, bijvoorbeeld wanneer iemand in de lotto ‘de honderdduizend’ gewonnen heeft, hebben het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als incidentele festiviteit waardoor de voorschriften van het besluit, zonder dat daartoe een kennisgeving is gedaan, niet van toepassing zijn.

artikel 4.1.4 Verboden incidentele festiviteiten

Het is verboden een incidentele festiviteit te organiseren, toe te laten, feitelijk te leiden of daaraan deel te nemen indien de burgemeester het organiseren van een incidentele festiviteit verboden heeft wanneer naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed.

Commentaar

De regeling in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gaat ervan uit dat wanneer bij of krachtens verordening dagen zijn aangewezen, de houder van de inrichting toestemming heeft om de geluidsvoorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7, 1.1.5 of het voorschrift 1.5.1 over verlichting te overschrijden en daarmee dus enige hinder kan veroorzaken. Volgens de Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bood het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer niet de mogelijkheid festiviteiten, die ontoelaatbare hinder veroorzaken te verbieden. Het besluit bevat, volgens de Voorzitter, slechts de mogelijkheid bij of krachtens gemeentelijke verordening dagen of dagdelen aan te wijzen waarop een aantal geluidsvoorschriften van het Besluit niet gelden (VZ ABRS, 17 september 1998, F03.98.0666, Nederweert). Zoals in artikel 4.1.3 is uiteengezet, kan bij overmatige hinder rechtstreeks worden opgetreden op grond van het Besluit.

Het Besluit biedt nog wel de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen nadere eisen te stellen aan een toegestane festiviteit ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu. Zie hiervoor het commentaar bij artikel 4.1.3 van de APV. Indien blijkt dat door een op zichzelf op basis van het Besluit toegestane festiviteit het woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed, kan de burgemeester de festiviteit verbieden. De burgemeester heeft deze (autonome) bevoegdheid op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, waarbij is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor publiek openstaande gebouwen. Dat de raad de bevoegdheid heeft het Besluit met een autonome bepaling aan te vullen vloeit voort uit artikel 121 en 149 van de Gemeentewet. In de toelichting bij het Besluit is expliciet vermeld dat de APV aanvullende voorschriften kan bevatten vanuit openbare orde motieven. Dit is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 1998 (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens).

Het hoeft geen betoog dat de burgemeester niet ongeclausuleerd gebruik kan maken van deze bevoegdheid. Er moet steeds concreet worden gemotiveerd waarom de festiviteit tot een zo grote verstoring van de openbare orde of het woon- en leefklimaat leidt dat een verbod geboden is. Steeds moet bedacht worden dat het Besluit als uitgangspunt hanteert dat van eenmaal aangewezen dagen in beginsel gebruik moet worden gemaakt.

artikel 4.1.5 Overige geluidhinder

• 1.

  Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet Milieubeheer toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.

• 2.

  het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 2.4.16, de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet Geluidhinder, de Zondagswet, het Vuurwerkbesluit of de provinciale milieuverordening.

Commentaar

artikel 4.1.5 heeft betrekking op de vormen van geluidhinder waarin de andere regelingen niet voorzien. Onder andere valt te denken aan:

• -

  een niet permanente activiteit in een niet-besloten ruimte, zoals een kermis, een heidefeest, een braderie, een rally, enz.;

• -

  het door middel van luidsprekers op voertuigen of anderszins reclame of muziek maken of mededelingen doen;

• -

  het ten gehore brengen van achtergrondmuziek in winkelstraten;

• -

  het gebruik van diverse geluidsproducerende recreatietoestellen;

• -

  het gebruik van bouwmachines, zoals compressors, cirkelzagen, trilhamers en heistellingen;

• -

  het toepassen van knalapparatuur om vogels te verjagen, enz., enz.

• -

  overige handelingen waardoor geluidsoverlast ontstaat.

Voorts kunnen onder artikel 4.1.5 vormen van geluidhinder vallen, veroorzaakt door het beoefenen van ‘lawaaiige’ hobby’s het voortdurend bespelen van muziekinstrumenten, het gebruiken van elektro-akoestische apparatuur, het laten draaien van koelaggregaten op vrachtwagens, straatfeesten, privé-feesten, enz. Met name voor deze vormen van geluidhinder ontbreken algemeen geldende criteria of normen. Dit behoeft ook niemand te verwonderen: de bron van geluidhinder is niet een bepaalde, aanwijsbare inrichting of gedraging. In beginsel kan het elke gedraging betreffen. Tekstvoorstel:

Het beperken van geluidsoverlast is voornamelijk geregeld in de Wet milieubeheer. Hierbij moet worden gedacht aan het beperken van geluidsoverlast door geluidsnormen op te leggen voor industrie, (spoor)wegen en bijvoorbeeld horeca-inrichtingen. Een groot deel van de geluidsbronnen wordt door deze normen gedekt. Een klein deel echter niet. Hierbij moet gedacht worden aan geluidsoverlast door bijvoorbeeld ventilatoren op daken van woningen, grasmaaiers en andere gebruikelijke huishoudelijke apparaten. Deze overige bronnen van geluidsoverlast worden geregeld in de APV. Er mag namelijk door deze bronnen geen overlast worden veroorzaakt. Maar wat is dan overlast? De gemeente Uithoorn denkt dit grotendeels op te lossen door deze overlast te toetsen aan de voorkeursgrenswaarden uit de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999. Op basis hiervan kan dan door de gemeente per situatie (klachten) een inschatting worden gemaakt van de mate van overlast.

De voorkeursgrenswaarden zijn:

Op de gevels van de dichtstbijzijnde woningen mag gedurende de dagperiode (07.00-19.00) een geluidsniveau (Laeq) van maximaal 50 dB(A) worden veroorzaakt. Voor de avondperiode (19.00-23.00) geldt een geluidsniveau van 45 dB(A) en voor de nachtperiode (23.00-07.00) geldt een geluidsniveau van 40 dB(A). Voor het piekniveau op de gevel van woningen geldt voor de dagperiode de norm van 70 dB(A), voor de avondperiode de norm van 65 dB(A)en de nachtperiode de norm van 60 dB(A).

Bij de bepaling of er sprake is van overlast, kan gemotiveerd van deze normen worden afgeweken. Uitgangspunt bij overlast is dat bij normaal gebruik van de gebruikelijke huishoudelijke apparaten zoals een grasmaaier of een boormachine en dergelijke geen hinderlijke overlast ontstaat. Bij hinderlijke overlast kan men denken aan ventilatoren op daken van woningen. Overlast van buitenevenementen en bouwprojecten zal in ander beleid nader vorm worden gegeven. Overigens moet worden bedacht dat klachten over de hiervoor bedoelde vormen van geluidhinder nogal eens een minder goede verstandhouding tussen buren of omwonenden als achtergrond hebben. Normale handelingen worden dan eerder als (geluid)hinderlijk ervaren, terwijl men minder geneigd is aan een afdoende oplossing mede te werken.

In het derde lid is een uitzondering gemaakt van het verbod voor zover de Wm van toepassing is. Dit houdt onder andere in dat het verbod van dit artikel niet geldt voor zover de activiteiten bedrijfsmatig worden ondernomen, dan wel worden ondernomen in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is. Artikel 4.1.5 biedt derhalve slechts mogelijkheden ten aanzien van hobbymatige activiteiten. Deze mogen echter weer niet dusdanige omvang hebben aangenomen dat zij alsnog onder de Wm vallen. Te denken valt dan aan beunhazerij of een uit de hand gelopen hobby.

Jurisprudentie

• -

  Weigering ontheffing om voor onbepaalde tijd eens in de twee weken op dinsdag- of donderdagavond van 19.00 tot 21.30 uur luide hardrockmuziek af te spelen op eigen muziekinstallatie, blijft in hoger beroep in stand. Het opnemen van geluidsnormen in de verordening is een zaak van de gemeentelijke wetgever. ABRS 16-12-2002, 200202622/1, LJN-nr. AE8977.

• -

  Voorlopige voorziening, Vergunning onder voorschriften wordt verleend voor het houden van een besloten buurtfeest voor ongeveer 25 personen. Omvang en karakter van het buurtfeest zijn - naar voorlopig oordeel - dusdanig te achten dat daarvan in redelijkheid geen geluidhinder als bedoeld in artikel 4.1.5 van de APV valt te verwachten. Rb Zutphen 05-07-2002, 02/972 VEROR 58, LJN-nr. AE5178.

• -

  Verlening ontheffing, onder voorschriften, voor het ten gehore brengen van carillonmuziek. Vier keer per dag twee minuten en wekelijks op woensdag- of zaterdagmiddag maximaal 45 minuten. De norm van 75 dB(A) ter plaatse van woningen is niet voldoende onderbouwd. Het uitgangspunt dat het carillon in het winkelgebied moet worden gehoord geeft geen, althans onvoldoende blijk dat de belangen van de appellant, die tussen de toren en het winkelgebied woont, bij de besluitvorming in voldoende mate zijn afgewogen. ABRS 12-12-2001, 200102118/1, LJN-nr. AE0239.

• -

  Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.20) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.20) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1 van de desbetreffende verordening). Rb ´s-Hertogenbosch, AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

• -

  Weigering ontheffing voor geluidsversterking bij geloofsverkondiging. Grote zorgvuldigheid bij uitoefening grondrecht. Vz. ARRS 17-8-1990, AB, 1991, 44 m.nt.P.J. Boon, GS, 1991 6913, 3 m.nt. E. Brederveld, JG 91.0144, BF 1991, 4 m.nt.J.M.H. de Vet-Tacken.

• -

  Het aan- of afslaan van een c.v.-installatie is niet aan te merken als het verrichten van een handeling in de zin van het APV-artikel. ABRS 3-6-1996, JG 97.0148. Zie ook Lbr. 97/144.

• -

  Vergunningverlening voor het ten gehore brengen van mechanische muziek in winkelstraten. Overlast voor omwonenden. ABRS 10-3-1995, JG 95.0206 m.nt. A.B. Engberts.

• -

  Ontheffing van verbod tot veroorzaken geluidhinder in verband met spelen op trompet. ABRS 7-6-1994, JG 94.0290.

• -

  Geluidsvergunning voor feesttent, waarin met ontheffing van burgemeester alcohol wordt geschonken, is gelijk te stellen aan geluidsvergunning voor horeca-inrichting. Vz. ARRS, JG 92.0395 m.nt. L.J.J. Rogier, GS, 1992, 6945, 4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Weigering vergunning voor rijden met geluidswagen, Wnd. Vz. ARRS 2-11-1990, GS, 1992, 6937, 6 m.nt. E. Brederveld.

Afdeling 2 Bodem-, weg- en milieuverontreiniging

artikel 4.2.1. Straatvegen

Het is verboden op een door het college ten behoeve van de werkzaamheden van de gemeentelijke reinigingsdienst aangewezen weggedeelte, een voertuig te parkeren of enig ander voorwerp te laten staan gedurende een daarbij aangeduide tijdsperiode.

Commentaar

Deze verkeersbeperkende bepaling moet, gezien het verschil in motief, mogelijk worden geacht naast de wegenverkeerswetgeving. Artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 handhaaft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met deze wet. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de gemeenteraad op basis van artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd tot het treffen van regelen die andere belangen dan verkeersbelangen beogen te dienen, tenzij deze regels - ondanks het afwijkende motief - zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen dat het stelsel van de Wegenverkeerswet 1994 wordt doorkruist. Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 417, met noot W.F. Prins (bromfietsenverbod Sneek) en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, met noot Th.W. van Veen (rijverbod Schiermonnikoog).

artikel 4.2.1 beoogt niet een verkeersbelang te dienen, maar heeft een milieumotief. In het bijzonder strekt het ter voorkoming van overlast voor de reinigingsdienst. Bovendien heeft het daarin vervatte verbod slechts betrekking op bepaalde, aangewezen weggedeelten en geldt slechts gedurende bepaalde aangeduide dagen en uren. Het effectueren van de onderhavige maatregel zal plaatselijk verschillend al dan niet problematisch zijn, al naar gelang de beschikbare parkeerruimte schaars is of niet. Het kenbaar maken van het verbod zou, afgezien van de te geven publiciteit in de plaatselijke pers en een schriftelijke kennisgeving huis aan huis, via verplaatsbare borden kunnen geschieden. In de gemeente Den Haag wordt gebruik gemaakt van vierkante borden - van geringere afmetingen dan een schoolbord - waarop staat dat op een bepaalde dag respectievelijk uur op dat weggedeelte niet mag worden geparkeerd.

Hierop zijn tal van varianten denkbaar. Gebruikmaking van verkeersborden in de zin van bijlage II van het RVV lijkt ons voor dit doel dubieus.

artikel 4.2.2 Natuurlijke behoefte doen

Het is verboden binnen de bebouwde kom op of aan de weg zijn natuurlijke behoefte te doen buiten een daarvoor bestemde inrichting of plaats.

Commentaar

Deze bepaling staat al sinds jaar en dag in de APV. Momenteel zijn er veel gemeenten die in het kader van een lik-op-stuk-beleid onderhavige bepaling strikt handhaven.

artikel 4.2.3 Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en

putten buiten gebouwen

Sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen mogen zich niet bevinden in een toestand die gevaar oplevert voor de veiligheid, nadeel voor de gezondheid of hinder voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.

Commentaar

Dit artikel betreft een samenvoeging van de in de bouwverordening geschrapte artikelen 334 en 336. Aangezien het hier om bepalingen gaat die niet direct het bouwwerk maar meer de omgeving betreffen, is tot onderbrenging in de APV besloten. Zie daarover ook Gst. nr. 6849, 14, m. nt. mr. J.M.H.F. Teunissen.

Afdeling 3 Het bewaren van houtopstanden

Algemeen

In deze afdeling zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot het bewaren van houtopstanden. Het doel van deze bepalingen is daarmee een ander doel dan de wetgever met de Boswet heeft beoogd. De bepalingen van de Boswet richten zich blijkens de memorie van toelichting voornamelijk op de instandhouding van het Nederlandse bosareaal. De voorschriften in deze APV hebben als doel het behoud van waardevolle bomen. Het begrip waardevol is niet te definiëren, maar van belang is de waarde uit een oogpunt van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon, en beeldbepalende waarde.

Centraal in de kapvoorschriften staat het verbod houtopstand (voornamelijk bomen) te vellen zonder vergunning van burgemeester en wethouders. Ter bescherming van de zo-even genoemde belangen kan de vergunning worden geweigerd. Het behoud van waardevolle bomen moet worden afgewogen tegen andere belangen, zoals het belang van degene die tot velling wil overgaan. Worden waardevolle bomen illegaal gekapt of gaan zij door andere oorzaken te gronde, dan kan een herplantplicht worden opgelegd. Ook is het mogelijk een onderhoudsplicht op te leggen, als waardevolle bomen ernstig in het voortbestaan worden bedreigd. Ook hier moet belangenafweging plaatsvinden.

De voorschriften gelden voor bomen, houtwallen en hakhout binnen en buiten de bebouwde kom van de gemeente. Op grond van de Boswet is de gemeentelijke regelingsbevoegdheid uitgezonderd voor een aantal categorieën van bomen, o.a. wilgen en populieren langs wegen en landbouwgronden, bomen van bosbouwondernemingen, fruitbomen, windschermen om boomgaarden. De kapvoorschriften gelden ook niet voor struiken of heesters, al is het mogelijk een lijst van te beschermen struiken op te nemen.

De Boswet bevat regels met betrekking tot de bewaring van bossen en andere houtopstanden. In de wet is uitdrukkelijk aangegeven dat de aan andere openbare lichamen toekomende bevoegdheden ten aanzien van deze onderwerpen slechts beperkt wordt door hetgeen in de wet nadrukkelijk is bepaald.

Hoewel het bestemmingsplan het geijkte instrument is voor het stellen van voorschriften met betrekking tot gebruik van gronden en opstallen, is er toch aanleiding aparte voorschriften te stellen ter bescherming van houtopstanden. Bij het opstellen van bestemmingsplannen wordt steeds vaker gestreefd naar een globale opzet en dito voorschriften. Hoewel overwogen kan worden in bijzondere gevallen, in het geval van zeer waardevolle bomen, voorschriften in het bestemmingsplan op te nemen ter bescherming van houtopstand, lijken de onderhavige bepalingen in het algemeen daartoe toch beter geschikt te zijn.

Het burenrecht kent de bepaling dat een nabuur verwijdering kan vorderen van bomen, heesters en heggen die te dicht bij de erfgrens staan (artikel 5:42 Burgerlijk Wetboek). Op grond van jurisprudentie is voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van deze bepa-ling van het burenrecht slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan die-nen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeen-te bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Het kan immers niet zo zijn dat het kapverbod wel van toepassing is op de eigenaar van een boom, maar niet op de buurman die verwijdering van de boom vordert. De strijdigheid tussen artikel 5:42 BW en het kapver-bod wordt voorkomen of beperkt door in artikel 4.3.2 model-APV een kleinere afstand voor bomen, heesters en heggen tot de erfgrens toe te laten dan wordt bepaald in artikel 5:42 BW. Dit is volgens artikel 5:42 BW toegestaan.

Hoewel de VNG de model-Bomenverordening van de Bomenstichting te Utrecht en de vakgroep Groen, Natuur en Landschap van de Vereniging Stadswerk Nederland in algemene zin onderschrijft, is gekozen voor integratie van zoveel mogelijk gemeentelijke regelgeving in de APV; de onderhavige bepalingen zijn om die reden in de APV opgenomen. Overigens bestaan er ook inhoudelijke verschillen tussen de voorschriften in dit hoofdstuk van de APV en de model-Bomenverordening. Hier wordt volstaan met de opmerking dat de model-Bomenverordening op een aantal punten uitgebreider en voor de gemeente dwingender is, met name als het gaat om het hanteren van de boomwaarde, een standaardvoorwaarde van niet-gebruik bij bezwaar en beroep en een verplichting tot het opstellen van een lijst met monumentale bomen. De model-Bomenverordening is opgenomen in de publicatie ‘Bomen en wet’, mr B.M. Visser, Bomenstichting, vierde geheel herziene druk, 1995.

Jurisprudentie

• -

  Voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van de bepalingen van het burenrecht is slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handha-ven van het kapverbod heeft kunnen komen. Hof ‘s-Hertogenbosch 16-05-1986, NJ 1987, 31.

• -

  Ook de gemeente moet de afstanden uit artikel 5:42 BW in acht nemen. Afwijking van deze afstanden is mogelijk. Indien dit leidt tot schade voor derden, behouden dezen recht op schadevergoeding. Rb. Roermond 04-05-1995, JG 96.0239.

• -

  Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bij-voorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabij-heid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

• -

  Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam.Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende. Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.

• -

  Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervan-ging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.

• -

  Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bij-voorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabij-heid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

Artikel 4.3.1 Begripsomschrijvingen

• 1.

  In deze afdeling wordt verstaan onder:

  • a.

    houtopstand: hakhout, een houtwal of een of meer bomen;

  • b.

    hakhout: een of meer bomen die na te zijn geveld, opnieuw op de stronk uitlopen;

  • c.

    dunning: velling ter bevordering van het voortbestaan van de houtopstand;

  • d.

    bebouwde kom: de bebouwde kom van de gemeente, vastgesteld ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet;

  • e.

    iepziekte: de aantasting van iepen door de schimmel Ophiostoma ulmi (Buism.) Nannf. (syn. Ceratocystis ulmi (Buism.) C. Moreau);

  • f.

    iepespintkever: het insect in elk ontwikkelingsstadium, behorende tot de soorten Scolytus scolytus (F.) en Scolytus multistriatus (Marsh) en Scolytus pygmaeus.

  • g.

    bomenlijst: de door het college vastgestelde “Lijst van waardevolle bomen gemeente Uithoorn”.

• 2.

  In deze afdeling wordt onder vellen mede verstaan rooien, met inbegrip van verplanten, alsmede het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging of ontsiering van houtopstand ten gevolge kunnen hebben.

Commentaar

Eerste lid, onderdeel a (houtopstand)

Houtopstand is het algemene begrip dat de Boswet zelf ook hanteert. Gesproken wordt van ‘bossen en andere houtopstanden’; ook de bossen worden dus tot de houtopstanden gerekend. In de Boswet wordt geen begripsomschrijving gegeven van houtopstand en ook niet van hakhout. In artikel 4.3.1, eerste lid, van de APV wordt ook een houtwal als houtopstand aangemerkt. In het algemeen vallen onder houtwal alle lintvormige begroeiingen van enige uitgestrektheid, bestaande uit bomen en/ of struiken. Het begrip omvat onder andere houtsingels, houtkaden en de Limburgse graften, graven of steilranden. Houtwallen zijn duidelijk omvangrijker dan heggen of hagen of de in het tweede lid van artikel 4.5.2 bedoelde wegbeplantingen en eenrijïge beplantingen langs landbouwgronden. Solitaire struiken of heesters vallen niet onder de vergunningplicht. Als struik of heester wordt doorgaans beschouwd ieder houtachtig gewas dat zich direct boven de grond vertakt, daardoor in tegenstelling tot een boom geen echte stam heeft, en in de regel maximaal een hoogte van een paar meter (Van Dale: manshoogte) bereikt.

Bij het opstellen van de bepalingen is allereerst gedacht aan het bewaren van houtopstand van grote omvang, dat wil zeggen een of meer grote bomen. Immers, vooral van een dergelijke houtopstand kan worden gezegd dat deze visuele of natuurwaarde heeft. Indien de gemeente ook (grote) struiken of heesters wil beschermen, dient dit expliciet in dit artikel te worden vastgelegd. De moeilijkheid is echter dat van struiken niet scherp valt aan te geven welke soorten groot kunnen worden en welke niet. Alleen van bomen staat vast dat zij doorgaans fors uitgroeien. Het begrip houtopstand is dan ook in eerste instantie beperkt tot bomen. Daaronder vallen ook bomen van (nog) onbetekenende omvang, omdat anders jonge boompjes, aangeplant in het kader van een herplantplicht, vrijelijk zouden kunnen worden omgehakt. Dit betekent dat een klein boompje wel en een grote, boomachtige struik geen bescherming geniet. Indien dit als ongewenst wordt beschouwd, kan dit worden opgelost door aan de omschrijving van houtopstand een lijst toe te voegen van potentieel omvangrijke struiken, bij voorbeeld: meidoorn, sleedoorn, braam, hulst, hazelaar, vlier e.d. Voorts valt griendhout (Van Dale: (wilge)hakhout dat groeit langs de rivieren, ook genoemd in artikel 1, derde lid, van de Boswet) niet onder de bepalingen. Vermoedelijk zullen maar enkele gemeenten behoefte hebben aan regels daarvoor.

Een dode boom is in juridische zin soms geen boom. De bepalingen in dit hoofdstuk zijn echter in beginsel ook van toepassing op dode bomen. Een dode boom kan bovendien van grote natuurwetenschappelijke of beeldbepalende waarde zijn. Anderzijds kan een dode boom juist gevaar opleveren, bijvoorbeeld voor het verkeer.

Eerste lid, onderdeel c (dunning)

Het begrip ‘vellen’ zelf is niet omschreven. Voor de betekenis ervan kan worden uitgegaan van het normale taalgebruik. Zo zal het omhakken of afzagen van een boom zeker als vellen moeten worden beschouwd. De omschrijving van ‘dunning’ houdt in dat vellen waarmee de overblijvende bomen zijn gebaat, krachtens de APV is toegestaan. Opgroeiende beplantingen worden immers na verloop van tijd vaak zo dicht, dat de bomen elkaar in de weg gaan staan en verstikking dreigt. Gaat men echter een bos of een groep bomen zodanig uitdunnen dat het verband of het karakter ervan vergaand en blijvend verloren gaat, dan is er geen sprake van dunnen, maar van verboden vellen. De resterende bomen zullen in zo’n geval immers een grotere kans lopen bij storm om te waaien en voorts kan een aanzienlijke bodemverwildering worden verwacht. Ook van een handeling als snoeien (inkorten of wegnemen van takken) kan in het algemeen worden gezegd dat deze is toegestaan, wanneer de te snoeien boom daarmee gebaat is. Wordt echter - om maar een voorbeeld te noemen - de stam tot op betrekkelijk grote hoogte ontdaan van takken, zodat van de kroon slechts een klein deel overblijft, of wordt de top uit de boom gezaagd, dan kan er sprake zijn van een handeling als bedoeld in het tweede lid.

Eerste lid, onderdeel d (bebouwde kom)

Als gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van de bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan het onderdeel d van dit lid vervallen.

Tweede lid (ernstig beschadigen)

De omschrijving van ‘vellen’ omvat ook ‘het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging van houtopstand ten gevolge kunnen hebben’. Deze omschrijving komt overeen met die in de wet (artikel 1, tweede lid). Om misverstanden uit te sluiten zijn toegevoegd ‘verplanten’ of ‘ernstig ontsieren’. De nadere omschrijving heeft alleen betrekking op (actieve) handelingen en niet op het (passieve) nalaten van handelingen. Bij voorbeeld het nalaten van onderhoud, het niet nemen van maatregelen om ernstig bedreigde houtopstand veilig te stellen, het lijdelijk toezien dat houtopstand - al dan niet door toedoen van anderen - te gronde gaat. Het lijkt te ver te gaan om ook een dergelijk ‘stilzitten’ onder het actieve begrip ‘vellen’ te brengen. Tegen ernstige verwaarlozing kan echter wel worden opgetreden. In dit verband wordt verwezen naar artikel 4.3.6 van de APV en de toelichting daarop.

Jurisprudentie

Dode boom soms geen boom. Pres. Rb Den Bosch 15-6-1992, NJKort 1992, 59

Definitie van het begrip ‘dunning’ HR 18-6-1985, MR 1986/1, NJ 1986, 183.

Dunning is ‘vergunningvrij’, maar in een kapvergunning moet een limiet worden opgenomen om te voorkomen dat meer gekapt wordt dan de bedoeling is Vz. ABRS, 13-11-1992, AB 1993, 184.

Artikel 4.3.2 Kapverbod

Het is verboden zonder vergunning van het college een houtopstand te vellen of te doen vellen, wanneer deze houtopstand voorkomt op de bomenlijst en/of voorkomt op de lijst van Monumentale Bomen van Nederland van de Bomenstichting.

Commentaar

Geen commentaar

Artikel 4.3.3 Waardevolle bomenlijst

• 1.

  Voor een houtopstand voorkomende op de bomenlijst en/of op de lijst Monumentale Bomen van Nederland wordt geen kapvergunning verleend, tenzij er sprake is van grote gevaarzetting of vergelijkbaar spoedeisend belang van openbare orde of veiligheid.

• 2.

  Het college is bevoegd de bomenlijst te beheren en actualiseren. De bomenlijst omvat in ieder geval een voor ieder goed herkenbare omschrijving met foto, standplaats, kadastraal perceelnummer, de eigenaar en/of zakelijk gerechtigde en de reden van registratie van iedere houtopstand.

• 3.

  De eigenaar van een houtopstand die op de bomenlijst staat, is verplicht schriftelijk aan het college mededeling te doen van :

  • a.

    het geheel of gedeeltelijk tenietgaan van de houtopstand anders dan door velling op grond van een verleende vergunning. De mededeling dient te geschieden binnen vier weken na het geheel of gedeeltelijk tenietgaan;

  • b.

    de dreiging dat de houtopstand geheel of gedeeltelijk teniet kan gaan als gevolg van voorgenomen werkzaamheden van welke aard dan ook. De mededeling dient te geschieden onmiddellijk indien sprake is van dreiging dat de houtopstand geheel of gedeeltelijk teniet kan gaan.

Commentaar

Op basis van artikel 4.3.3 lid 1 heeft het college de bevoegdheid om de bomenlijst te beheren en te actualiseren. Lid 2 is noodzakelijk om de bomenlijst te kunnen beheren en actualiseren.

Artikel 4.3.4 Aanvraag vergunning

• 1.

  De vergunning moet worden aangevraagd door of namens dan wel met toestemming van degene die krachtens zakelijk recht of door degene die krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid gerechtigd is over de houtopstand te beschikken.

• 2.

  Wanneer het bureau LASER aan het college een afschrift heeft toegezonden van de ontvangstbevestiging als bedoeld in artikel 2 van de Boswet, beschouwt het college dit afschrift mede als een vergunningaanvraag.

Commentaar

Algemeen

Een besluit op een aanvraag om kapvergunning dient op grond van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid volgens afdeling 4.1.2. Tegen een besluit op een aanvraag kan bezwaar worden ingediend bij burgemeester en wethouders. Tegen de beslissing op bezwaarschrift kan vervolgens beroep ingesteld worden bij de Rechtbank, waarna hoger beroep open staat op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Eerste lid (aanvrager)

In dit artikel(-lid) wordt bepaald dat een aanvraag alleen kan worden ingediend door een zakelijk gerechtigde. Een huurder of pachter kan een aanvraag indienen, indien hij daartoe gemachtigd is door de eigenaar. Voor die gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden, kan achter ‘zakelijk recht’ worden ingevoegd ‘dan wel krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’. De woorden ‘of krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid’ zijn in de bepaling opgenomen in verband met gevallen waarin een overheidsorgaan, bijvoorbeeld een provincie of een waterschap, bij wijze van bestuursdwang bomen wil vellen, die in strijd met een verordening of een waterschapskeur geplant zijn. Deze bestuursdwang zal slechts uitgeoefend kunnen worden, indien de gemeente een kapvergunning verleent. het college zouden echter geen kapvergunning kunnen verlenen, wanneer de vergunning slechts door de zakelijk gerechtigde zou kunnen worden aangevraagd. Eventueel kan ook worden bepaald dat de aanvraag kan worden ingediend door de eigenaar of degene die daartoe uit anderen hoofde bevoegd is.

Tweede lid (combinatie melding/aanvraag om kapvergunning)

Bepaalde houtopstanden buiten de bebouwde kom kunnen zowel onder de Boswet als onder de kapbepalingen van de APV vallen. Dit betekent dat in die gevallen een voorgenomen velling moet worden gemeld aan Staatsbosbeheer en dat vergunning moet worden gevraagd aan het gemeentebestuur. Artikel 4.3.3, tweede lid, stelt nu dat de wettelijk voorgeschreven kennisgeving aan Staatsbosbeheer mede wordt beschouwd als een vergunningaanvraag. Deze efficiënte werkwijze is mogelijk geworden, doordat de directeur van Staatsbosbeheer van de bevestiging van de ontvangst van de kennisgeving een afschrift zendt aan het desbetreffende college van burgmeester en wethouders. Aangezien dit afschrift alle gegevens bevat, die het college voor de beoordeling van de aanvraag nodig hebben, is een belangrijke vereenvoudiging verkregen die voor de belanghebbende boseigenaar vele van de bezwaren van het onderworpen zijn aan tweeërlei gezag wegneemt.

Artikel 4.3.5 Beslissingtermijn

• 1.

  Burgemeester en wethouders beslissen binnen 6 weken na de dag waarop de aanvraag is ingekomen over de aanvraag. Zij kunnen hun beslissing met ten hoogste 6 weken verdagen.

• 2.

  Een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt zo spoedig mogelijk schriftelijk ter kennis van de aanvrager gebracht.

• 3

  De vergunning wordt geacht te zijn geweigerd, indien geen beslissing is genomen binnen de in het eerste lid bedoelde termijn.

Geen commentaar

Artikel 4.3.6 Vervaltermijn vergunning

De vergunning als bedoeld in artikel 4.3.2 vervalt, indien daarvan niet binnen maximaal één jaar na afgifte volledig gebruik is gemaakt.

Geen commentaar

Artikel 4.3.7 Bijzondere vergunningsvoorschriften

• 1.

  Tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften kan behoren het voorschrift dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door het college te geven aanwijzingen moet worden herplant.

• 2.

  Wordt een voorschrift als bedoeld in het eerste lid gegeven, dan kan daarbij tevens worden bepaald binnen welke termijn na de herbeplanting en op welke wijze niet geslaagde beplanting moet worden vervangen;

• 3.

  Een vergunning wordt verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning, oftewel tot het moment dat:

  • a.

    de bezwaar- of beroepstermijn voor derden is verstreken zonder dat bezwaar of beroep is ingediend;

  • b.

    beslist is op een verzoek om een voorlopige voorziening;

  • c.

    beslist is op het beroep van derden en geen verzoek tot voorlopige voorziening is gedaan.

Commentaar

De algemene bevoegdheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden, vloeit reeds voort uit artikel 1.4 van de APV. Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan, blijkens jurisprudentie, een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld. Gezien het feit dat dit voorschrift ingrijpend kan zijn, is het toch wenselijk ter zake een uitdrukkelijke bepaling op te nemen. Deze herplantplicht heeft een andere strekking dan de herplantplicht krachtens artikel 3 van de Boswet. Daar is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is); bij de gemeente geschiedt een eventuele herbeplanting om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid, en zal zij vaak zoveel mogelijk ter plaatse moeten gebeuren.

De wet geeft voor herbeplanten een termijn van drie jaar. De gemeenten behoeven deze termijn in de APV niet aan te houden. Behalve een termijn kunnen het college ook aanwijzingen geven met betrekking tot de herplantplicht. Denkbaar is dat een andere boomsoort wordt voorgeschreven (bij voorbeeld iepen die beter bestand zijn tegen iepziekte). Bij vervanging van een grote boom kan worden gedacht aan herplanting van een boom van vergelijkbare grootte of aanplant van meer dan één boompje. Uiteraard dient herplant bosbouwkundig verantwoord te zijn. Betreft het houtopstand buiten de bebouwde kom, behorende bij een “klein” bos van een geregistreerde bosbouwonderneming, dan moet rekening worden gehouden met een eventueel bosbouw- of bosbeheerplan in het kader van de Boswet.

Ook het tweede lid zou, strikt genomen, kunnen worden gemist. Immers, mislukt een beplanting, aangebracht krachtens het eerste lid, dan is er sprake van het teniet gaan van beplanting. Ingevolge artikel 4.3.6, eerste lid, kan dan een verplichting tot herbeplanting worden opgelegd. Het kan echter gewenst zijn ter versnelling van het herstel de eventuele vervangingsverplichting gelijktijdig met de herplantplicht op te leggen.

Derde lid (opschortende werking)

Artikel 6:16 van de Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om af te wijken van de hoofdregel dat bezwaar of beroep de werking van een besluit niet schorst. In het derde lid wordt hiervan gebruik gemaakt door te bepalen dat een vergunning moet worden verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning. Deze bepaling is overgenomen uit de model-bomenverordening van de Bomenstichting 1996. Door het opnemen van de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik wordt voorkomen dat de kap al wordt uitgevoerd voordat er een definitieve vergunning is. Aangezien niets zo onomkeerbaar is als de feitelijk kap, is het opnemen van deze bepaling van groot belang en ons inziens noodzakelijk. N.B. De opschortende werking geldt niet voor het hoger beroep.

Samenloop met bouw- en aanlegvergunning

Soortgelijke bepalingen zijn ook denkbaar, wanneer een kapvergunning wordt verleend in verband met de realisatie van een bouwplan of in verband met de aanleg van een weg. Zo kan voorkomen worden dat een boom al is gekapt, als de bouw- of aanlegvergunning na bezwaar of beroep alsnog geweigerd wordt. De Afdeling stelt dat een dergelijke voorwaarde, inhoudend dat van de vergunning pas gebruik mag worden gemaakt, indien en zodra de Kroon met de beoogde wegaanleg instemt, in het belang is van natuur- en landschapsschoon, welke belangen de kapbepalingen van de APV beogen te dienen.

Jurisprudentie

• -

  Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld. KB 5-2-1971, OB 1972, XVIII.3, nr 32633 (Beilen).

• -

  Verbinden van voorwaarde aan kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort is aanvaardbaar. ABRS 1-2-1995, BR 1996, 151 en JG 95.0172.

• -

  Toepassen methode-Raad bij berekening waarde gevelde houtopstand en vaststelling omvang en plaats van herplantplicht niet onredelijk. ABRS 15-9-1994, AB 1994,692.

• -

  In het kader van de oplegging van een herplantplicht moet de boomsoort expliciet worden omschreven; advies in rechte niet afdwingbaar. ABRS 5-2-1996, JG 96.0202.

• -

  Voorwaarde, inhoudend dat van vergunning pas gebruik mocht worden gemaakt, indien en zodra Kroon met beoogde wegaanleg zou instemmen, in belang van natuur- en landschapsschoon, welke belangen kapverordening beoogde te dienen. ARRS 9-12-1980, AB 1981, 169.

• -

  Anders dan hiervoor aangegeven uitspraak: Aan kapvergunning verbonden voorschrift dat van verleende vergunning gebruik mag worden gemaakt wanneer de bouwvergun-ningprocedure onherroepelijk is geworden, leidt tot schorsing en is dus in strijd met artikel 6:16 van de Awb. Schorsende werking moet uitdrukkelijk in een APV-bepaling worden bepaald. Rb. ‘s- Gravenhage 23-07-1998, Gst. 1999, 7079, 4 met noot van CPJG.

Artikel 4.3.8 Herplant-/instandhoudingsplicht

• 1.

  Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen van toepassing is, zonder vergunning van het college is geveld, dan wel op andere wijze teniet is gegaan, kan het college aan de zakelijk gerechtigde tot de grond waarop zich de houtopstand bevond dan wel aan degene die uit andere hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen te herbeplanten overeenkomstig de door hen te geven aanwijzingen binnen een door hen te stellen termijn.

• 2.

  Wordt een verplichting als bedoeld in het eerste lid opgelegd, dan kan daarbij tevens worden bepaald binnen welke termijn na herplant en op welke wijze niet geslaagde beplanting moet worden vervangen.

• 3.

  Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is in het voortbestaan ernstig worden bedreigd, kan het college aan de zakelijk gerechtigde tot de grond waarop zich de houtopstand bevindt dan wel aan degene die uit andere hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen om overeenkomstig de door hen te geven aanwijzingen binnen een door hen te stellen termijn voorzieningen te treffen, waardoor die bedreiging wordt weggenomen;

• 4.

  Degene aan wie een voorschrift of een verplichting als bedoeld in het eerste, tweede of derde lid is opgelegd, alsmede diens rechtsopvolger, is verplicht daaraan te voldoen.

Commentaar

Eerste lid (zelfstandige herplantplicht)

Blijkens de jurisprudentie mag een herplantplicht ook na strafrechtelijk optreden nog worden opgelegd. Voorts mag een herplantplicht inhouden dat er meer bomen of zelfs struiken worden geplant dan er eerst waren. Herstel in de vorige toestand kan ook betekenen het laten uitvoeren van zodanige maatregelen dat de vorige toestand zoveel mogelijk wordt benaderd en indien niet anders mogelijk zelfs pas na verloop van tijd.

Wanneer een herplantplicht alleen maar als vergunningsvoorschrift zou kunnen worden gesteld, dan zou dat betekenen dat iemand aan de oplegging van een herplantplicht kan ontkomen door zonder vergunning te vellen. De in artikel 4.3.6, eerste lid, opgenomen bepaling maakt het mogelijk in zulke gevallen een zelfstandige herplantverplichting te scheppen. Het in het eerste lid opgenomen ‘dan wel op andere wijze teniet is gegaan’ maakt het mogelijk dat het college ook een verplichting tot herplantplicht kunnen opleggen, als de houtopstand teniet is gegaan door verwaarlozing of door een calamiteit.

Oplegging van een herplantplicht is in beginsel ook denkbaar, als houtopstand teniet is gegaan door een velling ingevolge de Planteziektenwet of een velling in het kader van een instandhoudingplicht krachtens artikel 4.3.8, derde lid, dan wel op grond van (andere) bepalingen van de APV, bij voorbeeld in verband met de verkeersveiligheid. Gebleken is dat voor het uitvoeren van de herplantplicht soms ook de medewerking van anderen dan de zakelijk gerechtigde noodzakelijk is. Daarom is aansluiting gezocht bij de omschrijving van artikel 14, eerste lid, van de Woningwet: aanschrijvingen kunnen worden gericht tot de eigenaar ‘of tot degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is’. Deze toevoeging is ook van belang voor gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden. De herplantplicht kan dan worden opgelegd aan degene die ‘krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’ tot het treffen van voorzieningen bevoegd is.

Ook in de Boswet komt een herplantplicht voor. Artikel 3 van de Boswet verplicht de eigenaar van grond, waarop een houtopstand anders dan bij wijze van dunning is geveld of op andere wijze teniet gegaan, tot herbeplanting. Het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet geeft daarvoor nadere regels. De herplantplicht die in artikel 4.3.8 is neergelegd, verschilt van de herplantplicht van de Boswet. De herplantplicht in deze bepaling geldt niet zonder meer, maar pas wanneer het college daartoe besluiten. De herplantplicht van de Boswet bestaat uit kracht van de Boswet zelf. De herplantplicht heeft in deze bepaling bovendien een andere strekking dan in de Boswet: in de wet is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is), terwijl herbeplanting krachtens de bepalingen geschiedt om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde en daardoor vaak zoveel mogelijk ter plaatse moet gebeuren. Hieruit volgt dat een herplantplicht slechts opgelegd kan worden, wanneer hieruit een herstel van de verloren waarden kan voortkomen.

Derde lid 3 (instandhoudingplicht)

Het derde lid betreft houtopstand die nog wel in leven is, maar waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij binnen afzienbare tijd zal teniet gaan. De gemeente zou in dat geval kunnen wachten totdat de houtopstand geheel teniet is gegaan om dan vervolgens op grond van het eerste lid van artikel 4.3.8 een herplantplicht op te leggen. Het kan echter voorkomen dat de strekking van de verordening beter gediend is met het behoud van bestaande bomen dan met de vervanging daarvan. Met name valt hierbij te denken aan grote bomen. Deze zijn immers niet of slechts met grote kosten te vervangen, en wat bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde betreft, wegen zij op tegen een veelheid van jonge boompjes.

Krachtens het derde lid van artikel 4.3.8 kan de zakelijk gerechtigde worden verplicht tot het in stand houden van dergelijke bomen. Deze verplichting kan inhouden het ongedaan maken of voorkomen, voor zover mogelijk van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van weersomstandigheden, ziekten, verwaarlozing, vraat door dieren, het weghalen van bosstrooisel, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen, het storten van afval, enz. Op bouwterreinen is bij voorbeeld het volgende van belang:

• 1.

  Verkeer, machines, (bouw)keten, materiaalopslag en het verbranden van afval onder de kroon kunnen een boom ernstig beschadigen of in gevaar brengen.

• 2.

  Een hek, dat op tijd is geplaatst, houdt allerlei oorzaken van beschadiging onder de kroon vandaan. Het hek moet ongeveer even ruim om de boom staan als de kroon breed is.

• 3.

  Het leggen van rijplaten gaat verdichting van de grond tegen.

• 4.

  Afgraven van de bovenste decimeters van de grond ontneemt de boom het meeste voed-sel en ook een groot deel van de fijne wortels.

• 5.

  Ophogen van de grond, vooral met klei, kan bomen doen verstikken.

• 6.

  Bestraten of verharden onder de boom leidt tot een tekort aan lucht en vocht, vooral bij gebruik van beton of asfalt. Eventueel kan worden gewerkt met de minder schadelijke ‘groensteen’.

• 7.

  Een boom is geen paal. Kabelstroppen om stam of takken of het vast spijkeren van latten geven grote wonden.

• 8.

  Beschadigingen en wonden moeten op tijd worden behandeld. Inrotting wordt voorkomen door plekken glad af te werken en met balsem te bedekken. De verplichting tot instand-houding behoeft niet te betekenen dat van een boomgroep alle bomen moeten blijven staan. Om besmetting met ziekten te voorkomen kan zo nodig de verplichting worden opgelegd bepaalde bomen te kappen en van het terrein te verwijderen. Bij een sterk ver-ouderd bomenbestand kan het aanbeveling verdienen het bestand te kappen onder het opleggen van een herplantplicht.

De instandhoudingsverplichting krachtens artikel 4.3.8 mag uiteraard niet leiden tot strijd met verplichtingen krachtens hogere regelingen, zoals bij voorbeeld de Plantenziektenwet.

Subsidie

Ter voorkoming van eventuele aanvragen om schadevergoeding verdient het overweging om bij het opleggen van een ‘opknapbeurt’ subsidie te verlenen. Overigens kunnen ook verwaarloosde bomen uit een oogpunt van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van belang zijn. Zo kunnen vermolmde bomen bij voorbeeld nestplaats bieden aan zeldzame soorten vleermuizen. Een ‘opknapbeurt’ in een dergelijk geval zou uiteraard minder gewenst kunnen zijn.

Tegen het opnemen van de gemeentelijke bevoegdheid tot het opleggen van een instandhoudingsplicht kunnen bezwaren worden aangevoerd. Voor een uitgebreide gelijke zaken geen naar inhoud en strekking vergelijkbare regeling kent. Zulk een regeling werd indertijd in de Monumentenwet zelfs bewust achterwege gelaten. De bepaling kan verstrekkende gevolgen hebben en een zware last leggen op de grondeigenaren. Onderhoudsmaatregelen hoeven zich niet te beperken tot de boom zelf, maar zich ook kunnen uitstrekken tot de omgeving daarvan (weghalen puin of afval bij voorbeeld). De bepaling sluit niet aan bij de Boswet en behoort, zo al nodig, bij de wet in formele zin te worden vastgesteld.

Naar aanleiding van de bezwaren tegen een mogelijke onderhoudsverplichting merken wij op dat er naar ons oordeel geen formeel-juridische noch inhoudelijke bezwaren zijn tegen het opnemen in een gemeentelijke verordening van een bevoegdheid voor het college tot het opleggen van een instandhoudingplicht, mits er sprake is van houtopstand die uit een oogpunt van bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van grote waarde is.

Weliswaar kent de Boswet geen onderhoudsverplichting, maar dat is gelegen in het feit dat deze regeling betrekking heeft op situaties die anders zijn dan de situatie waarvoor de onderhavige bepalingen zijn bedoeld. De Boswet heeft namelijk betrekking op bomen die het bedrijfskapitaal van de bosbouw zijn. De instandhoudingplicht is bovendien gericht op bijzondere gevallen: het gaat immers om bomen die als waardevol worden beschouwd en er zal ook rekening moeten worden gehouden met de financiële mogelijkheden van betrokkene. De bepaling wordt pas relevant als er sprake is van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van bij voorbeeld weersomstandigheden, verwaarlozing, vraat door dieren, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen. Helaas komt het voor dat waardevolle bomen verloren gaan door het achterwege blijven van maatregelen die zonder veel moeite en kosten hadden kunnen worden uitgevoerd. Met het opnemen van een mogelijke instandhoudingplicht wordt voorts voorkomen dat aan het opzettelijk - tot de dood toe - verwaarlozen van bomen eigenlijk niets kan worden gedaan. Een herplant van juist zeer waardevolle bomen kan een kostbare aangelegenheid zijn.

Uiteraard dient een bevoegdheid tot het voorschrijven van een instandhoudingplicht, evenals alle andere overheidsbevoegdheden, te worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deze bij voorbeeld worden aangeduid in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de afweging van belangen omtrent het opleggen van een herplantplicht kunnen ook de financiële belangen van betrokkene een rol spelen. De vraag is of bij het opleggen van de herplantplicht ter bepaling van de omvang en plaats van de zelfstandige herplantplicht ook gebruik kan worden gemaakt van de onder de toelichting op artikel 4.3.5 reeds behandelde methode van boomwaardebepaling. Vooral de boomwaardebepaling op grond van de ‘methode-Raad’ is in dat verband bekend, en ook door de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar bevonden.

De vraag is of dit betekent dat er ook een zelfstandige betalingsverplichting ter uitvoering van de zelfstandige herplantplicht kan worden opgelegd. In de jurisprudentie is deze vraag (nog) niet direct beantwoord. Naar onze inschatting is dit niet mogelijk. Zelfstandige betalingsverplichtingen kunnen slechts worden opgelegd middels een belastingverordening. Voor het tot stand brengen van dergelijke verordeningen gelden bijzondere eisen.

Jurisprudentie

• -

  Plaats waar tot herbeplanting moet worden overgegaan moet op een tekening worden aangegeven. ARRS 17-5-1992, JG 92.0458, AB 1992, 600.

• -

  Bevel tot strafvervolging tegen gemeente wegens overtreding van kapverbod. Voorbeeldfunctie van gemeente t.a.v. naleven van eigen verordeningen. Herplantplicht. Hof Leeuwarden 6-6-1995, MenR 1996, 4.

• -

  Aan bevoegdheid tot opleggen van herplantplicht kan belang van behoud van landschapsschoon ten grondslag liggen. Rb Roermond, 27-9-1996, JB 1996, 225.

Artikel 4.3.9 Bestrijding iepziekte

• 1.

  Indien zich op een terrein een of meer iepen bevinden die naar het oordeel van het college gevaar opleveren voor verspreiding van de iepziekte of voor vermeerdering van iepenspintkevers, is de rechthebbende, indien hij daartoe door het college is aangeschreven, verplicht binnen de bij de aanschrijving vast te stellen termijn:

  • a.

    indien de iepen in de grond staan, deze te vellen;

  • b.

    de iepen te ontschorsen en de schors te vernietigen;

  • c.

    of de niet-ontschorste iepen of delen daarvan te vernietigen of zodanig te behandelen dat verspreiding van de iepziekte wordt voorkomen.

• 2.

  Het is verboden gevelde iepen of delen daarvan, met uitzondering van geheel ontschorst iepenhout en iepenhout met een doorsnede kleiner dan 4 cm, voorhanden of in voorraad te hebben of te vervoeren. Het college kan ontheffing verlenen van dit verbod.

Commentaar

Op 1 januari 1991 verviel de door het ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij gecoördineerde iepziektebestrijding. Het ministerie acht de ziekte beheersbaar, omdat ten gevolge van de aanpak de infectiedruk op een laag niveau is gebracht. De iepziekte ontstaat doordat een schimmel de houtvaten, de stam en de takken verstopt. Hierdoor wordt de sapstroom tussen de wortels en de boom verstoord en krijgen de bladeren geen voedingsstoffen en water meer. De boom is dan ten dode opgeschreven. Dit proces kan zich binnen enkele weken voltrekken. De schimmel wordt overgebracht door de iepenspintkever. De kevers leggen hun eitjes onder de schors van zieke of dode iepen. De jonge kevers vliegen naar gezonde bomen in de buurt, die zodoende worden aangetast. Soms dragen de wortels zonder tussenkomst van de kever, de schimmel aan elkaar over. Verspreiding van de iepenspintkever is tegen te gaan door ziek of dood iepenhout in de periode mei t/m augustus binnen één maand te vernietigen. Iepenhout afkomstig van najaars- en voorjaarsstormen moet voor 1 mei zijn vernietigd. Om de ziekte tegen te gaan is het noodzakelijk alle iepen, zowel op particuliere terreinen als op publiekrechtelijk beheerde terreinen tweemaal per groeiseizoen te controleren op de aanwezigheid van de ziekte. In artikel 4.3.2, lid 2, onder g is de opheffing van het kapverbod geregeld indien sprake is van een aanschrijving die leidt tot het vellen van een boom.

In 1994 zijn er ca. 20.000 iepen verloren gegaan door de iepziekte (Mogelijkheden voor het behoud van de iep in Nederland, J.L. Guldemond, IBN-DLO, IBN-rapport 158, 1995). De Bomenstichting schat in dat in 1995 ca. 40.000 iepen verloren zijn gegaan door de iepziekte.

De bij de bestrijding van de iepziekte betrokken organisaties (waaronder de Bomenstichting, het ministerie van LNV, de Vereniging Stadswerk, de Groenraad en enkele gemeenten) plegen overleg in het IepenBeraad. De VNG is geen deelnemer aan het Iepenberaad maar onderschrijft wel de doelstelling van coördinatie van de bestrijding van de iepziekte. De verantwoordelijkheid voor bestrijding van de iepziekte ligt voornamelijk bij gemeenten. Die verantwoordelijkheid krijgt vorm door een consequente uitvoering en handhaving van dit voorschrift.

Afdeling 4 Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast

artikel 4.4.1 Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.

• 1.

  Het college kan buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, in de openlucht, buiten de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast dan wel voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is een of meer van de volgende daarbij nader aangeduide, voorwerpen of stoffen op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben, anders dan met inachtneming van de door hem gestelde regels:

  • a.

    onbruikbare of aan hun oorspronkelijke bestemming onttrokken voer- of vaartuigen of onderdelen daarvan;

  • b.

    snorfietsen, bromfietsen en motorvoertuigen of onderdelen daarvan;

  • c.

    caravans, kampeerwagens, boten, tenten en andere dergelijke, gewoonlijk voor recreatieve doeleinden gebezigde voorwerpen, indien het plaatsen of aanwezig hebben daarvan geschiedt voor verkoop of verhuur of anderszins voor een commercieel doel;

  • d.

    mestopslag, gierkelder of andere verzamelplaatsen van vuil, een verzameling ingekuild gras, loof of pulp of ingekuilde landbouwproducten, afbraakmaterialen en oude metalen;

• 2.

  In het eerste lid wordt onder weg verstaan, hetgeen daaronder verstaan wordt in artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994.

• 3.

  Het is verboden op een door het college aangewezen plaats een door hem aangeduide voorwerp of stof:

  • a.

    op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben; dan wel

  • b.

    op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels.

• 4.

  Het in dit artikel bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet op de Ruimtelijke Ordening of de opslagverordening Noord-Holland.

Commentaar

Deze bepaling verschaft een basis voor het treffen van maatregelen tegen een uit oogpunt van welstand en bescherming van de openbare gezondheid ontoelaatbare opslag van snorfietsen, bromfietsen en caravans e.d., en landbouwproducten en -afval. het college is bevoegd bepaalde plaatsen aan te wijzen waar deze opslag verboden is dan wel aan bepaalde regels gebonden is. Deze bepaling ziet niet op handelingen die plaatsvinden op de ‘weg’ in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Deze afbakening is aangebracht omdat voor zover de in deze bepaling genoemde activiteiten plaatsvinden op de ‘weg’ daartegen kan worden opgetreden op basis van andere in deze verordening opgenomen voorschriften.

De in de afdeling 5.1 ‘Parkeerexcessen’ opgenomen artikelen bevatten onder meer bepalingen ten aanzien van het plaatsen of hebben op de weg van niet-rijklare voertuigen en voertuigwrakken, het gebruik van de weg als stallingruimte voor auto’s door garagebedrijven e.d. en het parkeren van caravans e.d.

Activiteiten waarvan op grond van de Wet milieubeheer (Wm) een vergunning vereist is of een meldingsplicht, indien het een zogenaamde 8.40 AMvB betreft, kunnen niet onder de bepaling van de APV worden gebracht. Aangezien het motief gelijk is, namelijk het voorkomen van hinder, vervallen op dit punt de gemeentelijke bepalingen.

artikel 4.4.1.a Stankoverlast door gebruik van meststoffen

• 1.

  Dit artikel verstaat onder:

  • a.

    meststoffen: meststoffen als bedoeld in artikel 1 van de Meststoffenwet;

  • b.

    emissiearm aanwenden: gebruiken van meststoffen op de wijze die is aangegeven in de bij het Besluit gebruik meststoffen behorende bijlage II, met dien verstande echter dat onder 3, punt a onder 2e gelezen moet worden: 'tijdens het uitrijden van de mest deze gelijktijdig wordt ondergewerkt';

  • c.

    grond: bouwland, maïsland en grasland.

• 2.

  Onverminderd het bepaalde in het Besluit gebruik meststoffen is het verboden op gronden meststoffen uit te rijden, op te brengen, te doen uitrijden of te doen opbrengen op zaterdag, zondag en op officiële feest en gedenkdagen.

• 3.

  Het in het tweede lid gestelde verbod is niet van toepassing voorzover de mest emissiearm, als bedoeld in dit artikel, wordt aangewend.

• 4.

  Het college kan ontheffing verlenen van de in het tweede lid gestelde verboden.

• 5.

  Vervoer van meststof als dunne mest dient te geschieden in volledig gesloten transportmiddelen die in een zindelijke staat verkeren.

Commentaar

In artikel 9 van de Wet bodembescherming is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. Hiertoe kunnen regels behoren met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen.

Met het Besluit gebruik meststoffen is aan dit artikel uitvoering gegeven. In het Besluit zijn maatregelen genomen ten aanzien van het tijdstip en de wijze van uitrijden van meststoffen.

Het Besluit gebruik meststoffen is gebaseerd op de Wet bodembescherming. De regels in het Besluit zijn gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. In artikel 5, eerste lid, van het Besluit wordt bepaald dat het verboden is meststoffen te gebruiken op grasland, bouwland, braakland of niet beteelde grond, tenzij de meststoffen emissiearm worden aangewend.

De hoofdregel in het Besluit gebruik meststoffen is dat meststoffen emissiearm worden aangewend. De vraag rijst of er dan nog behoefte is aan een artikel in de APV waarin regels worden gegeven ten aanzien van het emissiearm uitrijden. Gelet op de situaties waarop het tweede en derde lid van artikel 5 van vorengenoemd Besluit betrekking hebben, dient deze vraag bevestigend beantwoord te worden.

In het tweede lid wordt aangegeven dat het verbod niet geldt voor gronden die gelegen zijn in de gebieden die zijn aangegeven op de kaarten in bijlage I van het Besluit, waarop een veenkoloniaal bouwplan wordt uitgeoefend alsmede op bouwland, braak land of niet beteelde grond, gelegen op Texel. Het derde lid bepaald dat het niet verbod niet van toepassing is op het gebruik van vaste mest op grasland of op gronden waarop uitsluitend fruitteelt wordt uitgeoefend.

Met artikel 4.4.1a wordt beoogd om de stankoverlast op bepaalde dagen tegen te gaan. Aan dit artikel ligt een ander motief ten grondslag dan aan het Besluit en daarmee is het een aanvulling op het Besluit. De grondslag van de bepaling is artikel 149 van de Gemeentewet: het bestrijden van stankoverlast is aan te merken als een belang dat de huishouding van de gemeente betreft.

artikel 4.4.1a verbiedt het uitrijden van meststoffen op bepaalde gronden op bepaalde dagen. het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

Er is gekozen voor het verbieden van het uitrijden van meststoffen op zondag en de aangegeven feest- en gedenkdagen. Onder ‘ officiële feest- en gedenkdagen’ worden in dit artikel de nationale feestdagen (nieuwjaarsdag, de eerste en tweede Paasdag, de eerste en tweede Pinksterdag, Hemelvaartsdag, de eerste en tweede Kerstdag, 5 mei en de dag waarop de verjaardag van de Koningin wordt gevierd) gerekend, maar er kan ook rekening worden gehouden met lokale feestdagen. Het verbod geldt niet indien tijdens het uitrijden de mest direct wordt ondergewerkt, omdat er in dat geval geen sprake is van stankoverlast.

artikel 4.4.2 Vergunningsplicht handelsreclame

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor onverlichte:

  • a.

    opschriften, aankondigingen of afbeeldingen in het inwendig gedeelte van een onroerende zaak, die niet kennelijk gericht zijn op zichtbaarheid vanaf de weg;

  • b.

    opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken, daartoe aangewezen door de overheid;

  • c.

    opschriften of aankondigingen kleiner dan 0,50 m2 en de langste zijde korter dan 1 meter die betrekking hebben op:

    • -

      een openbare verkoping of een aanbieding ter verkoop, verhuur of verpachting van een onroerende zaak, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;

    • -

      het beroep, de dienst of het bedrijf dat in of op de onroerende zaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak is bestemd;

  • d.

    opschriften die betrekking hebben op de naam of aard van in uitvoering zijnde bouwwerken of op de namen van degenen die bij het ontwerp of de uitvoering van het bouwwerk betrokken zijn, mits deze opschriften zijn aangebracht op borden bij of op de in uitvoering zijnde bouwwerken zelf, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;

  • e.

    opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken dienstbaar aan het openbaar vervoer, indien deze zijn aangebracht ten dienste van dat vervoer.

• 3.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor opschriften of aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben, mits:

  • a.

    van het aanbrengen ervan tevoren schriftelijk kennisgeving is gedaan aan het college;

  • b.

    het college niet binnen twee weken na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blijken;

  • c.

    deze opschriften of aankondigingen niet langer dan negen weken op de onroerende zaak aanwezig zijn.

• 4.

  Het is verboden door een opschrift, aankondiging of afbeelding als bedoeld in het tweede en derde lid de veiligheid van het verkeer in gevaar te brengen of ernstige hinder voor de omgeving te veroorzaken.

• 5.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    indien de handelsreclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • b.

    in het belang van de verkeersveiligheid;

  • c.

    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van een in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

• 6.

  a. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Provinciale landschapsverordening;

  • b.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder a, geldt niet voor bouwwerken;

  • c.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Commentaar

Algemeen

Het aanbrengen van handelsreclame (commerciële reclame) aan een onroerende zaak wordt in deze bepaling gebonden aan een vergunning van het college. Volgens vaste jurisprudentie behoren reclame-uitingen in de commerciële sfeer niet tot het eigenlijke gebied van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. In het begrip handelsreclame ligt besloten dat het in artikel 4.4.2 gaat om reclame, waardoor geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Zie ook de toelichting bij artikel 1.1. onder ‘handelsreclame’. Het in artikel 4.4.2 gecreëerde vergunningenstelsel is derhalve niet in strijd met artikel 7 van de Grondwet. In artikel 7 van de herziene Grondwet wordt - in aansluiting aan de geldende jurisprudentie - in het vierde lid de handelsreclame met zoveel woorden van de vrijheid van drukpers uitgezonderd. De bedoeling hiervan is uitsluitend die reclame-uitingen buiten de grondwettelijke bescherming over het openbaren van gedachten of gevoelens te houden, waaraan het ideële, maatschappelijke of politieke aspect ontbreekt.

De volgende vraag die zich opdringt is of artikel 4.4.2 ook in overeenstemming is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP. De bescherming van het recht op vrije meningsuiting strekt zich in deze artikelen mede uit tot reclame. Deze vraag kan ons inziens bevestigend worden beantwoord. Allereerst is het de vraag of artikel 10 EVRM überhaupt wel ziet op zuivere handelsreclame. Weliswaar heeft de HR dit in algemene zin gesteld in een uitspraak van 13 februari 1987 (NJ 1987, 899), het Europese Hof heeft zich hierover nog niet éénduidig uitgesproken (zie o.a. EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 518). Wel mag er op grond van arresten van het Europese Hof vanuit worden gegaan dat de bescherming ten aanzien van commerciële reclame minder ver gaat dan de bescherming ten aanzien van andere uitingen gelet op de strekking van het verdrag. Echter ook indien er vanuit wordt gegaan dat alle handelsreclame onder artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR valt, zijn beperkingen zoals een vergunningstelsel mogelijk zolang deze voorzien zijn bij wet. Hieronder worden ook gemeentelijke verordeningen verstaan naar algemeen wordt aangenomen. Daarnaast dienen de beperkingen noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving ter bescherming van de in de artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP genoemde belangen. Hieronder vallen onder andere het voorkomen van wanordelijkheden en de bescherming van rechten van derden.

De rechtspraak lijkt deze visie te bevestigen. In een uitspraak van 23 december 1994 stelt de ABRS in een zaak waarin een driehoeksreclamebord wordt geweigerd dat artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP alleen in het geding zijn als de verspreiding van reclame zo zeer aan banden zou zijn gelegd dat de vrijheid om reclame te maken zelf zou worden aangetast (JG 95.0207, AB 1995, 163). Ook is in een uitspraak van de Hoge Raad ten aanzien van een aanplakverbod zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende bepaald dat dit niet in strijd is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP aangezien het verbod bij wet is voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van rechten van derden (HR 1 april 1997, NJ 1997, 457). Het voorgaande betekent dat zolang niet in een absoluut verbod, te absolute beperkingen of restrictief beleid is voorzien en er een duidelijke noodzaak voor de beperkingen bestaat, zodanig dat er feitelijk een mogelijkheid van enige betekenis van het middel van bekendmaking overblijft, het vergunningenstelsel op grond van artikel 4.4.2 houdbaar lijkt.

Uitzonderingen

Behalve ideële reclame is ook een aantal andere opschriften e.d. die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht, zie het tweede lid.

Voor al die uitgezonderde reclames geldt een stelsel van repressief toezicht. Zie artikel 4.4.3. Géén uitzondering is overigens opgenomen voor opschriften e.d. die worden aangebracht ter voldoening aan een wettelijke verplichting of krachtens een wettelijke bevoegdheid. Zulks is niet nodig omdat dergelijke opschriften e.d. geen betrekking hebben op handelsreclame.

Melding

Voor opschriften e.d. met een tijdelijk karakter (maximaal negen weken) is een systeem van melding bij het college in het leven geroepen. Wanneer op die melding niet binnen twee weken door het college wordt gereageerd, mag - in afwijking van het in het eerste lid gestelde plaatsingsverbod - zonder vergunning tot plaatsing worden overgegaan. Voor de praktische toepassing van dit stelsel is het wellicht mogelijk beleidslijnen te ontwikkelen aangaande wijze van plaatsing, materiaalgebruik, termijn verwijdering na afloop van de aangekondigde activiteit etc. Voor regelmatig terugkerende evenementen, zoals sportwedstrijden, culturele activiteiten e.d. zou met een éénmalige melding kunnen worden volstaan.

Afbakening met andere regelgeving

In het derde lid van artikel 4.4.2. wordt bepaald dat het in het eerste lid gestelde verbod niet geldt voor zover de Woningwet, de op de Wet Milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale Landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1. van toepassing is. Met de woorden ‘voor zover’ wordt tot uitdrukking gebracht dat een belang dat meegenomen moet worden in het kader van de aangegeven regelgeving niet nogmaals een rol mag spelen bij de besluitvorming omtrent de APV-vergunning. Indien een reclameconstructie bijvoorbeeld is aan te merken als ‘bouwwerk’ in de zin van artikel 40 Woningwet, is voor het plaatsen ervan een bouwvergunning vereist. Het welstandsbelang wordt dan meegewogen bij de beslissing inzake de verlening van de bouwvergunning en niet bij de beslissing inzake de verlening van de APV-vergunning. Artikel 8, zesde lid, van de Woningwet bepaalt verder dat de Bouwverordening voorschriften dient te bevatten omtrent het uiterlijk van bestaande gebouwen zowel op zich zelf als in verband met de omgeving. Indien de reclameconstructie een meldingplichtig bouwwerk is als bedoeld in artikel 42 Woningwet, kan krachtens het tweede lid door de Welstandscommissie worden beoordeeld of de constructie voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Een toetsing van de welstandseisen bij de beslissing omtrent de APV-vergunning is ook in dit geval niet meer ter zake. Een reclameconstructie kan ook aangebracht worden op een bestaand gebouw zonder dat daarvoor een afzonderlijke bouwvergunning nodig is. Ingevolge het tweede lid van artikel 12 Woningwet kunnen dergelijke constructies niet worden getoetst aan welstandseisen. Het zou in strijd met het regime van de Woningwet zijn als op basis van de APV dergelijke vergunningvrije bouwwerken wel aan een welstandstoets zouden worden onderworpen.

Een en ander betekent niet dat naast het regime van de Woningwet geen plaats meer is voor vergunningverlening op basis van de APV. Hinder- of gevaarsaspecten welke verbonden zijn aan reclameconstructies aan gebouwen kunnen immers worden geregeld in een vergunning ex artikel 4.42 APV.

De Wet milieubeheer geeft een regeling over de directe en indirecte hinder vanuit vergunningplichtige inrichtingen. Inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer zijn bijvoorbeeld horecabedrijven (Bijlage I, categorie 18 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. De afbakening ten opzichte van de Wet milieubeheer is alleen noodzakelijk ten aanzien van lichtreclame. Voorschriften over hinder veroorzaakt door lichtreclame aan de gevel van een horecabedrijf en voorschriften aan het energieverbruik van de lichtreclame moeten worden opgenomen in de milieuvergunning van het betreffende bedrijf of worden gebaseerd op het Besluit horecabedrijven Wet milieubeheer. Hinder in de zin van de Wet milieubeheer zal veelal samenvallen met het motief genoemd in het vierde lid, onder c, van artikel 4.4.2: het voorkomen of beperken van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak. Aan inrichtingen die niet vallen onder de werking van de Wet milieubeheer, bijvoorbeeld woonhuizen, kunnen voorschriften ten aanzien van reclame-uitingen worden opgelegd op basis van artikel 4.4.2 van de APV.

Voor het aanbrengen van reclame op een beschermd monument is ingevolge artikel 14 van de Monumentenwet 1988 vergunning nodig van burgemeester en wethouders, dan wel van de minister van welzijn, volksgezondheid en cultuur indien deze op grond van artikel 17 van de Monumentenwet beslist op de vergunningaanvraag. In de meeste provincies geldt een verordening op het landschapsschoon, die het aanbrengen van opschriften e.d. op onroerende zaken in bepaalde gedeelten van de gemeente - doorgaans de landelijke gedeelten - bindt aan een vergunning van gedeputeerde staten. Toetsingscriterium is daarbij het belang van het landschapsschoon. Het plaatsen van reclameborden op de weg, wordt gereguleerd door artikel 2.1.5.1. Verwezen wordt naar de toelichting en jurisprudentie bij dit artikel. Het plaatsen van reclamevoertuigen op de weg wordt gereguleerd door artikel 5.1.6 van de APV.

Jurisprudentie

• -

  Reclameverordening onverbindend omdat het begrip ‘reclame’ zodanig ruim is gedefinieerd dat daaronder niet alleen commerciële reclame is te verstaan. ARRS 22-1-1981, NG 1981.

• -

  Onderscheid commerciële reclame en reclame waardoor gedachten en gevoelens worden geopenbaard. ARRS 20-8-1981, GS, 1982, 6692,3.

• -

  Bouwvergunning vereist voor een reclamebord met opschrift Te koop/te huur omdat de duur van de aanwezigheid ongewis is. ABRS 22-5-1997, JG 97.0180, m.nt. L.A.J.F. Timmermans.

• -

  Weigeringscriteria voor het plaatsen van een reclamebord in de APV (welstand, verkeer en overlast) zijn limitatief. Indien reclamevergunning wordt geweigerd, dient een weigering te zijn gebaseerd op één of meer van deze criteria. ABRS 24-9-1996, JG 97.0049.

• -

  Definitie van het begrip ‘handelsreclame’. Lichtborden op makelaarskantoor zijn handelsreclame. ABRS 5-10-1995, JG 96.0031, GS, 1997, 7045,2 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Definitie van het begrip ‘handelsreclame’. Lichtborden met naamsaanduiding van een bejaardeninstelling is geen handelsreclame. ABRS 20-7-1995, JG 96.0030, GS, 1997, 7045,3 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Reclamebord op antieke wagens. Door het gebruik van de grond voor permanente plaatsing van deze voertuigen is sprake van het ‘gebruik van een onroerende zaak’. ARRS 10-6-1993, JG 94.0009.

HOOFDSTUK 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding van de gemeente

Afdeling 1 Parkeerexcessen

Algemeen

1. Bevoegdheid tot regeling van parkeerexcessen

Sinds de inwerkingtreding van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen verkeersbesluiten, behalve ten behoeve van de verkeersveiligheid en de vrijheid van het verkeer, ook worden genomen ter bescherming van de zogenaamde milieubelangen. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen ter voorkoming of beperking van overlast, hinder of schade dan wel aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden ten gevolge van het verkeer (zie art. 2, tweede lid WVW 1994).

Op initiatief van de VNG heeft de Tweede Kamer door middel van een amendement een nieuw artikel 2a in de Invoeringswet WVW 1994 ingevoegd. Dit artikel luidt als volgt:

‘Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.’

Hierbij werd met name gedacht aan de regeling van parkeerexcessen, zoals ook blijkt uit de toelichting bij dit amendement. Artikel 2a WVW 1994 geeft derhalve aan dat gemeenten bevoegdheid zijn om parkeerexcessenbepalingen vast te stellen. De grondslag voor dergelijke bepalingen is overigens gewoon artikel 149 Gemeentewet.

2. Begrip ‘parkeerexces’

In de wegenverkeerswetgeving wordt nergens aangegeven wat het begrip ‘parkeerexces’ precies inhoudt. Degene die tot taak heeft hieromtrent verbodsbepalingen te formuleren, zal evenwel tevoren dienen te weten wat dit begrip omvat. Mede omdat ook dit aspect van het verkeer aan een voortschrijdende ontwikkeling onderhevig is, is van het begrip ‘parkeerexces’ bezwaarlijk een voldoende concrete definitie te geven. Blijkens de jurisprudentie kan onder het begrip ‘parkeerexces’ ieder excessief parkeren op de weg worden begrepen, dus:

• 1.

  zowel wanneer het betreft parkeren op de weg dat met het oog op de verdeling van de beschikbare parkeerruimte jegens andere weggebruikers, die gelegenheid om te parkeren behoeven, buitensporig is en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief; eigenlijke aanvulling). In deze omschrijving ligt besloten, dat het gebruik van de weg als parkeerplaats op zich zelf niet ongeoorloofd is te achten, maar wel dat de aard van het voertuig, het met het parkeren beoogde doel of het aantal te parkeren voertuigen relatief gezien een te grote ruimte opeist in vergelijking met de behoefte aan parkeerruimte van anderen;

• 2.

  alsook wanneer het gaat om parkeren dat onaanvaardbaar is te achten om andere motieven, zoals het tegengaan van aantasting van de openbare orde of veiligheid en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, voorkoming van uitzichtbelemmering en stankoverlast (oneigenlijke aanvulling).

Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad valt op te maken dat in de eerste plaats van een parkeerexces sprake is als het gaat om excessief gebruik van de weg, strijdig met de bestemming die de weg heeft. Wegen zijn - zo lijkt de zienswijze van dit rechtscollege in het kort te kunnen worden weergegeven - in de eerste plaats bestemd om zich daarover te kunnen verplaatsen en daarop tijdelijk een voertuig te kunnen laten staan. Ten aanzien van bepaalde (categorieën van) voertuigen, die de weg in strijd met deze bestemming gebruiken, is het bestuur gerechtigd strengere eisen te stellen en scherpere grenzen te trekken. Daarbij mag het niet te diep ingrijpen in het ‘normale’ verkeer, en dus ook niet in het ‘normale’ parkeren. In het ‘normale’ verkeer voorziet de geldende wettelijke verkeersregeling exclusief, aldus de mening van de Hoge Raad, NG 1974, blz. S88 m.nt. jhr. J.J.M.M. van Rijckevorsel.

Voorts is volgens de Hoge Raad sprake van een parkeerexces ingeval het parkeren op de weg gepaard gaat met ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente, beneming van uitzicht, stankoverlast of gevaar voor de veiligheid van personen. Al deze vormen van excessief, hinderlijk en ontsierend gebruik van de weg kunnen door de gemeentelijke wetgever aan regels worden gebonden. Zie bij voorbeeld de beide Dordtse arresten van de Hoge Raad, HR 15 juni 1971, NJ 1971, 432, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 32, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV.1.2.2, nr. 32566 en 25 april 1972, NJ 1972, 296, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 113, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV. 1.2.2, nr. 32567, NG 1972 blz. S 75, m.nt. J.H. van dcr Veen.

3. Plaatsing en rubricering parkeerexcesbepalingen

Gezien de ruime uitleg van het begrip ‘parkeerexces’ is het niet nodig om een onderscheid te maken tussen twee soorten van excessief gebruik van de weg: gevallen die excessief zijn op grond van een verkeersmotief en die als ‘parkeerexcessen’ moeten worden gekwalificeerd en gevallen waarin een ander motief aan het stellen van regels (in hoofdzaak) ten grondslag ligt. Te minder noodzaak bestaat er thans om deze soorten in aparte verordeningen onder te brengen, een parkeerexcessenverordening respectievelijk de algemene plaatselijke verordening. Het verdient aanbeveling de thans voorgestelde modelbepalingen in haar geheel onder te brengen in de algemene plaatselijke verordening, en wel in een hoofdstuk ‘Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente’. Plaatsing in dit hoofdstuk verdient de voorkeur boven plaatsing in een ander hoofdstuk, omdat aan deze bepalingen meerdere motieven ten grondslag liggen.

Met het onder één noemer - die van het parkeerexces - brengen van de bepalingen blijken de aan de bepalingen ten grondslag liggende motieven niet steeds uit de tekst van de bepalingen. Het is daarom verstandig, dat in de toelichting op de bepalingen deze motieven tot uitdrukking worden gebracht. Een van de voordelen van deze aanpak is, dat artikelen, die een zelfde gedraging verboden, doch op grond van verschillende motieven, in één artikel kunnen worden samengebracht.

In afdeling 5.1 ‘parkeerexcessen’ is ook een aantal onderwerpen opgenomen, welke niet kan worden aangeduid als ‘parkeerexcessen in eigenlijke zin’, waarvan gesproken kan worden als het gaat om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. Daar de hierbedoelde voorschriften door het publiek wel als zodanig (zullen) worden ervaren geven wij er de voorkeur aan ook deze onderwerpen in de hierbedoelde paragraaf te regelen. Men denke hierbij aan een onderwerp als het ‘aantasten van groenvoorzieningen’.

4. Beperking tot gedragingen op de weg?

Bij parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ gaat het om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. In artikel 1, eerste lid onder b, van de WVW 1994 wordt het begrip wegen als volgt omschreven ‘alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten’. Het is duidelijk dat het begrip weg, zoals in artikel 1.1 van deze APV gedefinieerd, aanzienlijk ruimer is dan in de WVW 1994. Daarom is voor de voorgestelde afdeling 5.1 ‘Parkeerexcessen’ bepaald dat onder het begrip wegen moet worden verstaan hetgeen daaronder in de WVW 1994 wordt verstaan.

In de afdeling ‘Parkeerexcessen’ zijn niet uitsluitend onderwerpen geregeld welke als parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ kunnen worden aangeduid. Zo hebben de artikelen 5.1.5, eerste lid onder b, 5.1.7, eerste lid, en 5.1.9 óók betrekking op gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994; artikel 5.1.10 ziet zelfs uitsluitend op zulke gedragingen. Beperking van de hierin neergelegde verbodsbepalingen tot ‘op de weg’ ligt niet voor de hand, wanneer men let op het motief dat aan deze bepalingen ten grondslag ligt. Deze bepalingen strekken niet (mede) ter bescherming van verkeersbelangen.

Bedoelde gedragingen zijn daarom in die verbodsbepalingen ook strafbaar gesteld, indien zij buiten de weg (in de zin van de WVW 1994) zijn gepleegd. Indien aan een bepaling uitsluitend verkeersmotieven ten grondslag liggen, is de werkingssfeer van die bepaling uiteraard beperkt tot de weg (in de zin van de WVW 1994). Zie bijvoorbeeld de artikelen 5.1.2 en 5.1.7, tweede lid.

Aan de andere bepalingen liggen behalve verkeersmotieven ook andere motieven ten grondslag. Toch regelen ook deze bepalingen slechts gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Voor zover deze gedragingen plaatsvinden buiten de weg, kan hiertegen reeds op basis van andere voorschriften in voldoende mate worden opgetreden. Ter wille van de overzichtelijkheid zijn de bepalingen betreffende parkeerexcessen - zowel de ‘eigenlijke’ als de ‘oneigenlijke’ - zoveel mogelijk in één afdeling samengevoegd. De bedoelde gedragingen zullen door het publiek immers alle als parkeerexces worden ervaren.

Voor in de begripsomschrijvingen van artikel 5.1.1. opgenomen definities van ‘weg’, ‘voertuig’ en ‘parkeren’ is aansluiting gezocht bij de in de wegenverkeerswetgeving voor deze begrippen gebruikte definities. Uit de verschillende bepalingen blijkt dan, of zij al dan niet slechts betrekking hebben op gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994).

5. Vervangende parkeergelegenheid

Complementair aan de vaststelling van parkeerexcesbepalingen zal voor bepaalde categorieën voertuigen - in het bijzonder voor vrachtwagens - de aanwezigheid van vervangende parkeergelegenheid moeten worden bezien. Uitgangspunt dient te zijn dat de desbetreffende ondernemingen in principe zelf hiervoor behoren te zorgen.

De indruk bestaat, dat er (met name buiten de werkuren) in diverse gevallen op de bedrijfsterreinen toch voldoende parkeergelegenheid voor de eigen vrachtwagens is of kan worden gecreëerd. In beginsel is het niet onredelijk te achten, dat de chauffeurs die op enige afstand van hun bedrijven wonen, hun vrachtwagens ‘s avonds en in het weekeinde niet meer voor de woning, maar bij voorbeeld op het eigen bedrijfsterrein parkeren en dat zij zich, evenals andere forensen, met ‘normale’ vervoermiddelen begeven van het bedrijf naar de woning en omgekeerd.

Bij onderscheidene bedrijven ontbreekt evenwel de hiervoor benodigde ruimte. Verder zijn de kosten, verbonden aan het creëren van eigen parkeergelegenheid, dermate hoog, dat er de voorkeur aan gegeven zal worden het parkeren van die vrachtwagens, waarvoor het bestaande eigen terrein geen plaats biedt, te doen geschieden op openbare wegen en terreinen. Om aan de zich hier voordoende praktische bezwaren tegemoet te komen, zou de overheid het parkeren kunnen blijven toelaten (of wellicht zelfs parkeergelegenheid kunnen scheppen) op parkeerterreinen en op die wegen waar het parkeren van vrachtwagens op weinig of geen bezwaren stuit. Hoewel er niet a a-priori van een plicht van de gemeentelijke overheid tot aanleg van vervangende parkeergelegenheid kan worden gesproken, mag er anderzijds van worden uitgegaan dat naleving van de hier bedoelde verbodsbepalingen met des te meer reden gevergd kan worden, wanneer de belanghebbende een andere parkeerplaats als alternatief ter beschikking staat. In het bijzonder kan zulks het geval zijn ten aanzien van exploitanten van bestaande bedrijven, aan wie onder omstandigheden bezwaarlijk een ontheffing kan worden onthouden, wanneer een redelijk te realiseren alternatief voor hen ontbreekt.

Voor het geval van gemeentewege tot aanleg van een parkeerplaats wordt overgegaan, zal er wellicht van het gemeentebestuur een zekere waarborg worden verwacht dat voertuigen op een dergelijk parkeerterrein veilig kunnen worden gestald. In het algemeen kan niet worden gesteld, dat de gemeentelijke overheid een dergelijk verlangen dient te honoreren. Immers, parkeerterreinen hebben, zo zij al onder toezicht staan, dit toezicht zelden ook ‘s nachts; bovendien is de toezichthouder in het algemeen niet aansprakelijk voor aan de gestalde voertuigen door derden toegebrachte schade; men denke hierbij aan de zogenaamde exoneratieclausules.

Ten slotte zij erop gewezen dat een eventueel door de gemeente aan te leggen parkeerterrein voor vrachtwagens zal moeten passen binnen een planologisch kader (bestemmingsplan).

Parkeerplaatsen zouden kunnen worden aangeduid met een bord model E4 van bijlage 1 van het RVV 1990. Op een onderbord onder bord model E4 van bijlage 1 kan worden aangegeven ‘de tijdsduur gedurende welke parkeren is toegestaan’, de categorie of categorieën voertuigen waarvoor parkeren is toegestaan en de ‘wijze waarop het parkeren dient te geschieden’.

In aansluiting hierop houdt artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, thans het verbod in te parkeren ‘op een parkeergelegenheid voor zover een voertuig niet behoort tot de op het onderbord aangegeven categorie voertuigen, op een andere wijze dan op het onderbord is aangegeven dan wel op de dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden’. Indien de parkeerplaatsen zijn (of kunnen worden) aangeduid door bord E4, dan zouden deze plaatsen bij voorbeeld uitsluitend voor het parkeren met vrachtwagens kunnen worden aangewezen. Opgemerkt zij hierbij, dat een met dit bord aangeduide parkeerplaats niet alleen een parkeerterrein kan zijn, maar het kan ook een langs de rijbaan gelegen parkeerhaven of parkeerstrook zijn.

6. Ontheffingen

Bij de onderscheidene verbodsbepalingen is aangegeven ten aanzien van welke bepalingen de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffingen als een noodzakelijk element moet worden beschouwd. Met name zal ten aanzien van bestaande bedrijven aan het verlenen van een ontheffing, waaraan voorschriften kunnen worden verbonden en welke een naar plaats of tijd beperkt karakter hebben, niet steeds kunnen worden ontkomen.

7. Overleg met vervoerders(organisaties)

Het behoeft geen nader betoog dat het wenselijk is overleg te plegen met de betrokken chauffeurs en bedrijven betreffende de vaststelling of uitvoering van parkeerregelingen van vrachtwagens e.d.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State bevestigt dat een gemeentelijke parkeerexcessenregeling niet strijdig is de Wegenverkeerswet (oud) en haar uitvoeringsregelingen, zoals het RVV (oud). Zie uitspraak van ARRS 3-12-1992, JG 93.0120.

artikel 5.1.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• a.

  weg: de weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994;

• b.

  voertuigen: alle voertuigen met uitzondering van:

  • 1.

    treinen en trams;

  • 2.

    fietsen, snorfietsen en bromfietsen;

  • 3.

    invalidenvoertuigen in de zin van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990;

  • 4.

    kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen, rolstoelen.

• c.

  parkeren: het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen.

Commentaar

Onder a

Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder ‘weg’ verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) daaronder verstaat. . Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. De artikelen 5.1.2, 5.1.2a, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, eerste lid, sub a, 5.1.6, 5.1.7, tweede lid, en 5.1.8 hebben derhalve slechts op ‘echte’ parkeerexcessen betrekking. De andere artikelen in deze afdeling strekken zich ook uit tot gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. De daar bedoelde plaatsen zullen doorgaans wèl zijn aan te merken als ‘weg’ in de zin van deze APV. Zie voorts de algemene toelichting.

Ook voor het openbaar verkeer openstaande parkeerterreinen kunnen onder de definitie van ‘weg’ in de zin van de WVW 1994 worden gebracht. Hiervoor pleiten de volgende argumenten. De WVW 1994 bevat blijkens haar considerans regels inzake het verkeer op de weg. Wat in die wet onder ‘wegen’ wordt verstaan is hiervoor reeds vermeld. Artikel 2 van de WVW 1994 bepaalt dat, met inachtneming van de voorschriften van de WVW 1994, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelingen worden gesteld nopens het verkeer op de wegen. In een van die algemene maatregelen van bestuur, het RVV, worden gedragsregels gegeven voor parkeerplaatsen. Zie bij voorbeeld in artikel 24 e.v. en artikel 46 RVV.

Onder parkeerplaats wordt ook een parkeerterrein begrepen. Al vallen parkeerterreinen onder de werking van de onderhavige parkeerexcesbepalingen, dit neemt niet weg dat zij in een aantal gevallen daarvan zullen moeten worden uitgezonderd. Te denken valt bij voorbeeld aan het parkeren van vrachtwagens. Het is immers evident dat parkeerterreinen een belangrijke functie vervullen ten behoeve van een redelijke verdeling van de beschikbare parkeerruimte, zie verder de toelichting bij artikel 5.1.7.

Onder b

Opdat over de inhoud van het begrip ‘voertuigen’ geen onzekerheid zal bestaan, is hier een definitie van dit begrip opgenomen. Tot uitgangspunt is genomen de definitie van ‘voertuigen’ die in artikel 1, onder al, van het RVV wordt gegeven. Van dit begrip voertuigen is een aantal categorieën uitgezonderd, zoals treinen en trams, tweewielige fietsen, tweewielige snorfietsen en tweewielige bromfietsen, invalidenvoertuigen en andere kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen e.d. Deze uitzondering is gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Een driewielige (bak)fiets, snorfiets of bromfiets valt wel onder het begrip voertuig, zoals in deze afdeling bedoeld. Het lijkt niet wenselijk dat de uitzondering ook voor deze ‘driewielers’ zou gelden, omdat het parkeren van deze voertuigen ook kan leiden tot parkeerexcessen. Een driewieler van een kleuter wordt gerekend tot de kleine voertuig in onderdeel 4 en wordt daarmee uitgezonderd van het begrip voertuig in deze afdeling.

Onder c

De omschrijving van het begrip ‘parkeren’ is dezelfde als die van artikel 1, onder ac, van het RVV. De hier gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan immers activiteiten die door deze bepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn ten aanzien van voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren.

Anders dan het RVV 1990 richten de bepalingen van afdeling 5.1. van de APV zich ook tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij een voertuig (de eigenaar, huurder, opdrachtgever etc.) zodat de zinsnede ‘het laten stilstaan’ een iets ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is. Die ruimere strekking maakt het mogelijk dat ook de andere belanghebbenden bij het voertuig (dan de bestuurder) kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de (parkeer)verboden in deze afdeling.

artikel 5.1.2 Parkeren van voertuigen van autobedrijf e.d.

• 1.

  Het is degene die er zijn bedrijf, nevenbedrijf dan wel een gewoonte van maakt voertuigen te stallen, te herstellen, te slopen, te verhuren of te verhandelen, verboden:

  • a.

    drie of meer voertuigen die hem toebehoren of zijn toevertrouwd, op de weg te parkeren binnen een cirkel met een straal van 100 meter met als middelpunt een dezer voertuigen; dan wel

  • b.

    de weg als werkplaats voor voertuigen te gebruiken.

• 2.

  Onder verhuren als bedoeld in het eerste lid wordt mede verstaan:

  • a.

    het gebruiken van een voertuig voor het geven van lessen;

  • b.

    het gebruiken van een voertuig voor het vervoeren van personen tegen betaling.

• 3.

  Tot de voertuigen bedoeld in het eerste lid worden niet gerekend:

  • a.

    voertuigen waaraan herstel- of onderhoudswerkzaamheden worden verricht die in totaal niet meer dan een uur vergen, zulks gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt voor deze werkzaamheden;

  • b.

    voertuigen gebezigd voor persoonlijk gebruik van de in het eerste lid genoemde persoon.

• 4.

  het college kan van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen.

Commentaar

Eerste lid, onder a

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen die autohandelaren en exploitanten van garage-, herstel- en autoverhuurbedrijven die de weg voortdurend gebruiken als stallingruimte voor auto’s die hen toebehoren en/of zijn toevertrouwd. Het gaat hier om situaties waarin het gebruik van parkeerruimte op buitensporige wijze plaats heeft en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief).

Bij het opstellen van deze bepaling is er naar gestreefd de delictomschrijving zoveel mogelijk vrij te houden van elementen waarvan de bewijslevering moeilijkheden kan opleveren. Niettemin kan met name het bewijs dat betrokkene ‘zijn bedrijf of nevenbedrijf dan wel een gewoonte’ van de hier bedoelde activiteiten maakt, alsook dat de desbetreffende voertuigen ‘hem toebehoren of zijn toevertrouwd’, onder omstandigheden problemen opleveren. De woorden ‘drie of meer voertuigen’ zijn gekozen om de bewijslast niet onevenredig zwaar te doen zijn. Doordat het verbod slechts betrekking heeft op het parkeren dat in het kader van (neven)bedrijf of gewoonte plaatsvindt, blijft het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(‘s) van de exploitant en eventueel van zijn gezinsleden mogelijk. (Zie het derde lid, onder b.) Deze bepaling heeft slechts betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het parkeren van voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou uiteraard te ver gaan deze bepaling ook te laten gelden voor gedragingen buiten de weg.

Eerste lid, onder b

Reparatie- en sloopwerkzaamheden aan op de weg geparkeerde voertuigen in het kader van de uitoefening van een (neven)bedrijf, geven veelal klachten inzake geluidsoverlast en verontreiniging van de weg; in mindere mate wordt geklaagd over de als gevolg van deze activiteiten verminderde parkeergelegenheid. Met het oog op het vorenstaande is het derhalve wenselijk de strafbaarheid van het herstellen of slopen op de weg niet te relateren aan de omstandigheid dat er sprake moet zijn van drie of meer voertuigen. Indien het slopen of herstellen van een voertuig bij herhaling geschiedt, moet - met het oog op de vorengenoemde bezwaren - hiertegen kunnen worden opgetreden, daargelaten of zich in de onmiddellijke omgeving meer auto’s bevinden die betrokkene ‘toebehoren of zijn toevertrouwd’. Wel zij er hier op gewezen dat zowel het verontreinigen van de weg als het veroorzaken van hinderlijk rumoer reeds is verboden bij artikel 2.4.7. Met het oog op het toenemend aantal klachten achten wij een strafbepaling welke zich in het bijzonder richt tot de onderhavige activiteiten, wenselijk naast genoemde (algemene) verbodsbepalingen. Gelet op de strekking van deze bepaling kan zij niet als een ‘parkeerexcesbepaling’ in de strikte betekenis van het woord worden aangemerkt.

Gezien het verband met de andere in deze afdeling opgenomen bepalingen achten wij het niettemin wenselijk het onderhavige voorschrift in deze afdeling op te nemen.

Met de hier bedoelde bepaling kan naar verwachting beter worden opgetreden tegen met het slopen en repareren van voertuigen gepaard gaande geluids- en stankoverlast en verontreiniging van de weg. Ingevolge de aanhef is slechts degene, die bij herhaling de weg als werkplaats voor reparatie- en/of sloopdoeleinden gebruikt strafbaar. Ook voor diegenen moet echter de mogelijkheid blijven bestaan aan de door hem (en zijn gezin) gebruikte auto kleine reparatiewerkzaamheden te verrichten. Het vierde lid opent deze mogelijkheid.

Tweede lid

Regelmatig kwam de vraag naar voren of rijschoolhouders en taxibedrijven die in de uitoefening van hun (neven)bedrijf drie of meer auto’s op de weg parkeren ook onder het verbod van het eerste lid van dit artikel vallen. De afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft omtrent deze vraag beslist dat het bij elkaar parkeren van drie of meer taxi’s door een exploitant van een taxibedrijf niet valt onder de werking van deze bepaling, ARRS 28-9-1984, nr. R03.83.7524 (APV Schijndel). De rijschoolhouder die een aantal voertuigen bij elkaar parkeert, viel volgens deze uitspraak eveneens niet onder de werking van dit artikel.

Aangezien het parkeren van voertuigen van rijschoolhouders en taxiondernemers excessieve vormen kan aannemen, is in het tweede lid daarom expliciet bepaald dat onder ‘verhuren’, zoals in het eerste lid bedoeld, mede wordt verstaan het gebruiken van voertuigen voor het geven van rijlessen of voor het vervoeren van personen tegen betaling. Aldus kan ook tegen excessief gebruik van de weg door rijschoolhouders en taxiondernemers worden opgetreden.

Derde lid

Onder a is het woord ‘vergen’ gebezigd in plaats van ‘duren’ ten einde twijfel over de vraag of met een bepaalde herstel- of onderhoudswerkzaamheid meer dan een uur gemoeid is, zoveel mogelijk uit te sluiten. Bij het gebruik van de term ‘vergen’ beschikt men over een meer objectieve maatstaf. De in het eerste lid gestelde verbodsbepaling geldt uiteraard niet voor het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(‘s) van de exploitant.

Het bepaalde bij artikel 5.1.2 kan niet als een soort ‘escape’ fungeren ten opzichte van de andere in deze afdeling opgenomen verbodsbepalingen. Artikel 5.1.2 mag met andere woorden niet gelezen worden in verband met de andere artikelen in de afdeling, in die zin dat de ‘faciliteit’ die in artikel 5.1.2 is besloten - garagehouders enz. mogen twee auto’s sowieso op de weg laten staan - ook impliceert dat zij een autowrak, een niet-rijklaar voertuig, een groot voertuig enz. ongelimiteerd lang op de weg mogen laten staan, omdat de ruimte die hen is aangewezen dezelfde blijft.

Immers, in artikel 5.1.2 bestaat het excessieve in de ruimte die door het aantal voertuigen in beslag wordt genomen, in bij voorbeeld de artikelen 5.1.3 en 5.1.4 bestaat het excessieve met name in het niet gerechtvaardigde doel om gedurende lange tijd parkeerruimte in beslag te nemen met wrakken of daarvan nauwelijks te onderscheiden vehikels. Dit doel is, indien zulks door garagehouders geschiedt, even onduldbaar als wanneer particulieren zich hieraan bezondigen. Het bepaalde bij artikel 5.1.2 geeft de daarin genoemde personen dus niet een ‘vrijstelling’ om voertuigen te parkeren in afwijking van de andere verbodsbepalingen in deze afdeling. Aldus besliste de Hoge Raad in zijn arrest van 16 februari 1970, nr. 65705 (parkeerexcessenverordening Maassluis, niet gepubliceerd).

Vierde lid

Het verlenen van een ontheffing ingevolge dit lid zal in het algemeen op zijn plaats zijn in geval, alle omstandigheden in aanmerking genomen, redelijkerwijs moet worden aanvaard dat de exploitant geen andere mogelijkheden ten dienste staan dan de hem toebehorende of toevertrouwde auto’s op de weg te parkeren. Te denken is hierbij aan het geval dat de exploitant van een reeds lang bestaand bedrijf in de feitelijke onmogelijkheid verkeert op eigen terrein of in de nabijheid van zijn bedrijf stallingruimte te creëren c.q. daarover op andere wijze de beschikking te krijgen. Aan de ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden, onder meer omtrent de plaats waar en de tijd gedurende welke voertuigen voor de hier aan de orde zijnde doeleinden op de weg mogen worden geplaatst, alsmede ten aanzien van het aantal voertuigen dat ter plaatse door de houder van de ontheffing mag worden geparkeerd. In dit verband mag worden gewezen op hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over het voorzien in vervangende parkeergelegenheid. Tevens moge hier de aandacht worden gevestigd op hetgeen daar is opgemerkt over het verlenen van ontheffing ten aanzien van bestaande bedrijven.

Jurisprudentie

De Afdeling Rechtspraak keurde zelfs de weigering van de gemeente Binnenmaas om ontheffing te verlenen voor het parkeren van meer dan twee auto’s bij elkaar goed. Het feit dat het bedrijf ter plaatse was toegestaan deed daaraan niet af. Het behoud van het beperkte aantal parkeerplaatsen in de omgeving van het bedrijf woog zwaarder. ARRS 16-8-1988, AB 1989/373.

artikel 5.1.2a Te koop aanbieden van voertuigen

• 1.

  Het is verboden op door het college aangewezen wegen of weggedeelten een voertuig te parkeren met het kennelijke doel het te koop aan te bieden of te verhandelen.

• 2.

  het college kan ontheffing van dit verbod verlenen.

Commentaar

Het komt regelmatig voor dat eigenaren hun voertuig te koop aanbieden op de openbare weg. Wanneer het een enkel voertuig betreft, is dit geen echt probleem. Van aantasting van het uiterlijk aanzien van de omgeving is niet of nauwelijks sprake, de overlast voor de omwonenden blijft beperkt en het gebruik van de beschikbare parkeerruimte kan niet excessief genoemd worden.

Anders ligt het wanneer de voertuigen met grote aantallen tegelijk aangeboden worden. Behalve dat het uiterlijk aanzien wordt aangetast, brengt het voor de omwonenden aanzienlijke overlast met zich mee. Een dergelijke uitstalling van voertuigen trekt immers kooplustigen aan. Ook wordt er een aanmerkelijk beslag op de beschikbare parkeerruimte gelegd. Wanneer de lokale overheid dit gedrag als ongewenst beschouwt en het daarom wil tegengaan, moet er voor gewaakt worden dat de verbodsbepaling niet al te diep in het verkeer ingrijpt. Het gaat te ver wanneer een eigenaar zijn voertuig niet meer voor zijn woning zou kunnen parkeren omdat er een bordje te koop achter de voorruit hangt. Waar precies de grens van het ingrijpen ligt kan niet altijd helder aangegeven worden. Wanneer een groot aantal voertuigen bij elkaar te koop wordt aangeboden, is het duidelijk dat die grens overschreden is. Hoe zit het evenwel met twee voertuigen die bij een druk bezocht winkelcentrum te koop aangeboden worden? Vaak moet aan de hand van de plaatselijke omstandigheden beoordeeld worden of de grens wel of niet overschreden is.

Het verdient daarom geen aanbeveling een algemeen verbod in de APV op te nemen. Gekozen is voor een constructie waarin het college de bevoegdheid hebben gebieden aan te wijzen waar het verbod van kracht is. Wanneer er naar het oordeel van het college sprake is van overlast kan het het verbod activeren.

artikel 5.1.3 Defecte voertuigen

Het is verboden een voertuig waarmede als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren.

Commentaar

Veelvuldig doet zich het verschijnsel voor dat niet-rijklare voertuigen op de weg worden geplaatst. De eigenaar of houder van een of meer van dergelijke voertuigen heeft deze meestal aangekocht om na weken of zelfs maanden van nijvere zelfwerkzaamheid weer een volwaardig voertuig te creëren. Veelal slaagt hij in deze poging niet, waarna het voertuig op de weg wordt achtergelaten, waar het na verloop van tijd degenereert tot autowrak. Deze bepaling richt zich in het bijzonder tegen dit soort parkeergedragingen. Het excessieve is in het bijzonder gelegen in het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Daarnaast kan het hier bedoelde parkeren een ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente meebrengen en om die reden excessief zijn. Beperking van het verbod tot die gevallen waarin er sprake is van min of meer ernstige gebreken aan het voertuig, moet noodzakelijk worden geacht, wil het verbod niet een te ruime strekking krijgen.

Deze bepaling ziet slechts op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het plaatsen en hebben van defecte voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou te ver gaan deze gedragingen ook buiten de weg te verbieden.

Jurisprudentie

Blijkens de jurisprudentie stuit een verbod langer dan op drie achtereenvolgende dagen te parkeren, niet op bezwaren, HR 13-6-1972, VR 1972, nr. 105, OB 1973, XIV.1.2.2, nr. 34064, over de APV van Delft, waarin een termijn van twee dagen werd aangehouden; HR 5-5-1975, nr. 67792 (niet gepubliceerd) over de Parkeerexcessenverordening van Nijmegen, waarin een termijn van zeven dagen werd aangehouden.

artikel 5.1.4 Voertuigwrakken

• 1.

  Het is verboden een voertuigwrak op de weg te plaatsen of te hebben.

• 2.

  Onder voertuigwrak wordt verstaan: een voertuig dat rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een kennelijk verwaarloosde toestand verkeert.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Commentaar

Anders dan de niet-rijklare voertuigen die ingeval van parkeren gedurende zekere tijd in het bijzonder een parkeerexces kunnen opleveren door het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men een voertuig op de weg zet, geeft een achtergelaten voertuigwrak in de eerste plaats aanstoot, doordat het een ontsierend element in het straatbeeld vormt. Ook houdt een wrak een gevaar in voor spelende kinderen en voor de weggebruikers. Het op de weg plaatsen of hebben van een wrak is dus primair om die reden excessief. Daarnaast kan echter ook het zo juist genoemde verkeersmotief een rol spelen bij het uitvaardigen van dit verbod.

Ofschoon een wrak vaak niet meer zal kunnen worden beschouwd als voertuig in de zin van de wegenverkeerswetgeving, is de onderhavige bepaling gezien haar strekking en het verband met de andere bepalingen wel als parkeerexcesbepaling aan te merken. De onderhavige bepaling heeft betrekking op het plaatsen en hebben van wrakken op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het elders in de openlucht opslaan van wrakken vindt reeds regeling in de Avalstoffenverordening en tevens in artikel 10.17 van de Wet milieubeheer. De delictsomschrijving bevat derhalve niet tevens het bestanddeel ‘van de weg af zichtbaar’.

Het verbod in dit artikel richt zich op degene die het voertuigwrak op de weg plaatst of heeft. Dat is op zich al een ruimere kring van subjecten dan alleen de bestuurder; ook andere belanghebbenden bij het voertuig vallen onder deze bepaling.

artikel 5.1.5 Caravans e.d.

• 1.

  Het is verboden een woonwagen, kampeerwagen, caravan,camper, magazijnwagen, aanhangwagen, keetwagen of ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd:

  • a.

    langer dan op drie achtereenvolgende dagen te plaatsen of te hebben op de weg.

  • b.

    op een door het college aangewezen plaats te parkeren, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.

• 2.

  het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid, aanhef en onder a, gestelde verbod.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de caravan- en tentenverordening Noord-Holland of de Wegenverordening Noord-Holland.

Commentaar

Eerste lid, onder a

Deze bepaling richt zich tegen het langer dan nodig parkeren van caravans, campers, kampeerwagens, aanhangwagens e.d. op de weg. In deze bepaling zijn de woorden ‘parkeren’ gewijzigd in ‘te plaatsen of te hebben’ om de handhaving van deze bepaling eenvoudiger te maken. Met het steeds een paar meter verplaatsen van een caravan, aanhangwagentje e.d. op de openbare weg wordt overtreding van deze bepaling niet langer meer voorkomen. Met de zinsnede ‘of een ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd’ is beoogd aan te geven dat alle soorten (aanhang)wagens en voertuigen, die niet ‘dagelijks’ worden gebruikt als vervoermiddel onder deze bepaling kunnen vallen. Het excessieve van het hier bedoelde parkeren is in de eerste plaats gelegen in het buitensporige gebruik van parkeerruimte dat daarmee gepaard gaat. Daarnaast is dat het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente.

Het plaatsen of hebben gedurende ten hoogste drie (achtereenvolgende) dagen wordt niet verboden, opdat de betrokkene de gelegenheid zal hebben zijn kampeerwagen, caravan of camper voor een te ondernemen reis gereed te maken, respectievelijk na de reis op te ruimen.

Ook met betrekking tot deze gevallen zou het voorzien in vervangende parkeergelegenheid, waar dit soort voertuigen kan worden gestald, overwogen kunnen worden. Verwezen zij naar hetgeen hierover in de algemene toelichting is gesteld.

Eerste lid, onder b

Deze bepaling richt zich ook tegen het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van caravans e.d. elders dan op de weg in de zin van de WVW 1994. In zoverre betreft deze bepaling derhalve niet een ‘eigenlijk’ parkeerexces, dat immers veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994).

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State stelde de gemeente Beverwijk in het gelijk enerzijds in de aanwijzing van een weg waar parkeren van een kampeerwagen langer dan 48 uur niet is toegestaan en anderzijds in de weigering hiervan ontheffing te verlenen. De verkeersveiligheid en het aanbod van parkeerruimte waren in het geding. Zie uitspraak ARRS 11-3-1993, AB 1993/553.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft aan dat het college van zijn bevoegdheid om voor een bepaalde locatie te bepalen dat er niet met een kampeerwagen e.d. mag worden geparkeerd (zoals in art. 5.1.5, eerste lid, onder b bedoeld), slechts gebruik kan maken voor zover het gaat om een locatie die geen ‘weg’ is in de zin van de wegenverkeerswetgeving.

Binnenplein is weg in de zin van de WVW en valt daarmee niet onder ‘aangewezen plaats’ uit de APV-bepaling. Zie uitspraak ABRS 18-4-1997, JG, 97.0210 m.nt. A.B. Engberts.

artikel 5.1.6 Parkeren van reclamevoertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijk doel om daarmee handelsreclame te maken.

• 2.

  het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

Commentaar

Deze bepaling richt zich tegen degenen die voor een beroep of bedrijf reclame maken door een of meer voertuigen, voorzien van reclameopschriften, op de weg te parkeren. Hierbij staat het maken van reclame voorop. Als handelsreclame in de zin van dit artikel wordt niet gezien de vermelding op een voertuig van de naam van het bedrijf waarbij het voertuig in gebruik is en een (korte) aanduiding van de goederen of diensten die dat bedrijf pleegt aan te bieden. Deze voertuigen worden immers niet primair gebruikt ‘met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken’, maar vooral als vervoersmiddel.

Het excessieve is primair gelegen in het in relatie tussen het tekort aan parkeerruimte en het niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Dit doel kan reeds met één voertuig worden bereikt. In de tweede plaats kan het excessieve gelegen zijn in het motief van het tegengaan van ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente. In deze bepaling gaat het om een ‘eigenlijk’ parkeerexces, hetwelk veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994). Het hebben van handelsreclame op of aan onroerend goed op een vanaf de weg zichtbare plaats is geregeld in artikel 4.4.2. van deze APV. Het in dit artikel omschreven verbod is beperkt tot het maken van handelsreclame (commerciële reclame). Uit de jurisprudentie en uit artikel 7, vierde lid, van de Grondwet blijkt, dat de gemeentelijke wetgever in ieder geval het maken van handelsreclame aan beperkingen mag onderwerpen.

Onder omstandigheden mag hij, blijkens bedoelde jurisprudentie, ook het maken van reclame, waardoor gedachten of gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet) en/of een mening wordt geuit (artikel 10 EVRM) aan beperkingen onderwerpen. Men spreekt wel van ‘ideële reclame’. De wenselijkheid en mogelijkheid hiervan dienen plaatselijk te worden bezien.

Het hier geregelde verbod luidt algemeen: voor het gehele grondgebied van de gemeente (behoudens de ontheffingsmogelijkheid van het tweede lid). Het staat de gemeenten echter vanzelfsprekend vrij de werking van het verbod - naar plaats en/of tijd - afhankelijk te stellen van het oordeel van burgemeester en wethouders.

Jurisprudentie

De Afdeling bestuursrechtspraak acht het beleid van het college van B&W van Zierikzee geen ontheffingen te verlenen voor het parkeren van reclamevoertuigen binnen de bebouwde kom en de daaropvolgende bestuursdwangaanschrijving aanvaardbaar. De bescherming van het uiterlijk aanzien (beschermd stadsgezicht) speelt een belangrijke rol. ABRS 1-8-1994, JG 95.0245.

De Afdeling bestuursrechtspraak meent dat het college van Groningen terecht een dwangsomaanschrijving heeft doen uitgaan tegen een voor een winkel geplaatste riksja, waarmee handelsreclame werd gemaakt. Voor de toepassing van deze bepaling is de aanwezigheid van een verkeersgevaarlijke situatie niet vereist. ABRS 5-12-2001, nr. 200103426/1.

artikel 5.1.7 Parkeren van grote voertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter te parkeren op een door het college aangewezen plaats, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.

• 2.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter te parkeren op een door het college aangewezen weg, waar dit naar hun oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte.

• 3.

  Het in het tweede lid gestelde verbod geldt niet op werkdagen van maandag tot en met vrijdag, dagelijks van 08.00 tot 18.00 uur.

• 4.

  het college kan van de in het eerste en tweede lid gestelde verboden ontheffing verlenen.

Commentaar

Algemeen

In gemeentelijke kring wordt het meer en meer als noodzakelijk ervaren dat het parkeren van grote voertuigen – in het bijzonder vrachtwagens – op wegen in de stadscentra en in de woonwijken zoveel mogelijk wordt tegengegaan.

Maatschappelijk gezien is er een tendens waarneembaar dat dit parkeren wordt ondervonden als misbruik van de weg. De gevaren en inconveniënten die deze parkeergedragingen kunnen opleveren, zijn velerlei: onvoldoende opvallen bij schemer en duisternis van geparkeerde vrachtwagens, onvoldoende zichtbaarheid van tussen of achter deze voertuigen spelende kinderen, buitensporige inbeslagneming van de schaarse parkeerruimte, belemmering van het uitzicht vanuit de woning, afbreuk aan het uiterlijk aanzien der gemeente enz. Op den duur zal het parkeren van grote voertuigen dan ook niet meer dienen te geschieden op wegen binnen de bebouwde kom, althans niet op die wegen binnen de bebouwde kom, welke gelegen zijn in het centrum of in de woonwijken. Uit de jurisprudentie kan worden opgemaakt, dat ook volgens de Hoge Raad het parkeren van vrachtwagens in woonwijken enz., bezien tegen de achtergrond van de recente verkeersomstandigheden en maatschappelijke inzichten, niet (meer) redelijkerwijze als ‘normaal’ verkeer kan worden beschouwd. De artikelen 5.1.7 en 5.1.8 bevatten regels waarmee het parkeren van grote voertuigen, voor zover dit excessief is, kan worden tegengegaan. Zie voorts ook de algemene toelichting onder punt 5 Vervangende parkeergelegenheid.

Eerste lid

Deze bepaling beoogt aan de gemeentebesturen mogelijkheden te verschaffen om aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van bepaalde voertuigen tegen te gaan. Het doen of laten staan van grote voertuigen kan immers op bepaalde plaatsen, zoals op dorpspleinen, vóór monumenten en historische gebouwen, in parken, op rustieke plekjes in open landschappen een ernstige aantasting van het stads-, dorps- of landschapsschoon betekenen. Vrachtauto’s, aanhangwagens, kermiswagens en reclameauto’s bij voorbeeld kunnen op dergelijke plaatsen een zeer storend element vormen. Het zijn deze situaties waarop deze bepaling het oog heeft.

Aangezien over de vraag of er van aantasting van de schoonheid van stad, dorp of landschap sprake is, verschillend kan worden geoordeeld, is er de voorkeur aan gegeven het verbod niet zonder meer te doen werken, doch een nader oordeel van het gemeentebestuur in dezen maatgevend te doen zijn. Aangezien de plaatsen waar ontsiering van de hiervoor vermelde objecten zich kan voordoen, vrijwel steeds aan te geven zullen zijn, is de bepaling aldus geredigeerd dat het verbod slechts geldt ten aanzien van die plaatsen welke het college hebben aangewezen. Dit aanwijzen zal in de praktijk eenvoudig kunnen geschieden doordat het college in hun besluit verwijzen naar een plattegrond van de gemeenten waarop de plaatsen waar niet mag worden geparkeerd worden gearceerd. Gezien het motief van deze bepaling heeft zij ook betrekking op het parkeren van grote voertuigen buiten de weg. In zoverre heeft deze bepaling dus niet enkel betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen. Wat het motief: bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente betreft, dient er op te worden gewezen, dat het niet noodzakelijkerwijs behoeft te gaan om (het parkeren op of bij) plaatsen, die uit een oogpunt van stedenschoon of karakteristiek een bijzondere betekenis hebben, wil er sprake kunnen zijn van een ‘parkeerexces’.

In het licht van het motief dat ten grondslag ligt aan het in het eerste lid bedoelde verbod verdient het aanbeveling zowel een lengte- als een hoogtecriterium te hanteren. Zeer wel denkbaar is immers dat een voertuig weliswaar nog geen lengte van zes meter heeft, doch niettemin op grond van de hoogte schadelijk moet worden geacht voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de bevoegdheid van het gemeentebestuur ter zake zeer ruim. Het is met name niet vereist dat de bij openbare kennisgeving aangewezen plaatsen voldoen aan aanmerkelijke eisen van schoonheid en karakteristiek. In dit verband moge tevens worden gewezen op de subjectieve redactie van de onderhavige bepaling. Niet apart zijn vermeld de oplegger en de aanhangwagen. Het hier gestelde verbod zou dan immers zelfs gelden voor het kleinste aanhangwagentje. Primair ware hier echter te reguleren het parkeren van grote voertuigen.

Bij de aanwijzing van plaatsen waar volgens besluit van het college grote voertuigen met het oog op de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente niet mogen worden geparkeerd, zal eventueel rekening moeten worden gehouden met een provinciale verordening die - geheel of gedeeltelijk - hetzelfde terrein uit hoofde van hetzelfde motief bestrijkt, bij voorbeeld een verordening bescherming landschapsschoon. Binnen de verboden zones zullen in ieder geval uitzonderingen moeten worden gemaakt ten behoeve van autobussen in lijndienst. Een speciaal probleem wordt gevormd door de vraag, hoe dit verbod onder de aandacht van belanghebbenden te brengen. Het is in ieder geval gewenst, dat de in de gemeente gevestigde ondernemingen door de gemeente in kennis worden gesteld van dit verbod.

In veel gemeenten wordt een systeem toegepast, waarbij langs de naar de gemeente toeleidende wegen door middel van aanwijzingsborden kenbaar wordt gemaakt, dat binnen de (bebouwde kom van de) gemeente het parkeren van grote voertuigen slechts is toegelaten op de als zodanig aangeduide parkeergelegenheden.

Tweede lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het parkeren van grote voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994), omdat het gepaard gaat met een excessief gebruik van de weg. Met betrekking tot dit motief: buitensporig gebruik van de weg, wordt opgemerkt, dat het in dat verband niet noodzakelijkerwijs om (het parkeren van) méér voertuigen behoeft te gaan. Ook het parkeren van één groot voertuig kan een parkeerexces in deze zin opleveren.

In het licht van het motief van deze bepaling is het stellen van een hoogtegrens minder opportuun. Uit de aanwijzing van plaatsen waar het parkeren van grote voertuigen niet toelaatbaar is, zal duidelijk moeten blijken of deze aanwijzing is gebaseerd op de bepaling van het eerste lid of die van het tweede lid, zulks mede in verband met het bepaalde in het derde lid. Geschiedt een aanwijzing door middel van een verwijzing naar een plattegrond (zie onder eerste lid) dan kan bij voorbeeld door het gebruik van verschillende kleuren bij het arceren van de plaatsen waar niet geparkeerd mag worden, worden aangegeven welk motief ten grondslag ligt aan de aanwijzing of dat beide motieven daaraan ten grondslag liggen. Zeer wel denkbaar is echter dat aan een aanwijzing beide motieven ten grondslag kunnen liggen. Zie wat betreft de vraag, hoe dit verbod kenbaar kan worden gemaakt, de toelichting op eerste lid.

Derde lid

De werking van het in het tweede lid gestelde verbod is ingevolge dit lid beperkt tot de avond en de nacht, alsmede het weekeinde en de doordeweekse feestdagen. Het lijkt in het algemeen niet redelijk om het parkeren van grote voertuigen op de weg ook gedurende de werkdag te verbieden. Dit zou de belangen van met name handel en industrie te zeer schaden. Dit ligt echter anders wanneer de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente in het geding is. Het parkeren van grote voertuigen op plaatsen waar dit naar de mening van het college schadelijk is voor dit uiterlijk aanzien, moet te allen tijde verboden kunnen worden. Daarom geldt de in het derde lid vervatte uitzondering niet voor het in het eerste lid gestelde verbod.

Overigens blijft ook tijdens de perioden waarin het verbod bedoeld in het tweede lid niet van toepassing is, het zodanig parkeren van vrachtwagens dat aan bewoners of gebruikers van gebouwen hinder of overlast wordt aangedaan, verboden krachtens het hierop volgende artikel 5.1.8.

Vierde lid

Naast de krachtens het tweede lid geldende beperkingen kent dit lid aan het college de bevoegdheid toe ter zake van de in de eerste twee leden omschreven verboden een ontheffing te verlenen.

Aldus kan worden voorkomen dat de werking van deze verboden zou leiden tot een onevenredige aantasting van bedrijfsbelangen.

Verzoeken om ontheffing zullen van geval tot geval moeten worden bekeken. Omstandigheden welke in beginsel door alle bedrijven - ongeacht de aard - kunnen worden aangevoerd, rechtvaardigen op zich nog geen ontheffing.

• -

  Van de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing zal onder meer gebruik dienen te worden gemaakt:

• -

  voor voertuigen die worden gebezigd bij de uitvoering van openbare werken en bij bouwwerkzaamheden, voor zover ze in de onmiddellijke nabijheid van het werk worden geparkeerd;

• -

  voor chauffeurs die een schriftelijke medische verklaring overleggen, waaruit blijkt dat betrokkene niet van een speciaal daartoe aangewezen parkeerterrein gebruik kan maken en ook vaststaat dat betrokkene zonder ontheffing in moeilijkheden zou komen.

Verder zou een soepel ontheffingenbeleid kunnen worden gevoerd, voor zover het gaat om bij voorbeeld:

• -

  rijdende winkels;

• -

  wagens van kermisexploitanten;

• -

  wagens van bedrijven die in geval van bij voorbeeld ongevallen in het wegverkeer terstond moeten kunnen ‘uitrukken’ (sleepwagens e.d.);

• -

  voertuigen die speciaal uitgerust zijn voor bijzondere transporten (auto’s met speciale klimaatregeling) of anderszins zodanig afwijken (electrowagens met beperkte actieradius) dat bijzondere eisen aan de parkeerplaats moeten worden gesteld.

Aan een ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden betreffende de tijd en de plaats waarop deze zal gelden.

Jurisprudentie

• -

  De instelling van een parkeerverbod voor grote voertuigen dient óf te gebeuren op basis van de APV óf op basis van een verkeersbesluit (Wegenverkeerswetgeving). Een combinatie hiervan is niet mogelijk. Zie Vz. AGRS 27-4-1993 (B03.93.0018), JU 941157.

• -

  Ontheffingenbeleid van gemeenten Grave en Stad Delden, waarbij geen ontheffingen worden verleend voor het parkeren van grote voertuigen in een woonbuurt, wordt door de Voorzitter van de ARRS als niet onredelijk aangemerkt. Vz. ARRS 18-12-1992 (S03.92.4266), JU 931114 en Vz. ARRS 16-9-1993 (S03.93.3369), JU 941013.

• -

  De weigering een ontheffing te verlenen voor het parkeren van een groot voertuig wordt vernietigd, omdat er geen sprake is van een hoge parkeerdruk ter plaatse, zoals werd aangevoerd. ARRS 4-5-1993, JG 93.0353.

• -

  Bij een verzoek om bestuursdwang in geval van het parkeren van een groot voertuig, waarbij het uiterlijk aanzien in het geding is, dient het college van B&W een goede belangenafweging te maken tussen enerzijds de redelijke eisen van welstand en anderzijds de belangen van de eigenaar van het voertuig. De belangenafweging acht de Afdeling rechtspraak niet onredelijk. ARRS 3-6-1991, JG 92.0301.

• -

  vrachtwagens mogen worden geparkeerd, dient het college zich ervan te vergewissen dat geschikte alternatieve parkeergelegenheid aanwezig is, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de veiligheid van de geparkeerde vrachtwagens. ABRS 15-5-2001, nr. 200002098/1.

artikel 5.1.8 Parkeren van uitzicht belemmerende voertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter, op de weg te parkeren bij een voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers vanuit dat gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan.

• 2.

  Het verbod geldt niet gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt voor het uitvoeren van werkzaamheden waarvoor de aanwezigheid van het voertuig ter plaatse noodzakelijk is.

Commentaar

Eerste lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het op de weg parkeren van vrachtwagens e.d. bij andermans voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw, zodanig, dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers van het gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan. Zie voorts ook de toelichting bij artikel 5.1.7. Door opneming van de bestanddelen ‘of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan’ zijn ook mogelijke andere vormen van hinder of overlast dan uitzichtbelemmering, door het parkeren van grote voertuigen aan bewoners of gebruikers van gebouwen berokkend, verboden. Hierbij kan worden gedacht aan belemmering van de lichtval, stankoverlast en geluidsoverlast, bij voorbeeld ten gevolge van het starten en warmdraaien van grote voertuigen. Dat een dergelijke zinsnede houdbaar is, blijkt uit een reeds oude uitspraak van de Hoge Raad (HR 16 januari 1986, NJ 1968, 198) waarin de Hoge Raad de bedoelde zinsnede in de APV van Enschede verbindend achtte.

Tweede lid

De in dit lid opgenomen uitzondering ziet bij voorbeeld op (het parkeren van) ‘hoogwerkers’, meetwagens e.d. Een ontheffingsmogelijkheid is niet geboden. Niet goed valt in te zien hoe deze mogelijkheid te rijmen valt met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren.

artikel 5.1.9 Parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen

• 1.

  Het is verboden een voertuig met stankverspreidende stoffen te parkeren daar, waar bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen daarvan hinder of overlast kunnen ondervinden.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Commentaar

Deze bepaling ziet op hinder en overlast die voor bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen kunnen ontstaan door het parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen, zoals vrachtauto’s van destructiebedrijven, vismeelfabrieken e.d.

Onder de werking van deze bepaling valt ook het doen of laten staan van voertuigen met stankverspreidende stoffen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. Een ontheffingsmogelijkheid wordt niet geboden. Deze mogelijkheid valt niet goed te rijmen met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren.

artikel 5.1.10 Aantasting groenvoorzieningen door voertuigen

• 1.

  Het is verboden met een voertuig, fiets, snorfiets of bromfiets te rijden, door dan wel deze te doen of te laten staan in een park of plantsoen of een in de gemeente aanwezige beplanting of groenstrook.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing:

  • a.

    op wegen, zoals bedoeld in artikel 5.1.1, onder a;

  • b.

    op voertuigen die nodig zijn en gebruikt worden ter uitvoering van werkzaamheden door of vanwege de overheid;

  • c.

    op voertuigen, waarmee standplaats wordt of is ingenomen op terreinen welke mede of uitsluitend voor dit doel zijn bestemd.

• 3.

  het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

Commentaar

Eerste lid

Het is helaas een veelvuldig voorkomend verschijnsel dat groenstroken, openbare beplantingen, plantsoenen en grasperken worden benut voor het parkeren van voertuigen.

Met de onderhavige bepaling wordt beoogd beschadiging van groenstroken e.d., die het uiterlijk aanzien van de gemeente beogen te verfraaien, te voorkomen en het groen beter aan zijn bestemming te doen beantwoorden. Aangezien deze bepaling zich uitsluitend richt tegen een ‘oneigenlijk’ parkeerexces - dat wil zeggen tegen een gedraging welke buiten de ‘weg’ (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) plaatsvindt, behoeft voor strijd met de bepalingen van de wegenverkeerswetgeving niet te worden gevreesd. Om deze reden bestaat er geen bezwaar tegen dat in deze bepaling ook het rijden over openbare beplantingen enz. wordt verboden.

Doorgaans zal een groenstrook geen deel uitmaken van de weg.

Bermen maken wel deel uit van de ‘wegen’ in de zin van artikel 1 van de WVW 1994. Aangezien de berm rechtens deel uitmaakt van de weg, gelden de op de desbetreffende weg betrekking hebbende verkeersvoorschriften eveneens voor de berm, zoals parkeerverboden e.d. Artikel 10 van het RVV 1990 bepaalt dat auto’s, motoren e.d. op de rijbaan en op andere weggedeelten - met uitzondering van het trottoir, het voetpad, het fietspad of het ruiterpad - mogen worden geparkeerd. Onder deze andere weggedeelten waar wel geparkeerd mag worden vallen ook de bermen van een weg. Indien in een bepaald geval het parkeren in een berm als ongewenst moet worden aangemerkt, kan een parkeerverbod voor die berm worden ingesteld. Dit kan door plaatsing van het bord E1 van Bijlage 1 van het RVV 1990 met een onderbord, waarop staat dat het parkeerverbod alleen geldt voor de berm. Het is tevens mogelijk dat het parkeren op de rijbaan niet wenselijk is, bijvoorbeeld uit oogpunt van de verkeersveiligheid, maar dat het parkeren in de berm wel kan worden toegestaan. Ook in dit geval is plaatsing van het genoemde bord E1 noodzakelijk, maar nu met een onderbord waarop staat dat parkeren in de berm wel is toegestaan.

Omdat de wegenverkeerswetgeving onder ‘wegen’ ook de bermen begrijpt, is het in artikel 5.1.10 vervatte verbod beperkt tot groenstroken. De wegenverkeerswetgeving voorziet niet in de gevallen waarin het voertuig op of in een groenvoorziening wordt geplaatst, welke geen deel uitmaakt van de weg (in de zin van de Wegenverkeerswet). Zie hierover artikel 2.4.6.

Bij een parkeerverbod is het doen of laten staan van een voertuig niet strafbaar, indien zulks geschiedt om personen de gelegenheid te geven in of uit te stappen dan wel voor het laden of lossen van goederen. Het moge duidelijk zijn dat de laatstgenoemde beperkingen niet van toepassing behoren te zijn op een verbod tot het doen of laten staan van voertuigen in groenvoorzieningen. Bewust is hier derhalve gekozen voor de bestanddelen ‘doen of laten staan’ in plaats van ‘parkeren’, omdat ook het tot stilstand brengen van een auto in een plantsoen beschadiging van het groen en vermindering van de aantrekkelijkheid veroorzaakt.

Opgemerkt mag nog worden dat gedragingen als de onderhavige in sommige gevallen ook zaakbeschadiging in de zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht met zich mee brengen.

Zie voorts HR 27 oktober 1930, NJ 1931, blz. 62, waarbij een bepaling in de APV van Assen, volgens welke het in de kom van de gemeente verboden was zich te bevinden op de van gemeentewege aangelegde grasperken, verbindend werd geacht. De bewering dat de gemeentelijke wetgever niet bevoegd zou zijn naast het algemene verbod van artikel 461, Wetboek van Strafrecht bedoelde verbodsbepaling uit te vaardigen, ging niet op. Deze APV-bepaling had naar het oordeel van de Hoge Raad kennelijk ten doel ‘maatregelen te nemen tegen beschadiging van stadsbosch en door de gemeente aangelegde grasperken, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp dat de huishouding van de gemeente betreft’.

Indien het in artikel 5.1.10 bedoelde voertuig een door een woonwagenbewoner bewoonde woonwagen is, zullen het college deze niet met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 61 Woonwagenwet uit de gemeente kunnen doen verwijderen dan nadat hiervoor door gedeputeerde staten toestemming is verleend als bedoeld in dat artikel en nadat een waarschuwing op grond van het vierde lid van dat artikel is uitgevaardigd. Zie wnd. vz. AR 24 juni 1983, nr. RO3.83.3806/S 5980 (Oosterhout).

Tweede lid

Bij de onder b bedoelde voertuigen kan worden gedacht aan voertuigen, in gebruik bij de politie of de brandweer, als ook bij de gemeentelijke plantsoenendienst. Campings vallen onder terreinen als bedoeld onder c.

artikel 5.1.11 Overlast van fiets of bromfiets

• 1.

  Het college kan op de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast, dan wel ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is fietsen, snorfietsen of bromfietsen onbeheerd buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen te laten staan.

• 2.

  Het is verboden fietsen, snorfietsen of bromfietsen, die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en in een verwaarloosde toestand verkeren, op de weg te laten staan.

Commentaar

Eerste lid

In de praktijk wordt regelmatig overlast ondervonden van fietsen, snorfietsen en bromfietsen die her en der buiten de daartoe bestemde fietsenstallingen worden geplaatst. Het gaat hierbij doorgaans om plaatsen, waar zich grote concentraties van gestalde (brom)fietsen voordoen, zoals bijvoorbeeld bij stations, winkelcentra en dergelijke. Voorop staat dat dan wel voldoende stallingmogelijkheden ter plekke aanwezig zijn.

Ter regulering van overlast van foutief geplaatste (brom)fietsen is in het eerste lid van dit artikel aan het college de bevoegdheid gegeven om plaatsen aan te wijzen waar het verboden is (brom)fietsen neer te zetten buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen dan wel deze daar te laten staan. De belangen die het college hierbij onder meer in overweging kunnen nemen zijn de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, de voorkoming of opheffing van overlast of de voorkoming van schade aan de openbare gezondheid. Bij het laatste motief kan worden gedacht aan het voorkomen van mogelijke verwondingen aan voetgangers die zich tussen een woud van (brom)fietsen een weg moeten banen.

Na aanwijzing van een plaats waar het verbod zal gelden, kan tegen een foutief geplaatste (brom)fiets worden opgetreden. Door middel van borden moet worden aangegeven dat foutief geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Het feitelijk verwijderen dient dan beschouwd te worden als toepassing van bestuursdwang.

Alvorens deze vorm van bestuursdwang te effectueren is het verstandig aan het publiek bekend te maken, bijvoorbeeld door mededeling in het gemeenteblad, de plaatselijke krant of een huis-aan-huisblad, met affiches en dergelijke, dat onjuist geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Tevens is het raadzaam aan te geven waar de verwijderde fietsen weer kunnen worden opgehaald en hoe hoog de kosten zijn die vergoed moeten worden.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid is het verboden fiets, snorfiets en bromfietswrakken op de weg te laten staan. Zowel in de stallingruimten voor (brom)fietsen als overigens op de weg kunnen deze wrakken veel overlast, ontsiering van de gemeente of schade aan de openbare gezondheid veroorzaken. Het gaat hierbij om (brom)fietsen, die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een verwaarloosde toestand verkeren. Deze wrakken die doorgaans aan niemand meer toebehoren, kunnen op grond van het tweede lid van dit artikel worden opgehaald en als grof vuil worden afgevoerd.

Afdeling 2 Collecteren, venten, standplaatsen en snuffelmarkten

artikel 5.2.1 Inzameling van geld of goederen

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden.

• 2.

  Onder een inzameling van geld of goederen wordt mede verstaan het bij het aanbieden van goederen, waartoe ook geschreven of gedrukte stukken worden gerekend, dan wel bij het aanbieden van diensten aanvaarden van geld of goederen, indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of ideëel doel is bestemd.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor een inzameling die in besloten kring gehouden wordt.

• 4.

  het college kan onder door hem te stellen voorschriften vrijstelling verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod voor inzamelingen die gehouden worden door daarbij aangewezen instellingen.

Commentaar

Toezicht op inzamelingsacties door middel van een vergunningenstelsel wordt een gemeentelijke taak geacht. De gemeentelijke wetgever dient in zijn regeling van het venten echter wel een uitzondering te maken voor het venten met gedrukte stukken, daar hij anders in strijd komt met artikel 7 van de Grondwet. Zie hiervoor artikel 5.2.2. van de APV.

Eerste lid

Ingevolge artikel 5.2.1, eerste lid, is het houden van een openbare inzameling gebonden aan een vergunning van burgemeester en wethouders. Voor de toepasselijkheid van de onderhavige bepaling is het niet nodig dat de inzameling zich naar haar aard en opzet richt tot een ieder zonder onderscheid. Een inzameling wordt als openbaar aangemerkt als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plek plaatsvindt. Ook indien een inzameling beperkt is tot de op intekenlijsten voorkomende namen kan dus van een openbare inzameling sprake zijn.

Tweede lid

In het lid 2 van artikel 5.2.1 is met zoveel woorden aangegeven dat, indien bij een inzameling geschreven of gedrukte stukken worden aangeboden, dit niet meebrengt dat voor het houden van de inzameling geen vergunning vereist is. Het komt veelvuldig voor, dat het collecteren plaatsvindt onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken, zoals prentbriefkaarten, mapjes briefpapier e.d., waarbij dan een beroep wordt gedaan op de charitatieve bestemming van de opbrengst daarvan. De vraag rijst in welke gevallen deze wijze van collecteren valt onder de bescherming van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

De scheiding tussen het inzamelen van geld en goederen en het verspreiden van gedrukte stukken is geaccepteerd in de rechtspraak, HR 26-5-1987, AB 1987/106, Vz. ARRS 16-8-1979, AB 1980, 297 en 18-10-1979, OB 1980, nr. 41340, rubriek III.2.2.7. Ook een beroep op artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, mocht de verbindendheid van een dergelijke APV-bepaling niet aantasten. Blijkens de aangehaalde uitspraken is ook de voorzitter van de afdeling rechtspraak deze opvatting toegedaan, dat door genoemde collectebepalingen wel - op geoorloofde wijze - het inzamelen van gelden, doch niet het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken in het algemeen verboden of van een vergunning afhankelijk gesteld wordt.

In het tweede lid van artikel 5.2.1 zijn de beide handelingen - het collecteren en het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken - bewust van elkaar gescheiden. Volgens dit tweede lid is uitsluitend het houden van openbare inzamelingen van een vergunning afhankelijk, niet het daarbij aanbieden of verspreiden van geschreven of gedrukte stukken. Het eerste lid onderwerpt een openbare inzameling van geld of goederen aan een vergunning. Volgens het tweede lid wordt onder zodanige inzameling mede verstaan het bij het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken aanvaarden van geld of goederen.

Het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken wordt door de bepaling absoluut onverlet gelaten. Om concreet te worden: wordt een aanvraag om een collectevergunning geweigerd en was de aanvrager voornemens om bij de geldinzameling gedrukte stukken aan te bieden, dan blijft het recht om deze stukken aan te bieden zonder meer bestaan.

Strijd met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet zou bij voorbeeld wèl ontstaan indien het tweede lid zou bepalen dat onder een inzameling mede wordt verstaan: het bij het aanvaarden van geld of goederen aanbieden van geschreven of gedrukte stukken. Door die redactie wordt namelijk het ‘aanbieden’ van een vergunning afhankelijk. Voorts maakt het bijzondere element ‘... indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of een ideëel doel is bestemd’ nog eens duidelijk, dat het gaat om een regeling van het collecteren en niet om een regeling van het venten of colporteren met gedrukte stukken.

Hoewel het begrip ‘liefdadig doel’ wellicht onder het begrip ‘ideëel doel’ gebracht zou kunnen worden, zijn beide termen in artikel 435e Wetboek van Strafrecht (WvSr) opgenomen. Deze laatste term is ruimer en zou ook bepaalde acties omvatten, waarbij - onder mededeling dat de opbrengst geheel of ten dele voor een goed doel is bestemd - briefkaarten tegen aanzienlijk hogere prijzen dan gebruikelijk te koop worden aangeboden, terwijl de opbrengst van die acties veelal geheel ten goede komt aan de initiatiefnemers tot die briefkaartenacties. In de memorie van antwoord wordt hierover gezegd: ‘Erkend kan worden, dat de term liefdadig in het spraakgebruik vooral wordt gebezigd voor acties die ten doel hebben bepaalde personen stoffelijke steun te verlenen (...). Ten einde er geen twijfel over te laten bestaan dat ook acties gericht op de verwezenlijking van een bepaald ideaal of een bepaalde gedachte onder de onderhavige strafbepaling vallen, is deze (...) aangevuld met de woorden "of ideëel doel". In dit verband merk ik nog op dat, hoewel het begrip liefdadig doel wellicht onder het begrip ideëel kan worden gebracht, het mijns inziens duidelijkheidshalve de voorkeur verdient beide termen in het wetsontwerp op te nemen (TK 1979-80, wow 15678, nr.7). In dit verband zij nog gewezen op (...) artikel 285, derde lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, dat spreekt van uitkeringen met een ideële of sociale strekking. Onder dit laatste moet worden verstaan: verstrekkingen voor noodzakelijk levensonderhoud.’

Venten/colporteren (met gedrukte stukken) of collecteren (onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken)? Het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken moet onderscheiden worden van het venten of colporteren met gedrukte stukken. Venten of colporteren met gedrukte stukken valt onder de werking van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. Het venten of colporteren beoogt vooral het dekken van de kosten van verspreiding (het drukken en redigeren daaronder begrepen) van gedrukte stukken. Het aanvaarden van geld is dus duidelijk dienstbaar aan de verspreiding. Van venten of colporteren met gedrukte stukken is sprake, wanneer voor deze stukken een reële contraprestatie in de vorm van een vast bedrag zou worden gevraagd. Omdat het aanbieden van gedrukte stukken en het ontvangen van een geldelijke vergoeding zijn "gekoppeld" en niet te scheiden, is artikel 5.2.2 (de ventbepaling) dan ook met het oog op artikel 7, eerste lid, van de Grondwet met zoveel woorden niet van toepassing verklaard op het te koop aanbieden, verkopen en afleveren van gedrukte stukken (waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard). Bij het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken is deze koppeling niet aanwezig. Verkrijgt men een of ander drukwerk door een willekeurig bedrag of een weliswaar vast, maar niet meer als reële contraprestatie aan te merken, bedrag aan geld in een bus te werpen of te overhandigen als bijdrage voor een duidelijk kenbaar liefdadig of ideëel doel, dan is er in onze opvatting sprake van een collecte.

De gedrukte stukken worden daarbij slechts ter ondersteuning van die actie uitgereikt en zijn niet elementair voor het verschijnsel collecte. Bij strafrechtelijk optreden tegen dit soort, zonder vergunning gehouden inzamelingen zal ten laste gelegd en bewezen moeten worden, dat te kennen is gegeven of de indruk is gewekt dat de opbrengst geheel of gedeeltelijk is bestemd voor een ideëel doel. Het inzamelen van bruikbare kleding valt onder de collectebepaling en niet onder de Afvalstoffenverordening. Ook komt het voor dat bedrijven huis aan huis kleding inzamelen en hiervoor een kleine vergoeding betalen.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.1 is voorts een uitzondering opgenomen voor inzamelingen die gehouden worden ‘in besloten kring’. Voor deze uitdrukking is aansluiting gezocht bij artikel 435e WvSr, waarin het telefonisch colporteren voor charitatieve doeleinden wordt verboden.

De uitdrukking ‘in besloten kring’ doelt op gevallen waarin tussen de inzamelende instelling en de persoon tot wie zij zich richt een bepaalde kerkelijke, maatschappelijke of verenigingsband bestaat, welke binding de achtergrond vormt van de actie. Het begrip ‘besloten kring’ veronderstelt een nauwere band dan alleen het gemeenschappelijk lidmaatschap. Men zal tevens moeten aangeven dat er ook een zekere gemeenschappelijke bekendheid met elkaar is. Dit zal niet het geval zijn, indien de band tussen aanbieder en cliënt uitsluitend wordt gevonden in het gemeenschappelijk lidmaatschap van een grote organisatie als een vak- of een omroepvereniging. Ditzelfde geldt voor het behoren tot een zelfde kerkgenootschap.

Wordt de actie evenwel gevoerd binnen een bepaalde kerkelijke gemeente of wijk, of door een plaatselijke afdeling van een landelijke vereniging, dan zal weer wel sprake kunnen zijn van een besloten kring.

Vierde lid

Ten gevolge van het bepaalde in het vierde lid van artikel 5.2.1 zijn het college bevoegd voor bepaalde collecten vrijstelling te verlenen van de vergunningsplicht. Men kan hier met name denken aan de collecten die genoemd worden in het landelijk collecteplan. Blijkens de jurisprudentie zijn de gemeentebesturen immers in beginsel gebonden aan dit plan en hebben zij amper de vrijheid hiervan af te wijken bij het verlenen van vergunningen.

Het afschaffen van de vergunningsplicht voor collecten die in overeenstemming zijn met het collecteplan zou een vermindering van administratieve rompslomp kunnen betekenen.

Wèl is dan gewenst bepaalde voorschriften te stellen. Men kan daarbij denken aan:

• -

  een meldingsplicht;

• -

  de bepaling dat de vrijstelling enkel geldt voor de in het collecte plan voor de betrokken instelling gereserveerde periode;

• -

  de verplichting om een financiële verantwoording over te leggen van de gevoerde actie;

• -

  de verplichting dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een vanwege het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart;

• -

  eventueel: de verplichting de collecte te houden met gesloten bussen (geen lijstcollecten).

Het Centraal Bureau Fondsenwerving

Het door de Stichting Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) voor het inzamelingswezen jaarlijks opgestelde collecteplan dient de gemeentebesturen als leidraad voor een plaatselijk collecterooster. Bij het CBF zijn alle Nederlandse gemeenten aangesloten. Het CBF, opgericht in 1925, stelt zich tot taak te bevorderen dat de werving van middelen en de propaganda voor doeleinden te algemenen nutte op aanvaardbare wijze geschiedt, een en ander zowel in het algemeen belang als in het belang van de erbij betrokken instellingen. De stichting tracht haar doel te bereiken door onder meer:

• a.

  de bevordering van de coördinatie, in samenwerking met de charitatieve instellingen, van alle, voor zover niet uitsluitend als plaatselijk te beschouwen, activiteiten op dit gebied;

• b.

  het registreren van informatie over doelstelling, activiteiten e.d. van charitatieve instellingen, onder meer aan de hand van jaar- en financiële verslagen;

• c.

  het geven van voorlichting en advies aan de aangeslotenen, met name aan gemeenten;

• d.

  het aanwenden van alle gepaste middelen ter bestrijding en voorkoming van misbruiken en misstanden op het inzamelingsterrein. Het CBF heeft normen ontwikkeld waaraan het de activiteiten van charitatieve instellingen toetst (zoals: een goed bestuur, geen doelen in strijd met de wet, efficiënte uitvoering en verantwoording van het financieel beheer). Alleen te goeder naam en faam bekend staande instellingen worden vermeld op het collecteplan. Dit plan wordt jaarlijks door het CBF, in overleg met de Stichting collecteplan, opgesteld en aan de aangesloten gemeenten toegezonden. Het CBF adviseert eveneens inzake verzoeken om vergunningen voor niet op het landelijk collecteplan vermelde collecten, mits de doelstelling van de betrokken instelling zuiver humanitair en niet politiek is. In zijn adviezen geeft het CBF onder meer zijn standpunt weer over de betrouwbaarheid van de organisatie en de daarbij betrokken personen, alsmede over de steunwaardigheid van de doelstelling c.q. het specifieke doel van de voorgenomen actie. Tevens wordt getoetst of de voorgenomen actie geen duplicering is van andere, reeds gevestigde inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld in het landelijk collecteplan. Over inzamelingen ten behoeve van politieke doelstellingen wordt door het CBF echter niet geadviseerd. Het CBF bewaart en beheert geen gegevens over de justitiële antecedenten van personen die zich met charitatieve acties bezighouden. Dit is reeds daarom niet mogelijk, omdat de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag zich daartegen verzet. Uiteraard is het mogelijk dat het CBF incidenteel bepaalde informatie heeft; het heeft die dan echter verkregen aan de hand van voor het publiek toegankelijke bronnen, zoals krantenberichten, rechterlijke uitspraken e.d. Hoewel het door het CBF opgestelde landelijk collecteplan geenszins bindend is, doch slechts de betekenis heeft van een advies, dienen de gemeentebesturen zich blijkens de jurisprudentie zoveel mogelijk aan dat plan te houden. Slechts indien hiervoor gewichtige redenen aanwezig zijn, kunnen zij hiervan afwijken. Het feit, dat de ingezetenen van de gemeente rechtstreeks geen belang hebben bij de werkzaamheid van de aanvrager, elders gevestigde instelling, mag niet leiden tot weigering van de toestemming.

Gemeentelijk beleid met betrekking tot de verlening van collectevergunningen

De enkele omstandigheid dat een (niet op het landelijk collecteplan voorkomende) organisatie als betrouwbaar is aan te merken, behoeft niet automatisch te betekenen dat een verzoek om collectevergunning dient te worden ingewilligd.

Dat zou tot overlast voor het publiek en ‘oververzadiging’ van de markt kunnen leiden. Een zekere ordening van het collecteren binnen een gemeente is daarom wel gewenst.

Het gemeentelijk beleid inzake de verlening van collectevergunningen is er op gericht:

• -

  enerzijds dat de inzamelingen geschieden door bonafide te achten in stellingen, en

• -

  anderzijds dat het aantal collecten beperkt wordt gehouden en gelijk matig over het jaar wordt verdeeld.

Daartoe wordt allereerst plaats ingeruimd voor de collecten van landelijke instellingen, voorkomende op het collecteplan. Instellingen die niet op dit collecteplan voorkomen zijn doorgaans aangewezen op de in dit plan voorkomende vrije perioden. Voor de beoordeling van de vraag of dergelijke instellingen voor een collectevergunning in aanmerking komen, worden in de praktijk onder meer de volgende criteria gehanteerd:

• -

  de instelling moet als bonafide zijn aan te merken. Over de betrouwbaarheid van een instelling alsmede over de steunwaardigheid van de voorgenomen inzamelingsactie kan advies worden verkregen van het CBF, mits althans de instelling daar bekend is en de doelstelling van de instelling niet van politieke aard is;

• -

  de instelling moet specifiek plaatselijke kenmerken bezitten; en/of

• -

  de voorgenomen actie is geen duplicering van andere reeds ‘gevestigde’ inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld op het collecteplan; en/of

• -

  de opbrengst van de voorgenomen collecte moet worden besteed ten behoeve van personen of instellingen buiten de kring van collecterende instellingen; en/of

• -

  de aanvragende instelling mag geen (controversiële) politieke doel einden nastreven.

Voorts ligt het maken van een onderscheid tussen huis-aan-huis-collecten en straatcollecten voor de hand. Een groot aantal huis-aan-huis-collecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. Met betrekking tot straatcollecten wordt in vele gemeenten het beleid gevoerd, dat deze slechts op bepaalde dagen worden toegelaten. Verder geldt vaak de beperking, dat op een zelfde dag voor niet meer dan één, hoogstens twee doeleinden kan worden gecollecteerd. Overtreft het aantal aanvragen de gestelde mogelijkheden (hetzij omdat er meer aanvragen voor één dag zijn, hetzij omdat het gehele jaar reeds ‘gevuld’ is), dan wordt doorgaans voorrang gegeven aan collecten die door het CBF zijn aanbevolen. Aan de vergunning kan de voorwaarde worden verbonden dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een door het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart. Op deze wijze bestaat er een bewijs dat de opbrengst van de inzameling werkelijk ten goede zal komen aan het aangekondigde doel.

Over de vraag of aan een collectevergunning de voorwaarde moet worden verbonden, dat de collecte moet worden gehouden met gesloten bussen, wordt verschillend gedacht. In vele gemeenten wordt geen vergunning verleend voor zogenaamde lijstcollecten, omdat de daarbij toegepaste inzamelingstechniek vele burgers min of meer tegen hun wil dwingt meer te geven dan zij eigenlijk van plan waren.

Jurisprudentie

• -

  Weigering collectevergunning. Dierenbescherming geen instelling van weldadigheid. ABRS 15-9-1994, ARB 1995,160.

• -

  Noch een APV-vergunning inzake het inzamelen van geld en goed, noch een vergunning voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en/of groot huisvuil is vereist. Inzameling van kleding is geen inzameling van huisvuil. Inzamelen bij een centraal inzamelpunt is geen inzameling aan de weg of aan huis. Vz. ARRvS 19-1-1993, JG 93.0355, GS 144(1994) 6983,3 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Het beleid van B en W dat- conform het advies van het Centraal Archief van het Inzamelingswezen - sedert 1985 aan landelijk operende instellingen die in de zgn. vrije periode collecteren, de voorwaarde wordt gesteld tot het overleggen van een financiële verantwoording, in de vorm van een jaarverslag met een accountantsverklaring, binnen twee jaar is niet onredelijk. ARRS 28-2-1989, AB 1989, 251.

• -

  Een groot aantal huis-aan-huis-collecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. ARRvS 2-12-1983, GS (1984) 6763.3, m.nt. J.M. Kan.

• -

  Een inzameling is openbaar als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plaats plaatsvindt. HR 31-10-1938, NJ 1939, 235

• -

  Het te koop aanbieden van bonnetjes op zich zelf en zonder dat is aangegeven tot welk doel de opbrengst van de verkoop strekt, is nog niet aan te merken als het houden van een openbare inzameling. HR 7-11-1932, WvhR 1933, nr. 12584

• -

  Het zich tot verschillende personen wenden om een geldelijke bijdrage, levert het houden van een inzameling van geld op, ook indien op die verzoeken slechts één gift is ontvangen. HR 21-3-1927, NJ 1927.

• -

  De collectevergunning geldt voor liefdadige én commerciële inzamelingen. Daarnaast rechtvaardigt de ABRS het door de gemeente gelegde verband tussen inzamelingsvergunningen voor textiel en het afvalstoffenbeleid, JG 00.0187.

artikel 5.2.2 Venten e.d.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college in de uitoefening van de handel op of aan de weg of aan een openbaar water, aan een huis dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats goederen te koop aan te bieden, te verkopen of af te geven, dan wel diensten aan te bieden.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet:

  • a.

    ten aanzien van het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet;

  • b.

    voor het aan de huizen van vaste afnemers afleveren van goederen door - of door huisgenoten of personeel van - hem die dit mede doet ter exploitatie van zijn winkel, bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet;

  • c.

    voor het te koop aanbieden of verkopen van goederen op de plaats die is aangewezen voor het houden van een door het college ingestelde markt, zulks gedurende de tijden waarop die markt gehouden wordt;

  • d.

    voor het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen op een standplaats bedoeld in artikel 5.2.3.

• 3.

  Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    in het belang van de verkeersvrijheid of veiligheid;

  • d.

    wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consumenten ter plaatse in gevaar komt.

Commentaar

Algemeen

artikel 5.2.2 gaat uit van een algeheel verbod op het venten, behoudens indien met een door het college verstrekte vergunning wordt gehandeld. In het tweede artikellid worden de uitzonderingen op het verbod genoemd; het derde artikellid geeft aan wanneer de aangevraagde vergunning kan worden geweigerd. Uit jurisprudentie volgt dat de venter zijn waren voortdurend moet aanbieden vanaf een andere plaats. Verkoop vanuit een rijdende winkelwagen wordt ook tot het venten gerekend.

Tweede lid, onder a

artikel 7 Grondwet bepaalt dat geen vergunning mag worden geëist voor de gebruikmaking van een zelfstandig middel van bekendmaking. In de jurisprudentie is het aanbieden van of venten met gedrukte stukken als een zelfstandig middel van bekendmaking aangemerkt. Dientengevolge moet het venten met gedrukte of geschreven stukken van de verbodsbepaling uit het eerste lid van het APV-artikel worden uitgezonderd.

Een afzonderlijk probleem is het beoordelen of er in een concrete situatie sprake is van de uitoefening van ‘een zelfstandig middel van bekendmaking’ in de zin van artikel 7 van de Grondwet of dat er sprake is van het te koop aanbieden van drukwerk, waarbij geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Het verspreiden van handelsreclame wordt niet tot de vrijheid van drukpers gerekend, zie artikel 7, vierde lid van de Grondwet.

Ook het trekken van een grens tussen het aanbieden van gedrukte stukken in het kader van de vrijheid van drukpers en het verkopen van gedrukte stukken is in de praktijk dikwijls moeilijk vast te stellen. Zo is in de jaren tachtig in een groot aantal gemeenten het verzoek gedaan tot het venten met prentbriefkaarten. De firma die in deze gemeenten haar prentbriefkaarten in het kader van een commerciële protestactie wilde verkopen was van mening dat het gedrukte stukken betrof die, gelet op artikel 7 Grondwet, zonder ventvergunning verkocht mogen worden. Hoewel bij de verkoop van deze kaarten gesuggereerd werd dat de opbrengst voor een goed doel bestemd was, bleek de opbrengst geheel ten goede te komen aan de verkoper van de prentbriefkaarten. Optreden tegen de verkoper op grond van overtreding van een APV-bepaling waarin een ventverbod wordt vastgelegd, is in een dergelijk geval echter niet mogelijk.

Recentelijk is, in een geval van verkoop van posters met reproducties van aquarellen en afbeeldingen van foto’s al dan niet voorzien van teksten, bepaald dat deze voor geen andere uitleg vatbaar zijn dan dat zij een bepaalde uiting van kunst bevatten of ludiek van aard zijn. Bezwaarlijk kan van zulke gedrukte stukken gezegd worden dat zij geen gedachten of gevoelens openbaren als bedoeld in art. 7, eerste lid, van de Grondwet.

Het stellen van beperkingen aan het venten met gedrukte stukken is onder de volgende criteria toegestaan:

• -

  de beperking mag geen betrekking hebben op de inhoud van de gedrukte stukken;

• -

  er dient gebruik van enige betekenis te resteren; de beperking mag niet resulteren in een algeheel verbod.

Een constructie, waarbij aan een (beperkt) verbod de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is verbonden, is volgens de jurisprudentie wèl toelaatbaar (zie ook de toelichting bij art. 2.1.3.1). De beperking van de verkoop van drukwerk waarop een mededeling staat is, gelet op artikel 7 van de Grondwet, niet mogelijk voor zover het betreft de inhoud van het drukwerk. Artikel 7 van de Grondwet beschermt immers "iedere openbaarmaking van een - meer of minder weloverwogen - gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit" (Kb 5 juni 1986, Stb. 339). Wel kan de verkoop van drukwerk in het belang van de openbare orde en veiligheid naar tijd en plaats worden ingeperkt. Deze beperking mag echter niet zover gaan dat het gebruik van de vrijheid van drukpers feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.

Tweede lid, onder b

De reikwijdte van het geformuleerde ventverbod betreft in beginsel ook het aan de deur afleveren van goederen. In bepaalde gevallen worden echter artikelen die in een winkel zijn aangeschaft door de winkelier of zijn personeel aan huis afgeleverd. Een dergelijk afleveren van goederen betreft niet de verkoop van goederen aan de deur, waardoor de openbare orde wordt aangetast. Hiervoor wordt dan ook een uitzondering gemaakt.

Tweede lid, onder c

Krachtens artikel 151 Gemeentewet is het noodzakelijk voor het instellen van een door de gemeente te organiseren markt een raadsbesluit te nemen. De gemeenteraad besluit dan wanneer en waar een markt gehouden mag worden. Veelal stelt de gemeenteraad een verordening vast inzake de vergunning die vereist is om een standplaats op de markt in te mogen nemen. In deze verordening kunnen voorschriften gesteld worden waaraan degene die een standplaats op de markt inneemt zich moet houden. Het te koop aanbieden van goederen op een markt wordt aldus gereguleerd volgens de regels die de gemeenteraad stelt. Of venten met goederen op een gemeentelijke markt is toegestaan, hangt af van de bepalingen van de geldende marktverordening.

Met betrekking tot particuliere of ‘snuffel’-markten, kan de gemeente in het belang van de openbare orde regels stellen. Van een snuffelmarkt is sprake wanneer een markt wordt gehouden die is georganiseerd door particulieren. Deze markten vallen niet onder de reikwijdte van artikel 151 Gemeentewet. Voor zover de openbare orde geraakt wordt, vallen deze particuliere markten wel onder artikel 5.2.4 APV.

Tweede lid, onder d

Voor een goed begrip van de artikelen 5.2.2 en 5.2.3 van de APV is het noodzakelijk het onderscheid tussen venten en verkoop vanaf een standplaats te verduidelijken. Onder venten met goederen wordt verstaan: de uitoefening van kleinhandel, waarbij de goederen aan willekeurige voorbijgangers worden aangeboden, dan wel het huis-aan-huis aanbieden van goederen.

Onder het innemen van een standplaats wordt verstaan het te koop aanbieden van goederen vanaf een zelfde plaats, al dan niet gebruikmakend van fysieke hulpmiddelen als een kraam of een aanhangwagen, in de openbare ruimte. Het onderscheid tussen venten en het innemen van een standplaats, betreft de periode gedurende welke goederen vanaf dezelfde plaats op straat worden aangeboden aan willekeurige voorbijgangers. Daar tussen het venten met goederen en het aanbieden van goederen vanaf een standplaats een onderscheid wordt gemaakt, is het noodzakelijk dat in de APV-bepaling waarin het venten met goederen wordt geregeld, een uitzondering wordt gemaakt voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats.

Derde lid

In het eerste lid is bepaald dat het verboden is te venten zonder vergunning van burgemeester en wethouders. In het belang van de rechtszekerheid moet worden aangegeven wanneer een vergunning kan worden geweigerd. Met het vaststellen van de weigeringsgronden. wordt bepaald in welke gevallen de vereiste vergunning kan worden geweigerd of wanneer de vergunning moet worden verleend. Hiermee wordt ook de grens van de regelingsbevoegdheid van de gemeente aangegeven. De motieven op grond waarvan de gemeente het venten met goederen mag ordenen, zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet.

De onderwerpen die tot de huishouding van de gemeente worden gerekend - en op grond waarvan een vergunning kan worden geweigerd - zijn:

• -

  openbare orde;

• -

  voorkomen of beperken overlast;

• -

  verkeersvrijheid of -veiligheid;

• -

  bijzondere omstandigheden (verzorgingsniveau van de consument).

In de praktijk zal beoordeeld moeten worden wanneer in een concreet geval een vergunning kan worden geweigerd wegens strijd met een van de aangegeven weigeringsgronden. Het is dan noodzakelijk een duidelijk beleid te formuleren, waarin de in het model-APV-artikel aangegeven weigeringsgronden. nader worden uitgewerkt. In dergelijke beleidsregels, die bekend gemaakt moeten worden, kunnen het college aangeven hoeveel vergunningen verstrekt zullen worden. Voor een uiteenzetting met betrekking tot een vergunningenstelsel voor het toekennen van ventvergunningen, wordt verwezen naar de toelichting bij art. 5.2.3. van de APV.

Overige wettelijke bepalingen

Op de straathandel, waaronder naast venten ook de verkoop vanaf een standplaatsen of op de markt wordt verstaan, kan ook andere regelgeving van toepassing zijn, zoals de Grondwet, de Gemeentewet, de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Colportagewet, de Vestigingswet bedrijven, de Warenwet en de Winkeltijdenwet. Deze wetten stellen, ieder vanuit verschillende motieven, grenzen aan het drijven van handel. Voor zover nodig zal ook aan deze wettelijke voorschriften voldaan moeten zijn bij venten van goederen en diensten.

De reikwijdte van de Colportagewet strekt zich uit tot een aantal, bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen goederen en diensten. Samenvattend kan opgemerkt worden dat de Colportagewet ziet op de wijze van optreden in de relatie tussen de koper en de verkoper en niet op verkoop in relatie tot de handhaving van de openbare orde. Dit houdt in dat naast de bepalingen van de Colportagewet artikel 5.2.2 van de APV afzonderlijk van toepassing is. Overigens heeft de gemeente bij de uitvoering van de Colportagewet geen bevoegdheden. Met de uitvoering van de bepalingen van de Colportagewet zijn de ambtenaren van de Economische Controledienst belast. Voor een toelichting op de overige hiervoor genoemde wetgeving wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2.3 van de APV.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat waar de APV-ventbepaling treedt in wettelijke voorschriften van hogere orde die een regeling treffen met betrekking tot de straathandel, de APV-bepaling buiten toepassing gelaten wordt (art. 122 Gemeentewet).

Uitdrukkelijk is de VNG van mening dat het aanbieden van voordeel- of kortingsbonnen voor bijvoorbeeld restaurants gezien moet worden als het te koop aanbieden van goederen.

Jurisprudentie

• -

  Strafrechtelijk verleden staat in de weg aan het verlenen van ventvergunning. Geen uitzondering op het beleid gezien de aard van de gepleegde feiten en de veelvuldige veroordelingen. ARRS 26-7-1993, AB 1994, 2 m.nt. L.J.J. Rogier. Zie ook Vz. ARRS 20-10-89, JG 90.0181.

• -

  Beëindiging ventvergunning na twintig jaar i.v.m. bedreiging plaatselijk voorzieningenniveau; aanzegtermijn van drie maanden niet onzorgvuldig. ARRS 19-2-1993, AB 1993, 540 m.nt. RMvM.

• -

  Relatie Colportagewet en ventverbod uit de APV. Colportagewet niet uitputtend bedoeld. HR 20-10-1992, JG 93.0258, NJ 1993, 155, GS (1993) 6972, 5 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Verkoop van wenskaarten zonder vergunning. Geen gedrukte stukken waarin gevoelens worden geopenbaard. HR 23-6-1992, GS (1993) 6961, 4 m.nt E. Brederveld.

• -

  Weigeren ventvergunning ter bescherming van verzorgingsniveau ter plaatse. Vz. ARRS 20-2-1990, JG 91.0065.

• -

  Verkoopactiviteiten met SRV-wagen behoeft ventvergunning. Leefbaarheid en voorzieningenniveau. Ingrijpen in concurrentieverhoudingen door gemeenteraad is onverenigbaar met de Vestigingswet detailhandel. ARRS 18-6-1985, AB 1986, 543 m.nt. JHvdV.

• -

  Het aanbieden van goederen in een rijdende winkelwagen kan aan regels worden gebonden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Er is sprake van venten. ARRS 15-6-1984, GS 6789, 4 m.nt. J.C. Schroot.

• -

  Van venten is sprake als de venter zijn waren voortdurend vanaf een andere plaats aanbiedt, tenzij hij zijn cliëntèle aan het bedienen is. Er geldt een verbod tot het aanbieden vanaf een vaste plaats.

• -

  Het tijdelijk stilstaan in afwachting van klanten is in strijd met de verleende ventvergunning. HR 26 maart 1974, NJ 1974, 239.

• -

  Venten met gedrukte of geschreven stukken wordt aangemerkt als een zelfstandig middel van verspreiding. HR 17-3-1953, NJ 1953, 389, Wachttorenarrest en HR 20-6-1950, NJ 1950, 619.

• -

  Terechte weigering van ventvergunning. Het reguleren van de ambulante handel is een zaak die tot de gemeentelijke huishouding behoort. Pres. Rb. Assen 31-10-1996, JG 97.0078.

• -

  Wanneer ondanks verleende ventvergunning feitelijk vanaf een standplaats wordt gehandeld, dient een aanschrijving te worden gebaseerd op artikel 5.2.3 en niet (mede) op artikel 5.2.2. Gelet op het bepaalde in artikel 5.2.2 lid 2 onder d en artikel 5.2.3 sluiten venten en het innemen van een standplaats elkaar uit, zodat deze artikelen niet naast elkaar aan de aanschrijving ten grondslag kunnen worden gelegd. ABRS 23-03-1998, AB 1998,- 277.

• -

  Venten met posters valt onder de vrijheid van meningsuiting. Posters zijn een bepaalde uiting van kunst of ludiek van aard. Er kan daarom niet gezegd worden dat de posters geen gedachten of gevoelens openbaren. HR 21-03-2000, NJ 2000, 482.

artikel 5.2.3 Standplaatsen

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan de weg of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats:

  • a.

    met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken, dan wel diensten aan te bieden;

  • b.

    anderszins goederen uit te stallen of uitgestald te hebben om deze te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken aan publiek.

• 2.

  Het is de rechthebbende op een perceel verboden toe te staan, dat daarop zonder vergunning van het college standplaats wordt of is ingenomen of goederen worden of zijn uitgestald als bedoeld in het eerste lid.

• 3.

  Het in het eerste lid, onder b, gestelde verbod geldt niet ten aanzien van het uitgestald hebben van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. Alsdan geldt ook het in het tweede lid gestelde verbod niet.

• 4.

  De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet op de plaats die is aangewezen voor het houden van een markt, zulks gedurende de tijden dat de markt gehouden wordt voor een evenement als bedoeld in artikel 2.2.1, of voor het organiseren van een markt als bedoeld in artikel 5.2.4.

• 5.

  Een vergunning kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    indien de standplaats hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • d.

    in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;

  • e.

    wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt;

  • f.

    vanwege de strijd met een geldend bestemmingsplan;

• 6.

  a. het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde

  • onderwerp

    wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of de wegenverordening Noord-Holland;

  • b.

    de weigeringsgrond van het vijfde lid onder b, geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer;

  • c.

    de weigeringsgrond van het vijfde lid onder c, geldt niet voor bouwwerken.

• 7.

  Het college houdt de beslissing op een aanvraag voor een standplaatsvergunning aan, indien de aanvraag tevens een activiteit betreft waarvoor tevens een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet Milieubeheer is vereist en indien geen toepassing kan worden gegeven aan het vijfde lid, tot de dag waarop de beslissing over de milieubeheervergunningaanvraag is genomen.

Commentaar

Eerste lid

artikel 5.2.3 ziet duidelijk op het te koop aanbieden van goederen vanaf een vaste plaats. Hiermee wordt dan ook een onderscheidend criterium gevormd ten opzichte van het venten met goederen. Bij het venten met goederen wordt er immers vanuit gegaan, dat de venter voortdurend zijn goederen vanaf een andere plaats in de openbare ruimte moet aanbieden.

Tweede lid

artikel 5.2.3, tweede lid, verbiedt de rechthebbende op een terrein toe te laten dat een standplaats wordt ingenomen, zonder dat hiervoor een vergunning is verstrekt. Met dit verbod is het mogelijk niet alleen degene die zonder vergunning een standplaats inneemt te vervolgen, maar ook de eigenaar van de grond die het innemen van een standplaats zonder vergunning toestaat.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.3 wordt een uitzondering gemaakt op het verbod op de straathandel (artikel 5.2.3., eerste lid, onder b) voor zover het betreft het uitstallen van stukken waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet). Artikel 5.2.3., derde lid, heeft als strekking dat voor het aanbieden van gedrukte stukken geen vergunning kan worden geëist. Dit aanbieden van gedrukte stukken wordt gezien als een zelfstandig middel van verspreiding. Wel is een vergunning noodzakelijk indien vanaf een standplaats gedrukte stukken worden aangeboden (artikel 5.2.3, eerste lid sub a). Deze vergunning is niet vereist vanwege het feit dat gedrukte stukken worden aangeboden, maar vanwege het feit dat een standplaats wordt ingenomen.

Vierde lid

artikel 5.2.3, vierde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, geformuleerde verbod op het innemen van een standplaats behoudens een vergunning van het college niet geldt ten aanzien van het innemen van een standplaats op een door de gemeente ingestelde markt op basis van artikel 151 Gemeentewet of op een snuffelmarkt (zie art. 5.2.4). Degene die op een door de gemeente ingestelde markt een standplaats wil innemen zal zich moeten houden aan de regels die in veel gemeenten in een marktverordening zijn neergelegd. Voor het innemen van een standplaats op een bepaald evenement is geen vergunning krachtens artikel 5.2.3 nodig. Op het evenement is dan een afzonderlijk regime van toepassing, waarbij de bepalingen met betrekking tot het innemen van een standplaats niet van toepassing zijn.

Vijfde lid

artikel 5.2.3, vijfde lid, geeft een aantal weigeringsgronden. waarop een vergunning die in het eerste lid van artikel 5.2.3 vereist wordt, kan worden geweigerd. Aan de hand van deze weigeringsgronden. kunnen het college beleidsregels vaststellen, waarin wordt aangegeven wanneer wel of niet tot het afgeven van een standplaatsvergunning wordt overgegaan. Het vaststellen van een dergelijk beleid, waarin objectieve, algemeen bekendgemaakte, criteria worden aangegeven, die bij de beoordeling van een vergunningaanvraag worden gehanteerd, is blijkens de jurisprudentie toegestaan. Aan de hand van deze jurisprudentie is ook na te gaan hoe de weigeringsgronden in de praktijk uitgelegd worden. Hier wordt eerst nader ingegaan op de in artikel 5.2.3, vijfde lid, opgenomen weigeringsgronden. Daarna wordt het beleid dat door het college gevoerd kan worden met betrekking tot de afgifte van vergunningen voor het innemen van een standplaats toegelicht.

Vijfde lid, onder a. Openbare orde

De weigeringgrond betreffende de openbare orde sluit nauw aan bij de weigeringgrond

Het beperken of voorkomen van overlast. Ook wordt deze weigeringgrond dikwijls gehanteerd in combinatie met de weigeringgrond ‘belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid’.

Standplaatsen waar goederen te koop worden aangeboden hebben in de praktijk een verkeersaantrekkend karakter. Door deze verkeersaantrekkende werking ontstaan mogelijk ongewenste oversteekbewegingen door voetgangers en ontoelaatbaar rijwielverkeer in voetgangersgebieden. Ook parkerende en geparkeerde auto’s kunnen overlast in de omgeving veroorzaken. In het belang van de verkeersveiligheid is het daarom niet mogelijk overal een standplaats in te nemen. Uit de jurisprudentie blijkt dat beperking van het aantal te verstrekken vergunningen in het belang van de openbare orde en de verkeersveiligheid is toegestaan. Dit neemt niet weg dat iedere aanvraag voor het innemen van een standplaats op haar eigen merites beoordeeld dient te worden.

Vijfde lid, onder b. Overlast

Bij het hanteren van de weigeringgrond ‘overlast’ kan een verdeling gerealiseerd worden van het aantal standplaatsen, waarbij de af te geven vergunningen zodanig over de week verspreid worden, dat een concentratie van de in te nemen standplaatsen wordt tegengegaan. Deze weigeringgrond kan ook gebruikt worden wanneer veel belangstelling voor dezelfde locatie ontstaat. Een ruim aantal standplaatsen op één plek doet ook de kans op feitelijke marktvorming ontstaan.

Vijfde lid, onder c. Uiterlijk aanzien van de omgeving

De weigeringgrond ‘uiterlijk aanzien van de omgeving’ kan gehanteerd worden indien een of meer standplaatsen worden ingenomen op een zodanige plaats dat het straatbeeld ernstig verstoord wordt. Met deze weigeringgrond kan niet alleen verkapte marktvorming worden tegengegaan, ook is het aanzien van monumentale gebouwen of stedenbouwkundige ensembles te waarborgen. het college bepalen zelfstandig de inhoud van deze weigeringgrond. Het is niet noodzakelijk, maar wel verstandig om bij voorbeeld de welstandscommissie om advies te vragen.

Vijfde lid, onder d. Verkeersvrijheid en -veiligheid

Zie de toelichting op de weigeringgrond, het belang van de openbare orde.

Vijfde lid, onder e. Verzorgingsniveau

Op een tweetal manieren kan de aanvraag voor het innemen van een standplaats worden geweigerd wanneer het voorzieningenniveau ter plaatse in gevaar komt. De eerste betreft de weigering door het vergunningverlenend orgaan met een beroep op een distributieplanologisch onderzoek (DPO). In een dergelijk onderzoek wordt aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aangegeven wat de minimale voorzieningen moeten zijn in de gemeente of in een bepaalde wijk van de gemeente. Indien uit het onderzoek blijkt dat er voldoende verkooppunten zijn hoeft dit geen weigeringgrond voor de aanvraag voor het innemen van een standplaats te betekenen. Het bepalende element om tot het niet verstrekken van de vergunning over te gaan is het verzorgingsniveau voor de consument. In beginsel is de concurrentiepositie van een gevestigde winkelier geen reden om een standplaatsvergunning te weigeren. Op grond van een DPO kunnen wel winkeliers in een nieuw opgezet winkelcentrum beschermd worden tegen concurrentie door standplaatshouders. De Afdeling rechtspraak heeft aanvaard dat winkeliers gedurende een bepaalde periode, waarin de aanloopkosten nog hoog zijn, gevrijwaard dienen te zijn van concurrentie, in het belang van het opzetten van een voldoende voorzieningenniveau voor de consument (Vz. ARRS, 17 februari 1986, AB 1987, 3).

Indien blijkt dat binnen het verzorgingsgebied in een bepaalde branche nog slechts één winkel is gevestigd die door de concurrentie van een standplaatshouder ten onder dreigt te gaan, kan het verzorgingsniveau ter plaatse in het gedrang komen. De winkelier moet aan de hand van zijn boekhouding aantonen dat de levensvatbaarheid van zijn winkel in gedrang is. Op de dagen dat de standplaatshouder zijn goederen niet aanbiedt, is er in dat geval geen aanbod van deze soort goederen binnen het verzorgingsgebied. In een dergelijk geval kan een vergunning tot het innemen van een standplaats worden geweigerd.

Vijfde lid, onder f. Bestemmingsplan

De bepalingen in de APV met betrekking tot het innemen van een standplaats zijn gebaseerd op ordening van de straathandel en zijn gebaseerd op de regulerende bevoegdheid van de gemeente die zaken te regelen die tot haar huishouding behoren. Daarnaast vormen de besluiten op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening, zoals een bestemmingsplan, een zelfstandige weigeringgrond. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor het innemen van een standplaats altijd gelet moet worden op de voorschriften die uit het bestemmingsplan voortvloeien.

Zesde lid

artikel 5.2.3, vijfde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, vastgestelde verbod niet geldt voor zover de Wet milieubeheer, de Woningwet, de wet beheer Rijkswaterstaatswerken of wegenverordening Noord-Holland van toepassing is. Indien in de hogere regeling dezelfde regeling geldt als het bepaalde in artikel 5.2.3, dan treedt de APV-bepaling, welke is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, terug. In de Gemeentewet wordt echter ook bepaald dat een gemeente slechts die zaken mag regelen die tot haar huishouding gerekend worden (artikel 121 en 122 Gemeentewet). Slechts indien vanuit een ander motief wordt gehandeld dan het motief dat aan de hogere regeling ten grondslag ligt, is een aanvullende regeling mogelijk. Deze aanvullende regeling mag niet in strijd zijn met de bepalingen van de hogere regeling. In de praktijk kan het voorkomen dat voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats van een bepaald product meer dan één vergunning vereist is. Als voorbeelden zijn te noemen verkopen van vis of frites vanaf een standplaats. Hierop is zowel het regime van de APV van toepassing, als de bepalingen van de Wet milieubeheer.

Inhoud standplaatsenbeleid

De motieven waarop een beleid met betrekking tot het innemen van standplaatsen berust, mogen niet strijdig zijn met de bevoegdheidsgrondslag om ordenend op te treden. Het beleid dat door het college wordt vastgesteld ter uitvoering van de APV-bepalingen mag niet de wettelijke grondslag (art. 149 Gemeentewet) van deze APV-bepalingen overschrijden.

De zaken die het college in het standplaatsenbeleid kunnen vastleggen betreffen:

• -

  de vaststelling van het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen;

• -

  de vaststelling van het aantal af te geven standplaatsvergunningen per branche;

• -

  de aanwijzing van locaties waar standplaatsen mogen worden ingenomen;

• -

  de aanwijzing van tijdstippen waarop standplaatsen mogen worden ingenomen.

De vaststelling van het aantal af te geven vergunningen wordt bepaald aan de hand van een feitelijke invulling van de verschillende in artikel 5.2.3, zesde lid, genoemde weigeringsgronden. Nadat aan de hand van ieder motief afzonderlijk is bepaald op welke plaats in de gemeente een standplaats kan worden ingenomen, valt aan de hand van het totaalbeeld dat hieruit resulteert, aan te geven wat het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen is. Aan de hand van ieder motief afzonderlijk is een aantal plaatsen aan te duiden waar een standplaats ingenomen kan worden.

Nadat een overzicht van het aantal mogelijk in te nemen standplaatsen en het maximumaantal standplaatsvergunningen is vastgesteld, kunnen het college een beleid vaststellen ten aanzien van de handhaving en het toezicht en de wijze waarop gehandeld wordt als het maximum aantal vergunningen reeds is afgegeven. Het betreft hier dan een wachtlijstensysteem dat van toepassing is wanneer het aantal aanvragen het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen overschrijdt.

Maximumstelsel

Het maximum aantal vergunningen dat afgegeven kan worden moet voordat tot uitvoering van het beleid wordt overgegaan worden vastgesteld. De locaties waar een standplaats mag worden ingenomen moeten zo zorgvuldig mogelijk worden geselecteerd. Het totaal aantal aangewezen standplaatsen tezamen levert het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen op. Het laten opmaken van een politierapport met betrekking tot de mogelijkheden tot het innemen van een standplaats op de verschillende locaties kan een verdere onderbouwing leveren van het vastgestelde maximum aantal standplaatsvergunningen. In dit politierapport kan worden aangegeven welke gevolgen het innemen van standplaatsen zal hebben voor de verkeersveiligheid en de handhaving van de openbare orde.

Het innemen van een standplaats kan verder worden geordend door tijdstippen aan te wijzen wanneer een standplaats mag worden ingenomen. Een verdeling naar dagen van de week en eventueel naar dagdelen kan een nadere invulling geven aan het maximum aantal standplaatsvergunningen. Een dergelijk beleid kan zowel voor de gehele gemeente als voor nader aan te geven gedeelten van de gemeente van kracht zijn. Een verdere verfijning van het maximum aantal standplaatsvergunningen kan worden bereikt door een onderverdeling naar een aantal branches in te stellen. Per branche kan dan een maximum aantal af te geven vergunningen worden bepaald. Opgemerkt moet worden, dat een dergelijk maximum aantal vergunningen slechts door de rechter wordt toegelaten indien het aantal aanvragen per branche het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft.

Indien voor een branche niet het maximum aantal vergunningen wordt afgegeven, acht de rechter geen noodzaak tot handhaving van dit stelsel aanwezig. Bij het vaststellen van een maximum aantal vergunningen, eventueel uitgesplitst naar plaats, tijdstip of branche, moet rekening gehouden worden met het aantal reeds afgegeven vergunningen. De houders van deze vergunningen kunnen zich beroepen op verworven rechten, zodat een herverdeling van de vergunningen naar aanleiding van het nieuwe vastgestelde beleid niet zonder meer mogelijk is. Ook moet bij het vaststellen van het beleid rekening worden gehouden met een eventuele uitbreiding van het aantal af te geven standplaatsvergunningen.

Indien het totaal aantal aanvragen om een standplaatsvergunning het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft kunnen het college een wachtlijst opstellen. De aanvragen worden dan geregistreerd in volgorde van binnenkomst. Indien een standplaatshouder te kennen geeft zijn standplaats niet meer in te zullen nemen, kan deze vergunning aan de eerste op de wachtlijst toegekend worden.

Ten slotte moet opgemerkt worden dat iedere aanvraag tot het innemen van een standplaats afzonderlijk beoordeeld moet worden. Aan de hand van de in de APV vastgestelde weigeringsgronden. en het aan de hand hiervan geformuleerde beleid moet een afweging plaatsvinden of de aangevraagde standplaatsvergunning verstrekt kan worden.

Vergunningsvoorschriften

Aan de standplaatsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Gelet op artikel 1.5 is de standplaatsvergunning in beginsel persoonsgebonden. Voorschriften die aan een vergunning gesteld kunnen worden betreffen:

• -

  het vervallen van de standplaats indien gedurende een bepaalde periode geen standplaats is ingenomen

• -

  de soort goederen of diensten die mogen worden aangeboden (branchever deling)

• -

  de grootte van de standplaats;

• -

  de ruimte waarbinnen de waren uitgestald mogen worden;

• -

  het uiterlijk aanzien van de standplaats;

• -

  tijden van opbouw en ontruiming van de standplaats;

• -

  opruimen van rommel en schoon achterlaten van de locatie.

Overige regelgeving

Op het drijven van straathandel zijn ook andere regels dan de regels van de APV van toepassing. Deze regels stellen vanuit andere motieven eisen aan de straathandel. Een straathandelaar moet dan ook niet alleen over een standplaatsvergunning, afgegeven door burgemeester en wethouders, beschikken, maar moet, indien nodig, ook aan andere wettelijke vereisten voldoen.

Vestigingswet bedrijven

Het motief van de Vestigingswet bedrijven is het waarborgen van een goede bedrijfsuitoefening. In dit verband stelt de wet eisen omtrent handelskennis, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid. Deze eisen staan dan ook los van de vergunningsplicht voor het innemen van een standplaats, zoals die in het belang van de openbare orde gevorderd wordt.

Wet op de Ruimtelijke ordening

In artikel 5.2.3, vijfde lid sub f, is aangegeven dat een vergunning voor het innemen van een standplaats kan worden geweigerd vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan. Wanneer wel een vergunning, zoals vereist krachtens de APV, wordt verstrekt, blijven eventuele eisen die in het geldende bestemmingsplan worden gesteld, van kracht.

Het college kan een aanvraag voor het innemen van een standplaats mede opvatten als een verzoek om vrijstelling van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. In een dergelijk geval wordt een aanvraag gebruikt voor twee afzonderlijke procedures. Het is dan niet nodig twee afzonderlijke aanvragen in te dienen.

Winkeltijdenwet

De Winkeltijdenwet regelt een aantal zaken met betrekking tot de openingstijden van winkels en het leveren van goederen aan particulieren. De handhaving van de openbare orde is geen motief dat aan deze wet ten grondslag ligt. De bepalingen uit de Winkeltijdenwet gelden ook voor de verkoop van goederen vanaf een standplaats. Het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Winkeltijdenwet geschiedt door de Economische Controledienst.

Warenwet

Op het drijven van handel in waren zoals bedoeld in artikel 1 van de Warenwet (eetwaren, waaronder tevens worden begrepen kauwpreparaten, andere dan van tabak, en drinkwaren, alsmede andere roerende zaken) zijn de bepalingen uit de Warenwet van toepassing. De Warenwet stelt regels met betrekking tot de goede hoedanigheid en aanduiding van waren. Daarnaast stelt de Warenwet regels met betrekking tot de hygiëne en degelijkheid van producten. Met betrekking tot het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Warenwet is een afzonderlijk regime van toepassing. De voorschriften die uit de Warenwet voortvloeien gelden naast de voorschriften die door het college gesteld kunnen worden op basis van een standplaatsvergunning.

Wet milieubeheer

In de Wet milieubeheer wordt een regeling getroffen ten aanzien van inrichtingen die hinder of overlast kunnen veroorzaken voor de omgeving. Deze bepalingen gelden ook voor een standplaatshouder voor zover zijn verkoopplek als ‘inrichting’ kan worden aangemerkt. Van belang is de regelgeving die geldt voor bijvoorbeeld patatverkopers, die voor wat betreft de frituurinrichting aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. Naast de eisen uit de Wet milieubeheer zijn de overige eisen, die krachtens de APV gesteld worden, van toepassing bij het beoordelen van de aanvraag voor een standplaatsvergunning.

Gebruik van de openbare weg

Voor het innemen van een standplaats op de openbare weg is krachtens artikel 5.2.3 van de APV een standplaatsvergunning vereist. In veel gevallen zal de gemeente de eigenaar of rechthebbende van de openbare weg zijn. Op grond hiervan kan de gemeente van degene die op de openbare weg met vergunning een standplaats inneemt een vergoeding bedingen voor het gebruik van het deel van de openbare weg. De grondslag voor het bedingen van een dergelijke vergoeding kan gegeven worden in een retributieverordening of in een huurovereenkomst.

In een retributieverordening kan afhankelijk van het formaat en de locatie van de standplaats een bepaald bedrag worden vastgesteld. Voor wat betreft de huurovereenkomst kan worden opgemerkt dat een beleid kan worden vastgesteld met betrekking tot de plaats en de grootte van de standplaats. Per in te nemen locatie kan een vaste prijs worden berekend. De huurprijs en andere voorwaarden die in een huurovereenkomst worden bedongen mogen geen belemmering vormen voor het innemen van een standplaats. Uit jurisprudentie is gebleken dat het bedingen van een hoge huurprijs voor het gebruik van de openbare weg niet zover kan gaan dat een feitelijke belemmering ontstaat voor het innemen van een standplaats waarvoor een vergunning is verleend, zie Vz. ARRS, 12-4-1991, JG 91.0369.

Met betrekking tot de keuze tussen het vaststellen van een retributieverordening en het aangaan van een huurovereenkomst moet opgemerkt worden dat een dergelijke keuze consequent gehanteerd dient te worden. (Zie hierover de algemene leerstukken met betrekking tot de tweewegenleer).

Concurrentie met gevestigde winkeliers

In een aantal gemeenten is in het verleden het reguleren van de concurrentieverhoudingen als een openbare-ordebelang aangemerkt. Hierbij werd er vanuit gegaan dat de gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten, die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Hierdoor zouden de gevestigde winkeliers in een moeilijke concurrentiepositie geraken. Uit jurisprudentie blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet wel worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. Ook aan een distributieplanologisch onderzoek kunnen gegevens worden ontleend met betrekking tot het voorzieningenniveau ter plaatse.

Jurisprudentie

• -

  Het tien minuten standplaats innemen vereist een standplaatsvergunning en geen ventvergunning, HR 26-3-NJ 1974, 239.

• -

  Kerstbomenverkoop op erf waarbij gelet op de afstand van de openbare weg, geen sprake meer is van verkoop aan de openbare weg. Geen standplaatsvergunning vereist, bestuursdwangbesluit onterecht genomen. ARRS, 13-12-1991; GS (1991) 6942, 5 m.nt.E.Brederveld, JG 92.0174.

• -

  Verplaatsing standplaats en financiële gevolgen. Bestuurscompensatie. ARRS 16-11-1990 JG 91.0184, AB 1991, 331 m.nt. P.C.E. van Wijmen.

• -

  Persoonlijk innemen. Alleen vergunninghouder mag van de standplaatsvergunning gebruik maken en niet zijn in loondienst aangestelde werknemer. ABRS 10-10-1996, GS (1997) 7055, 2 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Weigering standplaats op grond van religieuze motieven vindt geen grondslag in de APV. ABRS 1-12-1994, JG 95.0081, AB 1995, 211 m.nt. R.M. van Male.

• -

  Onterechte intrekking standplaatsvergunning omdat er - wegens ontbreken van toestemming van de eigenaar van de grond - geen gebruik van kan worden gemaakt. Vz. ARRS 18-10-1993, JG 94.0090, GS(1995) 7002, 4 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Reactie van B en W dat aanvrager op de wachtlijst wordt geplaatst, is tevens als weigering van de vergunning aan te merken. Pres. Rb Zutphen 20-4-1995, JB 2(1995) 149 m.nt. R.J.G.H. Seerden.

• -

  Maximumstelsel bij verdeling standplaatsvergunningen niet onredelijk, toch niet altijd toepasbaar Vz. ARRS, 27 juni 1983, AB 1984, 95.

• -

  Maximumstelsel. Publiekrechtelijke weigeringsgronden. in relatie tot de privaatrechtelijke verhuur van de grond. Vz. ARRS 2-7-1990, KG (1990) 276, GS (1991) 6920, 3 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens, AB 1991, 278, m.nt. H.J. Simon en H. Gieske, JG 90.0410 m.nt. red.

• -

  Stelsel, waarbij aan de hand van de weigeringsgronden in de APV beoordeeld wordt welke plaatsen wel en welke niet geschikt zijn om een standplaats in te nemen en waarbij, gelet op de belangen die door het artikel worden gediend, wordt vastgelegd hoeveel standplaatsen maximaal per locatie kunnen worden ingenomen is redelijk. Aanhouden van wachtlijst voor vrijkomende standplaatsen is eveneens redelijk. ABRS 18-03-1997, JG97.0147.

• -

  Aantrekkingskracht winkelcentrum en profijt van de standplaatshouders. Oneerlijke concurrentie. Niet aannemelijk dat voorzieningenniveau in gevaar komt.Vz. ARRS, 6 april 1989, opgenomen in VNG-LOCI-databank

• -

  Terechte weigering standplaatsvergunning vanwege bedreiging voorzieningenniveau van de consument. Verstoring evenwichtige brancheverdeling. Vz. ARRS, 22-2-1990, opgenomen in VNG-LOCI-databank

• -

  Terughoudend standplaatsenbeleid in verband met ontwikkeling winkelcentrum, ABRS 3-11-1994, JG 95.0047.

• -

  Uiterlijk aanzien, welstand. Terechte bescherming aangezicht van het uit 1450 stammende stadhuis. ARRS, 24 april 1987, AB 1987, 399.

• -

  Publiekrechtelijke taak van B en W. Uitgifte van standplaatsen voor Pinkpopfestival door een particulier bureau is in strijd met de gemeentewet. ABRS 21-3-1995, GS (1995) 7011,4 m.nt. E.Brederveld. Zie ook: Standplaatsvergunningen tijdens evenementen. De bevoegdheid tot het toekennen van standplaatsvergunningen ligt bij burgemeester en wethouders, niet bij de stichting die een evenement organiseert. Vz. ARRS, 14-8-1986, AB 1986, 582.

• -

  Bij verlening van een evenement, is afzonderlijke verlening van standplaatsvergunningen niet nodig. Evenementenvergunning is integrale vergunning voor de activiteiten die in de aanvraag zijn vermeld. Pres. Rb. Den Haag 27-4-1994, GS (1994) 6993,6 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Verkapte marktvorming valt onder het belang van de bescherming van de openbare orde. ABRS 4-5-1995, JG 96.0207.

• -

  Een standplaatsvergunningenbeleid dat uitgaat van de vraag of er behoefte is aan de betreffende standplaats is in strijd met de Vestigingswet Bedrijven 1954. ABRS 25-4-1995, JG 95.0242.

• -

  Weigering staanplaatsvergunning i.v.m. ontbreken vereiste vestigingspapieren. ABRS 24-5-1994, JG 95.0048, AB 1994, 580 m.nt. R.M. van Male.

• -

  Bestemmingsplan is terecht buiten beschouwing gelaten, geen sprake van een bouwwerk. ABRS 9-8-1995, JG 96.0061.

• -

  Weigering standplaatsvergunning wegens strijd met bestemmingsplan. Feitelijk gebruik doet hier niets aan af. ARRS 13-10-1993, JG 94.0123.

• -

  Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op parkeerplaatsen in de directe omgeving van een winkelconcentratie, kan als uitwerking van de weigeringsgrond ‘in het belang van de openbare orde’ gelden als het doel is parkeerhinder voor bezoekers en omwonende te voorkomen. ABRS 29-01-1998, JG 98.0071 m.nt. Hillenaar.

• -

  Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op een niet aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein is niet gebaseerd op de in de APV genoemde weigeringsgronden en derhalve niet juist. ABRS 03-04-2000, JB 2000, 139.

• -

  Aanbieden van van tevoren gereserveerde huurfietsen vanaf een aan de weg geplaatste aanhangwagen valt onder het aanbieden van diensten en is dus vergunningplichtig. ABRS 08-02-2000, JG 00.0103 m.nt. M. Geertsema.

• -

  Het college heeft bij de handhaving van de weigering van standplaatsvergunning terecht niet volstaan met enkele verwijzing naar een door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnotitie, maar heeft tevens gewezen op het belang van verkeersvrijheid en -veiligheid en op bepalingen van de APV. ABRS 15-01-2001, JB 2001, 46 m.nt. Schlössels.

artikel 5.2.4 Snuffelmarkten e.d.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester:

  • a.

    in of op een - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijk gebouw of plaats een markt te organiseren of toe te laten, waar ter plaatse aanwezige goederen worden verhandeld;

  • b.

    toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor ruimten die uitsluitend geheel en voortdurend dan wel nagenoeg geheel en voortdurend in gebruik zijn als winkel in de zin van de Winkeltijdenwet.

• 3.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van een krachtens de Gemeentewet ingestelde markt.

Commentaar

Er zijn verschillende soorten markten, elk met een eigen juridische regime. Te onderscheiden zijn:

Ia de weekmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f van de Gemeentewet.

Het begrip ‘markt’ is niet nader omschreven in de Gemeentewet. De omvang van een markt zal mede afhangen van plaatselijke omstandigheden. In de regel worden op een weekmarkt ‘geregelde’ waren verkocht, dat wil zeggen: geen tweedehands goederen. Indien de te verwachten concentratie van een aantal standplaatsen zo hoog is, dat het uiterlijk de karakteristieken van een markt krijgt, mag niet meer worden volstaan met het verlenen van standplaatsvergunningen door het college maar dient de raad een besluit te nemen over het instellen van een markt. De weekmarkt wordt in de meeste gemeenten gereguleerd door een marktverordening.

Ib de jaarmarkt in de zin van artikel 160 , eerste lid, aanhef en onder f van de Gemeentewet.

Ook het begrip ‘jaarmarkt’ wordt niet nader gedefinieerd in de Gemeentewet. De vraag is wat daaronder moet worden verstaan. Naar ons idee moet bij een jaarmarkt gedacht worden aan een jaarlijks terugkerende traditie. Zo wordt in sommige gemeenten al jaar en dag een veemarkt op een vast tijdstip, bijvoorbeeld op tweede Paasdag, gehouden. De raad dient voor dit type markt een instellingsbesluit te nemen. Verder zal de raad voor een dergelijke markt ook een aparte regeling moeten vaststellen, die eventueel geïntegreerd kan worden in de APV of in de marktverordening.

II ‘vlooienmarkt’, ‘zwarte markt’, ‘vrije markt’, ‘snuffel- of rommelmarkt’

Deze categorie markten kan commercieel of niet-commercieel van aard zijn. Voor zover deze markten uitsluitend verkoop door particulieren betreft die hun tweedehands spullen aan de man willen brengen, bestaat daartegen in principe geen bezwaar. De laatste tijd komt het in steeds meer plaatsen voor, dat particulieren markten organiseren in grote (doorgaans leegstaande) gebouwen. Er kan in dat geval sprake zijn van verkoop van ‘ongeregelde’ of ‘geregelde’ zaken. Bij ‘ongeregelde’ zaken kan met name worden gedacht aan incourante goederen, dat wil zeggen goederen, die in de regel niet meer langs normale handelskanalen het publiek bereiken, zoals bij voorbeeld beschadigde artikelen, artikelen die uit de mode zijn, restanten en zaken van een te liquideren onderneming. Is sprake van een meer commerciële markt dan wordt van de zijde van de reguliere handel gesproken over oneerlijke concurrentie, in verband met het overtreden van de vestigingswetgeving en van de Wet op de omzetbelasting.

De controle op de naleving van deze wetgeving is opgedragen aan de in de desbetreffende wetten genoemde ambtenaren en instanties. Desondanks kan een dergelijke ‘commerciële vrije markt’ een onevenredige verstoring betekenen van het in een gemeente zorgvuldig opgebouwde markt- en standplaatsengebeuren. Dit geldt te meer als deze markten wekelijks of tweewekelijks worden gehouden. Er kan dan sprake zijn van een doorkruising van het marktwezen. Om die reden kan aan een vergunning het voorschrift worden verbonden, dat op de ‘vrije markt’ niet door handelaren bedrijfsmatig goederen te koop mogen worden aangeboden. Naast een voorschrift over de aard van de te verhandelen zaken, kunnen ook voorschriften worden verbonden die bepalen dat:

• -

  de frequentie van de te houden markten;

• -

  het maximum aantal standplaatsen (mede in verband met de brandveiligheid);

• -

  parkeervoorzieningen worden getroffen;

• -

  het houden van verlotingen verboden is.

artikel 5.2.4 richt zich niet tot degene die standplaats wil innemen maar tot de organisator van de markt en de rechthebbende op het gebouw waarin deze markt wordt gehouden. Zou het standplaats innemen zèlf aan een vergunning worden gebonden, dan zouden al degenen die standplaats willen innemen op een ‘vrije markt’ daartoe een vergunning behoeven. Heeft een gebouw een agrarische of industriebestemming, dan kan het gebruik van dat gebouw als ‘zwarte’ of ‘vrije markt’ strijd opleveren met de planologische gebruiksvoorschriften. Dit is het geval indien de markt een min of meer permanent karakter heeft; incidenteel (afwijkend) gebruik is geen planologisch gebruik.

De Winkeltijdenwet is op het houden van een ‘vrije markt’ van toepassing als de markt een bedrijfsmatig karakter heeft. Dit zal afhankelijk zijn van de aard van de op deze markt ontplooide activiteiten, geregelde of ongeregelde goederen, en de frequentie waarmee deze markt gehouden wordt.

III Markten niet in een gebouw of op een plaats en niet zijnde een week- of een jaarmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f van de Gemeentewet.

De markten waarvoor artikel 5.2.4. is geschreven, worden gehouden in een gebouw of plaats. Indien eenmalig vergunning wordt verleend voor het houden van een markt op of aan de openbare weg, bijvoorbeeld een braderie in een winkelstraat, dan is artikel 5.2.4. niet van toepassing maar zou kunnen volstaan met het verlenen van een evenementenvergunning op basis van artikel 2.2.2.

Jurisprudentie

• -

  Snuffelmarktbepaling niet van toepassing op een Oranje Vrijmarkt. Vrijmarkt is categorie sui generis. Pres. Rb. Alkmaar, 12-4-1995, GS (1995) 7018, 3 m.nt. E. Brederveld. Zie ook de uitspraak over de Zwarte Markt te Beverwijk Vz. ARRS 30-3-1983, GS 6763, 8 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Innemen van een aantal standplaatsen bij elkaar kan leiden tot feitelijke marktvorming. ARRS, 21-9-1989, AB 1989, 175.

• -

  Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Vz. ARRS 27-5-1992, JG 93.0002.

Afdeling 3 Openbaar water

Algemeen

Inleiding

Het beheer van het openbaar (vaar)water is in Nederland aan diverse overheden opgedragen. Zo is voor het beheer van de belangrijkste rivieren en rijkskanalen de centrale overheid verantwoordelijk. Het beheer van de overige wateren is verdeeld tussen de provincies, gemeenten en waterschappen c.a. De centrale wetgever heeft voor het gebruik van het openbaar vaarwater diverse regelingen vastgesteld. Daarbij is een splitsing aangebracht tussen regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op de bij het rijk in beheer zijnde vaarwateren en regelingen die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden.

Wet beheer rijkswaterstaatswerken

Onder de eerste categorie valt de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Deze wet heeft de Wet van 28 februari 1891, Stb. 69, tot vaststelling van bepalingen betreffende ‘s rijks waterstaatswerken vervangen. Voor de provinciale en gemeentelijke overheden en de waterschappen resteert slechts voor de overblijvende vaarwateren regelgevende bevoegdheid voor zover daaraan hetzelfde motief als de Wet beheer rijkswaterstaatswerken aan ten grondslag ligt. Deze bevoegdheid wordt eveneens gerelateerd aan het onder beheer hebben van die vaarwateren.

Op provinciaal niveau heeft dit geresulteerd in de diverse waterstaatsverordeningen die gelet op artikel 2 van de Waterstaatswet 1900 ook betrekking kunnen hebben op waterstaatswerken die in beginsel niet onder hun beheer vallen, maar daar wel onder gebracht kunnen worden. Deze provinciale waterstaatsverordeningen bevatten veelal bepalingen inzake het beheer, het onderhoud en de instandhouding van de desbetreffende vaarwateren. Een aantal heeft ook betrekking op de verplichtingen voor de scheepvaart.

Ook de gemeentelijke overheid kan krachtens artikel 149 van de Gemeentewet regels stellen met betrekking tot het bij haar in beheer zijnde openbare vaarwater. De Waterschapswet biedt ten slotte aan de waterschappen de mogelijkheid verordeningen te maken welke onder andere betrekking kunnen hebben op de doorvaart en het innemen van ligplaats in bij haar in beheer zijnde openbare wateren. Bij deze regelingen van de lagere overheden moet steeds bedacht worden dat deze niet in strijd mogen komen met hogere regelingen. In grote lijnen betekent dit dat de overheden slechts een regelgevende bevoegdheid toekomt ten aanzien van bij hen in beheer zijnde openbare vaarwateren. Hierbij dient echter nog een kanttekening geplaatst te worden.

Binnenschepenwet en Scheepvaartverkeerswet

De centrale overheid heeft namelijk ook regelingen vastgesteld die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden. De belangrijkste zijn de Binnenschepenwet en de Scheepvaartverkeerswet. Met de Scheepvaartverkeerswet (SVW) is de Binnenaanvaringswet ingetrokken. Artikel 43 SVW bepaalt dat krachtens de Binnenaanvaringswet gestelde regels worden geacht te zijn gesteld krachtens de Scheepvaartverkeerswet. De verkeersreglementering is te vinden in het Binnenvaartpolitiereglement (BPR). Artikel 42 SVW bevat de bevoegdheid van besturen van provincies, gemeenten, waterschappen en havenschappen tot het stellen van regels ten aanzien van onderwerpen waarin de SVW voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet gestelde regels.

Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer

In het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (BABS) zijn het college bevoegd tot het treffen van verkeersmaatregelen ten behoeve van de scheepvaart op de onder hun beheer staande vaarwegen. Voorheen vond deze bevoegdheid zijn grondslag in hoofdstuk 5 van het BPR. Het BPR geeft regels en verkeerstekens t.a.v. snelle motorboten in het algemeen en waterscooters in het bijzonder. De APV mag niet op basis van hetzelfde motief als de bovenstaande regelgeving aanvullingen geven. De artikelen 5.3.2. en 5.3.3. van de APV kennen dan ook een ander motief dan openbare orde en veiligheid.

artikel 5.3.1 Voorwerpen op, in of boven openbaar water

• 1.

  Het is in verband met de veiligheid op het openbaar water verboden zonder vergunning van het college een voorwerp, niet zijnde een vaartuig, op, in, of boven openbaar water te plaatsen, aan te brengen of te hebben.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde is niet van toepassing op voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard.

• 3.

  Het is verboden op, in of boven openbaar water voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water.

• 4.

  De verboden in het eerste en derde lid gelden niet voor zover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Scheepvaartverkeerswet, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland , de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.

Commentaar

Het onderhavige artikel 5.3.1 is bedoeld om de overige openbare wateren te vrijwaren van activiteiten die het gebruik op enigerlei wijze nadelig zouden kunnen beïnvloeden.

De veiligheid op het water heeft reeds een afdoende regeling gevonden in een aantal bepalingen van het Wetboek van Strafrecht, te weten de artikelen 162, 163 en 427, sub 6, en het Binnenvaartpolitiereglement (zie bij voorbeeld artikel 1.15 van dit reglement).

artikel 5.3.2 Ligplaats woonschepen en overige vaartuigen

• 1.

  Het is verboden met een vaartuig een ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen op door het college aangewezen gedeelten van openbaar water.

• 2.

  Het college kan aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met dan wel voor een vaartuig op niet krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water:

  • a.

    nadere regels stellen in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente;

  • b.

    beperkingen stellen naar soort en aantal vaartuigen.

• 3.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland of de Provinciale Landschapsverordening.

Commentaar

Algemeen verbod is niet toegestaan

artikel 31, tweede lid, van de Wet op Woonwagens en Woonschepen bepaalde dat de gemeenteraad bevoegd is regels te stellen onder andere betreffende de plaats die woonschepen mogen innemen bij verblijf binnen de gemeente. Uit jurisprudentie bleek dat in beginsel in iedere gemeente met openbaar water mogelijk moet zijn om met een woonschip ligplaats in te nemen. Op 1 maart 1999 is de Wet op Woonwagens en Woonschepen ingetrokken. De jurisprudentie is echter opgenomen in de Huisvestingswet. Artikel 88 bepaalt namelijk dat de gemeenteraad geen regels stelt die leiden tot een algeheel verbod van het in gebruik nemen of geven van een woonschip op een ligplaats. Een algemeen verbod komt in strijd met bovengenoemde wet. Een verbod met een ontheffingen- of vergunningenstelsel is wel toegestaan.

Het tweede lid, onder a, van artikel 5.3.2 biedt het college de mogelijkheid om nadere regels te stellen aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats (delegatie van regelgeving door de raad op grond van artikel 156 Gemeentewet). Via deze algemeen werkende voorschriften is het mogelijk om bijvoorbeeld aan woonschepen die een vaste ligplaats willen innemen of hebben, eisen te stellen met betrekking tot de afvoer van het afvalwater, de drinkwatervoorziening etc. Zelfs zou aansluiting op de riolering, het drinkwater- en elektriciteitsnet voorgeschreven kunnen worden, indien de mogelijkheden daartoe redelijkerwijs aanwezig zijn.

Het bepaalde in dit lid vormt voor woonschepen een handzaam alternatief van de bouwverordening. Deze verplicht namelijk dat bouwwerken, zijnde een woning, over een deugdelijke afvalwaterafvoer dienen te beschikken en in beginsel aangesloten moeten zijn op het drinkwater- en elektriciteitsnet. Woonschepen die eveneens als woning gebruikt worden, vallen vanwege het feit dat het geen bouwwerken zijn, niet onder de werking van de bouwverordening. Ook kunnen krachtens dit lid "welstandseisen" aan woonschepen worden gesteld.

Krachtens het tweede lid, onder b, van artikel 5.3.2 hebben het college ook de mogelijkheid om een differentiatie naar soort en aantal vaartuigen aan te brengen. Zo kunnen aparte ligplaatsen voor woonschepen en ligplaatsen voor uitsluitend pleziervaartuigen aangewezen worden. Bovendien kan het aantal gelimiteerd worden. In het geval de gemeente eigenaar is van een openbaar water, is het ook mogelijk dat de gemeente in het kader van de exploitatie van die ligplaatsen huur- of verhuurovereenkomsten afsluit. Zo wezen het college van Eindhoven vijf ligplaatsen aan voor woonschepen onder de bepaling dat de exploitatie van die ligplaatsen zal geschieden door middel van overeenkomsten van huur en verhuur. De rechtbank sauveerde dit beleid en bepaalde dat ‘de gemeente Eindhoven als eigenaresse van het Eindhovens kanaal niet het recht kan worden ontzegd privaatrechtelijk op te treden tegen haar niet welgevallig gebruik van haar eigendom, behoudens voor zover dat een gebruik is dat overeenstemt met of voortvloeit uit de publieke bestemming van bedoeld kanaal als vaarweg’. Het innemen van een ligplaats door een woonboot werd niet aangemerkt als een zodanig gebruik, Rb Den Bosch 3-12-1984, KG 1985, afl. 4, nr. 17.

Pleziervaartuigen

Uit artikel 5.3.2 volgt bovendien dat ook het innemen van een ligplaats met een ‘pleziervaartuig’ slechts toegestaan is op die plaatsen die niet door het college is aangewezen. Ook hier kan het aantal vaartuigen dat ligplaats mag innemen op de niet-aangewezen gedeelten van openbaar water gelimiteerd worden.

Relatie met overige regelgeving

- Woonschepenverordening

Ten einde het aantal en de plaatsen die men inneemt aan regels te kunnen binden, is het noodzakelijk dat daarvoor in een gemeentelijke verordening een basis gecreëerd wordt. De APV is een geschikt middel om een algemene regeling in op te nemen.

- Provinciale verordening, Wet milieubeheer

Maakt het college van zijn bevoegdheid krachtens het eerste lid geen gebruik om gedeelten van openbaar water aan te wijzen waar het verboden is aan te leggen dan kunnen aan de locatie voor het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats uitsluitend nog beperkingen opgelegd worden krachtens een eventuele provinciale woonschepenverordening dan wel krachtens de Wet milieubeheer wanneer bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van een ligplaats zodanig gebeurt dat er sprake is van een milieuvergunningplichtige inrichting.

Hebben het college daarentegen wel gedeelten van openbaar water aangewezen dan mag slechts ligplaats ingenomen of beschikbaar gesteld worden op de niet-aangewezen gedeelten en kunnen er daarnaast eventueel nog andere beperkende factoren worden gesteld vanuit de provinciale woonschepenverordening of de Wet milieubeheer.

In het derde lid is de werking van deze bepaling ook uitgezonderd voor die gevallen waarin de Wet milieubeheer van toepassing is. Veel jachthavens zullen namelijk aangemerkt kunnen worden als milieuvergunningplichtige inrichtingen.

Op grond van de Wet Milieubeheer kan een vergunning ook geweigerd worden wegens aantasting van natuurwetenschappelijke, landschappelijke, ecologische en recreatieve waarden.

a. Huisvestingswet

Om niet in strijd te komen met artikel 88 van de Huisvestingswet mag een aanwijzingsbesluit krachtens het eerste lid niet de gehele gemeente omvatten. Er moet een mogelijkheid zijn om met een woonschip binnen de gemeente een ligplaats in te nemen.

b. Binnenvaartpolitiereglement

In hoofdstuk 7 van het Binnenvaartpolitiereglement is een aantal regels opgenomen voor het ligplaats innemen. Artikel 7.01 bevat enkele algemene beginselen zoals bijvoorbeeld een verbod om zodanig ligplaats in te nemen dat de scheepvaart wordt belemmerd. Artikel 7.02 somt plaatsen op waar het verboden is ligplaats in te nemen. Wanneer deze plaatsen voorkomen op niet door het college krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water blijft op grond van deze bepaling voor de desbetreffende plaats een aanlegverbod van kracht. Daarnaast worden in de artikelen 7.03 tot en met 7.08 nog andere regels gegeven betreffende het ligplaats innemen. Bij het uitvaardigen van nadere regels door het college krachtens het tweede lid moet hiermee rekening worden gehouden. Dit geldt ook voor de voorschriften die krachtens artikel 5.3.3 opgelegd worden.

Jurisprudentie

• -

  De wetgever gaat uit van een in beginsel bestaand recht om met een woonwagen of woonschip te verblijven in de gemeente waar men tijdelijk wenst te wonen, met deze beperking dat de gemeenten voor de plaats van verblijf binnen hun grondgebied voorschriften mochten vaststellen. Lagere wetgevers hebben de vrijheid bepalingen vast te stellen welke de vrijheid tot het kiezen van een plaats van verblijf inperken, doch deze bepalingen mogen niet zover gaan dat zij het hierboven bedoelde recht van woonschipbewoners om in een bepaalde gemeente verblijfplaats te kiezen geheel ondermijnen en aldus generlei ruimte laten voor de toepassing van de wet. HR 2-4-1971, NJ 1971, nr. 271.

• -

  Een algemeen verbod met ontheffingsmogelijkheid om ligplaats in te nemen met een woonschip, is aanvaardbaar omdat het stelselmatig weigeren van een ontheffing in strijd is met de wet. ABRS 18-11-1997, JG 98.0033 m.nt. W. Vos.

• -

  Overtreding van verbod in APV om ligplaats met vaartuig in te nemen op door B en W aangewezen gedeelte van openbaar water. APV-bepaling betreft huishouding van gemeente. Aanvullende verordenende bevoegdheid van gemeentebesturen ten opzichte van scheepvaartwetgeving. HR 28-6-1994, GS (1994) 6996,3 m.nt. E. Brederveld.

• -

  De regeling in de APV met betrekking tot het innemen van een ligplaats met een vaartuig heeft een ruimere strekking dan de Provinciale Landschapsverordening, namelijk ook onder andere de orde en veiligheid op het water. ARRS, 7-7-1981, OB 1982, III.2.2.7, nr. 43852, APV Aalsmeer en Rechtbank Utrecht, 3 april 1997, AWB 97/670 VV, APV Loenen.

• -

  Gemeentelijke woonschepenregeling is toelaatbaar omdat hieraan andere motieven ten grondslag liggen dan aan de provinciale landschapsverordening. Gemeentelijke regeling geldt als sturingsinstrument ter regulering van hoeveelheid woonschepen, hun afmetingen en hun onderlinge situering, terwijl de provinciale verordening uitdrukkelijk ziet op de bescherming van natuur en landschap. Pres. Rb. Utrecht 3-4-1997, JG 98.0009 m.nt. W. Vos; KG 1997, 276.

• -

  Bestuursdwangaanschrijving tot verwijdering van woonschip van zonder vergunning ingenomen ligplaats in haven. Verbod in APV geldt slechts voor door B en W aangewezen gedeelten van openbaar (vaar)water. Toevoeging van vergunningstelsel aan verbodsbepaling betreft wijziging van algemeen verbindend voorschrift. ABRS 6-6-1994, GS(1995) 7001, 4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

• -

  Bestuursdwangaanschrijving tegen en weigering vergunning voor hotelboot die enige tijd is gedoogd. APV-bepaling niet in strijd met Binnenvaartpolitiereglement. Toetsing ex nunc. ARRS 20-8-1992, JG 93.0004

• -

  Sanering liplaats voor woonschepen, die niet werden benoemd in het ter zake genomen besluit. Overgangssituatie. ABRS 31-10-1994, JG 95.0199.

• -

  Bestuursdwangaanschrijving tegen het ligplaats innemen met een woonschip op een niet aangewezen gedeelte van een openbaar water. Legalisatie is niet mogelijk en beroep op gelijkheidsbeginsel gaat niet op. ABRS 7-12-2000, JG 01.0039 m.nt. W. Vos.

• -

  De afwijzing van een verzoek om maatregelen te treffen teneinde een onbezette ligplaats met een woonschip te kunnen innemen moet worden aangemerkt als een weigering om feitelijke handelingen te verrichten. Deze weigering is niet op enig rechtsgevolg gericht en het bezwaar hiertegen is terecht niet ontvankelijk verklaard. Het college heeft daarnaast in redelijkheid kunnen besluiten een verzoek om aanwijzing van een andere ligplaats af te wijzen. Aan het college komt ter zake van aanwijzingen van ligplaatsen krachtens artikel 5.3.2 APV een ruime mate van beleidsvrijheid toe. ABRS 9-3-2001, Gst. (2001) 7143, 2 m.nt. HH.

• -

  Mededeling dat ligplaatsen van woonschepen niet (meer) gebonden zijn aan objecten, maar aan personen, is een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1 :3 Awb. ABRS 1-8-2001, JB(2001) 248.

• -

  Een algeheel verbod om met een woonschip in een gemeente te verblijven is in strijd met artikel 88 van de Huisvestingswet. Er kan zich echter in een bepaalde gemeente de situatie voordoen dat er geen plaatsen in openbaar water geschikt zijn om te worden bestemd of aangewezen om door een woonschip te worden ingenomen. Met artikel 88 van de Huisvestingswet is dan ook niet beoogd om iedere gemeente de verplichting op te leggen nieuwe ligplaatsen te creëren, teneinde aan tenminste één woonschip plaatst te kunnen bieden op haar grondgebied. ABRS 7-11-2001 nr. 200100971/1.

artikel 5.3.3 Aanwijzingen ligplaats

• 1.

  Onverminderd het krachtens het tweede lid van artikel 5.3.2 bepaalde kan het college aan de rechthebbende op een vaartuig aanwijzingen geven met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente.

• 2.

  De rechthebbende op een vaartuig is verplicht alle door of vanwege het college gegeven aanwijzingen met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats op te volgen.

• 3.

  Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voor zover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Provinciale Vaarwegenverordening of de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland of de Provinciale Landschapsverordening.

Commentaar

Naast de algemene regels die krachtens artikel 5.3.2, tweede lid, kunnen worden uitgevaardigd kan het wenselijk zijn, gelet op de omstandigheden, om aan een individuele booteigenaar nog nadere aanwijzingen te geven. Dit artikel biedt daarvoor de grondslag. Het ligt voor de hand deze aanwijzingen in de vorm van een schriftelijke beschikking te gieten. Voor de toelichting op de in het derde lid genoemde hogere regelingen wordt verwezen naar de toelichting op artikel 5.3.2 van de APV.

artikel 5.3.4 Verbod innemen ligplaats

Het is verboden een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen in strijd met het krachtens de artikelen 5.3.2, tweede lid, en 5.3.3 bepaalde.

Commentaar

Deze bepaling spreekt voor zich.

artikel 5.3.5 Beschadigen van waterstaatswerken

• 1.

  Het is verboden schade toe te brengen aan of veranderingen aan te brengen in de toestand van bij de gemeente in beheer zijnde vaarten, havens, dijken, wallen, kaden, trekpaden, beschoeiingen, oeverbegroeiing, bruggen, zetten, duikers, pompen, waterleidingen, gordingen, aanlegpalen, stootpalen, bakens of sluizen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, het Binnenvaartpolitiereglement of de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland.

Commentaar

Provinciale vaarwegenverordeningen kennen veelal ook een dergelijke bepaling voor waterstaatswerken die bij hen in beheer zijn.

De APV-bepaling heeft alleen betrekking op waterstaatswerken die in beheer zijn bij de gemeenten. Artikel 1.14 van het Binnenvaartpolitiereglement legt aan degene die een kunstwerk beschadigt bovendien nog een meldingsplicht op.

artikel 5.3.6 Reddingsmiddelen

Het is verboden een voor het redden van drenkelingen bestemd en daartoe bij het water aangebracht voorwerp te gebruiken voor een ander doel, dan wel voor dadelijk gebruik ongeschikt te maken.

Commentaar

Om te waarborgen dat deze middelen aanwezig zijn en gebruikt kunnen worden voor het redden van personen is andersoortig gebruik of het voor gebruik onklaar maken van reddingsmiddelen strafbaar gesteld.

artikel 5.3.7 Veiligheid op het water

• 1.

  Het is aan een ieder die zich als bader of zwemmer in het openbaar water ophoudt, verboden zich zodanig te gedragen dat het scheepvaartverkeer daarvan hinder of gevaar kan ondervinden.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of de Scheepvaartwegenverordening Noord-Holland.

Commentaar

De beide in het tweede lid genoemde regelingen bepalen aan welke verkeersregels de schippers van vaartuigen zich hebben te houden. Zij zijn dus uitsluitend gericht op de gebruikers van vaartuigen en niet op de overige gebruikers van het openbaar water.

artikel 5.3.7 betekent dan ook een eigenlijke aanvulling op deze twee reglementen door in algemene zin, vergelijkbaar met de redactie van artikel 5 Wegenverkeerswet 1994, hinder of gevaarlijk gedrag van de overige gebruikers te verbieden.

artikel 5.3.8 Overlast aan vaartuigen

• 1.

  Het is verboden zonder redelijk doel zich vast te houden aan een vaartuig in openbaar water, daarop te klimmen of zich daarop of daarin te begeven of te bevinden.

• 2.

  Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden een vaartuig, liggend in of aan een openbaar water, los te maken.

Deze verbodsbepaling dient er voor zorg te dragen dat vaartuigen geen overlast ondervinden van andere recreanten op of langs het water en derhalve ongestoord kunnen passeren.

Afdeling 4 Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden

artikel 5.4.1 Crossterreinen

• 1.

  Het is verboden op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onderdeel z, en een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onderdeel i van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 een wedstrijd dan wel, ter voorbereiding van een wedstrijd, een trainings- of proefrit te houden of te doen houden dan wel daaraan deel te nemen, dan wel een motorvoertuig of een bromfiets met het kennelijke doel daartoe aanwezig te hebben.

• 2.

  Het college kan terreinen aanwijzen waarvoor het in het eerste lid gestelde verbod niet van toepassing is. Zij kan daarbij regels stellen ten aanzien van het gebruik van deze terreinen:

  • a.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • b.

    in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving en ter bescherming van andere milieuwaarden;

  • c.

    in het belang van de veiligheid van de deelnemers van de in het eerste lid bedoelde wedstrijden en ritten en/of van het publiek.

• 3.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer of het Besluit geluidsproductie sportmotoren.

Commentaar

Op het houden van auto- en motorsportevenementen, het crossen met auto’s, motoren, bromfietsen e.d. al dan niet met een wedstrijdkarakter zijn verschillende wettelijke regelingen van toepassing. Hierbij speelt mede een rol in hoeverre deze activiteiten al dan niet op een weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving plaatsvinden. Hieronder wordt aangegeven welke wettelijke regelingen zo al van toepassing kunnen zijn.

1. Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) en APV

Alvorens in te gaan op de vraag welke regelingen van toepassing kunnen zijn op het crossen op daarvoor - al dan niet legaal - ingerichte terreinen, willen wij eerst enige kanttekeningen plaatsen bij een verkeersrechtelijk aspect in verband met de leeftijd van de crossers. Ingevolge artikel 110, tweede lid, van de WVW 1994 jo. artikel 5 van het Reglement rijbewijzen mogen bromfietsen slechts worden bestuurd door personen die de leeftijd van 16 jaar hebben bereikt. Het verkeersrechtelijk regime is echter niet van toepassing, wanneer de bedoelde activiteiten zich afspelen op een terrein dat niet kan worden aangemerkt als een weg die feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Op de vraag wanneer sprake is van een zodanige weg wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 1.1 van de APV. Zoals daar bleek, gaat het erom of een weg feitelijk voor het openbaar verkeer gesloten is.

- Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op de weg in de zin van de WVW 1994

Indien een auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. op de weg, als bedoeld in de WVW 1994, plaats vindt en een wedstrijdkarakter heeft, is artikel 10 van de WVW 1994 van toepassing. Het eerste lid van deze bepaling zegt dat het verboden is op een weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen. Dit verbod richt zich dus zowel tot de organisator van de wedstrijd als tot de deelnemers aan de wedstrijd. In de toelichting op artikel 2.1.4.1. van de APV inzake het houden van een feest of wedstrijd, wordt nader op het regime van de WVW 1994 ten aanzien van wedstrijden op de weg ingegaan.

- Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op andere wegen dan bedoeld in de zin van de Wegenverkeerswet 1994

Vindt een wedstrijd met voertuigen plaats op andere plaatsen, dan op de weg in de zin van de WVW 1994, dan kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Artikel 5.4.1. ziet op het gebruik van motorvoertuigen of een bromfiets als bedoeld in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) in het kader van een wedstrijd op speciaal daarvoor aangewezen terreinen door burgemeester en wethouders. Kenmerkend voor het wedstrijdkarakter is dat er een beloning in de vorm van prijzen, medailles of iets dergelijks in het vooruitzicht worden gesteld. Indien artikel 5.4.1. van toepassing is, is een vergunning op basis van artikel 2.1.4.1. niet meer van toepassing. Zie verder de toelichting op artikel 2.1.4.1.

- Auto- of motorsportactiviteit zonder wedstrijdkarakter op de weg

Voor het organiseren van evenementen in het algemeen zijn in principe de bepalingen van hoofdstuk 2, afdeling 2 "Toezicht op evenementen" van de APV van toepassing (art. 2.2.1. e.v.). De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid voorschriften geven omtrent het houden van zo’n evenement dan wel het evenement geheel verbieden. Deze bepalingen zijn ook van toepassing op auto- en motorsportevenementen, die geen wedstrijdkarakter hebben, zoals toertochten, oldtimerritten e.d.

2. Wet milieubeheer en APV

Bij het reguleren van auto- en motorsportactiviteiten, crossen e.d. buiten de weg moet onderscheid worden gemaakt tussen speciaal daarvoor ingerichte terreinen, zoals circuits, en overige terreinen, zoals natuurgebieden, parken, plantsoenen of andere voor recreatief gebruik beschikbare terreinen. De eerst bedoelde terreinen vallen doorgaans onder de Wet milieubeheer; voor de overige terreinen kan een gemeente zelf regels stellen, zoals in de artikelen 5.4.1 en 5.4.2 van deze APV.

- Wet milieubeheer

De speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen vallen onder de werking van de Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. In bepaalde gevallen moet een motor(sport)terrein worden aangemerkt als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer worden de inrichtingen opgesomd waarvoor krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning vereist is. De regeling betreffende de motorterreinen is opgenomen in categorie 19 van het besluit. In categorie 19.1, onder g, worden genoemd: inrichtingen of terreinen, geen openbare weg zijnde, waar gelegenheid wordt geboden tot het gebruiken van: bromfietsen, motorvoertuigen of andere gemotoriseerde voer- of vaartuigen in wedstrijdverband ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden.

In de nota van toelichting bij het besluit blijkt dat uit de omschrijving ‘gelegenheid bieden’ is af te leiden dat elke inrichting of elk terrein, dat in enigerlei vorm is ingericht om de genoemde activiteiten mogelijk te maken, onder dit besluit valt.

Vervolgens vermeldt de nota van toelichting dat enige accommodatie evenwel nodig zal zijn voordat kan worden vastgesteld of sprake is van een dergelijke inrichting, bij voorbeeld in de vorm van een begrenzing. Indien elke, al dan niet beoogde, begrenzing van de plaats waar de genoemde activiteiten zich afspelen ontbreekt, zal bezwaarlijk van een inrichting kunnen worden gesproken (bijvoorbeeld wanneer een aantal liefhebbers van model-vaartuigen regelmatig met elkaar hun bootjes laten varen op een grote plas of waterweg).

Op grond van artikel 8.2 van de Wet milieubeheer zijn het college bevoegd om op een aanvraag voor vergunning voor een motorterrein als bedoeld in categorie 19 te beslissen. Voor zover de terreinen, geen openbare weg zijnde, echter bestemd of ingericht zijn voor het in wedstrijdverband, ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden rijden met gemotoriseerde voertuigen, en de terreinen daartoe acht uren per week of meer zijn opengesteld, wordt de vergunning niet afgegeven door het college maar door gedeputeerde staten (categorie 19.2). Bij de vergunningverlening wordt rekening gehouden met de motieven van de Wet milieubeheer, zijnde de gevolgen voor het milieu of de bescherming van het milieu.

- APV

De regeling in de APV is van belang voor die terreinen die niet behoren tot de terreinen die genoemd zijn in categorie 19.1, onder g, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Hier kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een terrein dat niet is ingericht voor motorwedstrijden en -activiteiten en terreinen die hiervoor slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt. In een gemeentelijke regeling met betrekking tot dit soort motorterreinen zal de werkingssfeer ten opzichte van de Wet milieubeheer in ieder geval moeten zijn afgebakend.

De bij het aanwijzingsbesluit te stellen regels dienen aan te sluiten bij de belangen welke het onderhavige voorschrift beoogt te dienen. Behalve het belang van de openbare orde zijn dat milieubelangen en het belang van de veiligheid van het publiek en/of de deelnemers. In de in tweede lid genoemde regels zou bepaald kunnen worden, dat op het terrein slechts gecrost mag worden op bepaalde dagen en uren, en wel alleen door leden van de vereniging; dat de vereniging zich gedraagt volgens de aanwijzingen van KNAC, KNMV en MON; dat zij haar leden voldoende verzekert tegen ongevallen c.q. aansprakelijkheid voor schade als gevolg van ongevallen en - eventueel - dat de crossers ten minste een bepaalde leeftijd moeten hebben c.q. dat de vereniging er - ter voorkoming van ongelukken - zorg voor draagt dat toezicht door volwassenen wordt uitgeoefend indien van dat terrein gebruik wordt gemaakt.

3. Zondagswet

Krachtens artikel 3, eerste lid, van de Zondagswet is het verboden op zondag zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken, dat op een afstand van meer dan 200 meter van het punt van verwekking hoorbaar is. Volgens het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd van dit verbod voor de tijd na 13.00 uur ontheffing te verlenen. De training voorafgaand aan de motorcrosswedstrijd kan als deze voor publiek toegankelijk is, reeds aangemerkt worden als een openbare vermakelijkheid als bedoeld in artikel 4 van de Zondagswet.

4. Wet op de Ruimtelijke Ordening en APV

Een terrein dat men wil gaan gebruiken als motorcrossterrein zal in de meeste gevallen gelegen zijn in een gebied met de bestemming ‘agrarisch gebied’ of ‘natuurgebied’. De vraag is dan of voor het gebruik van het desbetreffende terrein als motorcrossterrein vrijstelling kan worden verleend van het gebruikvoorschrift. Indien aannemelijk is dat het gebruik van een terrein ten behoeve van het motorcrossen zal leiden tot een onomkeerbare wijziging van de bestemming van dit terrein, dan zal dit gebruik enkel worden toegestaan na een bestemmingsplanwijziging.

5. privaatrechtelijk optreden

Verschillende gemeenten zijn er toe overgegaan een aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein aan te wijzen waarop de motorcrossport beoefend kan worden. Veelal geschiedt dit om de overlast die wordt ondervonden als gevolg van het crossen in natuur- en bosgebieden te beperken. Indien van gemeentewege een terrein ter beschikking wordt gesteld voor het crossen, rijst de vraag naar de eventuele civielrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente voor ongevallen en andere schade. Daarbij gaan wij ervan uit dat het crossterrein niet een weg is in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Is daarvan wèl sprake, dan is het - behoudens ontheffing; zie de artikelen 10 en 148 WVW 1994 - eenvoudigweg verboden aldaar te ‘crossen’.

Civielrechtelijk brengt het feit dat een terrein met goedvinden van de gemeente als crossterrein wordt gebruikt, voor haar de verplichting mee ervoor te zorgen dat geen gevaarlijke situaties te creëren zijn. Het ligt op de weg van de gemeente om het terrein aan te passen aan het doel waartoe het dient. In het kader van de regels die het college kan stellen op basis van het tweede lid van artikel 5.4.1. kunnen bijvoorbeeld leeftijdsgrenzen worden gesteld aan de gebruikers van het terrein en/of -eisen als aangegeven in artikel 110 van de WVW 1994 jo. artikel 5 van het Reglement rijbewijzen kunnen stellen. Wanneer zodanige eisen niet worden gesteld, zal bij het publiek in versterkte mate het vertrouwen worden gewekt dat de gemeente de zorgvuldigheidsverplichtingen die voor haar uit de feitelijke situatie voortvloeien, in acht neemt.

Uitsluiting van aansprakelijkheid voor schade (ongevallen e.d.) kan de gemeente zoveel mogelijk beperken; bijvoorbeeld door een bord te plaatsen bij de ingang van het terrein waarop zijn aangegeven de voorwaarden waaronder van het terrein gebruik mag worden gemaakt (onder andere de waarschuwing, dat gebruikers van het terrein dit voor eigen risico gebruiken en de mededeling, dat de gemeente aansprakelijkheid afwijst voor ongevallen en andere schade als gevolg van crossen). Het plaatsen van een dergelijk bord wil overigens niet zeggen dat de gemeente gevrijwaard is van aansprakelijkheid.

Er is overigens nog een privaatrechtelijke mogelijkheid waardoor de gemeente aan haar zorgverplichting kan voldoen, namelijk door het sluiten van een gebruiks- of huurovereenkomst met de plaatselijke vereniging. De gemeente moet zich dan wel realiseren dat het desbetreffende terrein dan ook alleen ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van het crossen door leden van die vereniging.

Jurisprudentie

• -

  Wanneer in het kader van een evenement, zoals bedoeld in de artikel 2.2.1 en 2.2.2 van de APV, op een crossterrein, zoals in deze bepaling bedoeld, motor(sport)activiteiten worden gehouden zijn er meerdere bevoegde organen in het spel. Goed onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds het evenement, waarvoor de burgemeester het bevoegd gezag is om een vergunning te verlenen en anderzijds de motor(sport)activiteiten, waarvoor het college van het college het bevoegd gezag is. ARRS 3-6-1994, JG 95.0055 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 602 m.nt. R.M. van Male, GS (1995) 7006,4 m.nt. E. Brederveld.

• -

  Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. In casu geen schending van de zondagsrust, omdat het motorcrossterrein 4 km buiten de bebouwde kom ligt. Pres. rb. Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG (1995) 292.