Verordening maatregelen inkomensvoorzieningen Utrecht 2012

BIJLAGE BEHORENDE BIJ GEMEENTEBLAD VAN UTRECHT 2011, NR. 80

Toelichting op de Verordening maatregelen inkomensvoorzieningen Utrecht 2012

Algemeen

Sinds de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) in 2004, waarbij gemeenten zelf verantwoordelijk werden voor de besteding van het inkomensdeel van het bijstandsbudget, is het opleggen van sancties in het kader van de bijstandverlening een bevoegdheid van het college. De regels voor het opleggen van sancties zijn vastgelegd en uitgewerkt in de Verordening afstemming bijstand.

Uitgangspunt van het beleid is het beginsel dat de hoogte van de uitkering wordt afgestemd op de mate waarin de uitkeringsgerechtigde de verplichtingen nakomt die aan het recht op uitkering zijn verbonden. Het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen leidt tot een tijdelijke verlaging van de uitkering, met het doel het gedrag van de uitkeringsgerechtigde te corrigeren en zo een doelmatige en rechtmatige besteding van de schaarse middelen te bevorderen.

Met de inwerkingtreding van de Wet tot bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet buig) geldt ook voor de andere inkomensvoorzieningen waarvan de uitvoering aan de gemeenten is opgedragen een vergelijkbare systematiek. Sinds 1 januari 2010 is de gemeente zelf verantwoordelijk voor de besteding van het inkomensdeel van het budget voor de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ).

Het sanctiebeleid met betrekking tot alle inkomensvoorzieningensluit zo nauw mogelijk op elkaar aan. Daarnaast is ernaar gestreefd het sanctiebeleid van de G4-gemeenten te harmoniseren, zodat dit voor de vier grote steden identiek is.

Deze verordening gebruikt de algemene term 'maatregel' in plaats van 'afstemming'. Deze term omvat alle typen sancties die in de verschillende wetten worden genoemd.

De systematiek van de verordening is als volgt:

• -

  Een algemeen deel met definitiebepalingen en algemene bepalingen over verlaging, weigering en het horen van belanghebbenden. Tevens is hier een bepaling opgenomen over de schriftelijke waarschuwing.

• -

  Een hoofdstuk over gedragingen en het opleggen van maatregelen, waarin een onderverdeling in categorieën gedragingen is opgenomen, alsmede bepalingen over de hoogte en duur van verlagingen en het tijdelijk weigeren van de uitkering. Hierbij is rekening gehouden met het verschil in systematiek dat de verschillende inkomensvoorzieningen op een aantal onderdelen laten zien.

• -

  In het derde hoofdstuk staan bepalingen over de wijze van tenuitvoerlegging en de mogelijkheid om in geval van dringende redenen van tenuitvoerlegging af te zien.

• -

  Het vierde hoofdstuk ten slotte bevat enkele bepalingen over het overgangsrecht en de inwerkingtreding.

De bundeling van het sanctiebeleid in één verordening komt tegemoet aan het streven om met een minimum aantal regels te volstaan.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1.1 Definities

Dit artikel bevat een lijst van in de verordenig gebruikte begrippen. De meeste spreken voor zich. In deze verordening is afgestapt van de oude term 'afstemming' en gekozen voor het begrip 'maatregel' dat zowel de tijdelijke verlaging als de tijdelijke weigering omvat.

Artikel 1.2 Verlaging

Van de vier inkomensvoorzieningen kennen de IOAW, IOAZ en WWB het regime van de tijdelijke verlaging (in de WWB wordt hiervoor de term 'afstemming' gebruikt).

In het eerste lid wordt aangegeven in welke gevallen het college de uitkering kan verlagen, namelijk:

• -

  schending van de inlichtingenplicht (artikel 13 IOAW en IOAZ en artikel 17 WWB);

• -

  het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen (artikel 37, eerste lid, onder a, IOAW en IOAZ, artikel 9 WWB);

• -

  het niet nakomen van een aanvullende verplichting (hoofdstuk 6, par. 3, WWB);

• -

  het niet ingeschreven staan als werkzoekende (artikel 37, eerste lid, onder b, IOAW en IOAZ; artikel 9 WWB);

• -

  het niet of onvoldoende nalaten alles wat de inschakeling in de arbeid kan belemmeren, alsmede tekortschietend besef van verantwoordelijkheid (artikel 37, eerste lid, onder d, IOAW en IOAZ; artikel 9 en18 WWB);

• -

  het niet of onvoldoende gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling waaronder begrepen een onderzoek (artikel 37, eerste lid, onder e, IOAW en IOAZ; artikel 9 WWB);

• -

  het niet verkrijgen of niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid door eigen toedoen (artikel 9 WWB);

• -

  het nalaten algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden (artikel 9 WWB);

• -

  het zich zeer ernstig misdragen jegens het college of in diens opdrachtwerkende derden (artikel 20, tweede lid, IOAW, artikel 20, eerste lid, IOAZ; artikel 18 WWB).

De gedragingen worden in artikel 2.1 onderverdeeld in categorieën.

In het tweede lid wordt expliciet de mogelijkheid genoemd om bij een gedraging van de eerste categorie, waarvoor in beginsel een verlaging als bedoeld in het eerste lid is aangewezen, te volstaan met een schriftelijke waarschuwing als het om een eerste gedraging gaat binnen een periode van twee jaar en de individuele omstandigheden en de mate van verwijtbaarheid daartoe aanleiding geven.

De mogelijkheid te volstaan met een waarschuwing geldt dus alleen ten aanzien van gedragingen van de eerste categorie.

Het derde lid geeft aan dat in het onderzoek naar de gedraging de (mate van) verwijtbaarheid uitdrukkelijk meegewogen moet worden. Als er geen enkele sprake van verwijtbaarheid is, wordt geen verlaging opgelegd.

Artikel 1.3 Weigering

Deze bepaling is de tegenhanger van de vorige. De IOAW en IOAZ kennen naast de in het vorige artikel genoemde verlaging ook de tijdelijke of blijvende weigering. Een beroep op de IOAW of IOAZ betekent dat in geval van sommige gedragingen een tijdelijke of blijvende weigering volgt, waar bij een beroep op WWB voor dezelfde soort gedraging een tijdelijke verlaging zou gelden.

Tijdelijke of blijvende weigering vindt plaats in de volgende gevallen:

• -

  verlies van arbeid wegens ontslag wegens dringende redenen (artikel 20, eerste lid, onder a IOAW, artikel 20, tweede lid, onder a, IOAZ);

• -

  verlies van arbeid op eigen verzoek (artikel 20, eerste lid, onder b IOAW, artikel 20, tweede lid, onder b IOAZ);

• -

  het nalaten algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden (artikel 20, eerste lid, onder c IOAW, artikel 20, tweede lid, onder c, IOAZ);

• -

  het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid (artikel 20, eerste lid, onder d IOAW, artikel 20, tweede lid, onder d IOAZ).

Het tweede lid is identiek aan het derde lid van artikel 1.2. Als er geen enkele vorm van verwijtbaarheid is, vindt geen weigering plaats.

Ook bij een tijdelijke weigering kan het college hiervan afzien en met een waarschuwing volstaan.

Artikel 1.4 Onderzoek en horen

Het betreft hier een procedurele bepaling, teneinde een zorgvuldige besluitvorming zoveel mogelijk te waarborgen. Het eerste lid sluit het opleggen van een maatregel zonder voorafgaand onderzoek feitelijk uit. In het tweede lid is geregeld dat een belanghebbende de gelegenheid moet krijgen zijn zienswijze naar voren te brengen, tenzij sprake is van een van de in het derde lid genoemde uitzonderingen op deze regel.

Uit de verslaglegging moet dus zijn af te leiden wat het onderzoek behelst, tot welke bevindingen het heeft geleid en, voor zover van toepassing, om welke redenen van het horen van de belanghebbende is afgezien.

Artikel 2.1 Gedragingen

In deze bepaling worden de categorieën, gerangschikt naar de ernst van de gedragingen, opgesomd. Voor de omschrijving van de gedraging wordt, waar nodig, verwezen naar het van toepassing zijnde wetsartikel. De categorie is bepalend voor de hoogte van de verlaging of weigering, alsmede voor de vraag of met een waarschuwing kan worden volstaan. Dit artikel vormt aldus een samenhangend geheel met de artikelen 2.2 en 2.4.

De eerste categorie heeft voornamelijk betrekking op relatief lichte schendingen van aan de uitkering verbonden verplichtingen, die geen directe gevolgen hebben gehad voor de rechtmatigheid of de inschakeling in de arbeid of het verkrijgen van een zelfstandige bestaansvoorziening.

De tweede categorie betreft schendingen van de inlichtingen- en medewerkingsplicht, als bedoeld in het eerste lid, echter met het belangrijke verschil dat deze gedragingen hebben geleid tot het te veel of ten onrechte betalen van uitkering ofwel gedragingen waarbij de betrokkene laat blijken zich niet of onvoldoende in te spannen bij het zoeken naar werk of door zijn gedrag de inschakeling in de arbeid bemoeilijkt. Daarbij valt te denken aan het zich gedurende de wachttijd van vier weken als bedoeld in artikel 43, vierde lid, van de wet niet of onvoldoende inspannen om algemeen geaccepteerde arbeid te verwerven of aan het niet of onvoldoende solliciteren.

De derde categorie gedragingen heeft consequenties voor de duur dat iemand een beroep moet blijven doen op een inkomensvoorziening. Men moet daarbij denken aan vormen van gedrag of handelingen die leiden tot een vertraging van het re-integratieproces of tot een onnodige en vermijdbare aanspraak op bijstand. Voorbeelden van dergelijke gedragingen zijn:

• -

  verlies of niet verkrijgen van arbeid door eigen toedoen (verwijtbaar ontslag, weigering van een aangeboden dienstverband);

• -

  het zich dusdanig gedragen dat een afgesproken re-integratietraject voortijdig wordt beëindigd of vertraging ondervindt;

• -

  het verspelen van de aanspraak op een voorliggende voorziening door te verzuimen deze tijdig aan te vragen;

• -

  het onverantwoord interen op middelen;

• -

  het zich niet, onvoldoende of ongemotiveerd inzetten bij sollicitaties;

• -

  het niet of onvoldoende meewerken aan het opstellen van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a van de wet.

Ook het zich ernstig misdragen jegens het college of een derde, die in opdracht van het college is belast met werkzaamheden ter uitvoering van een van de inkomensvoorzieningen, behoort tot de derde categorie. Op deze laatste soort gedraging is het agressieprotocol van toepassing.

Artikel 2.2 Hoogte van de verlaging

Kern van deze bepaling is dat de opgelegde verlaging wordt berekend over het nettobedrag aan uitkering op grond van de IOAW / IOAZ of WWB. Het college houdt bij de uiteindelijke vaststelling van het percentage van de verlaging rekening met de ernst van de gedraging (met name de gevolgen ten aanzien van de arbeidsinschakeling en/of rechtmatigheid in de gegeven situatie), de mate van verwijtbaarheid (er kunnen 'verzachtende' omstandigheden zijn) en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Er kan dus in individuele gevallen van het percentage worden afgeweken

Bij de vaststelling van de hoogte van de verlaging dient, voor zover sprake is van benadeling, rekening te worden gehouden met de door Werk en Inkomen over de netto-uitkering afgedragen loonheffing.

Bij de vaststelling van het percentage in verband met ernstige misdraging zijn de uitgangspunten van het agressieprotocol van toepassing, hetgeen er afhankelijk van de omstandigheden toe kan leiden dat volstaan wordt met een lager percentage dan 100. De omschrijvingen in het agressieprotocol dienen als uitgangspunt voor de vaststelling van het uiteindelijke percentage.

Artikel 2.3 Weigeren van de uitkering IOAW en IOAZ

Deze maatregel is alleen van toepassing op gedragingen van de vierde categorie onder a: ontslag op staande voet, ontslag op eigen verzoek, het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid en het weigeren van algemeen geaccepteerde arbeid. Bij alle overige gedragingen vindt een verlaging plaats.

De hoogte van de weigering is gelijk aan de hoogte van het netto-inkomen dat de belanghebbende had kunnen verwerven als hij zich niet aan de gedraging schuldig had gemaakt. Dat zal dus in de meeste gevallen neerkomen op het verloren of niet verkregen nettoloon. In veruit de meeste gevallen is deze weigering de facto gelijk aan een verlaging van 100% als bedoeld in artikel 2.2.

Artikel 2.4 Duur van de verlaging of weigering

Deze bepaling spreekt grotendeels voor zich. Enkele punten verdienen echter de aandacht. Een maatregel moet altijd voor een expliciet omschreven periode worden opgelegd. Een verlaging voor onbepaalde duur is niet mogelijk. In de regel zal een maatregel niet voor een langere periode dan drie maanden worden opgelegd, behalve in de gevallen waarin iemand door tekortschietend besef (bijvoorbeeld onverantwoord interen op vermogen) eerder of langer aangewezen is op een uitkering. In de laatstgenoemde situatie legt het college een maatregel op voor de duur dat men als gevolg van zijn gedraging langer aangewezen is op een uitkering. Als de duur van de maatregel langer is dan drie maanden, moet telkens voor het verstrijken van drie maanden een heroverweging van het besluit tot het opleggen van een verlaging plaatsvinden. Bij voortzetting van de maatregel hoeft geen beschikking te worden gegeven; de duur van de maatregel is immers al bij de belanghebbende bekend en er verandert niets in de bestaande situatie. Alleen bij beëindiging van de maatregel voor het verstrijken van de oorspronkelijk vastgestelde duur ontvangt de belanghebbende een beschikking.

Het derde lid bevat een afwijkende regeling ten opzichte van het tweede lid bij volharding (een volgende gedraging binnen 12 maanden na toepassing van de recidivebepaling) door een IOAW- of IOAZ-gerechtigde bij een gedraging van de vierde categorie onder a: het niet aanvaarden of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid als bedoeld in artikel 20, eerste en vierde lid, van de IOAW en artikel 20, tweede en vierde lid, van de IOAZ. De uitkeringsgerechtigde heeft zich voor de derde maal schuldig gemaakt aan deze gedraging. Alleen in dat geval wordt de uitkering blijvend geweigerd. Dat houdt dus in dat een lopende IOAW/Z-uitkering moet worden beëindigd. Betrokkene valt dan onder het toepassingsbereik van de WWB. Als de eerste of beide voorgaande gedragingen niet van de vierde categorie onder a was of waren, dan is het tweede lid van toepassing en wordt de uitkering voor drie maanden geweigerd.

Artikel 3.1 Wijze van tenuitvoerlegging

De hoofdregel is dat een maatregel ingaat op de eerste dag van de kalendermaand nadat het besluit aan de belanghebbende is verzonden. Uitzonderingen zijn echter mogelijk.

Het college kan vanaf een eerdere datum een maatregel opleggen in de volgende gevallen:

• -

  in het kader van de afhandeling van een aanvraag vanaf de ingangsdatum van de uitkering, zolang deze nog niet is uitbetaald en vanaf de constatering van de gedraging niet een onredelijk lange periode is verstreken;

• -

  met ingang van de eerste van de lopende maand zolang de uitkering over die maand op de dag van verzending van de beschikking nog niet is uitbetaald.

Wat in het kader van de afhandeling van een aanvraag onder een onredelijk lange periode moet worden verstaan, is mede afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval. Als de afhandeling van een aanvraag langer duurt door het toedoen van de belanghebbende zelf zal niet snel sprake zijn van een onredelijk lange periode. Over het algemeen is het echter aan te bevelen om, indien enigszins mogelijk, een maatregel steeds naar de toekomst toe op te leggen.

Artikel 3.2 Dringende redenen

Er kunnen soms zwaarwegende argumenten zijn om van het tenuitvoerleggen van een opgelegde maatregel af te zien. Feitelijk houdt dat in dat het besluit om een maatregel op te leggen in stand blijft, maar dat het college dit niet uitvoert. Zwaarwegende argumenten om van tenuitvoerlegging af te zien moeten in beginsel los staan van de gedraging die tot het opleggen van de maatregel hebben geleid. Van dringende redenen kan sprake zijn als het opleggen van de maatregel dusdanig ernstige gevolgen heeft (bijvoorbeeld acuut gevaar van huisuitzetting, acute broodnood, het frustreren van een WSNP-traject etc.), dat deze niet meer in een redelijke verhouding staan tot het doel van de opgelegde maatregel. In de praktijk kan voor de beoordeling of sprake is van dringende redenen om van tenuitvoerlegging af te zien aansluiting worden gezocht bij artikel 16 WWB.

Artikel 4.1 Overgangsrecht

De verordening is van toepassing op alle gedragingen die na inwerkingtreding hebben plaatsgevonden of weliswaar eerder hebben plaatsgevonden, maar pas na inwerkingtreding bij het college bekend zijn geworden.

Voor gedragingen die al voor inwerkingtreding bekend waren blijven dus de oude regels van toepassing.