Verordening binnentreden ter uitvoering van noodverordeningen

BIJLAGEN BEHOREND BIJ GEMEENTEBLAD VAN UTRECHT 2008, NR. 33

Toelichting

Beperking recht op privacy/huisrecht

De artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet bieden geen wettelijke grondslag voor de beperking van het recht op privacy (artikel 10 Grondwet) of het huisrecht (artikel 12 Grondwet). Dit betekent dat een noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) gegeven door de burgemeester of een noodverordening (artikel 176 Gemeentewet) vastgesteld door de burgemeester, op zich geen basis vormen om tegen de wil van een bewoner een woning binnen te treden. Toch kan een dergelijk binnentreden noodzakelijk zijn in verband met handhaving van de openbare orde of veiligheid of ter bescherming van het leven of de gezondheid van personen, bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van een evacuatiebesluit. Dit betekent dat de burgemeester –ondanks zijn bevelsbevoegdheid of zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een noodverordening- in een aantal situaties niet adequaat kan optreden. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de overstromingen midden jaren ’90 waarbij achteraf vastgesteld werd dat burgemeesters geen bevoegdheid hadden om bewoners uit hun huizen te (laten) verwijderen, omdat de Gemeentewet geen grondslag bood voor een dergelijke inbreuk op het recht op privacy en het huisrecht.

Wet van 1853

Voor de inwerkingtreding van de Algemene wet op het binnentreden (oktober 1994) was er wel een juridische basis aanwezig op grond waarvan de burgemeester tegen de wil van de bewoner een woning kon (laten) binnentreden. Die basis werd gevormd door de “Binnentredingswet van 1853”. De Algemene wet op het binnentreden voorziet echter niet in die bevoegdheid en met de inwerkingtreding van deze wet is de “Binnentredingswet van 1853” komen te vervallen.

Artikel 149a Gemeentewet

Inmiddels voorziet de Gemeentewet met artikel 149a wel in deze leemte. Dat artikel regelt dat de gemeenteraad in bepaalde gevallen aan personen die belast zijn met het toezicht op de naleving van een verordening de bevoegdheid kan verlenen tot het binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner. Deze bevoegdheid wordt op twee manieren begrensd:

• 1.

  In de eerste plaats betreft dit artikel het binnentreden ter uitoefening van toezicht en opsporing en niet vanwege de toepassing van bestuursdwang. Voor het binnentreden ter uitoefening van het toepassen van bestuursdwang kan worden teruggegrepen op de Algemene wet bestuursrecht (artikel 5:27);

• 2.

  In de tweede plaats is het binnentreden alleen geoorloofd indien de toezichthoudende zorg strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid, dan wel geschiedt in verband met de bescherming van het leven of de gezondheid van personen en deze zorg het binnentreden vereist.

Bij begrenzing genoemd onder 1. kan gedacht worden aan toezicht en opsporing vanwege autonome verordeningen, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (bijv. artikel 127 APV Utrecht).

Van de bevoegdheid tot binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner in verband met een door de burgemeester vastgestelde noodverordening (zie de begrenzing genoemd onder 2.) kan pas gebruik worden gemaakt, nadat de gemeenteraad deze bevoegdheid bij verordening heeft verleend. Met het vaststellen van deze verordening wordt dit gerealiseerd en kan de burgemeester adequaat inspelen op bepaalde noodsituaties. Als een noodsituatie ontstaat, respectievelijk dreigt te ontstaan kan de burgemeester alleen een woning tegen de wil van de bewoner (laten) binnentreden voorzover hij daartoe een noodverordening (algemeen verbindend voorschrift) heeft vastgesteld. Een noodverordening behelst echter niet de noodzakelijk machtiging tot binnentreden. Deze zal afzonderlijk met inachtneming van het gestelde in de Algemene wet op het binnentreden moeten worden verleend, tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet (zie hierna onder “Toepassing Algemene wet op het binnentreden). Een noodverordening vervalt als deze niet achteraf wordt bekrachtigd door de raad (zie artikel 176 Gemeentewet). Gelet op de redactie van artikel 149a Gemeentewet biedt een noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) geen basis voor binnentreden tegen de wil van een bewoner.

Toepassing Algemene wet op het binnentreden

Indien in een concreet geval tot binnentreden wordt overgegaan is de Algemene wet op het binnentreden van toepassing. Dit betekent dat:

• -

  een schriftelijke machtiging door een daartoe bevoegd persoon of bestuursorgaan moet zijn afgegeven (artikel 2, eerste lid Algemene wet op het binnentreden). Als het niet gaat om strafvordering is de burgemeester hiertoe bevoegd (artikel 3, tweede lid Algemene wet op het binnentreden). Een dergelijke machtiging is echter niet vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden, hetgeen uiteraard aan de orde kan zijn als het gaat om de uitvoering van een noodverordening (artikel 2, derde lid Algemene wet op het binnentreden);

• -

  Uitsluitend personen die daartoe bij of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard, kunnen binnentreden (artikel 12, eerste lid Grondwet, jo. artikel 4 Algemene wet op het binnentreden);

• -

  Binnentreden gebeurt met inachtneming van de overige ter zake geldende regels, zoals de legitimatieplicht (artikel 12, tweede lid Grondwet, jo. artikel 1 Algemene wet op het binnentreden) en de verplichting van het binnentreden een verslag te maken (artikel 12, derde lid Grondwet, jo. artikel 10 Algemene wet op het binnentreden).

Relevante wetsartikelen

Grondwet

Artikel 10 (eerste lid)

1.Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

Artikel 12

• 1.

  Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.

• 2.

  Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.

• 3.

  Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet.

Gemeentewet

Artikel 149a

Indien het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van een voorschrift van een verordening, dat strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of tot bescherming van het leven of de gezondheid van personen vereist dat de met het toezicht op de naleving of de opsporing belaste personen bevoegd zijn binnen te treden in een woning zonder toestemming van de bewoner, kan de raad deze bevoegdheid bij verordening verlenen.

Artikel 175 Gemeentewet

• 1.

  In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.

• 2.

  De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.

Artikel 176, eerste lid Gemeentewet

1.Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:27 (tweede lid)

2.Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast bevoegd tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden.

Algemene wet op het binnentreden

Artikel 1, eerste en tweede lid

• 1.

  Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft.

• 2.

  Indien de naleving van de in het eerste lid bedoelde verplichtingen naar redelijke verwachting ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van personen of goederen, feitelijk onmogelijk is dan wel naar redelijke verwachting de strafvordering schaadt ten aanzien van misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, gelden deze verplichtingen slechts voor zover de naleving daarvan in die omstandigheden kan worden gevergd.

Artikel 2

• 1.

  Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.

• 2.

  Onze Minister van Justitie stelt het model van deze machtiging vast.

• 3.

  Een schriftelijke machtiging als bedoeld in het eerste lid is niet vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden.

Artikel 3 (tweede lid)

2.Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.

Artikel 4

De machtiging kan uitsluitend worden gegeven aan degene die bij of krachtens de wet bevoegd is verklaard zonder toestemming van de bewoners in een woning binnen te treden.

Artikel 10 (eerste lid)

1.Degene die zonder toestemming van de bewoner een woning is binnengetreden, maakt op zijn ambtseed of –belofte een schriftelijk verslag op omtrent het binnentreden.