Coördinatieregeling gemeente Valkenswaard

Toelichting 1

Algemene toelichting

1. Inleiding

Afdeling 3.6 Wet ruimtelijke ordening (Wro) bevat verschillende coördinatieregelingen voor Rijk, provincie en gemeente. In de coördinatieregeling voor de gemeente (artikel 3.30 e.v. Wro) is het mogelijk gemaakt het verlenen van een omgevingsvergunning (en eventueel andere vergunningen) te coördineren met de vaststelling van een (herziening van een) bestemmingsplan, een uitwerkingsplan of een wijzigingsplan. De omgevingsvergunning volgt dan de procedure van de herziening van een bestemmingsplan. Dit geldt ook voor de rechtsbescherming.

2 Wettelijk kader

De wettelijke grondslag voor de coördinatieverordening is gelegen in artikel 3.30 lid 1 Wro:

"Bij besluit van de gemeenteraad kunnen categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:

a) de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of

b) de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a sub 3van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt gecoördineerd met de voorbereiding van en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a."

De wet stelt grenzen aan het toepassen van de coördinatieregeling, omdat het besluit om de regeling toe te passen grote gevolgen heeft voor de procedures van de te coördineren besluiten. Het in artikel 3.30 Wro neergelegde kader bevat twee eisen:

1. het moet gaan om de verwezenlijking van gemeentelijk ruimtelijk beleid en

2. het moet wenselijk zijn om de gecoördineerde besluitvorming in te zetten voor de verwezenlijking van dat beleid.

Om te voldoen aan deze eisen staat de coördinatieverordening alleen coördinatie toe wanneer een bestemmingsplan (of een wijzigings- of uitwerkingsplan) en een omgevingsvergunning gericht op ‘bouwen’ deel uitmaken van de te coördineren besluiten. Het bestemmingsplan is vereist om te waarborgen dat het om de uitvoering van gemeentelijk beleid gaat; het bestemmingsplan is immers - naast de structuurvisie – dé planfiguur waarin de gemeente haar ruimtelijke beleid kenbaar maakt. Als er op uitvoering gerichte elementen in het bestemmingsplan zitten, is het wenselijk om in één procedure zowel de planologische wijziging – het bestemmingsplan - als de concrete uitwerking in de vorm van een bouwplan te regelen, waar mogelijk met alle andere benodigde vergunningen. Daarmee is de samenhang tussen te nemen besluiten, maximaal zichtbaar en wordt de door de wet beoogde vereenvoudiging van procedures bewerkstelligd, zodat de dienstverlening aan de vergunningaanvrager geoptimaliseerd kan worden. De efficiënte procedure van de coördinatieregeling zorgt ook voor lagere procedurekosten en minder bestuurlijke lasten.

3 Wat houdt de coördinatieregeling in?

Met het coördineren bedoelt de wetgever dat besluiten die met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld één bouwplan, waarvoor een omgevingsvergunning (eventueel met meerdere elementen) en een wijziging van het bestemmingsplan nodig zijn, in één procedure worden voorbereid. De procedures voor het bestemmingsplan en de overige vergunningen worden dus gecombineerd tot één procedure.

Het vaststellingsbesluit over een bestemmingsplan mag namelijk één van de te coördineren besluiten zijn. Als dat zo is (hetgeen uitgangspunt is voor de gemeentelijke coördinatieverordening), dan is de

bestemmingsplanprocedure (ontwerp 6 weken ter inzage, mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) ook van toepassing op de besluiten die met het bestemmingsplan gecoördineerd worden voorbereid.

Tegen de besluiten die na die gecoördineerde voorbereidingsprocedure worden genomen kan beroep ingesteld worden, maar, anders dan bij het separaat afgeven van de vergunningen, gebeurt de afhandeling van beroepen tegen onderdelen van de gecoördineerde besluiten in één keer. Eén uitspraak dus, over alle gecoördineerde vergunningen én het bestemmingsplan.

Het voordeel van de enkele procedure is door de wetgever nog vergroot in artikel 8.3 van de Wro: er is slechts één beroepsprocedure bij maar één instantie (alleen de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State), waarbij de wet voorschrijft dat de Afdeling binnen zes maanden (in plaats van binnen één jaar) uitspraak moet doen. Daarnaast heeft de wetgever bepaald dat de omgevingsvergunning voor een bouwplan dat met een bestemmingsplan is voorbereid, verleend kan worden voordat het bestemmingsplan in werking treedt. Als de coördinatieregeling niet wordt toegepast kan een omgevingsvergunning pas verleend worden als het bestemmingsplan in werking is getreden.

Een tweede belangrijk voordeel van de gecoördineerd voorbereide besluiten is dat de samenhang tussen de te nemen besluiten voor iedereen duidelijk is.

Het vervallen van de mogelijkheden om bezwaar te maken en beroep bij de Rechtbank in te stellen kan ook risico's met zich meebrengen, omdat een negatieve uitspraak over één van de besluiten, gevolg kan hebben voor daarmee samenhangende besluiten. In het geval van een negatieve uitspraak over het bestemmingsplan zal bijvoorbeeld ook het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen vernietigd worden. Er is geen mogelijkheid tot een reparatie gedurende het proces van rechtszekerheid.

Samenvattend: vergunningverlening via de coördinatieregeling is gunstig en sneller door het beroep in één instantie en met duidelijkheid over de samenhang tussen de genomen besluiten. De procedure is per saldo sneller dan de huidige vergunningverlening via de omgevingsvergunning met uitgebreide procedure (voorheen projectafwijkingsbesluit) vanwege snellere besluitvorming bij de Raad van State. De formele procedure (dus exclusief voorbereiding) zal ongeveer één jaar duren (inclusief beroep!).

4. Welke gevallen lenen zich voor coördinatie?

Het is niet goed denkbaar dat zeer grote projecten gecoördineerd zullen worden. De wet geeft echter geen beperkingen aan de omvang van bouwprojecten. De coördinatieverordening kan wel beperkingen bevatten, maar dat hoeft niet. Een aanvrager zal bij grote projecten vaak zekerheid willen hebben over de planologische inpassing in een bestemmingsplan, voordat er kosten gemaakt worden om bouwtekeningen te maken. Omdat de coördinatieverordening de met waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure verplicht stelt en omdat de omvang van de via de coördinatieverordening te realiseren projecten op natuurlijke wijze beperkt wordt, is er voor gekozen om in deze verordening geen beperkingen aan de omvang van projecten te stellen. De wet staat een ruime coördinatie toe. De coördinatieverordening beperkt zich echter tot die gevallen waarin naast een omgevingsvergunning voor bouwen ook de wijziging van een bestemmingsplan nodig is. Dat is niet alleen om te voldoen aan het wettelijke kader, maar ook omdat het goed is om aan de hand van de dagelijkse praktijk routine op te doen en de behoefte in beeld te brengen.

Om de uitvoering van de coördinatieregeling niet te ingewikkeld te maken, bepaalt de verordening dat de voorbereiding niet gecoördineerd mag worden als er complicerende factoren een rol spelen. Er worden alleen besluiten gecoördineerd die door de gemeentelijke overheid worden genomen, waarvoor geen milieueffectrapportage nodig is en waarover financieel overeenstemming is tussen de gemeente en de aanvrager.

Daarnaast zijn er afspraken met de gemeenteraad dat voordat het college de officiële planvormingfase (bestemmings- en exploitatieplan) start, de raad een brief krijgt. Deze brief bevat het initiatief, voorzien van alle op dat moment beschikbare gegevens en tekeningen. De gemeenteraad wordt in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Indien geen reactie wordt ontvangen, heeft de raad geen specifieke wensen of bedenkingen kenbaar te maken. Het college neemt op basis van die wensen en bedenkingen een beslissing om de procedure al dan niet te starten. Deze beslissing wordt gebaseerd op basis van het standpunt bij meerderheid van de raad (geteld het aantal zetels van elke fractie die reageert).

5. De gevolgen voor het gemeentebestuur

In vergelijking tot de omgevingsvergunning met uitgebreide procedure, valt op dat de gemeenteraad de facto besluit over de vergunningverlening voor plannen die niet in het geldende bestemmingsplannen passen. Immers, bij omgevingsvergunning met uitgebreide procedure ligt de bevoegdheid namelijk bij het college en dient de gemeente een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Bij de coördinatieregeling ligt de bevoegdheid bij de gemeenteraad. Dat heeft de wetgever zo gewild. Door gebruik te maken van bestemmingsplanherzieningen besluit in de praktijk de gemeenteraad over de vergunningverlening voor plannen die niet in het geldende bestemmingsplan passen. Dit geldt overigens ook voor niet-gecoördineerde vergunningverlening, omdat de gemeenteraad dan ook een bestemmingsplan moet vaststellen voordat de omgevingsvergunning kan worden afgegeven.

De verordening verhindert overigens niet dat de gemeenteraad alsnog een afzonderlijk besluit neemt om de coördinatieregeling toe te passen in een geval dat niet onder de reikwijdte van de verordening valt.

6. De gevolgen voor de aanvrager

De snelle, overzichtelijke besluitvorming is handig voor de burger, zowel voor de bouwende burger als voor een eventuele tegenstander van de bouw. De samenhang tussen de besluiten is goed zichtbaar en men weet snel waar men aan toe is.

Hoewel de ervaring dat nog moet uitwijzen, mag verwacht worden dat de kosten in geval van gecoördineerde besluiten lager zijn, doordat er minder bestuursadviezen nodig zijn en minder bezwaar- en beroepsprocedures.

Een nadeel kan zijn dat de bouwer al in een vrij vroeg stadium de bouwtekeningen gereed moet hebben. Om dit nadeel enigszins te beperken staat de verordening toe dat de coördinatieregeling ook kan worden toegepast met een ‘omgevingsvergunning bouwen eerste fase’. Het technische deel van de vergunning valt dan buiten de coördinatieregeling. De gemeente moet, voordat de coördinatieregeling wordt toegepast, met de aanvrager bespreken of coördinatie gunstig is. De aanvrager is in geen geval verplicht tot coördinatie.

7. De noodzaak om een coördinatieverordening vast te stellen

De coördinatieregeling mag alleen toegepast worden als de gemeenteraad daartoe besloten heeft óf als de gemeenteraad (in een verordening) heeft vastgesteld in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling te gebruiken. Zonder coördinatieverordening kan de coördinatieregeling dus alleen gebruikt worden als de gemeenteraad daar per geval een besluit over neemt. Dat is natuurlijk mogelijk, maar dat zou betekenen dat de gemeenteraad extra belast wordt en dat de procedure met enige maanden vertraging start. En dat terwijl de coördinatieregeling onder meer bedoeld is om tempo te kunnen maken.

8. Relatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Met ingang van 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Binnen deze wet worden reeds veel vergunningen gezamenlijk afgehandeld. De Wabo biedt echter geen mogelijkheden tot het coördineren van een vergunningbesluit met een wijziging van het bestemmingsplan. De coördinatieregeling is dus een aanvulling op de Wabo. Dat is ook een reden geweest om de coördinatieverordening toe te spitsen op die aanvulling. Op deze wijze bevat de coördinatieverordening geen elementen die reeds via de Wabo geregeld zijn. De coördinatieregeling is overigens gunstiger dan de Wabo.

Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet samenhangende besluiten Awb, zijnde een aanvulling van de Awb in werking getreden. Daarin zijn, onder meer, procedureregels opgenomen die in acht kunnen worden genomen als besluiten gecoördineerd worden. Over het doel van de wet zegt de Memorie van Toelichting onder meer: “Het is dus van belang een algemene wettelijke mogelijkheid te creëren om samenhang te brengen in verschillende procedures, die kan worden toegepast wanneer de situatie daarom vraagt. Dit wetsvoorstel geeft hieraan gestalte, door in de Awb een ‘coördinatieregeling’ aan te bieden die door de bijzondere wetgever of het bestuur van toepassing kan worden verklaard. Deze regeling zorgt voor een stroomlijning van de procedures bij het voorbereiden en nemen van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming daartegen.”

De coördinatieverordening maakt gebruik van de geboden wettelijke mogelijkheid.

9. Relatie met milieuwetgeving

De gecoördineerde voorbereiding van besluiten bevat altijd een bestemmingsplanprocedure. Daarmee is gegarandeerd dat de nodige milieuwetten worden nageleefd. Het bestemmingsplan moet immers onderbouwd worden met de uitkomsten van onderzoeken naar bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, de externe veiligheid, de ecologische (hoofd-)structuur, het geluid, etc.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In artikel 1 worden de belangrijkste begrippen beschreven.

Artikel 2

Benadrukt dat de coördinatieregeling alleen ziet op het coördineren van de omgevingsvergunningprocedure voor bouwen met een procedure van een bestemmingsplan, uitwerkingsplan of een wijzigingsplan. Dat is de basis. Daarbij kunnen vergunningen of uitvoeringsbesluiten, die een relatie hebben met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan ook betrokken worden bij de coördinatie.

Artikel 3

Artikel 3 geeft een opsomming van de vergunningen en ontheffingen die in combinatie met de bestemmingsplanherziening en de omgevingsvergunning kunnen worden voorbereid. Vergunningen die niet door de gemeente worden verstrekt zijn buiten de verordening gehouden, om de uitvoering van de verordening niet onnodig ingewikkeld te maken.

Artikel 4

In artikel 4 wordt aangegeven in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling toe te passen. Elk lid wordt afgesloten met het woordje ‘en’ om duidelijk te maken dat de coördinatieregeling alleen toegepast mag worden als aan alle voorwaarden is voldaan.

Onder lid 1 wordt geëist dat de omgevingsvergunning een bouwplan moet betreffen, dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan in de zin van artikel 2.10 lid 1 sub c of 2.11 lid 1 van de Wabo.

Het bestemmingsplan (of uitwerkingsplan of wijzigingsplan) dat meedoet in de coördinatieregeling moet die strijdigheid opheffen, zodat op grond van artikel 3.30 lid 3 Wro de vergunning verleend kan worden. Voor alle duidelijkheid: de coördinatieregeling mag op grond van deze verordening dus niet toegepast worden als de aanvraag omgevingsvergunning past in het geldende bestemmingsplan. In dat geval zou coördinatie met alleen een nieuw bestemmingsplan neerkomen op het omzeilen van de gewone omgevingsvergunningprocedure. Dat kan anders zijn als naast de omgevingsvergunning voor bouwen ook nog andere vergunningen nodig zijn om het project te realiseren. Als het wenselijk is om in dat geval, er zijn meer vergunningen nodig, de besluiten met de coördinatieregeling voor te bereiden, dan moet de gemeenteraad daartoe apart besluiten.

De overige leden richten zich op de overige omstandigheden (proces en context) van het bouwplan, waarvoor de coördinatieverordening kan worden toegepast.

Lid 2 legt de koppeling met de andere besluiten die genomen kunnen worden zoals staat opgenomen in artikel 3.

Lid 3 moet ruim geïnterpreteerd worden. Het gaat hier niet alleen om de vaststelling dat aan de eisen van lid 1 is voldaan, maar het college kijkt ook of aan de procedure eisen voldaan is. Het college kan afzien van coördinatie, bijvoorbeeld wanneer het college constateert dat de gemeente geen bestemmingswijziging wil. Uit artikel 3.31 Wro blijkt dat het college niet verplicht is om de coördinatieregeling toe te passen. De wet stelt dat het college coördinatie ‘bevordert’. Uitgangspunt is dus dat het college, waar dat op grond van deze verordening mogelijk is, een gecoördineerde besluitvorming voorstaat.

Op grond van lid 4 stelt het college vast of artikel 5 geen belemmering is voor het toepassen van de coördinatieregeling. Dit moet beperkt uitgelegd worden: als er één belemmering is, dan is een gecoördineerde besluitvorming niet mogelijk.

Uit lid 5 blijkt dat de aanvrager en de gemeente samen de coördinatieregeling moeten willen toepassen. Een aanvrager kan niet gedwongen worden om me te werken aan een gecoördineerde besluitvorming. Dat zou namelijk inhouden dat de aanvrager gedwongen zou kunnen worden om een vergunning aan te vragen. De aanvrager kan natuurlijk goede redenen hebben om af te zien van coördinatie. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager eerst zeker wil weten dat de bestemmingsplanwijziging doorgevoerd is, voordat hij kosten wil maken voor het maken van een bouwtekening.

Artikel 5

In dit artikel staat in welke gevallen coördinatie niet mogelijk is. Lid 1 sluit uit dat besluiten gecoördineerd worden voorbereid, terwijl de uitkomst van de voorbereiding nog onzeker is. Zolang geen MER is opgesteld, is ook niet duidelijk welke locatievariant of welke inrichtingsvariant de voorkeur heeft. Ook de noodzaak tot het opstellen van een exploitatieplan maakt de procedure ingewikkkelder. Het feit dat een exploitatieplan nodig is, betekent dat er met partijen geen overeenstemming is over de financiering, wat geen goede basis is voor een gecoördineerde voorbereiding. Er is tijd nodig om in zo’n geval te proberen om alsnog met partijen overeenkomsten te sluiten, wat niet past bij de voortvarendheid waarmee via de coördinatieregeling uitvoering kan worden voorbereid. Lid 2 sluit het toepassen van de coördinatieverordening in dergelijke gevallen dan ook uit. Bij mogelijke planschade moet de aanvrager zich bereid verklaren de kosten voor zijn rekening te willen nemen. Als de aanvrager dat niet wil, dan zou het financiële risico van het vaststellen van het bestemmingsplan bij de gemeente liggen. De gemeente is in beginsel niet bereid tot een dergelijk risico. Gecoördineerde besluitvorming is in zo’n geval dan ook niet wenselijk en uitgesloten in lid 3.

Artikel 6

In lid 1 zijn de afspraken vastgelegd dat het college deze procedure pas start, nadat de gemeenteraad haar wensen en bedenkingen kenbaar heeft gemaakt. Het college neemt op basis van die wensen en bedenkingen een beslissing om de procedure al dan niet te starten. Deze beslissing wordt gebaseerd op basis van het standpunt bij meerderheid van de raad (geteld het aantal zetels van elke fractie die reageert). De wet geeft verder geen aanwijzingen over de manier waarop de coördinatieregeling uitgevoerd moet worden. Daarom geeft de gemeenteraad het college in lid 2 de mogelijkheid om een procedureregeling vast te stellen. Daarin moet op grond van lid 3 in ieder geval worden aangegeven hoeveel tijd de aanvrager heeft om de te coördineren vergunningen aan te vragen. Op grond van lid 4 kan in de procedureregeling worden opgenomen op welke wijze de verplichting tot het informeren van een aanvrager over alle benodigde vergunningen voor het project nader wordt vormgegeven.

Bij de Algemene toelichting is bij 8 al uitgelegd dat de wetgever hulp heeft geboden met de Wet samenhangende besluiten Awb die een coördinatieprocedure toevoegt aan de Awb. Dit nieuwe onderdeel van de Awb (met name paragraaf 3.5.3) werkt pas als een wet of een gemeentelijke verordening de procedure van toepassing verklaart. Zolang het college nog geen procedureregeling heeft vastgesteld, is op grond van lid 5 de procedure van de Awb van toepassing.

Lid 6 is opgenomen voor alle duidelijkheid. Dat het college het ‘coördinerend orgaan’ is blijkt ook al uit artikel 3.31 lid 1 Wro, dus feitelijk is dit lid overbodig. De procedureregeling moet uiteraard ook gelden als de raad in een bepaald geval dat niet onder de coördinatieverordening valt, heeft besloten tot coördinatie. Lid 7 ziet hierop.

Artikel 7 en artikel 8

Deze artikelen spreken voor zich en behoeven daarom geen toelichting.