Beleidsregels premie in loonkosten WWB

Toelichting

1. Premie in loonkosten, een subsidie?

Ondersteuning in de loonkosten die een werkgever maakt wanneer hij een uitkeringsgerechtigde in dienst neemt, is een van de instrumenten waarmee het college de uitstroom van bijstandsgerechtigden uit de bijstand kan ondersteunen. Bij de beoordeling van de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is om de nadere voorwaarden hiervoor te bepalen, is van belang de vraag of ondersteuning in loonkosten wel of niet als een subsidie moet worden aangemerkt.

Artikel 4:21, eerste lid Awb bepaalt hierover dat onder een subsidie wordt verstaan, een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

Het college heeft er in deze beleidsregels voor gekozen om de financiële ondersteuning in de loonkosten van een werkgever, juridisch vorm te geven als een premie voor een uitkeringsgerechtigde. Voor de redenen voor deze keuze, wordt verwezen naar paragraaf 3 van deze toelichting. Voor de beoordeling dat een premie in de loonkosten, als een subsidie moet worden aangemerkt, zijn twee argumenten leidend, te weten:

• a.

  de bestedingsrichting van de premie ligt vast. Het is een tegemoetkoming in de kosten voor het loon van een bijstandsgerechtigde;

• b.

  afdeling 4.2 van de Awb is in de WWB niet uitgezonderd in tegenstelling tot de re-integratiemiddelen in sommige andere sociale zekerheidswetten (zie artikel 119 WIA en artikel 87g WAO).

2. Bevoegdheid tot het toekennen van subsidie

De consequentie van de zojuist genoemde vaststelling is dat op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb een wettelijk voorschrift vereist is voor het toekennen van een premie in loonkosten. Voor de gemeente betekent dit dat de grondslag om een subsidie te verlenen in een verordening moet zijn neergelegd.

De Re-integratieverordening zal daartoe worden aangepast in oktober 2009. In de Re-integratieverordening zal worden opgenomen dat het college een premie in loonkosten kan inzetten als re-integratievoorziening.

Vanuit de praktijk bestaat echter de wens om deze voorziening al eerder te kunnen inzetten. In afwachting van een wettelijk voorschrift is het mogelijk om subsidies toe te kennen zonder dat er een wettelijk voorschrift bestaat waarop die subsidie is gebaseerd. Dit is opgenomen in artikel 4:23, derde lid sub a, van de Awb.

De vraag is dan welk bestuursorgaan bevoegd is subsidies toe te kennen zonder wettelijk voorschrift. Op grond van artikel 147, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 108, eerste lid van de Gemeentewet, rust de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente bij de gemeenteraad. Dit betekent de bevoegdheid premie in loonkosten toe te kennen bij de gemeenteraad ligt, totdat in de verordening is opgenomen dat het college bevoegd is tot toekenning van premie in loonkosten.

Het is wenselijk dat het bevoegde bestuursorgaan ook voor oktober 2009 bevoegd is om de premie in loonkosten toe te kennen. De raad heeft in haar vergadering van 28 mei 2009 een mandaatregeling vastgesteld waarin aan het college het mandaat wordt gegeven om subsidies tot een bedrag van € 20.000,00 te verlenen. Op basis van deze mandaatregeling mag het college in afwachting van het wettelijk voorschrift in de Re-integratieverordening premie in de loonkosten toekennen. Het college heeft daarom reeds nu deze beleidsregels vastgesteld.

3. Premie in loonkosten in plaats van loonkostensubsidie

Het college kiest er nadrukkelijk voor om de ondersteuning in het loon dat een werkgever verschuldigd is aan een uitkeringsgerechtigde die hij in dienst neemt, in de vorm van een premie aan de uitkeringsgerechtigde te verstrekken in plaats van een loonkostensubsidie aan de werkgever om de volgende redenen:

• 1.

  Het uitgangspunt “Wie betaalt, bepaalt”. Door de ondersteuning in de loonkosten die een werkgever maakt voor het in dienst nemen van een uitkeringsgerechtigde, aan te bieden als een premie die aan een uitkeringsgerechtigde verstrekt wordt, behoudt deze wijze van financiële ondersteuning de vorm van een WWB-re-integratievoorziening én behoudt het college maximaal de ruimte om hieraan alle voorwaarden te verbinden die zij noodzakelijk acht voor een gerichte inzet van dit instrument, waaronder begrepen de bevoegdheid om hierover beleidsregels vast te stellen (waarin o.a. opgenomen de medewerkingsverplichting van de klant om in te stemmen met directe doorbetaling aan de werkgever).

• 2.

  Het uitgangspunt “een werkgever-vriendelijke uitvoering van re-integratievoorziening draagt bij aan het succes van de re-integratie”. Door de vorm van een premie aan een uitkeringsgerechtigde zijn er voor een werkgever niet of nauwelijks administratieve lasten bij het in-dienst-nemen van een uitkeringsgerechtigde. Het college is namelijk volledig verantwoordelijk om de exacte voorwaarden uit te schrijven in een trajectplan of een arbeidsovereenkomst , mede in overleg met de werkgever.

  Deze duidelijke rolverdeling biedt een werkgever ook een belangrijk stuk zekerheid dat bij mogelijke problemen in het traject ten alle tijde de klantmanager geraadpleegd kan worden.

• 3.

  Het uitgangspunt “re-integratie is maatwerk”. Dit uitgangspunt volgt uit artikel 10, eerste lid WWB waarin is bepaald dat een uitkeringsgerechtigde een aanspraak heeft op ondersteuning bij zijn re-integratie naar de arbeidsmarkt. Uit de toelichting bij artikel 10 WWB is nadrukkelijk door de wetgever vastgelegd dat hieruit volgt dat het college bij de re-integratie van een uitkeringsgerechtigde een onderbouwde en gemotiveerde belangenafweging moet maken, welk re-integratie-instrument het meest adequaat en passend is in de concrete situatie van de klant en dat maatwerk hierbij leidend moet zijn.

Om dit maatwerk te kunnen realiseren, heeft de wetgever ervoor gekozen om het college een ruime beoordelingsvrijheid toe te kennen bij de beoordeling van de noodzaak, welke re-integratievoorziening het meest passend is in de situatie van de klant. Hierdoor kan het college binnen zowel de kaders van haar beleidsmatig als haar financieel beleid, een gerichte wijze van ondersteuning aanbieden bij de re-integratie van een uitkeringsgerechtigde.

Om deze reden heeft het college er voor gekozen om de financiële ondersteuning in de loonkosten van een werkgever die een uitkeringsgerechtigde in dienst neemt, juridisch “op te tuigen” als een re-integratievoorziening voor de uitkeringsgerechtigde.

Anders gezegd, bij de vorm voor een subsidie aan de werkgever in de loonkosten is de ruimte voor maatwerk, zoals het college dat voor ogen heeft, beperkter. De reden dat het beperkter hangt hiermee samen dat een werkgever dan de premie zou kunnen aanvragen en er extra regels moeten komen om de premie te kunnen weigeren. Blijven we echter binnen de nu geldende regels en koppelen we alle re-integratiemiddelen aan de bijstandsgerechtigde, zijn er nauwelijks aanvullende (beleids)regels nodig, waardoor wij meer ruimte behouden om maatwerk te leveren.

4. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Doel van de premie in loonkosten

Doel van de premie in loonkosten is het sneller en makkelijker aan werk te helpen van:

• -

  uitkeringsgerechtigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt die minder productief zijn;

• -

  uitkeringsgerechtigden waarvoor werkgevers (door een gebrek aan werkervaring) huiverig zijn deze in dienst te nemen vanwege de extra financiële risico's.

Door de premie in de loonkosten worden financiële risico’s tijdelijk gecompenseerd. Uitgangspunt is, dat belanghebbende aanvullende vaardigheden en werkervaring kan opdoen, zodat de afstand tot de arbeidsmarkt aan het eind van de premieperiode is verdwenen.

Het college ziet de inzet van “premie in loonkosten” vooral als een uitstroom-instrument. De klantmanager kan de hoogte en de duur van de premie nader bepalen op basis van maatwerk.

Artikel 2. Afwegingscriteria in verband met de inzet van premie in loonkosten

Lid 1

Het doel van de afwegingscriteria is om de klantmanager maatstaven te geven voor de beoordeling tussen de verschillende instrumenten. Leidend hierbij zijn de criteria die gelden voor de beoordeling van alle re-integratievoorziening, zoals beschreven in artikel 5 en artikel 9 Re-integratieverordening WWB.

De criteria zijn enerzijds ruim geformuleerd om de klantmanager in de praktijk beoordelingsruimte te geven waardoor hij/zij in staat is om maatwerk te leveren. Anderzijds wordt van de klantmanager verwacht dat die ook een gerichte afweging kan maken ten opzichte van andere re-integratievoorzieningen en een gerichte motivering kan maken met het oog op de voor belanghebbende bepaalde algemeen geaccepteerde arbeid. Om deze reden is nadrukkelijk als extra criterium benoemd dat door de inzet van een premie in de loonkosten, een uitkeringsgerechtigde bij een werkgever gerichte werkervaring kan opdoen in verband met de voor hem/haar geldende algemeen geaccepteerde arbeid of een snellere plaatsing op de reguliere arbeidsmarkt kan realiseren.

Met deze nadrukkelijke eis van een gerichte inzet van de premie in loonkosten, beoogt het college de duurzaamheid van de te verwerven werkervaring en het verwerven van algemeen geaccepteerde arbeid te stimuleren. Tegelijkertijd is de doelgroep van uitkeringsgerechtigden voor wie de premie in loonkosten een geslaagd re-integratie- instrument kan zijn, zó ruim geformuleerd dat zowel kansrijke uitkeringsgerechtigden als wat minder kansrijke uitkeringsgerechtigden ervoor in aanmerking komen. Voor de minder kansrijke groep uitkeringsgerechtigden kan naast de premie in de loonkosten ook gekozen worden voor bijvoorbeeld tijdelijke begeleiding op de werkplek.

Lid 2

Als ondergrens bij de inzet van de premie in loonkosten als uitstroominstrument is aangegeven dat er geen sprake moet zijn van een blijvende verdringing van reguliere arbeid. In verband hiermee is in het tweede lid als aanvullende noodzakelijke toekenningsvoorwaarde (en dus ook als weigeringsgrond) beschreven dat een premie in loonkosten alleen wordt verstrekt wanneer dit, naar het oordeel van het college, de concurrentieverhoudingen niet onverantwoord beïnvloedt en indien geen verdringing van regulier of gesubsidieerd werk plaatsvindt.

Het doel van dit artikellid is om te voorkomen dat er oneigenlijk gebruik plaats vindt van de premie in loonkosten waarbij de kortste weg naar algemeen geaccepteerde arbeid voorop komt te staan zonder dat het college een duidelijk beeld heeft over de duurzaamheid van de verworven voor de uitkeringsgerechtigde. Ten einde deze beoordeling mogelijk te maken is het daarom van belang dat een klantmanager een goed en concreet beeld heeft van het (leer)doel van het opdoen van de werkervaring alsmede van de middelen die de werkgever zal inzetten om de belanghebbende naar duurzame arbeid te begeleiden en/of van de werkzaamheden die de belanghebbende gaat verrichten.

Lid 3

De tekst van dit artikel spreekt voor zich. Het doel van dit artikellid is dat de premie in loonkosten als re-integratievoorziening alleen wordt ingezet om zo meer langdurige uitstroom te bevorderen. Als zodanig wordt aangemerkt wanneer de arbeidsovereenkomst minimaal zes maanden duurt.

Lid 4

In dit lid is een andere harde procedurele randvoorwaarde en dus weigeringsgrond bepaald, namelijk dat alvorens aan een uitkeringsgerechtigde een premie in de loonkosten kan worden toegekend, een arbeidsovereenkomst of een trajectplan tussen college en de werkgever nadrukkelijk moet zijn goed gekeurd door of namens het college. In artikel 5, derde lid van deze beleidsregels is bepaald dat de bevoegdheid om “namens het college” hierover te beslissen nadrukkelijk is overgelaten aan de operationeel manager Arbeid en Inkomen & Wegwijs dan wel het Hoofd Samenlevingszaken.

Artikel 3. Duur en hoogte van de premie in loonkosten

Lid 1

Leidend voor de duur van de premie in loonkosten is de duur van de arbeidsovereenkomst met een minimum van zes maanden, zoals bepaald in artikel 2, derde lid van deze beleidsregels, en een maximum van in beginsel 1 jaar, behoudens de verlengingsbevoegdheid als bepaald in het tweede lid.

Lid 2

Mocht de premie voor een langere duur dan 1 jaar worden ingezet, dan vindt er tussen het college en de werkgever een evaluatie plaats over de criteria, zoals bepaald in artikel 2 van deze beleidsregels.

Kort samengevat zou je kunnen stellen dat deze evaluatie gericht moeten zijn op de vraag of de inzet van de premie in de loonkosten op gerichte en controleerbare wijze heeft bijgedragen aan het doel waarvoor het is ingezet.

Op basis van de resultaten van deze evaluatie kunnen de werkgever en het college besluiten tot verlenging van de duur van de subsidie met een periode van maximaal 1 jaar. Wanneer beide partijen of het college dat zinvol acht, kan het college een zgn. “loonwaarde-advies” inwinnen. Dit is niet verplicht wanneer uit de concrete situatie voldoende een reëel beeld verkregen kan worden van de arbeidsproductiviteit van de werknemer.

Lid 3

De hoogte van de premie in loonkosten wordt in beginsel al individualiserend vastgesteld in overleg met de werkgever binnen de kaders van de Wet Minimumloon en de algemene criteria die gelden voor de inzet van re-integratievoorzieningen, zoals bepaald in artikel 9, tweede lid Re-integratieverordening WWB. Vanzelf spreekt dat de hoogte van de premie voorts is afgeleid van de mate waarin een wel of niet een voltijds dienstverband wordt aangegaan.

Artikel 4. Uitsluitings-, herzienings- en beëindigingsgronden in verband met premie in loonkosten

Lid 1

Ter voorkoming van “dubbele” subsidiëring is dit lid opgenomen.

Lid 2

Door allerlei omstandigheden, wel of niet gelegen in de risicosfeer van de belanghebbende, is het denkbaar dat een werkgever kan besluiten tot wijziging van het aantal uren van het dienstverband of de duur ervan of zelfs tot beëindiging ervan. Wanneer een dergelijke wijziging zich voordoet, herzien burgemeester en wethouders naar evenredigheid de duur van de premie in loonkosten. Ten opzichte van de werkgever geldt een belangrijke grens, namelijk dat de betreffende wijziging nimmer kan leiden tot de verstrekking van extra premie in loonkosten.

Zo de werkgever het voornemen heeft de arbeidsovereenkomst tussentijds te beëindigen, volgt hieruit logisch dat de werkgever niet langer aanspraak heeft op loonsubsidie die betrekking heeft op de periode dat de uitkeringsgerechtigde niet in dienst is bij de werkgever. Dit is nadrukkelijk vastgelegd in artikel 3, eerste lid van deze beleidsregels.

Lid 3

Wanneer een werkgever het voornemen heeft tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst als gevolg van omstandigheden die liggen in de risicosfeer van de uitkeringsgerechtigde, dan kan het college aan werkgever voorzieningen aanbieden ter behoud van het dienstverband. Hierbij kan bij voorbeeld gedacht worden aan extra begeleiding of gerichte scholing.

Het doel van deze voorziening is te voorkomen dat een uitkeringsgerechtigde opnieuw financieel afhankelijk wordt van een uitkering.

Lid 4

Spiegelbeeld van het derde lid is dat er feiten en omstandigheden aanwezig zijn waaruit blijkt dat de werkgever niet of niet langer de gemaakte afspraken binnen de arbeidsovereenkomst of het trajectplan nakomt.

In dat geval heeft het college de bevoegdheid om eenzijdig de premie in de loonkosten te beëindigen nu inzet van deze re-integratievoorziening niet langer meer bijdraagt aan het gestelde doel. Omdat dit een ingrijpende bevoegdheid is, is in dit lid tevens bepaald dat het college wel eerst over deze situatie overleg heeft met de werkgever.

Artikel 5. Aanvullende procedurele voorwaarden

Lid 1

In artikel 5 worden enkele aanvullende, meer of minder noodzakelijke, procedurele randvoorwaarden gesteld. Zo is in het eerste lid bepaald dat het college ondersteuning biedt bij de totstandkoming van het trajectplan en/of de arbeidsovereenkomst waarin de premie in de loonkosten is opgenomen.

Lid 2

Om de rechtszekerheid in de relatie tussen de uitkeringsgerechtigde, het college en de werkgever te bevorderen alsmede om een duidelijke rechtmatigheidscontrole op de inzet van de premie in de loonkosten te bevorderen, heeft het college ervoor gekozen om de precieze voorwaarden te bepalen waaraan de arbeidsovereenkomst of het trajectplan moet voldoen, alvorens aan deze overeenkomst of het trajectplan goedkeuring wordt verleend.

Een dergelijke concrete invulling van de voorwaarden in de arbeidsovereenkomst of het trajectplan, acht het college noodzakelijk om zo het doel van de inzet van de premie in de loonkosten te borgen alsmede om oneigenlijk inzet van deze re-integratievoorziening te voorkomen. Het zojuist genoemde afbreukrisico is in tijden van financiële crisis, zoals thans het geval is, meer dan aanwezig omdat er werkgevers kunnen zijn die het beeld kunnen opvatten “dat er bij de gemeente geld te halen valt”. Door deze verscherpte toets naast de inhoudelijke toetscriteria van artikel 2 van deze beleidsregels, wordt een voldoende basis geboden om deze soort werkgevers te kunnen weerstaan.

Lid 3

De goedkeuringsbevoegdheid ligt bij het college zelf doch kan ook namens het college worden uitgeoefend door uitsluitend de operationeel manager Arbeid en Inkomen of het Hoofd Samenlevingszaken. Voor deze exclusieve bevoegdheidstoebedeling is gekozen om zicht te houden op de gevolgen van de verlening van loonkostensubsidie voor het totale re-integratiebudget.

Lid 4

Aansluitend op artikel 5, tweede lid van deze beleidsregels bepaalt het vierde lid dat alvorens de verplichting tot betaling van loonkostensubsidie voor het college ingaat, de uitkeringsgerechtigde de aanvraag voor de subsidie in beginsel wel vóór aanvang van het dienstverband moet hebben aangevraagd.

Niet-nakoming van deze voorwaarde is geen fataal verzuim is omdat het denkbaar is dat op de aanvraag later positief besloten kan worden met terugwerkende kracht tot een zekere datum. In verband met de rechtszekerheid wordt evenwel aanbevolen dat zoveel mogelijk de hoofdregel wordt toegepast, te weten, eerst vaststelling van een duidelijke arbeidsovereenkomst of een trajectplan conform de eisen van artikel 5, tweede lid van deze beleidsregels, daarna goedkeuring ervan door of namens het college en daarna pas het besluit tot feitelijke uitvoering van de overeenkomst of het trajectplan.

Dit neemt niet weg dat wanneer partijen desondanks besluiten om op voorhand al over te gaan tot tewerkstelling, dit evenwel nadrukkelijk niet inhoudt dat er een automatisch recht ontstaat voor een premie in de loonkosten.

Lid 5

In het verlengde van het vierde lid is bepaald dat ook de werkgever daadwerkelijk moet hebben ingestemd met de arbeidsovereenkomst alvorens een premie in de loonkosten wordt uitbetaald. Anders gezegd, voor college en werkgever vloeien slechts verplichtingen voort uit de overeenkomst mits deze ook daadwerkelijk vanaf een bepaalde datum van kracht is geworden blijkens goedkeuring van de arbeidsovereenkomst of het trajectplan door het college én een handeling van de werkgever waaruit zijn instemming hiermee blijkt.

Lid 6

Omdat de premie in de loonkosten een re-integratievoorziening is ten behoeve van de uitkeringsgerechtigde, zou het beeld kunnen ontstaan dat betaling van de premie ook slechts aan de uitkeringsgerechtigde zou kunnen plaats vinden. Dit is een onjuiste opvatting. Immers, uit het algemeen deel van deze toelichting is reeds gebleken dat de juridische vorm van een premie als wijze van ondersteuning van een werkgever in zijn loonkosten wanneer die een arbeidsovereenkomst met een uitkeringsgerechtigde aangaat, niet afdoet aan het feit dat deze wijze van financiële ondersteuning rechtens gelijk gesteld wordt met een subsidie, zie artikel 4:21 Awb.

Hieruit volgt logisch dat het college in deze beleidsregel ook de instemmingsverplichting opneemt van de uitkeringsgerechtigde dat de betaling van de premie rechtstreeks plaats vindt aan de werkgever. Dit wordt nog eens bevestigd in de harde voorwaarde in de arbeidsovereenkomst of het trajectplan, conform artikel 5, tweede lid sub d, dat de uitkeringsgerechtigde door ondertekening van de arbeidsovereenkomst ook ermee instemt dat het college de premie in de loonkosten rechtstreeks betaalbaar stelt aan de werkgever.

Artikel 6. Nadere regels

Met het oog op een rechtmatig en beleidsmatig juiste uitvoering van de premie in loonkosten behoudt het college zich het recht voor om nadere beleids- en/of uitvoeringsregels vast te stellen. Zo hierdoor bestaande arbeidsovereenkomsten of een trajectplan wordt beïnvloed, treedt het college vooraf in overleg met de werkgever. Met het oog op de rechtszekerheid wordt hier terughoudend gebruik van gemaakt.