Afstemmingsverordening WWB

Ondertekening

Toelichting

1. Algemene toelichting

De regeling in de Wet werk en bijstand

Met de inwerkingtreding van de WWB komt het systeem van boeten en maatregelen van de Algemene bijstandswet (de artikelen 14 tot en met 14f, nader uitgewerkt in het Maatregelenbesluit en het Boetebesluit sociale zekerheidswetten) te vervallen. In plaats daarvan zullen gemeenten zelf hun sanctiebeleid moeten gaan vormgeven. De WWB kent slechts één soort sanctie: het verlagen van een uitkering middels een maatregel op de bijstand dan wel de langdurigheidstoeslag. De boete als punitieve sanctie voor uitkeringsgerechtigden die hun inlichtingenplicht hebben geschonden, verdwijnt.

Artikel 18 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Dit artikel luidt:

• 1.

  Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

• 2.

  Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28 tweede lid of 29 eerste lid van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening als bedoeld in artikel 8 eerste lid sub b, de bijstand of de langdurigheidstoeslag. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

• 3.

  Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.

• 4.

  Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.

In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden.

In het tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van zo’n verlaging.

Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de afstemmingsverordening.

De reikwijdte van de afstemmingsverordening

Voor een goed begrip van de afstemmingsverordening ten opzichte van de regeling onder het regiem van de Abw, is het van belang de reikwijdte van de afstemmingsverordening vast te stellen. Opgemerkt wordt dat de wetgever er nadrukkelijk voor gekozen heeft om de rechtswerking van de afstemmingsverordening te beperken tot de WWB.

De afstemmingsverordening is derhalve niet van toepassing op de Ioaw en de Ioaz. Voor deze twee regelingen blijft het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz van kracht (zie de Handreiking overgangsrecht, pag. 8, december 2003 van het WIS).

Voorts zijn er in de WWB geen regels gesteld ten aanzien van zelfstandigen. De regels daarvoor zijn beschreven in het Bbz. Ook hiervoor geldt dat de wettelijke grondslag voor maatregeloplegging zijn rechtsgrond vindt in artikel 14 Abw en het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz. Het van kracht worden van de afstemmingsverordening laat dit onverlet (zie de Handreiking overgangsrecht, pag. 8, december 2003 van het WIS).

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18 tweede lid WWB jo. artikel 36 zesde lid WWB heeft de raad de beleidskeuze dat zij zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag kan verlagen.

In deze verordening is er voor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de van toepassing zijnde norm algemene bijstand plus eventuele toeslagen).

De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

In de verordening is het mogelijk gemaakt om slechts in incidentele gevallen een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag.

De keuze om niet in zijn algemeenheid maatregelen toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met artikel 36 eerste lid sub c WWB. Op grond van deze bepaling dient het college een aanvraag voor een langdurigheidstoeslag af te wijzen als iemand gedurende 60 maanden (= vijf jaar) naar het oordeel van het college onvoldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden. Deze afwijzingsgrond verhoudt zich niet met een eventuele bevoegdheid deze toeslag te verlagen.

Het ligt niet voor de hand om niet-bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag een maatregel op te leggen. De enige verplichting die zij kunnen schenden in verband met de langdurigheidstoeslag is het verstrekken van geen of onvoldoende gegevens waardoor het college de rechtmatigheid van het verlenen van deze uitkering niet kan vaststellen. De sanctie die hierop rust is niet het verlagen van de langdurigheidstoeslag, maar het afwijzen van de aanvraag van deze

toeslag.

Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of betrokkene zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan. Wanneer deze verplichting niet of onvoldoende wordt nagekomen, stemt het college het recht op bijzondere bijstand af door de bijstand in de vorm van een geldlening te verstrekken.

2. Artikelgewijze toelichting

2.1 Algemene bepalingen

Artikel 1. Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijving in de WWB. Gekozen is voor een uitgebreide en op elkaar afgestemde begripsom-schrijving opdat de samenhang van deze verordening met de Re-integratieverordening WWB, de Handhavingsverordening WWB en de WWB duidelijk zichtbaar wordt op het niveau van de toepasselijke begrippen.

Het huidige bestand aan klanten die een WWB aanvragen wordt vanuit beleidsmatig perspectief binnen het re-integratiebeleid onderscheiden tussen enerzijds route-A-klanten met een aanzienlijke kans op het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid en anderzijds route B-klanten voor wie een re-integratietraject moet worden uitgezet in verband met belemmeringen bij hun toetreding tot de arbeidsmarkt.

In verband hiermee is zowel in de Re-integratieverordening WWB als in de Afstemmingsverorde-ning WWB nadrukkelijk een onderscheid benoemd (wat eerder in meer of mindere mate impliciet was) tussen ondersteuning bij arbeidsinschakeling (gericht op de route A-klant) en een voorziening bij arbeidsinschakeling (gericht op de route B-klant).

Artikel 2. Het opleggen van een maatregel

Eerste lid

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18 tweede lid WWB).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9 WWB jo. artikel 7 van de Re-integratie verordening Wet werk en bijstand gemeente Vught). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  • a.

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

  • b.

    de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling.

• 3.

  De inlichtingenplicht (artikel 17 eerste lid WWB). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17 tweede lid WWB). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:

  • a.

    het toestaan van huisbezoek;

  • b.

    het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

Artikel 18 tweede lid WWB noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’.

De Wet SUWI legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan de Centrale organisatie werk en inkomen te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college (artikel 28 tweede lid Wet SUWI) en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan de Centrale organisatie werk en inkomen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand.

Essentieel aan deze catalogus van verplichtingen is dat vanuit oogpunt van de WWB bezien, het recht op bijstand geen basisinkomen vormt voor een belanghebbende maar een voorwaardelijk recht waaraan bij de toekenning nadrukkelijk voorwaarden zijn verbonden. Vanuit dat perspectief gezien is het ook verdedigbaar dat wanneer een belanghebbende zijn verplichtingen niet nakomt, dat dan de bijstand hierop wordt afgestemd, zelfs al komt belanghebbende daardoor onder het bestaansminimum van 90% van een voor belanghebbende geldende bijstandsnorm.

Tweede lid

In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de bijstandsnorm.

In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op deze elementen, afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Bij de invulling van deze afstemmingsbevoegdheid heeft de raad de beleidskeuze om hiervoor uitgangspunten te formuleren. Een van deze uitgangspunten binnen de bestaande uitvoeringspraktijk onder de Abw is de hoogte van het benadelingsbedrag. Dit uitgangspunt wenst de raad ook onder het regiem van de WWB voort te zetten.

Onder de Abw was deze bevoegdheid van het college tot individualisering bij maatregeloplegging reeds aanwezig doch in de uitvoeringspraktijk werd van deze bevoegdheid slechts bij wijze van uitzondering gebruik gemaakt. Onder het regiem van de WWB daarentegen heeft de wetgever er nadrukkelijk voor gekozen deze bevoegdheid voor het gehele beleidsterrein centraal te stellen; maatwerk dient voorop te staan naast de activeringsdoelstelling.

Deze keuze van de wetgever brengt evenwel met zich mee dat wanneer in een maatregelbeschikking afgeweken wordt van een standaardpercentage, het college nadrukkelijk zal dienen te motiveren waarom wordt afgeweken van de aangegeven standaardpercentages. Dit volgt uit de eisen van het rechtszekerheids- en het motiveringsbeginsel.

Deze principiële keuze van de wetgever dient naar mening van de raad ook gevolgen te hebben voor de uitgangspunten die gelden bij de invulling van de afstemmingsbevoegdheid. Uitgaande van de maatwerk- en de activeringsdoelstelling achter de WWB wenst de raad nog twee andere uitgangspunten toe te voegen naast het reeds bestaande uitgangspunt van het benadelingsbedrag, namelijk:

(1) De beoordeling van de verwijtbare handeling op basis van het doel van het traject, in het bijzonder het effect van de verwijtbare gedraging én de voorgenomen maatregel op de mate en de tijdsduur waarbinnen het traject inzake de kortste weg naar duurzame arbeid, negatief is en wordt beïnvloed. Dit dient terug te komen in de motivering van een maatregelbeschikking.

(2) De beoordeling van de verwijtbare handeling op basis van de diagnose-stelling in het re-integratiedossier voor zover het maatregelwaardig gedrag betrekking heeft op de niet-nakoming van verplichtingen tot arbeidsinschakeling. Hierbij wordt ingespeeld op de overwegingen van de Rechtbank Arnhem d.d. 08 oktober 2008 (Awb 07/5115, LJN-nr. BF7284) waarbij de Rechtbank de weigering van een standaard ingezet traject werken met behoud van uitkering niet maatregelwaardig achtte vanwege het volledig ontbreken van maatwerk bij het aanbod van het re-integratietraject in verband met het klantprofiel.

Deze uitspraak van de Rechtbank sluit goed aan bij de reeds bestaande WWB-uitvoeringspraktijk van het college, waarin het college arbeidstoeleiding benadert vanuit de maatwerkgedachte, een en ander conform de wettelijke toelichting bij artikel 9 en 10 WWB. Hieruit volgt dat deze nieuwe insteek automatisch ook door moet werken in de afstemming van bijstand. De stelling dat rekening gehouden moet worden met de persoonlijke omstandigheden van een belanghebbende, acht het college daarom onvoldoende omdat juist de diagnose-stelling een geobjectiveerde beschrijving geacht wordt te geven van de volledige klantsituatie. Hiervan zijn zwaardere en lichtere vormen aanwezig. De zwaarste vorm is het diagnose-onderzoek; de lichtere vorm is de diagnosestelling door de klantmanager zelf in gesprek met de klant en na bestudering van het persoonsdossier.

Vanuit deze dubbele toetsing aan beleidsuitgangspunten blijft naar mening van de raad gewaarborgd dat maatregeloplegging gericht blijft op gedragsbeïnvloeding in verband met de kortste weg naar duurzame arbeid conform de bedoeling van de wetgever, de eerder door de raad geformuleerde beleidskaders en de Re-integratieverordening WWB. Aldus wordt voorkomen dat maatregelopleg- ging gericht wordt op vergelding van het verwijtbare gedrag als ware het een strafrechtelijk instrument.

Beoordelingscriteria maatregeloplegging

Uit het vorenstaande volgt dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen, waarbij de geformuleerde uitgangspunten vooral doorwerken in stap 2:

Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

Stap 1.

Bij de beoordeling van de ernst van de gedraging heeft de raad de beleidskeuze om deze vast te stellen op basis van een standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd of op basis van het benadelingsbedrag dat redelijkerwijs ten onrechte als bijstand of als langdurigheidstoeslag is of zal worden verleend als gevolg van het niet tijdig, niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting, de plicht tot arbeidsinschakeling of overige verplichtingen dan wel als gevolg van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.

In deze verordening is gekozen voor een gecombineerde benadering. Bij wijze van hoofdregel is gekozen voor maatregeloplegging op basis van een standaardpercentage wanneer het benadelingsbedrag op voorhand duidelijk bepaalbaar is, mede op basis van bestaande inzichten binnen de jurisprudentie van de bestuursrechter.

In gevallen waarin dit benadelingsbedrag niet op voorhand bepaalbaar is als gevolg van de verwijtbare niet-nakoming van verplichtingen door belanghebbende, is gekozen voor afstemming van de hoogte en/of de duur van de maatregel op basis van een beoordeling achteraf van het benadelingsbedrag. Op deze laatstgenoemde situaties wordt in de verordening gereageerd middels oplegging van een geïndividualiseerde maatregel. (zie artikelen 8, 11 derde lid , 15 en 17 )

Stap 2.

Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5. Bij de beoordeling van de verwijtbaarheid moet naast het benadelingsbedrag ook rekening worden gehouden met de schade die het handelen aan het doel van het traject heeft aangericht. Hierdoor wordt het ook mogelijk rekening te houden met schadebeperkend handelen na de verwijtbare gedraging van een belanghebbende. Dit moet in de maatregelbeschikking gemotiveerd worden.

Ook hier geldt dat het college, gegeven de wettelijke verplichting tot afstemmen, een gestandaardiseerde maatregel kan verhogen of verlagen naar gelang er sprake is van een verhoogde dan wel van een verminderde mate van verwijtbaarheid van een gedraging.

Een duidelijk voorbeeld van geïndividualiseerde verlaging is de situatie die kan ontstaan bij een opeenstapeling van verlagingspercentages door samenloop van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is dan niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.(zie verder de toelichting bij artikel 8 van deze verordening)

Een duidelijk voorbeeld van geïndividualiseerde verhoging is de situatie waarin een bijstandsgerechtigde man die, hoewel zijn bijstandsafhankelijke echtgenote hem verlaten heeft vooruitlopend op een echtscheiding en elders is gaan wonen, bij herhaling meldt dat hij weer met haar een gezamenlijke huishouding is gaan voeren. Bij controle blijkt dat dit onjuist is en dat bij de man het oogmerk aantoonbaar aanwezig was om zijn voormalige partner financieel te benadelen. De niet-nakoming van de inlichtingenplicht door de man heeft niet geleid tot een benadelingsbedrag.

Zou de standaardmaatregel gevolgd worden dan dient in beginsel aan hem een maatregel opgelegd te worden van 10% gedurende een maand en zou bij wijze van uitzondering zelfs een bestuurlijke waarschuwing kunnen worden opgelegd.(zie artikel 14 eerste lid van deze verordening).

Het volgen van de standaardmaatregel is in deze situatie onbevredigend omdat het aanwezige oogmerk van benadeling van een andere uitkeringsgerechtigde, mede maatgevend moet kunnen zijn bij het vaststellen van de ernst van de gedraging. (Dit voorbeeld is ontleend aan de Nota van Toelichting bij het Boetebesluit sociale zekerheidswetten, Staatsblad 2000, nr. 462, pag. 7)

Vanwege het geformuleerde beleidsuitgangspunt dat arbeidstoeleiding gebaseerd moet zijn op maatwerk, mede gelet op het klantprofiel, volgt hieruit dat een niet-op-maatwerk-gebaseerd aanbod tot arbeidstoeleiding kan leiden tot een verminderde mate van verwijtbaarheid. DE vorengenoemde uitspraak van de Rechtbank Arnhem bevestig dit.

Stap 3.

Daarnaast is het college ook bevoegd over te gaan tot matiging van de gestandaardiseerde hoogte van de op te leggen maatregel wegens persoonlijke omstandigheden. Bij dit laatste aspect kan bijvoorbeeld aan de volgende gevallen gedacht worden:

• -

  bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• -

  sociale omstandigheden zoals gezinnen met meerdere kinderen waarvoor de ouders voor de opvoeding en verzorging van een of meer kinderen, meerkosten hebben waarvoor niet direct een passende en toereikende voorliggende voorziening is.

Artikel 3. De berekeningsgrondslag

Eerste lid

Bij de vaststelling van de berekeningsgrondslag heeft de raad de beleidskeuze de maatregel op te leggen over de bijstand exclusief de gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag of over de volledige bijstandsnorm.

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag.

Tweede lid

In dit lid is het zojuist genoemde uitgangspunt nader uitgewerkt voor twee bijzondere situaties.

Onderdeel a: de 18 tot 21-jarigen ontvangen een lage jongerennorm, die indien noodzakelijk wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm ad € 199,83 (peildatum 01-01-2004) wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen.

Onderdeel b: deze bepaling maakt het mogelijk dat het college in incidentele gevallen een maatregel oplegt over de bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van een belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag.

Artikel 4. Het horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak indien:

• 1.

  tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en

• 2.

  de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.(artikel 4:12 Awb).

Omdat ook tegen maatregelbesluiten bezwaar en beroep mogelijk is waarbij de eerdere rechtsgevolgen ongedaan kunnen worden gemaakt, is het strikt wettelijk gezien niet verplicht om een belanghebbende vooraf te horen. De raad heeft bij de voorbereiding van een maatregelbesluit aldus de beleidskeuze om belanghebbende vooraf wel of niet te horen. In dit artikel kiest de raad er nadrukkelijk voor dat het college een belanghebbende vooraf hoort vóórdat een maatregel wordt opgelegd.

De reden hiervoor is dat de raad een actieve benadering van een belanghebbende door college voorstaat, hetgeen goed past binnen de Vughtse benadering van klantmanagement.

Daarnaast draagt het vooraf horen van een belanghebbende bij aan het voorkomen van bezwaar- en beroepsprocedures doordat op voorhand getracht wordt zoveel mogelijk eenduidigheid te verkrijgen over de feitelijke juistheid van de vermeende verwijtbare gedraging in verband met de beoordeling van de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid, eventuele verschoonbare omstandigheden en eventuele persoonlijke

omstandigheden.

Ten einde deze eenduidigheid van feitenvaststelling verder te bevorderen, heeft de raad ervoor gekozen om de maatwerkgedachte bij arbeidstoeleiding ook verder door te laten werken in de communicatie met de klant. Dit heeft te maken met de harde eis in bezwaar- en beroepsprocedures dat ten aanzien van de vorm van het horen van belanghebbende, er extra waarborgen ingebouwd moeten worden opdat de vaststelling van het maatregelwaardig gedrag op zorgvuldige wijze plaats vindt ten einde misverstanden over de latere beoordeling ervan te voorkomen.

Concreet betekent dit dat de verklaring van derden, met name van re-integratiedeskundigen van een re-integratiebedrijf die het maatregelwaardig gedrag hebben vastgesteld, aan belanghebbende moeten worden toegezonden en dat aan hem een redelijke termijn wordt gegund voor het geven van een schriftelijke reactie. Een alternatief is dat hem de gelegenheid wordt geboden voor een mondelinge verklaring die schriftelijk wordt vastgelegd en die ter lezing en ondertekening wordt aangeboden.

Tweede lid

Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht die gelden naast de uitzonde- ringen genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht waarbij de wetgever het verdedigbaar acht om van het horen af te zien wanneer de vereiste spoed zich ertegen verzet of wanneer een belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken en er zich sedertdien geen nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan.

Artikel 5. Het afzien van het opleggen van een maatregel

Het afzien van het opleggen van een maatregel is deels wettelijk geregeld in artikel 18 tweede lid, laatste zin WWB (zie de toelichting bij het eerste lid), deels overgelaten aan de beleidsvrijheid van de Raad (zie de toelichting bij het tweede lid).

Eerste lid

In aanhef van het eerste lid van dit artikel wordt verwezen naar het gestelde in artikel 18, tweede lid, laatste zin WWB. Namelijk, dat afgezien dient te worden van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt’.

Deze rechtsregel bevestigt het uitgangspunt van maatregeloplegging zoals dat reeds gold onder de Abw en zoals dat thans in artikel 18 WWB en artikel 2 van deze verordening is vastgelegd, namelijk dat maatregeloplegging als een algemene verplichting geldt voor het college.

De beleidsvrijheid die de WWB aan de raad laat voor nadere regelgeving betreft de duur en de hoogte van de verlaging. Hieruit volgt dwingend dat het college in de WWB-uitvoeringspraktijk geen beoordelingsvrijheid heeft met betrekking tot de vraag òf een maatregel opgelegd dient te worden, gegeven een verwijtbare gedraging van een belanghebbende.

In aanhef van het eerste lid van dit artikel is aangegeven dat van het opleggen van een maatregel kan worden afgezien, wanneer de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden is bepaald dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

In het eerste lid zijn op deze hoofdregel twee uitzonderingen geformuleerd, namelijk:

(a) Voor gedragingen die een schending van de inlichtingenplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar.

Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die staat in artikel 14e van de Algemene bijstandswet in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de inlichtingenplicht.

Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

(b) Daarnaast is bepaald dat de verjaringstermijn van één jaar voor maatregelen ook niet geldt, in situaties van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid van een belanghebbende in verband met interen vermogen. In praktijk is gebleken dat klanten in een periode langer dan één jaar voor de aanvraag om bijstand reeds de beschikking kunnen hebben over een aanzienlijk vermogen en hier- door meerdere jaren langdurig uit de bijstand kunnen blijven. Wanneer een belanghebbende deze mogelijkheid door eigen toedoen niet benut, dan acht de raad het verdedigbaar dat belanghebbende hierop langer dan de duur van 1 jaar op kan worden aangesproken. Leidend moet dan zijn de hoogte en de duur van het uiteindelijke benadelingsgedrag.

Tweede lid

Onder het regiem van de Abw (artikel 14 vierde lid Abw) had het college de bevoegdheid om wegens dringende redenen af te zien van maatregeloplegging.

In de WWB is dit niet meer wettelijk geregeld maar overgelaten aan de beleidsvrijheid van de raad in het kader van de afstemmingsverordening.

Het bestaande uitvoeringsbeleid onder de Abw wenst de raad voort te zetten. Vandaar dat zij gebruik maakt van haar beleidsvrijheid om in dit lid te bepalen dat indien dringende redenen aanwezig zijn, het college kan afzien van het opleggen van een maatregel.

Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. De raad is daarom van mening dat als leidraad voor de invulling van het begrip "dringende redenen" het beste aangesloten kan worden bij de jurisprudentie van de bestuursrechter terzake van dit begrip in het bijstandsrecht.

Voorbeelden hiervan in het kader van de herzienings- en terugvorderingsjurisprudentie van rechtbanken en de CRvB die ook van betekenis kunnen zijn voor maatregeloplegging zijn:

• -

  dat dringende redenen nadrukkelijk betrekking hebben op de gevolgen die een bepaald besluit heeft voor een belanghebbende, gelet op zijn persoonlijke omstandigheden. Nadrukkelijk zien dringende redenen niet op omstandigheden die betrekking hebben op de oorzaak en de verwijtbaarheid van niet-nakoming van een verplichting;

• -

  dat met redelijke mate van objectiviteit vastgesteld dient te kunnen worden dat de dringende redenen betrekking hebben op de onaanvaardbaarheid van de sociale en/of financiële consequenties van een besluit voor belanghebbende; de enkele omstandigheid dat een belanghebbende financieel zwaar getroffen wordt door een besluit is niet als dringende reden aan te merken;

• -

  dat verklaringen van hulpverlenende instanties van een belanghebbende hierbij een rol kunnen spelen; tegelijkertijd behoudt het college de bevoegdheid om hierover nader een zelfstandig onderzoek in te stellen.

(Zie CRvB d.d. 23 mei 2000, in: Sociaal Bestek 2000-nr. 7/8; Voorzieningenrechter CRvB d.d. 12 maart 2002, in: JABW 2002-nr. 81; CRvB d.d. 26 september 2002, in: JABW 2003-nr. 33 en Rechtbank Arnhem d.d. 19 februari 2003, in: JABW 2003-nr. 75)

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Deze bepaling maakt tevens duidelijk dat indien zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in het eerste lid, te weten het ontbreken van elke verwijtbaarheid dan wel het verlopen van een verjaringstermijn, dat in dat geval het afzien van maatregeloplegging door het college niet schriftelijk behoeft te worden kenbaar gemaakt aan belanghebbende.

Dit is ook logisch omdat een dergelijk besluit, in tegenstelling tot het afzien van maatregeloplegging wegens dringende redenen, rechtens niet betrokken dient te worden bij de beoordeling van recidive in de toekomst.

Artikel 6. De ingangsdatum en het tijdvak van een maatregel

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering.

Bij de bepaling van de ingangsdatum van een maatregel heeft de raad de volgende beleidskeuzes:

• 1.

  door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en);

• 2.

  met terugwerkende kracht, zonder een herzienings- en terugvorderingsbesluit;

• 3.

  met terugwerkende kracht met een herzienings- en terugvorderingsbesluit.

Eerste lid

Als hoofdregel stelt de raad voorop dat het verlagen van een uitkering in de nabij toekomst dient plaats te vinden. Deze methode sluit aan bij de hoofdregel van artikel 3:40 Awb.

Namelijk dat een beschikking eerst rechtswerking heeft vanaf de datum dat deze is bekend gemaakt. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm.

Tweede lid

Er kunnen redenen en situaties zijn om van deze hoofdregel af te wijken, zij het dat de raad nadrukkelijk niet kiest voor de oplegging van een maatregel middels een herzienings- en terugvorderingsbesluit in de gevallen waarin de verwijtbare gedraging langer dan twee maanden geleden is voordat het maatregelbesluit genomen zal worden. In die situaties kiest het college voor maatregeloplegging in de toekomst. Deze keuze ligt niet alleen voor de hand vanuit oogpunt van uitvoeringspraktijk maar ook uit oogpunt van overzichtelijkheid van het debiteurenbestand.

Gelet op de zojuist genoemde hoofdregel is de raad van mening dat slechts onder strikte voor- waarden een maatregel met terugwerkende kracht kan worden opgelegd, zonder herzienings- en terugvorderingsbesluit, namelijk:

• a.

  de datum van de verwijtbare gedraging onomstotelijk vaststaat; en

• b.

  de datum van de verwijtbare gedraging gelegen is binnen twee maanden voor verzending van de maatregelbeschikking; en

• c.

  de bijstand of de langdurigheidstoeslag nog niet is uitbetaald.

Onder deze voorwaarden is in het tweede lid de bevoegdheid van het college vastgelegd om de betreffende maatregel direct te verrekenen met de bijstand van belanghebbende in de betreffende maand. Een groot voordeel van deze methodiek is dat maatregeloplegging ‘lik op stuk’ kan plaats vinden. Tegelijkertijd wordt hierbij opgemerkt dat onder invloed van de klantmanagement-methode bij arbeidstoeleiding, onvrede over een arbeidstoeleidingstraject veel meer zal worden kenbaar namens het college in een driegesprek met de klant en het re-integratiebedrijf waarbij de klant nog een laatste kans krijgt om zijn verplichtingen na te komen alvorens een maatregel wordt opgelegd.

Nadrukkelijk wordt hierbij opgemerkt dat de belangrijkste voorwaarde voor de toepassing van maatregeloplegging met terugwerkende kracht is dat de datum van de verwijtbare gedraging onomwonden vaststaat, zoals bij voorbeeld bij een ontslag door eigen toedoen of de beëindiging van een traject door eigen toedoen.

Een voorbeeld waarbij maatregeloplegging met terugwerkende kracht niet verdedigbaar geacht wordt, is bij voorbeeld het onvoldoende solliciteren in een voorliggende periode of het onvoldoende meewerken aan een traject. In deze situaties is met name de precieze datum van het verwijtbaar handelen nauwelijks vast te stellen. Vandaar dat ook in die situaties het meer voor de hand ligt, een maatregel in de toekomst op te leggen.

Derde lid

Bij de bepaling van de duur van een maatregel heeft de raad de keuzevrijheid om te bepalen of aangesloten wordt bij een stelsel van maatregeloplegging waarvan de duur bepaald wordt tot in beginsel de periode waarop een belanghebbende zijn verplichtingen niet nakomt tot het tijdstip waarop hij zich wederom aan zijn verplichtingen houdt òf bij een stelsel waarin de duur van een maatregel vooraf in duur is bepaald.

In dit lid wordt voorgesteld bij wijze van hoofdregel te hanteren dat de duur van maatregeloplegging wordt opgelegd voor bepaalde tijd, voor de duur van maximaal drie maanden om zo de klantsituatie te kunnen blijven volgen. Een duidelijk voorbeeld van de uitwerking hiervan staat beschreven in artikel 10 van deze verordening.

Namelijk, dat bij niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschakeling in beginsel een maatregel wordt opgelegd voor de duur van een maand voor een bepaald percentage van de geldende bijstandsnorm van een belanghebbende.

Deze beleidskeuze van de raad is gebaseerd op de volgende overwegingen:

• -

  een maatregel dient vanuit zijn aard gericht te zijn op gedragsbeïnvloeding en niet op vergelding van verwijtbaar gedrag;

• -

  de mogelijkheid om te komen tot gedragsbeïnvloeding bij verwijtbaar gedrag, mede met het oog op het realiseren van het doel van een traject, is groter naar mate het college vaker en indringender contact heeft met een belanghebbende dan wanneer deze contacten worden verminderd als gevolg van langdurige maatregeloplegging; deze opvatting sluit aan bij de opvatting van de bestuursrechter;

• -

  een korte en duidelijk in hoogte en duur bepaalde maatregel sluit beter aan bij de Vughtse benadering van klantmanagement dan een langdurige benadering van maatregeloplegging, namelijk een actieve begeleiding van klanten bij de nakoming van hun plicht tot arbeids- inschakeling naast een hoogwaardig handhavingsbeleid.

De eerste afwijking van de hoofdregel van de hoofdregel dat maatregeloplegging niet langer mag duren dan drie maanden, is nadrukkelijk gesteld voor gedragingen in verband met tekortschietend besef van verantwoordelijkheid als bedoeld in artikel 17 van deze verordening. De reden hiervan is dat het benadelingsbedrag voor deze gedragingen hoger kan oplopen dan drie maanden de geldende bijstandsnorm. De in praktijk meest voorkomende vorm is het onrechtmatig interen op een aanzien- lijk vermogen waardoor een belanghebbende veel eerder dan strikt noodzakelijk aangewezen raakt op bijstandsverlening.

Een tweede afwijking is het verspelen van een voorliggende voorziening op grond van de WW als gevolg van een ontslag door eigen toedoen op verwijtbare gronden uit een langdurig dienstverband, dat kan worden aangemerkt als “het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid” als bedoeld in artikel 9 vierde lid sub c van deze verordening. De inkomensschade die hierdoor optreedt, overtreft in dit soort gevallen nogal eens de duur van drie maanden volledige bijstand voor een belanghebbende.

Hieruit volgt tevens dat de hoogte van een recidive-maatregel of een geïndividualiseerde maatregel (zoals beschreven in artikel 8 van deze verordening) in verband met het overigens verwijtbaar niet-nakomen van de plicht tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9 eerste lid WWB of verplichtingen uit de Re-integratieverordening WWB (met uitzondering dus van de verwijtbare gedraging als beschreven in artikel 9 vierde lid sub c van deze verordening) of bijzondere ver- plichtingen op grond van artikel 55 WWB of artikel 57 sub a WWB, nooit langer kunnen duren dan drie maanden. De vorengenoemde drie beleidsoverwegingen liggen hier duidelijk aan ten grondslag.

Artikel 7. De heroverweging van de hoogte en/of duur van een maatregel

Bij de bepaling van het tijdvak van een maatregel introduceert de WWB voor het eerst nadrukkelijk de mogelijkheid om een maatregel voor een langere duur, te weten totdat een belanghebbende zijn verwijtbare gedraging heeft hersteld. Indien het college van deze bevoegdheid gebruik maakt, is het rechtens verplicht om uiterlijk binnen een periode van drie maanden de opgelegde maatregel te heroverwegen. Dit is geregeld in artikel 18 derde lid WWB.

In dit artikel is bepaald welke criteria het college sowieso in haar heroverweging dient te betrekken, namelijk:

• a.

  de mate waarin een belanghebbende, nadat het maatregelwaardig gedrag heeft plaats gevonden, daadwerkelijk pogingen in het werk heeft gesteld om het benadelingsbedrag te beperken;

• b.

  de mate waarin er zich in het geval van belanghebbende overigens gewijzigde feiten en omstandigheden hebben voorgedaan die aanleiding geven tot herziening van de hoogte of volledige intrekking van de maatregel.

Van belang is nog om op te merken dat wanneer het college voornemens is om een dergelijk langdurig maatregelbesluit te nemen, dat dan bij de heroverweging de duur en de hoogte van de opgelegde maatregel niet meer ter discussie staat. Vanwege de ingrijpendheid van langdurige maatregeloplegging, heeft de raad er daarom in artikel 6 derde lid nadrukkelijk voor gekozen deze gedragingen limitatief te benoemen.

Artikel 8. Recidive, samenloop en geïndividualiseerde maatregeloplegging

Eerste lid

Bij herhaling van verwijtbaar gedrag van dezelfde of een hogere categorie (zoals bedoeld in artikel 9 van deze verordening) dan wel met een zelfde of een hoger benadelingsbedrag (zoals bedoeld in artikel 15 en/of 17 van deze verordening) heeft de raad de beleidsvrijheid om te bepalen of de duur en/of de hoogte van een maatregel wordt verdubbeld.

In dit lid wordt voorgesteld om bij een eerste herhaling van een verwijtbare gedraging slechts de duur van de maatregel te verdubbelen. In de verdubbeling van de duur van de maatregel wordt aldus de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht.

Omdat dit een ingrijpende bepaling is voor een belanghebbende, dient helder en duidelijk te zijn wanneer er sprake is van een eerste verwijtbare gedraging.

Met een eerste verwijtbare gedraging wordt bedoeld de eerste gedraging die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt middels een beschikking.

Tweede lid

Wanneer een belanghebbende ondanks een eerder recidivebesluit, blijft volharden in verwijtbaar gedrag van dezelfde of een hogere categorie dan wel met een zelfde of een hoger benadelingsbedrag, dan heeft de raad de beleidskeuze om:

• a.

  wederom de duur van de maatregel te verdubbelen (zoals beschreven in het eerste lid van dit artikel); of

• b.

  de in het eerste lid beschreven hoogte en duur te verdubbelen; of

• c.

  de hoogte en/of duur van een maatregel op individuele wijze te bepalen, gelet op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden.

Omdat uit de bedoeling van de wetgever bij artikel 18 WWB nadrukkelijk de wens blijkt om bij de bepaling van de financiële gevolgen bij de niet-nakoming van verplichtingen door een belanghebbende, uit te gaan van maatwerk, is er in dit lid gekozen voor het laatste alternatief, te weten de individuele afstemming in plaats van een vooraf bepaalde forfaitaire benadering ten aanzien van de duur of hoogte van een maatregel.

Uit deze beleidskeuze volgt aldus tevens dat een recidivemaatregel op basis van verdubbeling van de duur van een maatregel, zoals beschreven in het eerste lid, slechts één keer kan worden toegepast binnen de periode van een jaar, gerekend vanaf een eerste verwijtbare gedraging.

Derde lid

Bij een opeenvolging van verwijtbare gedragingen die tegelijkertijd of binnen een korte periode plaats vinden (ook wel samenloop genoemd), heeft de raad de beleidskeuze om op elke verwijtbare gedraging afzonderlijk te reageren middels een maatregelbesluit dan wel om in één besluit een op het individu afgestemde maatregel te bepalen.

In dit lid is gekozen voor het laatste alternatief om aldus een integrale beoordeling van alle feiten en verwijtbare gedragingen mogelijk te maken. Terzijde wordt hier opgemerkt dat de bestuursrechter onder het regiem van de Abw, een dergelijke wijze van maatregeloplegging reeds verdedigbaar heeft geacht.

Afstemming in de vorm van geïndividualiseerde maatregeloplegging kan in meerdere vormen tot uitdrukking gebracht worden door het college. In het onderstaande wordt ingegaan op twee methodieken:

• 1.

  Gekozen kan worden voor een optelsom van de percentages van de verwijtbare gedragingen waarbij het mogelijk is om deze maatregel in één maand op te leggen dan wel om deze te spreiden over meerdere maanden.

  Zo kan een belanghebbende zijn inschrijving als werkzoekende bij het CWI laten verlopen alsmede weigerachtig blijven om mee te werken aan een medisch onderzoek. In die situatie verzet er zich rechtens niets tegen om belanghebbende een maatregel op te leggen van 15% gedurende een maand, te weten de optelsom van 5% en 10%.

• 2.

  Individualisering kan ook plaats vinden op basis van een benadering vanuit het benadelingsbedrag. Een dergelijke benadering ligt voor de hand in die situaties waarin een optelsom van forfaitaire percentages van maatregeloplegging, zoals genoemd onder A., onvoldoende recht doet aan alle omstandigheden van het geval.

Het volgende voorbeeld kan dit verduidelijken: zo kan een belanghebbende een aanbod voor algemeen geaccepteerde arbeid weigeren en kort daarna weigerachtig blijven om zelfstandig andere sollicitaties te doen alsmede om tijdig zijn inschrijving als werkzoekende bij het CWI te laten verlengen.

Wanneer uitgegaan wordt van een optelsom van percentages dan zou aan belanghebbende een maatregel opgelegd dienen te worden van 125%, te spreiden over twee maanden. Het nadeel van deze rekenkundige benadering bestaat hierin dat onvoldoende rekening gehouden wordt met de totale bijstandsschade die het college leidt door deze handelwijze en die geheel en in ieder geval gedeeltelijk voorkomen had kunnen worden.

Immers, wanneer een belanghebbende algemeen geaccepteerde arbeid weigert dan is de bijstandsschade dat belanghebbende langer op bijstand aangewezen blijft dan noodzakelijk is.

Wanneer belanghebbende ondanks deze aantoonbare benadelingshandeling vervolgens weigerachtig blijft om actief schadebeperkend te handelen, door bij voorbeeld actief te solliciteren en zich in te schrijven bij meerdere uitzendbureaus en door in ieder geval de inschrijving bij het CWI tijdig te laten verlengen, dan loopt de duur van de bijstandsafhankelijkheid nog verder door.

Naar mening van de raad dient deze situatie ook anders beoordeeld te worden dan het geval waarin een belanghebbende in een korte periode enkel en alleen onvoldoende gesolliciteerd heeft en zijn inschrijving heeft laten verlopen bij het CWI zonder de context waarin een belanghebbende eerder algemeen geaccepteerde arbeid geweigerd heeft.

Deze weigering om schadebeperkend op te treden leidt aldus tot een voorzienbare en een door eigen toedoen van een belanghebbende ontstane vergroting van het benadelingsbedrag.

Deze bijstandsschade dient op een of andere wijze verdisconteerd te worden in de hoogte en/of duur van de op te leggen maatregel. De raad heeft in dit soort situaties de beleidskeuze om maatregeloplegging te baseren op:

• -

  een forfaitaire grondslag van vooraf bepaalde kortingspercentages met een vastomlijnde tijdsduur; òf

• -

  een forfaitaire grondslag van vooraf bepaalde kortingspercentages met een tijdsduur die bepaald wordt door het moment waarop een belanghebbende het eerdere verwijtbare gedrag wederom herstelt (zie artikel 6 van deze verordening); òf

• -

  afstemming in de vorm van een geïndividualiseerde maatregel, zowel qua hoogte als duur.

Onder verwijzing naar de bedoeling van de wetgever bij artikel 18 WWB inzake het maatwerkbeginsel, zoals reeds beschreven bij de toelichting onder het tweede lid, kiest de raad ook in deze situaties voor maatregeloplegging middels individuele afstemming.

Terzijde wordt hier opgemerkt dat ook de bestuursrechter onder het regiem van de Abw een dergelijke wijze van geïndividualiseerde maatregeloplegging rechtens verdedigbaar heeft geacht. In het bovengenoemde voorbeeld werd aldus een door een bestuursorgaan geïndividualiseerde maatregel van 100% gedurende twee maanden niet onrechtmatig verklaard.

Vierde lid

Onder de toelichting bij het tweede en derde lid is reeds veelvuldig gewezen op het belang van het benadelingsbedrag bij afstemming middels een geïndividualiseerde maatregel naar aanleiding van herhaaldelijk verwijtbaar gedragingen. In dit lid wordt dit nadrukkelijk vastgelegd. Leidraad bij de beoordeling van de ernst van het feit en de mate van verwijtbaarheid dient in situaties, zoals beschreven in het tweede en derde lid, te zijn:

• a.

  het benadelingsbedrag dat het gevolg is van het verwijtbaar handelen of nalaten van de belanghebbende waardoor belanghebbende door eigen toedoen langer aangewezen is op bijstandsverlening;

• b.

  de mate waarin een belanghebbende nadat het maatregelwaardig gedrag heeft plaats gevonden, daadwerkelijk pogingen in het werk heeft gesteld om het benadelingsbedrag te beperken.

Tegelijkertijd wordt nogmaals verwezen naar de toelichting bij artikel 2 tweede lid van deze verordening. Namelijk dat bij de beoordeling van de verwijtbare handeling tevens rekening gehouden dient te worden met het effect op de mate en de tijdsduur waarbinnen het traject inzake de kortste weg naar duurzame arbeid, negatief wordt beïnvloed. Dit dient terug te komen in de motivering van een maatregelbeschikking.

Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de op te leggen maatregel:

• -

  geen vergeldend karakter verkrijgt maar gericht blijft op gedragsbeïnvloeding en voor zover het gaat om de plicht tot arbeidsinschakeling, op het doel van het traject;

• -

  in overstemming blijft met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4 tweede lid Awb, namelijk dat er evenredigheid dient te bestaan tusen de zwaarte van de verwijtbare gedraging en de zwaarte van de maatregel.

2.2 Geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen, aanvaarden en/of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid dan wel aan voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling of zorg

Algemene toelichting

Bij de beoordeling van de rechtsgevolgen bij de niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschakeling heeft de raad de beleidskeuze om maatregeloplegging te baseren op:

• -

  individuele afstemming in de vorm van geïndividualiseerde maatregelen;

• -

  een stelsel van forfaitaire percentages gekoppeld aan een onderverdeling in categorieën van verwijtbare gedragingen.

In deze verordening heeft de raad gekozen voor laatstgenoemde benadering omdat deze benadering aansluit bij de thans bestaande en effectief gebleken uitvoeringspraktijk onder het regiem van de Abw en aldus voor handhaving van het stelsel van vier categorieën verwijtbare gedragingen. Op enkele plaatsen heeft de raad het bestaande beleid aangescherpt vanuit het oogpunt van de gelijkstelling tussen enerzijds belanghebbenden die aangewezen zijn op voorzieningen bij hun re-integratie op de arbeidsmarkt en anderzijds belanghebbenden die zelfstandig in staat zijn algemeen geaccepteerde arbeid te verwerven.

De raad is van oordeel dat deze gelijkstelling verdedigbaar is nu er geen principieel onderscheid dient te zijn tussen beide groepen belanghebbenden, nu vanuit oogpunt van het re-integratiebeleid voor beide groepen geldt dat de kortste weg naar duurzame arbeid leidend dient te zijn. Deze principiële gelijkstelling tussen beide groepen binnen het re-integratiebeleid dient naar mening van de raad door te werken in het handhavingsbeleid, in het bijzonder bij de oplegging van maatregelen. Om die reden acht de raad het verdedigbaar dat het niet naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen of te aanvaarden niet langer als een categorie 2-verwijtbare gedraging aangemerkt dient te worden maar als een categorie 3-verwijtbare gedraging, gelijk aan het niet dan wel in onvoldoende mate gebruik maken van re-integratievoorzieningen.

Om dezelfde reden acht de raad het ook verdedigbaar dat met het niet-aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid als categorie 4-verwijtbare gedraging op één lijn gesteld kan worden het in zodanige mate niet of onvoldoende gebruik maken van re-integratievoorzieningen dat daardoor een traject voortijdig beëindigd wordt of geen doorgang meer kan vinden. Hieruit volgt dat ook in het laatste geval verdedigbaar is dat aan belanghebbende in beginsel een maatregel wordt opgelegd van 100% gedurende een maand.

Dit is een aanzienlijke verzwaring ten opzichte van de Abw nu deze gedraging voorheen als een categorie 3-verwijtbare gedraging werd aangemerkt. Vanuit de principiële gelijkstelling tussen bovengenoemde twee groepen belanghebbenden, acht de raad deze wijziging van categorie-indeling ten opzichte van de Abw, gerechtvaardigd.

Artikel 9. Indeling in categorieën

Nadere toelichting bij de categorie-indeling

De gedragingen die verband houden met de niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9 WWB, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium.

Een gedraging wordt ernstiger geacht naar mate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid dan wel voor het niet bereiken van de doelstelling van een traject waarvoor een re-integratievoorziening is verleend.

De eerste categorie, onderdeel a, betreft de niet-nakoming van de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het CWI en ingeschreven te doen blijven.

Onderdeel b betreft de niet-nakoming van de verplichting om het individuele activeringsplan, het (standaard) trajectplan, te ondertekenen. Het trajectplan wordt als bijlage bij het besluit tot toekenning of voortzetting van de bijstand meegestuurd.

Door ondertekening geeft een belanghebbende aan dat hij redelijkerwijs kennis heeft genomen dan wel heeft kunnen nemen van de inhoud van een trajectplan. Uit de ondertekening mag niet afgeleid worden dat een belanghebbende instemt met de in een trajectplan beschreven verplichtingen.

De tweede categorie betreft het niet dan wel niet tijdig voldoen aan een oproep om op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen in verband met de inschakeling in de arbeid. Het doel van deze oproep is bedoeld voor oriënterend van aard aan het begin van proces van arbeidstoeleiding voor zowel de klant als het college. Het niet-verschijnen op een dergelijke oproep wordt daarom aangemerkt als een categorie 2-gedraging omdat hierdoor het benadelingsbedrag, ook richting het doel van het traject nog zeer beperkt is, juist als gevolg van het oriënterend karakter van het gesprek. Terzijde wordt hier opgemerkt dat namens het college bij niet-verschijnen op een oproep ook nog altijd het recht op bijstand opgeschort kan worden op grond van artikel 54 eerset lid WWB.

Voorts wordt niet- meewerken aan aanvullende verplichtingen die verbonden worden aan de bijstand als bedoeld in artikel 55 WWB en artikel 57 sub a WWB, als een categorie-2-gedraging aangemerkt.

In de derde categorie gaat enerzijds om het niet-tijdig voldoen aan een oproep of een onderzoek naar de mogelijkheden voor arbeidsinschakeling of naar de geschiktheid voor scholing, opleiding of sociale activering en anderzijds om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op bijstand of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan.

De raad acht het verdedigbaar om ook niet meewerken aan een re-integratieonderzoek relatief zwaar te sanctioneren omdat bij arbeidstoeleiding juist het opstellen van een deugdelijk klantprofiel noodzakelijk is om te komen tot een deugdelijk geïndividualiseerd aanbod voor een voorziening bij arbeidsinschakeling. Immers, zonder goed inzicht in het klantprofiel kan het college zich ook niet goed kwijten van haar wettelijke ondersteuningstaak bij arbeidsinschakeling zoals bedoeld in artikel 7 WWB en de Re-integratieverordening WWB.

Met betrekking tot gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op bijstand of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan, wordt een onderscheid gemaakt tussen gedragingen van enerzijds kansrijke belanghebbenden die zelfstandig in staat moeten worden geacht algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en anderzijds van belanghebbenden die voor hun arbeidsinschakeling aangewezen zijn op voorzieningen.

Op grond van vorengenoemde principiële gelijkstelling tussen beiden groepen belanghebbenden acht de raad het verdedigbaar dat het onvoldoende solliciteren naar algemeen geaccepteerde arbeid door een kansrijke belanghebbende zowel in de periode voor als na het doen van een aanvraag om bijstand, zwaar verwijtbaar is nu deze belanghebbende door zijn eigen toedoen uitkeringsafhankelijk- heid laat ontstaan dan wel laat voortduren. Een verzwaring van het standaardpercentage ten opzichte van de Abw, acht de raad aangewezen nu de WWB nog meer dan de Abw, nadrukkelijk activering van een belanghebbende voorop stelt. Niet-nakoming van deze activeringsverplichting acht de raad daarom ook ernstig verwijtbaar.

Op grond van vorengenoemde principiële gelijkstelling tussen beiden groepen belanghebbenden acht de raad het tevens verdedigbaar dat het verwijtbaar niet of onvoldoende meewerken aan aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling of sociale activering, als een ernstig feit wordt aangemerkt van de derde categorie, op voorwaarde dat de benadelingshandeling niet heeft geleid tot het geen doorgang vinden of voortijdige beëindiging van het traject.

De medewerkingsplicht aan deze voorzieningen treedt namelijk in de plaats van de verplichting tot het naar vermogen verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid en is als sluitend alternatief bedoeld voor arbeidstoeleiding dan wel de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening.

Anders gezegd, ook voor deelname aan een voorziening geldt dat de kortste weg naar duurzame arbeid voorop staat en dat vertraging van het traject door eigen toedoen van een belanghebbende zwaar verwijtbaar wordt geacht. Vertraging op zichzelf is dus verwijtbaar, bij voorbeeld als gevolg van het verwijtbaar te laat terugkomen van verblijf in het buitenland met behoud van uitkering; niet noodzakelijk is dat de vertraging geleid heeft tot het geen doorgang vinden van of het beëindigen van het traject (indien dit laatste gevolg optreedt dient de verwijtbare handeling te worden aangemerkt als een categorie 4-verwijtbare gedraging).

Van het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting tot gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9 eerste lid sub b en artikel 10 eerste lid van de wet, waaronder begrepen sociale activering, is in ieder geval sprake wanneer een belanghebbende:

• -

  niet of regelmatig niet-tijdig op afspraken bij een re-integratiebedrijf verschijnt; of

• -

  opdrachten in het kader van scholing niet naar behoren uitvoert; of

• -

  zich anderszins door aantoonbare negatieve gedragingen of een negatieve houding of opstelling, de kans op succes van het behalen van de doelstelling van een traject negatief beïnvloedt.

Als sluitstuk van de derde categorie verwijtbare gedragingen is genoemd gedragingen die overigens de inschakeling in de arbeid belemmeren. Het gaat hier om het stellen van niet- verantwoorde beperkingen ten aanzien van algemeen geaccepteerde arbeid die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen.

De noodzaak om deze sub-categorie op te nemen bestaat hierin dat een belanghebbende weliswaar feitelijk kan meewerken aan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid doch door een aantoonbare negatieve houding en opstelling, de kans op succes van een sollicitatie aantoonbaar negatief beïnvloedt.

Voorbeelden van deze categorie vormen het voorwenden dan wel het overdrijven van medische beperkingen bij sollicitatiegesprekken door een belanghebbende dan wel bij inschrijvingsgesprek- ken bij uitzendbureaus of het CWI. Denkbaar is ook dat soortgelijke oneigenlijke beperkingen gesteld worden ten aanzien van de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt in verband met zorgtaken. Uitgangspunt dient te zijn dat indien een belanghebbende beperkingen stelt dat deze objectief dienen te worden vastgesteld.

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid alsmede het door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden dan wel tijdens de bijstand deeltijdarbeid niet behouden. In vergelijking met de Abw is hieraan toegevoegd het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting tot gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, als dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of voortijdige beëindiging van het traject.

In het kader van de sluitende aanpak acht de raad deze laatstgenoemde gedraging een zeer ernstig feit omdat het in die situatie al duidelijk is dat directe bemiddeling een zeer geringe kans van slagen heeft en dat het, onder die omstandigheden, dan niet aangaat dat een belanghebbende een laatste kans tot arbeidsinschakeling door eigen toedoen in zeer ernstige mate belemmert dan wel . Onder die omstandigheden acht het college het daarom verdedigbaar dat ook voor deze gedraging een standaardmaatregel passend is van 100% gedurende een maand.

Omdat het hier om een zeer ingrijpende maatregel gaat, hecht de raad er aan te benadrukken dat op grond van artikel 2 tweede lid van deze verordening, het college ten allen tijde gehouden is tot maatwerk bij de maatregeloplegging.

Artikel 9 lid 4 sub c is verhelderd in die zin dat hiermee bedoeld is duidelijk te maken dat de 100%-maatregel voor de duur van één maand speelt in die situatie waarin een belanghebbende verwijtbaar door eigen toedoen algemeen geaccepteerde arbeid heeft verloren waarbij geen rechten op een voorliggende inkomensvoorziening verloren zijn gegaan.

Deze verduidelijking werd noodzakelijk geacht omdat in situaties waarbij dat wel het geval was, slechts het verwijtbaar ontslag werd beoordeeld doch niet de gevolgschade die optrad door verwijtbaar verlies van de voorliggende inkomens-voorziening zoals een WW of ander sociale verzekering. Het was niet altijd duidelijk dat ook dit laatste punt beoordeeld kon worden in het kader van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid terwijl dit wel degelijk een belangrijk zelfstandig aspect is in verband met het geleden benadelingsbedrag.

Artikel 10. De hoogte en duur van de maatregel

Wanneer gekozen wordt voor een stelsel van maatregeloplegging op basis van een onderverdeling in categorieën van verwijtbare gedragingen, zoals beschreven in artikel 9, dan heeft de raad vervolgens de beleidskeuze om te bepalen welke forfaitaire maatregelpercentages zij passend acht bij de verschillende categorieën verwijtbare gedragingen.

In deze verordening heeft de raad gekozen om bij de bepaling van de hoogte van de percentages aan te sluiten bij de thans bestaande en effectief gebleken uitvoeringspraktijk onder het regiem van de Abw.

De raad hecht er evenwel aan te nadrukken dat, hoewel in dit artikel gestandaardiseerde maatregel-percentages zijn benoemd, als uitgangspunt bij maatregeloplegging het beginsel van maatwerk dient te worden gevolgd conform de bedoeling van de wetgever bij artikel 18 WWB. In artikel 2 tweede lid van deze verordening is dit nader uitgewerkt.

Op basis van dit uitgangspunt dient het college aldus bij elk afzonderlijk maatregelbesluit aan te geven of er termen aanwezig zijn om af te wijken van de in artikel 10 beschreven standaardmaatregelen.

Artikel 11. De bestuurlijke waarschuwing als laatste kans voor een belanghebbende om alsnog mee te werken aan het doel van het traject

De invoering van de zogenaamde bestuurlijke maatregel nav. de niet-nakoming van deelverplich- tingen van de plicht tot arbeidsinschakeling voor zover hieraan nog geen definitieve schade c.q. slechts beperkte aan het doel van het traject is veroorzaakt, is een belangrijk resultaat uit bezwaar- en beroepsprocedures over arbeidstoeleiding en de betekenis van de klantmanagement-methode.

Deze zgn. waarschuwing is iets dat in de WWB-uitvoeringspraktijk is gegroeid naar aanleiding van onvrede over de uitvoering van een traject, uitmondend in een drie-gesprek waarin namens het college toch de behoefte bestond om de klant erop te wijzen dat de maat vol was en dat hij/zij een laatste kans kreeg en dat daarna bij niet-wijziging van gedrag definitief zou worden overgegaan tot maatregeloplegging. In enkele bezwaarschriftprocedures is nadrukkelijk het college gevraagd waarom niet gebruik is gemaakt van deze mogelijkheid alvorens over te gaan tot definitieve maatregeloplegging.

Vanuit oogpunt van procesrecht en rechtsbescherming wordt opgemerkt dat de waarschuwing wordt opgelegd bij brief en niet bij besluit. De reden hiervan is dat de waarschuwing niet gericht is op rechtsgevolg. Immers, voor de oplegging van een maatregel is nodig dat belanghebbende een volgende keer wederom maatregelwaardig gedrag vertoont alsmede dat hierover een besluit genomen wordt door het college. Het is dus niet zo dat de waarschuwing er toe leidt dat van rechtswege het maatregelbesluit genomen wordt bij een volgende verwijtbare gedraging.

Artikel 12.De terugvordering van kosten van een re-integratie-traject ten aanzien van een NUGGER of ANW-er

Eerste lid

Wanneer een niet-uitkeringsgerechtigde (een Nugger) of een belanghebbende die recht heeft op uitkering ingevolge de Algemene Nabestaande Wet (een ANW-er) die deelneemt aan een voorziening, zijn verplichtingen niet nakomt, als bedoeld in artikel 7 van de re-integratieverordening dan heeft de raad de beleidskeuze om te bepalen of en zo ja, welke rechtsgevolgen zij hieraan verbindt.

Op grond van het uitgangspunt van een principiële gelijkstelling tussen de wettelijke doelgroepen aan wie het college wettelijk gehouden is ondersteuning te bieden bij hun re-integratie op de arbeidsmarkt (artikel 7 WWB), is de raad van mening dat wanneer voor aan een WWB-gerechtigde een maatregel wordt opgelegd bij niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschakeling, er in een soortgelijke situatie ook aan een NUGGER of een ANW-er een maatregel dient te worden opgelegd.

Vanwege het ontbreken van een uitkeringsrelatie is oplegging van een maatregel of afstemming van bijstand niet mogelijk. Vandaar dat de raad terugvordering van de kosten van de voorziening aangewezen acht.

Tweede lid

Uitgaande van vorengenoemde principiële gelijkstelling tussen de wettelijke doelgroepen, acht de raad het vervolgens verdedigbaar dat het college bij de bepaling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag rekening houdt met:

• -

  de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 2 tweede lid van deze verordening; alsmede

• -

  de redenen om af te zien van maatregeloplegging als bedoeld in artikel 5 van deze verordening en deze analoog van toepassing te verklaren op de terugvorderingsactie; alsmede

• -

  de procedure van maatregeloplegging als bedoeld in artikel 4 van deze verordening en deze analoog van toepassing te verklaren op de terugvorderingsactie.

Artikel 13. De rechtsgevolgen bij niet-nakoming van verplichtingen van een zorgtraject

Aan uitkeringgerechtigden die ontheven zijn van de plicht tot arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 7 en 8 van de Re-integratieverordening, kan het college een zorgtraject aanbieden als bedoeld in artikel 20 van de Re-integratieverordening.

Wanneer het college hiertoe besluit, dan heeft de raad in het kader van de afstemmingsverordening de beleidskeuze om te bepalen of en zo ja, welke rechtsgevolgen zij verbindt aan de niet-nakoming van de daaraan verbonden verplichtingen.

Op grond van het uitgangspunt van een principiële gelijkstelling tussen enerzijds WWB-gerechtigden voor wie de plicht tot arbeidsinschakeling geldt en die zijn aangewezen op voorzieningen en anderzijds WWB-gerechtigden die van deze verplichting zijn ontheven en voor wie alternatieve verplichtingen gelden, is de raad van mening dat voor beide groepen WWB-gerechtigde in beginsel een zelfde regiem van maatregeloplegging dient te gelden bij de niet-nakoming van verplichtingen.

In verband met de uitwerking van dit beleidsuitgangspunt zijn in artikel 13 een aantal bepalingen die gelden met betrekking tot de rechtsgevolgen bij de niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschake- ling van overeenkomstige toepassing verklaard op WWB-gerechtigden aan wie een zorgtraject wordt aangeboden.

Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat terugvordering van de kosten van een zorgtraject niet aan de orde is omdat dit wettelijk niet is toegestaan omdat een zorgtraject alleen wordt aangeboden aan een uitkeringsgerechtigde. Artikel 18 tweede lid WWB bepaalt nadrukkelijk dat bij niet-nakoming van verplichtingen door een WWB-uitkeringsgerechtigde alleen de bijstand kan worden afgestemd.

2.3 Het niet-nakomen van de inlichtingenplicht

Algemene toelichting

In dit hoofdstuk worden drie vormen van de niet nakoming van de inlichtingenplicht onderscheiden:

Artikel 14 van deze verordening: het niet tijdig verstrekken van inlichtingen aan de gemeente door informatie die van belang is voor de verlening van bijstand of de voortzetting daarvan niet binnen de door het college daartoe gestelde termijn te verstrekken.

Artikel 15 van deze verordening: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen aan de gemeente, waardoor er ten onrechte een uitkering is verstrekt of een te hoog bedrag aan bijstand is verstrekt. In deze situatie heeft de uitkeringsgerechtigde niet voldaan aan de inlichtingenplicht van artikel 17 WWB. Het opzettelijk verzwijgen van relevante informatie tegenover de gemeente, met het oogmerk een (hogere) uitkering te krijgen (fraude) vormt een schending van de informatieplicht van artikel 17 WWB.

Artikel 16 van deze verordening: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen aan de gemeente, zonder dat er achteraf gezien ten onrechte bijstand is verstrekt of een te hoog bedrag aan bijstand is verstrekt.

In deze drie situaties heeft de raad in het kader van de afstemmingsverordening aldus de beleidskeuze de hoogte en de duur van de maatregel te bepalen; de raad heeft geen beleidsvrijheid ten aanzien van de vraag òf een maatregel dient te worden opgelegd wanneer de inlichtingen verplichting niet wordt nagekomen. Een belangrijke voorwaarde voor maatregeloplegging bij de niet-nakoming van de inlichtingenplicht in deze drie situaties is dat het recht op bijstand van een belanghebbende nog immer objectief vast te stellen moet zijn.

Anders gezegd, het kan ook voorkomen dat door de niet-nakoming van de inlichtingenplicht het college de rechtmatigheid van de uitkering niet meer kan vaststellen. De bijstand moet dan worden geweigerd (in de situatie dat een uitkering wordt aangevraagd) of het besluit tot toekenning van de bijstand moet worden ingetrokken (bij een lopende uitkering). Hierdoor komt het college niet meer toe aan het opleggen van een maatregel.

Artikel 14. Het te laat verstrekken van gegevens

Bij het te laat verstrekken van gegevens door een belanghebbende in het kader van een onderzoek naar de rechtmatigheid van een recht op bijstand als bedoeld in artikel 53a WWB, heeft de raad de beleidskeuze de hoogte en de duur van een maatregel te bepalen wanneer een belanghebbende binnen een hersteltermijn alsnog de gevraagde gegevens overlegt als bedoeld in artikel 54 eerste en tweede lid WWB.

Hierbij gaat om de situatie waarin een klant gevraagd wordt bewijsstukken en nadere inlichtingen te verstrekken in het kader van een hercontrole of naar aanleiding van een status- en mutatieformulier dat de klant had moeten overleggen naar aanleiding van een wijziging in zijn situatie.

Ten einde een onnodig zware uitvoeringslasten te voorkomen heeft de raad er voor gekozen dat het college vervolgens de bevoegdheid heeft om te bepalen of deze mogelijkheid tot het herstellen van een verzuim direct plaats vindt in de vorm een hersteltermijn of op een andere wijze.

Wanneer gekozen wordt voor een officiële hersteltermijn tezamen met een officieel opschortings- besluit op grond van artikel 54 eerste en tweede lid én de gevraagde gegevens worden alsnog binnen de hersteltermijn verstrekt dan wel een belanghebbende verschijnt alsnog op de tweede uitnodiging voor een gesprek, dan dient de bijstand te worden voortgezet onder gelijktijdige oplegging van een maatregel van 10% voor de duur van een maand.

Denkbaar is evenwel ook dat het verzoek tot herstel van het verzuim plaats vindt in de vorm van een termijn van orde-besluit met de aankondiging dat indien aan dit tweede verzoek niet wordt voldaan, dat eerst dan een officiële hersteltermijn gegeven zal worden en dat vanaf de dag van het tweede verzuim, het recht op bijstand eerst officieel opgeschort zal zijn.

Ten opzichte van uitvoeringspraktijk onder de Abw, is dit een voortzetting van het bestaande handhavingsbeleid. Gebleken is dat deze twee alternatieven om te reageren op de niet-tijdige nakoming van de inlichtingenverplichting voldoende houvast bieden voor het college om maatwerk te leveren in vorengenoemde situaties.

Artikel 15. Het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de bijstand of langdurigheidstoeslag

Eerste lid

In artikel 17 eerste lid WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

Onder "onverwijld uit eigen beweging mededeling doen van" wordt verstaan dat een belanghebbende op het eerst volgende maandelijkse rechtmatigheidsonderzoeksformulier (ROF-je) waarin de relevante gebeurtenis heeft plaats gevonden, melding dient te maken van de, vanuit oogpunt van de WWB, relevante gebeurtenis.

Komt een belanghebbende deze verplichting niet na en wordt er daardoor ten onrechte bijstand verleend, dan dient het recht op bijstand met terugwerkende kracht te worden herzien en teruggevorderd. Daarnaast dient de raad een maatregel op te leggen wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht.

Onder de Abw gold als hoofdregel dat aan een belanghebbende een boete diende te worden opgelegd naar rato van 10% van de bruto ten onrechte verleende bijstand. Onder de WWB heeft de raad de beleidskeuze de hoogte en de duur van de maatregel te bepalen. In het eerste lid van artikel 15 heeft de raad hiervoor als beleidsuitgangspunt gekozen de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel en ten onrechte betaalde bedrag aan bijstand.

Tweede lid

De raad heeft ervoor gekozen om ook op dit punt het handhavingsbeleid aan te scherpen door de hoogte van de maatregel meer af te stemmen op de hoogte van het benadelingsbedrag in plaats van een standaardpercentage te hanteren van 10% van het benadelingsbedrag. Naar mening van de raad dient in de hoogte van het maatregelpercentage de ernst van de gedraging tot uitdrukking te komen, zoals die feitelijk wordt bepaald door de hoogte van het benadelingsbedrag.

In het tweede lid heeft de raad aldus gekozen voor een aantal forfaitaire kortingspercentages welke corresponderen met een benadelingsbedrag waarbij een onder- en een benedengrens bepaald is. Nadrukkelijk merkt de raad op dat het college op grond van artikel 2 tweede lid van deze verordening maatwerk dient te leveren, hetgeen kan leiden tot verzwaring dan wel tot matiging van de op te leggen maatregel.

De relatie met de strafrechtelijke sanctie

Onder het huidige boeteregime bestaat de verplichting voor gemeenten om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan € 6.000,- (de Richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude).

Het is de bedoeling dat deze taakverdeling tussen gemeenten en het OM blijft bestaan, ook al kent de WWB de bestuurlijke boete niet en zullen gemeenten bij fraude (in casu het niet nakomen van de inlichtingenplicht) een maatregel moeten opleggen. Het doen van aangifte wegens fraude sluit overigens het opleggen van een maatregel niet uit; op dit punt heeft de raad een beleidskeuze. Beide sancties kunnen samen gaan.

Uitgangspunt is dat het OM bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ‘anrechnung’. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een maatregel, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het ‘una via’ beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkele overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De Centrale Raad voor Beroep heeft zich in het (recente) verleden geregeld uitgesproken tegen ‘dubbele bestraffing’.

In verband hiermee kiest de raad ervoor om af te zien van maatregeloplegging wanneer aangifte wordt gedaan bij de Officier van Justitie én deze overgaat tot vervolging van het feit. Wanneer de Officier van Justitie besluit tot sepot, dient het college alsnog een maatregel op te leggen analoog aan artikel 15 tweede lid sub d van deze verordening. Een redelijke termijn waarbinnen deze maatregel moet zijn opgelegd is twee jaar na de datum waarop het college bekend is geworden met het sepotbesluit van de Officier van Justitie.

Artikel 16. Het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder gevolgen voor de bijstand

Eerste lid

In dit artikel wordt de zogeheten ‘nulfraude’ geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk.

De raad heeft hierbij de beleidskeuze de hoogte en de duur van de maatregel te bepalen, ondanks het niet optreden van een benadelingsbedrag. Bij wijze van hoofdregel kiest de raad, in het verlengde van de systematiek die is gevolgd bij het niet-tijdig verstrekken van gegevens, voor een maatregel van 10% voor de duur van een maand.

Tweede lid

De raad kiest echter tegelijkertijd voor een belangrijke uitzondering, namelijk dat het college in dit soort situaties ook éénmalig bevoegd is tot het geven van een waarschuwing bij het niet of niet-behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht tenzij het niet of niet-behoorlijk nakomen van de verplichting heeft plaatsgevonden binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een schriftelijke waarschuwing is gegeven.

Met deze keuze, zoals beschreven in het eerste en tweede lid van artikel 16, volgt de raad het bestaande handhavingsbeleid zoals dat gold onder het regiem van de Abw, in het bijzonder artikel 14 derde lid Abw. Ook hier is gebleken is dat voortzetting van het bestaande handhavingsbeleid op dit punt voldoende houvast biedt voor het college om maatwerk te leveren in vorengenoemde soort situaties.

Net als bij artikel 11 tweede lid geldt, dat vanuit oogpunt van procesrecht en rechtsbescherming de waarschuwing wordt opgelegd bij brief en niet bij besluit. De reden hiervan is dat de waarschuwing niet gericht is op rechtsgevolg. Immers, voor de oplegging van een maatregel is nodig dat een belanghebbende een volgende keer wederom maatregelwaardig gedrag vertoont alsmede dat hierover een besluit genomen wordt door het college. Het is dus niet zo dat de waarschuwing er toe leidt dat van rechtswege het maatregelbesluit genomen wordt bij een volgende verwijtbare gedraging.

2.4 Overige gedragingen die leiden tot een maatregel

Artikel 17. Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• -

  een onverantwoorde besteding van vermogen;

• -

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

• -

  het niet nakomen van de verplichting tot instellen alimentatievordering;

• -

  overschrijding van de toegestane vakantieduur;

• -

  het niet voldoen aan de verplichting tot meewerken aan budgetbeheer.

Conform reguliere jurisprudentie van de bestuursrechter dient de hoogte en de duur van de maatregel bij tekortschietend besef van verantwoordelijkheid afgestemd te zijn op de gebruikelijke criteria voor maatregeloplegging, in het bijzonder rekening houdende met de hoogte van het benadelingsbedrag.

De bepaling hiervan in praktijk is niet altijd makkelijk omdat de situatie beoordeeld dient te worden op basis van de vergelijking wat de bijstandstechnische gevolgen zouden zijn geweest indien belanghebbende wel zijn verplichtingen zou zijn nagekomen met de situatie nu hij/zij dit niet gedaan heeft.

Daarnaast is de beoordeling van de verwijtbaarheid van de gedragingen van een belangheb- bende ook niet altijd even makkelijk omdat de persoonlijke omstandigheden en het klantprofiel hierin mede kunnen doorwerken. Om deze reden is gekozen voor een maatwerk-benadering, net zoals bij de maatregelen die gelden bij de niet-nakoming van de plicht tot arbeidsinschakeling. In de uitvoeringspraktijk werd mede op basis van artikel 2, tweede lid van de Afstemmingsverordening reeds op deze wijze maatregelen vastgesteld.

In artikel 17 eerste en tweede lid is er daarom voor gekozen om deze uitvoeringspraktijk te bevestigen. Specifiek in verband met onverantwoord interen van vermogen, is er in verband hiermee aan het college de beoordelingsruimte gegeven om gedurende een zekere periode een geïndividuali- seerde maatregel op te leggen met een bepaald percentage alsmede om daaropvolgend gedurende een zekere periode ook de vorm van de te verlenen bijstand te duiden in termen van een geldlening die terugbetaald moet worden.

Artikel 18. Zeer ernstige misdragingen

Artikel 18-oud van deze verordening over de ernstige misdragingen is een artikel in de praktijk dat niet is toegepast, mede doordat de jurisprudentie weinig bemoedigend was omdat er door het college een oorzakelijk verband aangetoond moest worden tussen het betoonde geweld en de beoordeling van een recht op bijstand.

Daarnaast is gebleken dat deskundigen er zwaar over twijfelen of naast deze maatregel er überhaupt dan nog wel strafrechtelijke vervolging mogelijk was, gelet op het una via-beginsel omdat deze maatregel punitief van aard is. Bestuursrecht-deskundigen zijn van oordeel dat het college in dat geval of een bestuursrechtelijke weg of een strafrechtelijke weg moet volgen.

Vandaar dat er voor gekozen is om in de afstemmingsverordening op te nemen dat het college bij ernstige misdragingen van een cliënt, de strafrechtelijke weg volgt door aangifte te doen bij de politie en indien nodig ook de civielrechtelijke weg om belanghebbende aansprakelijk te stellen voor de gelede schade. Deze benadering is in de strafrechtpraktijk bij ernstige mishandeling de meest gebruikelijke weg.

Een belangrijk ander voordeel is dat de raad zich niet hoeft te verdiepen in de mate van uitkeringsschade die de verschillende vormen van fysiek en psychisch geweld zouden kunnen veroorzaken, welke beoordeling op zichzelf genomen zich nauwelijks leent voor enige objectivering, zo is in praktijk gebleken.

Artikel 19. Overgangsrecht

Er is een nieuw artikel 19 ingevoegd dat betrekking heeft op het overgangsrecht. De hoofdlijn van het overgangsrecht is de onmiddellijke rechtswerking van de nieuwe afstemmingsverordening per 1 januari 2009 en het vervallen van de oude verordening.

Daarom zijn twee extra leden opgenomen in dit artikel in verband met de beoordeling van de lopende maatregelonderzoeken die betrekking hebben op gedragingen vóór 01 januari 2009 maar waarover nog geen besluit genomen is alsmede over de beoordeling van recidive waarbij ook rekening gehouden wordt met gedragingen vóór 01 januari 2009.

Artikel 20. Citeertitel

De citeertitel is aangepast en gewijzigd omdat in bezwaar en beroepsprocedure standaard verwezen werd naar de Afstemmingsverordening WWB.

Artikel 21. De inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking op 1 januari 2009. Opgemerkt wordt dat deze inwerkingtreding samenloop met de inwerkingtreding van de nieuwe Re-integratieverordening WWB en de Handhavingsverordening WWB.