Maatregelenverordening wet werk en bijstand 2010

1

Toelichting artikel 1De begrippen die zijn omschreven in de Wet werk en bijstand of Algemene wet bestuursrecht worden in artikel 1 niet apart gedefinieerd. Dit voorkomt in geval van wijziging van betreffende definities dat de verordening moet worden aangepast.

Toelichting artikel 2De wet verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:1. Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid, van de wet).2. De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9 van de wet). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:- de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en- de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen moeten in het besluit tot het verlenen van bijstand worden neergelegd. 3. De informatieplicht (artikel 17, eerste lid, van de wet). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. 4. De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid, van de wet). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:- het toestaan van een huisbezoek;- het meewerken aan een psychologisch onderzoek. Artikel 18, tweede lid, van de wet, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’.

De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan de Centrale organisatie werk en inkomen te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan de Centrale organisatie werk en inkomen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand.

Als de belanghebbende bovengenoemde verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, kan in overeenstemming met deze verordening een maatregel worden opgelegd. Voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, zijn standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In artikel 2 is de hoofdregel neergelegd. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:- Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.- Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.- Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid bepaalt het college hoe het van plan is hiermee om te gaan en wanneer sprake is of kan zijn van verzachtende omstandigheden. Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:- bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;- sociale omstandigheden, bijvoorbeeld gezinnen met kinderen;- bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Toelichting artikel 3In dit artikel is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag. Indien de maatregel hoger is dan de bijstand in aanvulling op eigen inkomsten, dan wordt de hoogte van de maatregel beperkt tot de aanvullende bijstand.

Het college kan ook een maatregel toepassen op de bijzondere bijstand. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand. Een voorbeeld is het opleggen van een maatregel bij het schenden van de verplichting om zich als woningzoekende in te schrijven indien er woonkostentoeslag wordt verstrekt voor een te hoge huur.

Ook 18 tot 21-jarigen kunnen aanvullende bijzondere bijstand ontvangen in de kosten van levensonderhoud. Indien een maatregel alleen op de lage inkomensvoorzieningsnorm vanuit de Wet investeren in jongeren wordt toegepast, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen.

Toelichting artikel 4Het verlagen van de bijstand omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. Wanneer de maatregel bij een lopende uitkering wordt opgelegd, wordt een besluit tot vaststelling van de algemene bijstand op grond van artikel 45 van de wet genomen. Wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen op grond van artikel 54, derde lid van de wet. Tegen beide besluiten kan door belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend.

In artikel 4 wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht en dan voornamelijk het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering wordt voorzien

Toelichting artikel 5Op grond van afdeling 4.1.2. van de Algemene wet bestuursrecht is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12 Algemene wet bestuursrecht), behalve bij subsidies.

In artikel 5 wordt het horen van belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven. Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting artikel 6Eerste lidHet eerste lid geeft de mogelijkheid om bij een eerste maatregelwaardige gedraging met een waarschuwing te volstaan. Uitgangspunt blijft echter dat verwijtbaar gedrag in beginsel een maatregel tot gevolg heeft. Als wordt overwogen met een waarschuwing te volstaan, moet dit uitdrukkelijk worden gemotiveerd en is dus zeker geen automatisme.

Tweede lidHet afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, van de wet. Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b geregeld dat het college geen maatregelen opgelegd voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van zeven jaar. Een termijn van zeven jaar ligt voor de hand gelet op de aansluiting bij de bewaartermijn van dossiers en de mogelijkheden tot terugvordering.

Ten slotte kan in individuele omstandigheden wegens dringende redenen worden afgezien van het opleggen van een maatregel. Van dringende redenen is sprake als de gevolgen van het opleggen van een maatregel onaanvaardbaar zijn. Dat vergt een beoordeling van de situatie van de belanghebbende maar daarvan zal niet spoedig sprake zijn. Dringende redenen zijn afhankelijk van de concrete situatie en kunnen dus niet op voorhand worden vastgelegd.

Derde lidHet doen van een schriftelijke mededeling dat het college volstaat met het geven van een waarschuwing of afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive. Deze beschikking telt dus gewoon mee bij eventuele recidive.

Toelichting artikel 7Eerste en tweede lidHet opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:1. door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en); of2. met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering.

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt heeft de voorkeur. Het college hoeft in dat geval niet over te gaan tot herziening van de bijstand en het teveel betaalde bedrag terug te vorderen. Om die reden is in het eerste lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm. Is toepassing van lid 1 niet aan de orde, omdat de uitkering reeds beëindigd is, dan biedt het tweede lid de mogelijkheid dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd. Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan belanghebbende is uitbetaald, is het praktisch om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd. Dat is ook nog mogelijk indien de bijstand al is uitbetaald. Uit de jurisprudentie van de Raad blijkt dat de uiterste begrenzing ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft. Wordt een dergelijke maatregel opgelegd, dan moet tevens een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen.

Derde lidDit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd, en voor de duur van een kalendermaand, tenzij in de verordening anders is bepaald. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd, waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dat is geregeld in artikel 18, derde lid, van de wet. Het college mag zelf bepalen wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij een dergelijke herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Vierde lidIndien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van een verwijtbare gedraging van dezelfde of hogere categorie, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien volstaan is met het geven van een waarschuwing of de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit bekend is gemaakt. Op basis van de bepaling in het vierde lid, kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbare gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene. Een zwaardere maatregel dan in geval van recidive is dan doorgaans verdedigbaar.

Vijfde lidEen maatregel wordt altijd voor bepaalde tijd opgelegd. Indien de periode meer dan drie maanden betreft dient op grond van artikel 18, derde lid, van de wet, uiterlijk binnen drie maanden te worden beoordeeld of de omstandigheden en het gedrag van belanghebbende aanleiding geven om de maatregel te herzien.

Toelichting artikel 8De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de wet. Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de verplichting waarop de zwaarste maatregel van toepassing is.

Is sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan dient voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelpercentage te worden berekend en gelijktijdig te worden opgelegd, tenzij dit niet verantwoord is. De individuele toets aan artikel 2 dient altijd te worden toegepast.

Toelichting artikel 9 t/m 12In de artikelen 9 t/m 12 worden gedragingen onderscheiden die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. In elk artikel is een percentage opgenomen waarmee de bijstand wordt verlaagd.

Artikel 9 betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende te laten registreren bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Artikel 10 betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbende om voldoende te solliciteren. In artikel 11 gaat het om gedragingen waarbij belanghebbende niet of onvoldoende gebruik maakt van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Op grond van artikel 9, eerste lid, onderdeel b van de wet, is hieronder ook begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, evenals meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Artikel 12 betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid evenals door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden dan wel tijdens de bijstand deeltijdarbeid niet behouden.

Toelichting artikel 13Indien belanghebbende voor de verlening van de bijstand van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het college het recht op bijstand opschorten. Hieronder wordt eveneens verstaan het niet verlenen van de gevraagde medewerking die nodig is voor de uitvoering zoals bedoeld in artikel 17, tweede lid van de wet. Een algemene medewerkingverplichting is onder andere het toestaan van een aangekondigd huisbezoek, voor zover relevant voor de bepaling van het recht c.q. de hoogte van de bijstand.

Het college geeft de belanghebbende een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (de hersteltermijn). Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn verstrekt of verleent belanghebbende niet de gevraagde medewerking, dan kan het college de bijstand intrekken. Worden de gevraagde gegevens wel binnen de gestelde termijn verstrekt of verleent belanghebbende alsnog zijn medewerking, wordt de bijstand voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd.

Eveneens wordt in artikel 13 de zogeheten ‘nulfraude’ geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk.

Toelichting artikel 14De maatregel wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht bedoeld in artikel 17 van de wet, wordt in artikel 14, bij het ten onrechte of teveel aan de belanghebbende verlenen van bijstand, bepaald op dertig procent van de bijstandsnorm.

De relatie met de strafrechtelijke sanctieGemeenten zijn verplicht om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan het bedrag genoemd in de aangifterichtlijn sociale zekerheid. Het doen van aangifte wegens fraude sluit het opleggen van een maatregel niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan. Uitgangspunt is dat het Openbaar Ministerie bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ‘anrechnung’. Anderzijds wordt niet overgegaan tot het opleggen van een maatregel, als het Openbaar Ministerie een sanctie heeft opgelegd. Het ‘una via’ beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkel overheidsorgaan) verzet zich daartegen.

Toelichting artikel 15De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt al voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dat betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandsaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, het college bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening houdt door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:- een onverantwoorde besteding van vermogen;- geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;- het niet nakomen van de verplichting tot instellen alimentatievordering.

In het tweede lid is sprake van een vast kortingspercentage op bijstand van twintig procent en wordt de ernst van de gedraging uitgedrukt in de duur van de maatregel. Bij de vaststelling van de duur van de maatregel dient beoordeeld te worden hoe lang belanghebbende onafhankelijk van bijstand zou zijn gebleven, indien hij wel voldoende besef van verantwoordelijkheid had betoond.

Toelichting artikel 16Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Het college kan alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op uitkering.

Op grond van de wet kan alleen agressief gedrag tegenover leden van het college en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de wet, bijvoorbeeld het UWV of een re-integratiebedrijf.

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat belanghebbende zich ernstig heeft misdragen, moet eveneens gekeken worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van belanghebbende. Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, worden de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks onderscheiden:a. verbaal geweld (schelden);b. discriminatie;c. intimidatie (uitoefenen van psychische druk);d. zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);e. mensgericht fysiek geweld;f. combinatie van agressievormen. Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratiegeweld. De mate van verwijtbaarheid is bij instrumenteel geweld in beginsel groter dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de ambtenaar tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

Toelichting artikel 17In artikel 55 van de wet wordt de mogelijkheid geboden om naast de in hoofdstuk 2 van de wet opgesomde verplichtingen die aan het recht op bijstand verbonden zijn of kunnen worden bepaalde andere verplichtingen op te leggen die strekken tot arbeidsinschakeling of vermindering dan wel beëindiging van de bijstand. De verplichting om zich onder medische behandeling te stellen, is expliciet opgenomen in het artikel.