Verordening Raadplegend Referendum 2015 van de gemeente Wageningen

Toelichting

Algemene toelichting

Vormen van referenda

De gemeenteraad van de gemeente Wageningen betrekt graag haar inwoners bij de (voorgenomen) besluitvorming over onderwerpen die voor Wageningen belangrijk zijn. Een raadplegend referendum maakt het de gemeenteraad mogelijk om voor het nemen van een definitief besluit de mening van de bevolking hierover te vragen. Voor het houden van een raadplegend niet correctief referendum is deze verordening opgesteld.

Een referendum kan in diverse vormen worden gehouden. Allereerst is het mogelijk dat de gemeente-raad besluit tot het houden van een referendum, het raadplegend referendum. De tegenhanger hiervan is dat burgers het initiatief nemen tot het houden van een referendum, het raadgevendreferendum. Daarnaast kan in beide varianten worden gekozen voor een correctief of een niet correctief referendum. Een correctief referendum gaat over een genomen besluit (waarvan deuitvoering/inwerkingtreding is opgeschort), een niet-correctief referendum gaat over het voornemen een besluit te nemen.

De meest recente Modelreferendumverordening van de VNG stamt uit 2009 en biedt uitsluitend de mogelijkheid voor een raadgevend, niet correctief referendum. Voor dit model is gekozen omdat dit doorgaans als meest zuivere vorm van een referendum wordt gezien. Burgers krijgen hiermee de mogelijkheid om aan de noodrem te trekken als hun politieke vertegenwoordigers een besluit hebben genomen dat in hun ogen verkeerd is.

Een referendum op initiatief van de raad, dus het raadplegend referendum, heeft een heel ander karakter. De raad kan burgers om advies vragen voordat een besluit is genomen. Een referendum is echter niet de enige mogelijkheid om advies aan burgers te vragen. Andere mogelijkheden zijn de officiële inspraak (Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure), interactief beleid, vormen van burger- en overheidsparticipatie, samenwerking, buurtbezoeken etc.

Het raadplegend referendum en dan zeker in de correctieve vorm kent een aantal mogelijke bezwaren.

• ·

  Er is sprake van een machtsrelatie omdat de raad, als besluitvormend orgaan, bepaalt wanneer burgers via een referendum bij de besluitvorming worden betrokken;

• ·

  De commissie Biesheuvel heeft zich zeer kritisch uitgelaten over dit type referendum, dat onder omstandigheden zelfs ongrondwettig zou zijn, omdat het ertoe kan leiden dat de volksvertegenwoordiging zich onttrekt aan het nemen van moeilijke beslissingen.

Dit alles heeft ertoe geleid dat het herziene VNG model alleen voorziet in een raadgevend referendum.

In de Memorie van Toelichting van het in april 2014 aangenomen wetsvoorstel ‘Wet raadgevend referendum’ wordt vermeld dat een raadplegende referendum niet de meest wenselijke vorm van een referendum is omdat deze vorm van referendum van boven af wordt georganiseerd en daarmee een willekeurig karakter kan krijgen. Daarbij kan het ook een karakter krijgen van een uitspraak aan kiezers, ter ondersteuning of correctie van een reeds ingenomen standpunt en krijgt dan al gauw het karakter van een plebisciet. Oftewel ter bevestiging van het eigen standpunt en om criticasters van dat standpunt de pas af te snijden, wordt dan een referendum georganiseerd. Volgens de indieners van dit wetsvoorstel moet er dus terughoudend worden omgegaan met deze vorm van volksraadpleging.

Niet-correctieve referenda dus over voorgenomen besluiten zijn bovendien praktischer omdat bij genomen raadsbesluiten het probleem ontstaat dat de inwerkingtreding van het genomen besluit moet worden uitgesteld om het resultaat van het referendum af te wachten.

Aangezien Wageningen al een referendumverordening heeft die een raadgevend correctief referendum mogelijk maakt biedt de onderhavige verordening over een raadplegend niet correctief referendum een aanvullende mogelijkheid daarop. Deze combinatie van mogelijkheden maakt dat er minder snel gesproken kan worden over een hierboven genoemde machtspositie van de raad.

Referendum en relatie met inspraak

Vaak zijn er juist bij belangwekkende kwesties die voor een referendum in aanmerking komen ook verplichte inspraak(zienswijzen)procedures. Een referendum mag niet in de plaats komen van die inspraakprocedures. Inspraak wordt normaal gesproken ingewonnen op basis van een voorgenomen besluit. Na het verwerken van de zienswijzen wordt een definitief besluit genomen.

Als er een combinatie met een referendum aan de orde is, verloopt normaal gesproken de invloed van de burger eerst via de inspraak bij de voorbereiding van beleid en daarna via het referendum (dus achteraf) over het weer wat meer uitgekristalliseerde, maar nog steeds voorgenomen, besluit. Maar dit is bij een raadplegend referendum zeker geen wet van Meden en Perzen. Naar gelang de omstandigheden kan inspraak of referendum ook andersom. Voorlichting over het referendumonderwerp kan dan bijvoorbeeld in praktische zin gekoppeld worden aan voorlichting over hetzelfde onderwerp in het kader van de voorgeschreven inspraak.

Ook is het bij een raadplegend niet-correctief referendum goed denkbaar dat de gemeente nog helemaal geen richting wil geven, maar puur een keuze wil voorleggen. In dat geval zal pas na het referendum er een richtinggevend voorgenomen besluit liggen waarover inspraak gevoerd kan worden.

Een aantal artikelen uit de verordening worden hieronder toegelicht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 c Referendumnotitie

Van belang voor deze verordening is vooral de definitie van referendumnotitie (in de literatuur wordt ook vaak van een “startnotitie” gesproken). De door de gemeenteraad vast te stellen referendumnotitie is in feite de sleutel voor het referendum. Hierin staat onder andere aangegeven wat het onderwerp van het referendum is, wat de feitelijke referendumvraag en antwoordmogelijkheden zijn, hoe met de communicatie over het project en over het referendum wordt omgegaan, welke bedragen eventueel beschikbaar zijn voor informatieverstrekking door voor- en tegenstanders én welke onderdelen van eventuele plannen al dan niet referendabel geacht worden.

Ook een normaal gesproken uit het concept raadsbesluit af te leiden en in de praktijk vaak gewenste lijst met de voor en tegen argumenten kan eveneens onderdeel uitmaken van de referendumnotitie. Indien de op een objectieve wijze in beeld gebrachte voor- en nadelen van de verschillende opties in het concept raadsbesluit dan wel referendumnotitie onvoldoende aandacht hebben gekregen kunnen ook bijvoorbeeld de raadsfracties alsnog een dergelijke lijst opstellen. Als alternatief zou ook een door de raad vastgestelde feitelijke opsomming van de diverse aspecten zoals milieu, zicht, economie e.d. van het referendabele onderwerp voldoende kunnen opleveren opdat de kiezers gefundeerd kunnen stemmen.

Het concept raadsvoorstel zoals is neergelegd in de binnen Wageningen gehanteerde formats voor raadsbesluiten kan wat minder geschikt zijn als beknopte informatiebron voor een referendum. Een door het college vastgestelde objectieve samenvatting van het concept raadsbesluit kan dan een beter instrument zijn. Deze feitelijke samenvatting van het concept (voorgenomen)raadsbesluit of te wel het referendabelbesluit kan als bijlage bij de referendumnotitie gevoegd worden.

Artikel 2 Toepassing

Een referendum heeft meer dan een zienswijze/inspraakprocedure het karakter van een volksraadpleging. Dat wil zeggen ‘een ieder’ mag in principe meedoen en de mening van iedereen is daarmee dus belangrijk. Vaak kunnen bij een zienswijze procedure slechts een beperkter aantal mensen, te weten de belanghebbenden,  hun inbreng hebben. Overigens kan bij een bestemmingsplan procedure en omgevingsvergunning wel weer een ieder zienswijzen indienen. Het bij een referendum uitsluiten van groepen van stemgerechtigden is een inperking die zich dus niet verhoudt met de hoofdgedachte van een referendum en met eventueel aan de orde zijnde ruimtelijke ordeningsprocedures.

Ook staat deze inperking haaks op het in Wageningen geformuleerde uitgangspunt van de afwezigheid van een minimaal vereist opkomstpercentage. Wageningen wil daarmee immers voor geldige referenda laagdrempelig zijn en geen of zo min mogelijk beperkingen opwerpen. Toch kan een territoriale inperking bij referenda zoals neergelegd in artikel 2 lid 3 in bepaalde gevallen van belang zijn. Het moet dan wel gaan over een aangelegenheid die slechts dat deel van de gemeente betreft en het te nemen besluit buiten dat gebied geen effect kan hebben. Op het moment dat bijvoorbeeld naast mogelijke overlast voor direct omwonenden er ook lokaal overstijgende (bijvoorbeeld milieu) argumenten spelen bij de rest van de Wageningse bewoners heeft het dus al snel gevolgen voor alle Wageningse inwoners.

Voor elke keuze mogelijk in de verordening geldt dat bij de uitvoering van de verordening gelet moet worden op een mogelijke strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) en dan vooral het motiverings- en gelijkheidsbeginsel. Zo zal bij het uitsluiten van een deel van de Wageningse stemgerechtigden (artikel 2 lid 3) goed door de raad gemotiveerd moeten worden.

Bij meerdere referenda kan het gelijkheidsbeginsel  als snel in het gedrang te komen.

Tegen een besluit om een referendum te houden kan men bezwaar indienen en vervolgens in beroep bij de rechtbank opkomen.

Artikel 3 De referendumcommissie

Ook voor de Wageningse referendumverordening 2006 over raadgevende referenda is bepaald dat de onafhankelijke commissie voor bezwaarschriften de aangereikte feitelijke samenvatting van het referendabel besluit, de gemeentelijke voorlichting en het gemeentelijk voorlichtingsmateriaal toetst.

De commissie voor bezwaarschriften is vanuit haar functie en samenstelling (van buiten Wageningen) een onafhankelijk adviesorgaan.

Wat betreft de taken voor het raadplegend referendum moet naast de hierbovengenoemde taken ook gedacht worden aan de toetsing van de vraagstelling. De vraag moet eenduidig zijn en begrijpelijk voor burgers. Wat betreft het toezicht op de objectiviteit van de door de gemeente verstrekte voorlichting kan gedacht worden aan bijv. een folder waarin argumenten pro en contra worden genoemd.

Voornoemde taken passen bij de toetsende rol die de commissie al heeft.

Wanneer de referendumcommissie operationeel wordt zullen de voorzitter en de twee leden conform de vergoedingsregeling voor de leden van de bezwarencommissie Algemene Zaken, een vergoeding en reiskostenvergoeding ontvangen voor het bijeenkomen ter zake van het referendum. Voor deze kosten zal door de raad budget beschikbaar moeten worden gesteld.

Artikel 5 lid 3 omgaan met de uitslag van een referendum

Bij een bindend referendum is de raad verplicht de uitslag van het referendum op te volgen. Deze referendumvorm is in Nederland juridisch niet toegestaan omdat de Grondwet dit niet toelaat.

Juridisch binding kan dus niet maar een binding qua effect omdat de (meerderheid van de) raad heeft aangegeven dat hij het referendumelectoraat op de volgende wijze zal volgen, kan wel:

• ·

  het is de gemeenteraad die per geval beslist of een raadplegend referendum wordt gehouden;

• ·

  ieder raadslid beslist per referendum individueel in hoeverre hij zich aan de uitslag van het referendum gebonden zal achten;

• ·

  de gemeenteraad neemt een definitief besluit over het onderwerp van het referendum, nadat het referendum is gehouden.

Artikel 6 Vraagstelling

Ter voorkoming van een onnodige beperking van de gemeenteraad is in de verordening de mogelijkheid om de vraagstelling uit één, dan wel uit meerdere vragen te laten bestaan opengehouden. Ook de wijze van beantwoording is niet vastgelegd in de verordening.

Het meest voor de hand ligt een vraagstelling welke gekoppeld is met het voorgenomen besluit. Aan de kiezer wordt dan de vraag gesteld voorgelegd of zij vóór of tegen het concept raadsbesluit, waarover het referendum wordt gehouden, zijn. De vraagstelling moet wel voldoende duidelijk zijn. Het is mogelijk om de vraagstelling tevens op te nemen op de stempas/oproepkaart.

Indicatief worden de volgende opgesomde mogelijkheden tot beantwoording genoemd. De vraagstelling van het raadplegend referendum kan worden beantwoord met:

• a.

  “ja” of “nee”, dan wel;

• b.

  “(ik ben) voor” of “(ik ben) tegen”, dan wel;

• c.

  “(ik ben) voor model A” of “(ik ben) voor model B”, dan wel;

• d.

  op een andere door de gemeenteraad vast te stellen wijze.

Indicatief zijn hierboven voor de vraagstelling een viertal opties opgenomen. De opties als verwoord onder “a.”, “b.” en “c.” bieden slechts twee keuzemogelijkheden. Bij de opties “a.” en “b.” is het risico van een “no go” na een referendum reëel.

Bij de keuze voor optie “c.” is er, behoudens het halen van de opkomstdrempel, altijd sprake van een “go”. Bij deze optie kan een model niet worden afgewezen, maar kan een voorkeur worden uitgesproken. Optie “d.” laat de mogelijkheid van een andere, op een concrete situatie toegeschreven, mogelijkheid open.

Artikel 14 Geldigheid en inhoud van de uitslag

Uitgangspunt in de gemeente Wageningen bij raadplegende referenda is dat de geldigheid van het referendum niet afhangt van een opkomstpercentage.

In alle gevallen wordt er daarbij vanuit gegaan dat de gemeente in verband met maximaal draagvlak opkomstverhogende activiteiten uitvoert of laat uitvoeren.

In vrijwel alle gemeentelijke verordeningen is een opkomst/geldigheidsdrempel voor het referendum van 30% van de kiezers opgenomen. Dit is in het algemeen (veel) lager dan de opkomstpercentages bij de gemeenteraadsverkiezingen die vaak ook als uitgangspunt worden genomen. In een enkel geval varieert het van 66,6% tot minimaal 20%. Sommige gemeenten werpen daarbij nog een tweede drempel op door te stellen dat de ‘tegenstemmers’ tenminste minstens 30% van de kiesgerechtigden moeten vertegenwoordigen.

In de literatuur wordt geadviseerd om ter borging van een minimale opkomst / geldigheidsdrempel dit in hogere wetgeving op te nemen. Deze borgstelling zou dan moeten voorkomen dat gemeentelijke overheden bij beladen besluitvorming te gemakkelijk uit kunnen wijken naar het middel referendum.

Recentelijk (april 2014) is er een landelijke Wet raadgevend referendum met een opkomstdrempel aangenomen. Men kan daarmee referenda houden over landelijke wetgeving. Deze wet vormt daarmee weliswaar geen basis voor gemeentelijke referendumverordeningen maar is wel interessant als het gaat over een al dan niet te hanteren opkomstdrempel.

De indieners van het wetsvoorstel vonden, anders dan de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna Afdeling), dat er een opkomstdrempel opgenomen moest worden.

Argumenten (van de indieners van het wetsvoorstel) vóór een opkomstpercentage:

• ·

  het voorkomen van een al te gemakkelijk gebruik van een referendum;

• ·

  een opkomstdrempel maakt een referendum nog niet bindend maar biedt wel direct na het referendum duidelijkheid of de (voorgenomen) besluitvorming op basis van het referendum heroverwogen moet worden of niet. Of de wetgever op een later moment toch materieel gevolgen verbindt aan de uitslag zal, behalve van de hoogte van de opkomst, ook van andere factoren afhangen. Bij bijvoorbeeld een opkomst beneden de drempel, maar met een zeer duidelijke uitslag, is het voorstelbaar dat de wetgever de uitkomst alsnog zwaar zal laten wegen;

• ·

  het advies van de Afdeling bij de Tijdelijke referendumwet die ook van toepassing was op gemeenten, wees juist op het opnemen van een opkomstdrempel i.c. 30 % en op het feit dat daarmee een referendum nog niet bindend was.

Argumenten (van de Afdeling) tegen:

• ·

  ook zonder vastgestelde opkomstpercentages kan de opkomst meegewogen worden bij het besluit of wat er uit een referendum is gekomen zwaarwegend is;

• ·

  naast het belang van opkomstpercentages zijn er ook andere factoren zoals de intensiteit van de campagne die gevoerd is en de maatschappelijke belangstelling die meegewogen kunnen worden;

• ·

  het gevaar bestaat dat bij opnemen van een drempel het referendum een dwingend karakter krijgt.

Als argument voor een opkomstdrempel kan hier ook nog genoemd worden dat het bij een lage opkomst politiek lastiger zal zijn op basis van bijvoorbeeld aspecten als de intensiteit van de gevoerde campagne of de maatschappelijke belangstelling, een referendum te wegen. Een weifelende houding van het gemeentebestuur puur naar aanleiding van het referendum – immers er zijn verwachtingen gewekt - zal in de publieke opinie weinig goed doen. Beter is het dan na het niet halen van een drempel snel terug te keren naar vooral de inhoudelijke afwegingen voor het nemen van een besluit met daarbij de gedachte dat er vaak ook nog een inspraakprocedure plaats zal kunnen vinden.

In Wageningen is bij amendement gekozen voor een zeer ‘laagdrempelig’ raadplegende referendum mogelijkheid in die zin dat in het geheel is afgezien van een bepaald vereist opkomstpercentage.

Artikel 16 Inwerkingtreding

Deze verordening valt onder de referendabele besluiten van de (raadgevende) Referendumverordening Wageningen 2006. Bij raadsbesluit kan de gewenste inwerking tredings datum geregeld worden.

Aldus besloten door de gemeenteraad van gemeente Wageningen,

in zijn openbare vergadering van 16 februari 2014.

de voorzitter,

de griffier,