Beleidsregels Handhaving camping de Wielerbaan 2017

Hoofdstuk 1 Inleiding

Het is niet toegestaan om in een kampeermiddel te wonen, ook niet als de bewoning tijdelijk van aard is. Dit is in strijd met de recreatieve bestemming. Uit een controle in oktober 2016 is gebleken dat er sprake is van het niet recreatief gebruiken van kampeermiddelen. Het college is van mening dat op korte termijn ingegrepen moet worden om het recreatieve product van onze gemeente beschikbaar en aantrekkelijk te houden.

Het college heeft op grond van artikel 5.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Hoe het college gebruik maakt van deze handhavingsbevoegdheid tegen het strijdig gebruik op camping de Wielerbaan, wordt in dit beleidsstuk uitgewerkt.

Hoofstuk 2 Beleidskader

Er is in de afgelopen jaren zowel op Rijks- als provinciaal niveau veel beleid gemaakt ten aanzien van permanente bewoning. De provincie heeft in de provinciale omgevingsvisie als opgave benoemd het vergroten van de kwaliteit van toeristische en recreatieve voorzieningen in de provincie. Hierbij wordt onder andere genoemd dat permanente bewoning niet zal worden toegestaan.

Dit krijgt een vertaling in het te actualiseren bestemmingsplan. Maar ook in het huidige bestemmingsplan ‘De Wielerbaan 2004’ kent het perceel van De Wielerbaan de bestemming ‘Recreatieve doeleinden’ en is bepaald dat de voor recreatieve doeleinden aangewezen gronden bestemd zijn voor de bedrijfsmatige exploitatie van recreatieverblijven met een oppervlakte van tenminste 2 hectare waar aan (groepen van) personen die elders hun hoofd(woon)verblijf hebben gelegenheid wordt gegeven recreatief nachtverblijf te houden in maximaal 280 kampeermiddelen. Al het gebruik dat daarmee in strijd is, wordt een overtreding genoemd. In het bestemmingsplan staat het verbod tot permanente bewoning van een kampeermiddel.

Vooropgesteld moet worden dat er een zogenaamde ‘beginselplicht tot handhaving’ is. Dat betekent dat het college handhavend moet optreden als er sprake is van een overtreding. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het college daarvan afzien: indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Hoe het college gebruik maakt van haar handhavingsbevoegdheid is vastgelegd in het nu geldende algemene handhavingsbeleid ´VTH-beleid Gemeente Wageningen’. Daarnaast geldt geen specifiek beleid voor strijdig gebruik van kampeermiddelen. Wel heeft het college de afgelopen jaren beperkte handhavingscapaciteit ingezet tegen de permanente bewoning op het park. Dit heeft echter niet tot het gewenste resultaat geleid dat het aantal overtredingen substantieel is teruggedrongen. Daarom bestaat er nu de wens om de handhavingsbevoegdheid in te vullen met beleidsregels, waarmee een duidelijke handhavingswijze wordt gehanteerd, die moet leiden tot de beëindiging van permante bewoning op het park.

Hoofdstuk 3 Handhavingsstrategied

3.1 Juridische basis

Artikel 2.1 lid 1 sub c van de Wabo juncto het bestemmingsplan, vormt de juridische basis voor de aanpak van permanente bewoning van kampeermiddelen. Indien in strijd met de (gebruiks)voorschriften van het bestemmingsplan wordt gehandeld, kan de gemeente hiertegen handhavend optreden. Uit de voorschriften van het bestemmingsplan van de Wielerbaan blijkt dat het gebruik van gronden en bouwwerken, uitgezonderd de dienstwoning, voor permanente bewoning niet is toegestaan. Hiermee is de juridische basis voor handhaving verankerd in de bestemmingsplanvoorschriften. In het in voorbereiding zijnde herzieningsplan voor camping de Wielerbaan zal deze lijn worden doorgetrokken. Dat betekent dat permanente bewoning (blijvend) niet is toegestaan.

3.2 Omschrijving permanente bewoning

Camping de Wielerbaan heeft de bestemming ‘Recreatieve doeleinden’. Op grond van artikel 4 lid 11 en 12 uit het bestemmingsplan is het niet toegestaan gronden en bouwwerken, uitgezonderd de dienstwoning, te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning. Het bestemmingsplan verbiedt derhalve permanente bewoning. Met permanente bewoning bedoelen we niet per definitie bewoning dat aan een bepaalde tijd is gebonden. Immers kan bewoning van korte duur zijn (vb. door een arbeidsmigrant) of recreatief gebruik juist van lange duur (vb. een Duitser die graag de gehele zomer in Nederland verblijft). Van permanente bewoning is sprake als een ruimte wordt bewoond als hoofd(woon)verblijf. Van een hoofd(woon)verblijf is sprake als: “een gebouw voor een persoon functioneert als de plaats waar het centrum van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten ligt”.

Dit betekent dat als het kampeermiddel wordt gekozen als de plek waar men het hoofdverblijf heeft (zijn sociale en maatschappelijke activiteiten), er sprake is van permanente bewoning. Dat is meestal af te leiden uit de binding met de omgeving, werk, school, post en registratie, maar ook de plek waar men zich inschrijft in de Basis Registratie Personen (BRP). Bewoning van een kampeermiddel is – hoe kort ook – niet toegestaan. Tijdelijke bewoning als gevolg van (bijvoorbeeld) echtscheiding, verkoop of bouw van een woning en/of werk in de regio is derhalve niet toegestaan.

Ook is het niet mogelijk om de helft van het jaar te wonen in een kampeermiddel en de andere helft in het buitenland te verblijven. Als ingezetene van Nederland zou dan het kampeermiddel het hoofdverblijf in Nederland zijn.

Alleen recreatief gebruik zal nog toegestaan zijn. Recreatie kenmerkt zich juist door het tegenovergestelde: het hoofdverblijf is elders en daar verblijft men ook in overwegende mate. Ook het sociale en maatschappelijke leven speelt zich in hoofdzaak elders af. Bij recreatie is het doel bovendien gelegen in vrijetijdsbeleving en vakantie.

3.3 Aanpak

Handhavend optreden moet voldoende adequaat en effectief zijn ten opzichte van het aantal (vermoedelijke) overtredingen. Het is echter vanuit zowel praktisch als financieel oogpunt niet mogelijk om gelijktijdig tegen alle gevallen van permanente bewoning handhavend op te treden. Daarom wordt een gefaseerde aanpak voorgesteld voor het oppakken van de handhavingszaken.

Uitgangspunt is dat we 1) inzetten op het handhaven van nieuwe instroom door het direct aanschrijven van mensen die zich inschrijven of vestigen op recreatieadressen en 2) op bestaande gevallen wordt gehandhaafd door hen de ruimte te bieden tot het vinden van nieuwe woonruimte. Lukt dat niet binnen de gegeven termijn, dan zal ook tot aanschrijving over worden gegaan.

Deze fasering krijgt een vertaling in de wijze waarop het college van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maakt. Het college zal van zijn bevoegdheid gebruik maken en intensiever gaan handhaven. Wel wil het een menselijke maat hanteren en daarom een onderscheid maken in die mensen die al jaren woonachtig zijn op het park en mensen die ondanks actieve handhaving bewust ervoor kiezen om alsnog op het park te gaan wonen. Het hanteren van een andere handhavingsaanpak komt daarmee meer tegemoet aan de omstandigheden van het geval. In dit beleid wordt de aanpak van overtredingen daarom in drie categorieën verdeeld, die elk een andere handhavingsaanpak krijgen.

De aanpak van permanente bewoning zal volgens de volgende 3 categorieën gaan lopen:

1. Bewoner heeft bewoning gestart voor 1 november 2003

De bewoner kan een omgevingsvergunning krijgen, mits zijn verblijf voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit 2012 daaraan stelt en de bewoning niet in strijd is met de milieuregelgeving. Als de omgevingsvergunning kan worden verleend, dan kan de betreffende bewoner daar blijven wonen. Dit geldt eveneens voor de vóór 1 september 2017 inwonende partner en kinderen. Zij worden bij naam in de vergunning opgenomen. Inwoning van personen vanaf een latere datum zal niet worden toegestaan en wordt gezien als nieuwe bewoning die volgens categorie 3 wordt behandeld. Mocht de bewoner de bewoning beëindigen, dan is het niet toegestaan dat in het kampeermiddel een andere bewoner gaat wonen.

2. Bewoner heeft bewoning gestart tussen 1 november 2003 en 1 september 2017

De bewoning zal beëindigd moeten worden. De eigenaar en/of bewoner (verhuurder en/of huurder) krijgt een jaar de gelegenheid om daar zelf een oplossing voor te vinden. Is de bewoning op 1 september 2018 nog niet beëindigd, dan gaat het college van haar bevoegdheid gebruik maken om de bewoning te (laten) beëindigen. Dit betekent dat de overtreder een last onder dwangsom van € 20.000,-- opgelegd krijgt, teneinde de bewoning alsnog binnen een termijn van zes maanden te beëindigen.

3. Bewoner start bewoning vanaf 1 september 2017

Nieuwe gevallen van permanente bewoning zijn niet toegestaan. Daarom wordt tegen nieuwe instroom van permanente bewoners strenger opgetreden. Deze bewoners zullen na inschrijving BRP meteen een brief ontvangen waarin staat dat bewoning van kampeermiddelen niet is toegestaan en dat daarop wordt gehandhaafd. Dit betekent dat direct over wordt gegaan tot de oplegging van een last onder dwangsom van € 20.000,--, teneinde de overtreder te bewegen de bewoning binnen een korte termijn van drie maanden te beëindigen.

3.4 Aandacht voor kwetsbaren groepen

Er wordt gewoond in kampeermiddelen om verschillende redenen en door personen met verschillende achtergronden. Van het merendeel mag worden verwacht dat zij zelf een andere hoofdwoning kunnen vinden. Een relatief klein deel van de bewoners is echter sociaal kwetsbaar. Het kan hierbij gaan om o.a.:

- Werkloosheid (langdurig);

- Schuldhulpverlening;

- Sociale problematiek (jeugdzorg, huiselijk geweld, gedwongen uithuisplaatsing);

- ‘Multi-probleem gezinnen’ (gezinnen die langdurig kampen met een combinatie van sociaaleconomische en psychosociale problemen;

- Zorgmijders (mensen die zorg mijden en die niet in staat zijn om zelf hulp te vragen).

In deze situaties zal maatwerk worden toegepast om de bewoning te (laten) beëindigen. Er zal een contactpersoon moeten worden aangewezen, die het contact kan voeren met personen in deze situatie en die kan bekijken hoe de bewoner tot andere woonruimte kan worden begeleid.

Hoofdstuk 4 Handhavingstraject

De handhaving wordt gevormd door drie categorieën. Bij de tweede en derde categorie wordt (mogelijk) op enig moment een handhavingtraject gestart. Dit gaat via de volgende stappen.

Stap 1 - Administratief onderzoek

De eerste stap van het handhavingstraject wordt gevormd door een analyse van de situatie waarbij meerdere disciplines vanuit de gemeente worden betrokken (feitelijk een administratief onderzoek). Door raadpleging van diverse administratieve bronnen kunnen aanwijzingen worden verzameld die individueel en in combinatie met elkaar kunnen leiden tot het vermoeden dat er sprake is van permanente bewoning op het recreatieadres. Bij de administratieve bewijslastverzameling kunnen gemeentelijke en externe administratieve bronnen worden geraadpleegd.

Voorbeelden van administratieve bronnen zijn:

- Gemeentelijke basisadministratie (BRP);

- Gemeentelijke belastingsadministratie;

- Uitkeringsadministratie;

- Administratie in het kader van de leerplicht;

- Administratie in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning; 

Voorbeelden van externe administratieve bronnen zijn:

- BRP van andere gemeenten: indien bekend is waar betrokkene staat ingeschreven kan worden uitgezocht of betrokkene daar ook daadwerkelijk woont;

- Belastingdienst: informatie over hypotheekaftrek woning via de voorlopige aanslag en huur- en zorgtoeslag;

- Kentekenregistratie van de Rijksdienst voor het wegverkeer: informatie over het opgegeven woonadres;

- Nachtregister van de ondernemer die mogelijkheid tot nachtverblijf biedt;

- Inschrijving in de Kamer van Koophandel: indien de betrokkene zijn bedrijf heeft ingeschreven op het recreatieadres, dan kan dit een aanwijzing zijn;

- Kadaster: informatie over het eigendom van een recreatief perceel;

- Nutsbedrijven: nutsgegevens van een recreatieverblijf kunnen aanwijzingen geven. 

Stap 2 – inspecties

Nadat een vermoeden van permanente bewoning bestaat, zal voldoende bewijs moeten worden verzameld om een handhavingzaak tegen een overtreding te kunnen starten. Om te voldoen aan de bewijslast moet het college aannemelijk zien te maken dat een kampeermiddel onrechtmatig wordt bewoond. Daartoe moet het college aannemelijk maken dat het kampeermiddel het hoofdverblijf van betrokkene is. Hiervoor kan worden volstaan met het verzamelen van feiten en omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat het kampeermiddel fungeert als centrum van de sociale en culturele activiteiten van de betrokkene.

Inschrijving in de BRP levert al voldoende vermoeden van bewoning op. Ook een verklaring van een betrokkene dat hij woonachtig is op het recreatieadres, is in beginsel voldoende voor een aannemelijk vermoeden van permanente bewoning. Het is vervolgens aan betrokkene om dit vermoeden te ontkrachten, hetgeen met feiten moet worden onderbouwd.

Bij het ontbreken van een inschrijving in de BRP of van een verklaring van de betrokkene, zal het vermoeden van permanente bewoning aannemelijk moeten worden gemaakt door middel van diverse aanwijzingen. Deze aanwijzingen moeten individueel of in combinatie met elkaar kunnen leiden tot het vermoeden dat er sprake is van permanente bewoning op het recreatieadres. Deze aanwijzingen worden verkregen aan de hand van controles ter plaatse en door raadpleging van administratieve bronnen.

Stap 3 - Behandelen handhavingszaak

Wanneer er een overtreding is geconstateerd, zal deze worden behandeld via het werkproces 'nemen handhavingsbesluit' van de OddV. Dit betekent dat een overtreder een brief ontvangt waarin staat beschreven dat geconstateerd is dat hij in overtreding is en wat hij moet doen om die overtreding te beëindigen. Hieronder volgt een korte toelichting van de belangrijkste te nemen stappen binnen het proces.

Maken handhavingsvoornemen

De overtreder wordt per brief aangekondigd dat wij voornemens zijn handhavend op te treden. Hij wordt geïnformeerd over welke termijn hem wordt gegund de bewoning te (laten) beëindigen en welke dwangsom hij verschuldigd is als hij dit niet tijdig doet. Doorgaans zal er voor worden gekozen om zowel de eigenaar/verhuurder als bewoner/huurder van het kampeermiddel aan te schrijven als overtreder. Het aanschrijven van de eigenaar/verhuurder biedt de gelegenheid om hem te gebieden de huidige bewoning te (laten) beëindigen en te verbieden om toekomstige bewoning toe te staan. Wanneer alleen de huurder/gebruiker zal worden aangeschreven, dan heeft handhaving alleen voor de huidige situatie effect maar wordt het toekomstig strijdig gebruik niet voorkomen. Het is echter niet altijd mogelijk om te bewijzen dat de eigenaar/verhuurder van de permanente bewoning af weet, waardoor het op dat moment alleen mogelijk is om de gebruiker/huurder aan te schrijven. Per overtreding zal de afweging moeten worden gemaakt aan de hand van de verzamelde gegevens.

Uit de categorie volgt welke termijn ter beëindiging van de overtreding wordt gegund. Voor bestaande gevallen van voor 1 september 2017, wordt, als een jaar later de permanente bewoning nog niet is beëindigd, een aanschrijving met begunstigingstermijn van 6 maanden gestuurd. Voor nieuwe situaties wordt een aanschrijving gestuurd met een begunstigingstermijn van 3 maanden.

De hoogte van de dwangsom zal € 20.000,-- zijn. De hoogte van deze dwangsom is gebaseerd op de aard en ernst van de overtreding en het financieel gewin dat de overtreder heeft bij de overtreding of het nalaten van de gevraagde maatregel. Ook is de dwangsom zodanig hoog dat het een voldoende prikkel biedt om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Eveneens sluit het aan bij het beleid dat de gemeente Ede inzake permanente bewoning voert.

Beoordeling zienswijzen en nader onderzoek

Na verzending van de brief krijgt de overtreder twee weken de tijd om te reageren op de aangekondigde handhaving. De reactie zal veelal de redenen en duur van de overtreding bevatten. De reactie zal veelal geen invloed hebben op de gekozen aanpak.

Soms kan de reactie echter wel maatwerk vragen. Omdat uit de reactie bijvoorbeeld kan blijken dat iemand in een andere handhavingscategorie hoort te vallen. Ook kan op dat moment blijken dat er sprake is van een sociaal kwetsbare situatie, waardoor de hardheidsclausule moet worden toegepast en bijvoorbeeld een langere begunstigingstermijn worden gegund en/of andere clusters of afdelingen van de gemeente Wageningen moeten worden ingezet ter begeleiding in deze situaties.

Sanctie opleggen

Na de beoordeling van een zienswijze of de afloop van de termijn zonder dat een zienswijze wordt ontvangen, zal veelal een besluit worden opgelegd. In het besluit wordt rekening gehouden met eventuele bijzondere omstandigheden zoals hiervoor genoemd. Een besluit zal doorgaans echter wel worden genomen, om de overtreders wel te dwingen hun eigen verantwoordelijkheid te nemen (naast de eventuele hulp die wordt geboden).

Stap 4 - Vervolgstappen

Als het besluit is genomen heeft de overtreder de gelegenheid daar in rechte tegen op te komen. De begunstigingstermijn waarbinnen de overtreding moet worden beëindigd, loopt dan echter al wel (tenzij daarvan schorsing wordt verleend door de rechter). Na afloop van de begunstigingstermijn zal worden gecontroleerd of de overtreding is beëindigd. Als dat niet het geval is, zal de dwangsom verbeuren en kunnen worden ingevorderd. Mogelijk kan via een hardere maatregel (hogere dwangsom of bestuursdwang) opnieuw worden opgetreden.

In bijzondere gevallen kan een verlenging van de begunstigingstermijn worden verleend. Daartoe dient de overtreder een schriftelijk verzoek in te dienen die kan worden overwogen. Gevallen waaraan bijvoorbeeld een verlenging zou kunnen worden verleend, zijn die personen die in een sociaal moeilijke situatie zitten en aantonen veel te hebben gedaan om vervangende woonruimte te vinden maar daar in niet kunnen slagen.

Hoofdstuk 5 Capaciteit

De ODDV reserveert in 2017 nu 500 toezichtsuren voor toezicht op het park. Er zijn geen uren gereserveerd voor de juridische procedure van de oplegging van dwangsommen. De toezichtsuren leiden echter niet tot het beëindigen van overtredingen omdat de urgentie niet door de bewoners wordt gevoeld om ook daadwerkelijk de bewoning van de kampeermiddelen te beëindigen. Dit is dan ook onvoldoende om het probleem van permanente bewoning terug te dringen.

Gelet op de gekozen categorieën zal dit jaar nog wel kunnen worden volstaan met de begrote capaciteit, omdat dit jaar alleen aanschrijvingen worden opgesteld voor nieuwe bewoners. Met de begrote toezichtsuren kan wel de algehele bewoning op het park in kaart worden gebracht om deze gedurende een jaar te kunnen monitoren. In 2018 zal een grotere capaciteit moeten worden ingezet op zowel toezicht als de juridische handhavingsprocedure. Dit zal bij uitvoeringsprogramma 2018 worden begroot.

Als het park vrijwel vrij is van overtredingen, zal de capaciteit weer kunnen worden verkleind omdat er dan een beheerssituatie ontstaat. Het beheersen zal betekenen het afronden van de lopende handhavingszaken en het direct aanschrijven van nieuwe BRP inschrijvingen die maandelijks vanuit Burgerzaken aan de ODDV worden doorgespeeld.

Een intensievere handhaving van permanente bewoning vraagt niet alleen extra capaciteit van de ODDV maar ook van flankerende beleidsafdelingen. Op voorhand is echter niet in te schatten hoe groot de extra capaciteitsvraag zal zijn. Op basis van de ervaringen met de nieuwe aanpak zal worden beoordeeld of herprioritering of extra capaciteit noodzakelijk is. Bij uitvoeringsprogramma kan daarop worden bijgestuurd.

Hoofdstuk 6 Rol en verantwoordelijkheid eigenaren en gebruikers

Naar aanleiding van het collegebesluit over dit beleid zal er vanuit de afdeling communicatie door middel van persberichten en publicaties op de website en de gemeentepagina kenbaar worden gemaakt dat er actiever handhavend wordt opgetreden tegen permanente bewoning en hoe dit zal gebeuren. Ook zullen informatieve brieven worden gezonden naar eigenaren en gebruikers van camping de Wielerbaan.

Door actief het handhavingsbeleid aan te kondigen, weten degenen die permanent in een kampeermiddel wonen dat zij geconfronteerd kunnen worden met een handhavingprocedure. Van de permanente bewoners kan en mag worden verwacht dat zij vanaf de aankondiging van het handhavingsbeleid concrete stappen gaan ondernemen om vervangende (legale) woonruimte te vinden.

Het park en zijn eigenaren heeft een groot belang als het gaat om het niet permanent bewonen van kampeermiddelen. Permanent gebruik onttrekt immers de kampeermiddelen aan de toeristenmarkt. Het handhaven van permanente bewoning ziet de gemeente dan ook als een gemeenschappelijk belang en daarmee als een gemeenschappelijke opgave. De eigenaren zijn partners die kunnen helpen permanente bewoning te beheersen. Bijvoorbeeld door te helpen met de informatievoorziening; denk aan inzage in het nachtregister en verdenkingen van permanente bewoning voor te leggen aan de gemeente. De gemeente kan de eigenaren op haar beurt helpen om het park te laten gebruiken conform de geldende bestemming of te kijken naar uitbreidingsmogelijkheden bij goed ondernemerschap. Daarnaast kan het park voor goed gedrag worden ‘beloond’ met minder inspecties en controles vanuit de ODDV.

De ODDV heeft inmiddels contact opgenomen met de eigenaren van het park om deze lijn kenbaar te maken.

Hoofdstuk 7 Ingangsdatum beleid

Dit beleid gaat conform collegebesluit op 1 september 2017 van kracht.