ALGEMENE PLAATSELIJKE VERORDENING WAGENINGEN 2007

Ondertekening

Toelichting Algemene Plaatselijke Verordening Wageningen 2007.

De toelichting op de APV Wageningen 2007 bestaat uit twee onderdelen:

• 1.

  De motivering van de afwijkingen van de APV Wageningen 2007 op de model-APV;

• 2.

  De toelichting op de model-APV van de VNG: Hierbij dient er rekening te worden gehouden met het feit dat de gemeente Wageningen niet alle onderdelen van de model-APV hanteert. De toelichting op de model-APV is integraal opgenomen om ook de eventuele toekomstige wijzigingen in het model makkelijk te kunnen verwerken.

1. De motivering afwijkingen op de model-APV (Gewijzigd naar aanleiding van raadsbesluit APV Wageningen 2007 raad van 5 juli 2007).

In onderstaand overzicht wordt met betrekking tot de artikelen van de APV Wageningen 2007, die afwijken van de model-APV, aangegeven waarom wordt afgeweken.

Bladzijde 4:

Artikel 2.1.6.2 Winkelwagentjes:

Volgens de model-verordening VNG.

• 1.

  De rechthebbende op een bedrijf die winkelwagentjes ter beschikking stelt, mede ten behoeve van het vervoer van winkelwaren over de weg, is verplicht ze te voorzien van de naam van het bedrijf of een ander herkenningsteken en de in de omgeving van dat bedrijf door het publiek op of langs de weg achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen of te doen verwijderen.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Volgens de APV Wageningen 2007:

Het is verboden zich met een winkelwagentje, zoals dat in een winkel wordt gebruikt en als zodanig herkenbaar is, op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van die winkel of, indien de winkel gelegen is in een winkelcomplex, buiten de onmiddellijke omgeving van dat winkelcomplex. Als onmiddellijke omgeving van een winkel of winkelcomplex wordt aangemerkt de weg of het weggedeelte, grenzende aan die winkel of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats.

Toelichting:

“Deze bepaling tracht het "zwerfkarrenprobleem" te verkleinen. Een belangrijke aanpak van het probleem is reeds gevonden in het feit dat de grote supermarkten in Wageningen inmiddels beschikken over een statiegeldregeling op het gebruik van de winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij 50 eurocent heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje. Die krijgt hij pas terug bij terugbezorging van het wagentje. Blijft over een verbodsbepaling voor het zich bevinden met een winkelwagentje buiten de onmiddellijke omgeving van de winkel of het winkelcomplex”.

Motivering op de afwijking van de model-APV:

Bij dit artikel is gekozen voor de tekst van de oude APV, omdat het doel van het artikel gericht is op de aanpak van het zwerfkarrenprobleem en de tekst van de oude APV het meest tegemoet komt aan deze aanpak.

Bladzijde 5-6:

Afdeling 2: Toezicht op evenementen.

Artikel 2.2.1. Begripsomschrijvingen

Aan dit artikel is een lid g. toegevoegd “sociaal-culturele activiteiten, die plaatsvinden in gebouwen welke volgens het geldende bestemmingsplan zijn bestemd voor maatschappelijke doeleinden”.

Motivering op de afwijking van de model-APV:

Deze toevoeging heeft te maken met de rechterlijke uitspraak over activiteiten van de bibliotheek Wageningen. De rechter verlangt voor bepaalde activiteiten een evenementenvergunning. Met deze toevoeging wordt beoogd de reikwijdte van het begrip evenement te beperken.

Bladzijde 6-9:

Afdeling 3. Toezicht op openbare inrichtingen.

Paragraaf 1: Toezicht op horecabedrijven

Motivering op de afwijking van de model-APV:

De artikelen 2.3.1.1. Begripsomschrijvingen tot en met 2.3.1.2b. Intrekkingsgronden wijken af van de model-APV, omdat de gemeente Wageningen één en ander uitgebreider wil regelen dan in de model-APV is voorzien. Dit komt in de diverse artikelen als volgt tot uitdrukking.

Artikel 2.3.1.1. Begripsomschrijvingen

In afwijking van de model-APV heeft de gemeente Wageningen bij lid 1.a. “of een slijtersbedrijf” toegevoegd, en onder lid. 1.c. zijn afhaalcentra genoemd.

Tevens is in lid.1.b. uitgebreider dan in de model-APV beschreven wat in de directe omgeving van het horecabedrijf als onderdeel van het horecabedrijf beschouwd moet worden.

Toelichting:

“De hier opgenomen begripsomschrijvingen gelden, in tegenstelling tot die in artikel 1.1., slechts voor deze paragraaf.

Lid 1: inrichting

De omschrijving omvat alle horeca-inrichtingen en wel inclusief de inrichtingen waarvoor een ontheffing, als bedoeld in artikel 35 van de Drank- en horecawet, is verleend (feesttenten en dergelijke). Een aanvraag voor een terrasvergunning ingevolge artikel 2.10 APV blijft hiernaast noodzakelijk.

Lid 5: beheerder

Uit de begripsomschrijving blijkt dat de (hoofd)beheerder, dan wel de medebeheerder(s) ook in de inrichting aanwezig moet zijn om leiding te kunnen geven aan de exploitatie. De beheerder is degene die aangesproken kan worden op de naleving van de vergunningsvoorwaarden.

Lid 6: bezoekers

Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.2.1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen).”

Artikel 2.3.1.2 Vergunningsplicht

Toelichting:

“Lid 1:

De benaming Overlastverordening Horeca en overlastvergunning leidden vaak tot verwarring, in die zin dat omwonenden van een inrichting in de veronderstelling verkeerden dat de verordening voorzag in de bestrijding/voorkoming van alle mogelijke vormen van overlast. De milieuwetgeving, in het bijzonder het Besluit horeca-, sport-, en recreatieinrichtingen milieubeheer, heeft namelijk betrekking op datgene wat plaatsvindt binnen de grenzen van het horecabedrijf en de directe omgeving. Slechts de overlast die de openbare orde betreft, is tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. Om die reden is gekozen voor de benaming exploitatievergunning. Gezien het feit dat hier in principe sprake is van horeca-inrichtingen welke voor het publiek toegankelijk zijn, is op basis van artikel 174, Gemeentewet uitgegaan van de burgemeester als bevoegd gezag. Indien er sprake is van een niet voor het publiek toegankelijke inrichting is het college van burgemeester en wethouders het bevoegd orgaan.

Lid 2, sub a:

Deze bepaling maakt het mogelijk bepaalde inrichtingen vrij te stellen van de vergunningsplicht. Op dit moment houdt dit in dat horeca-inrichtingen zoals bedoeld in artikel 2.3.1.1, lid 1, sub a (de Drank- en horecawet vergunninghouders) en feesttenten van een vergunningsplicht vrijgesteld worden. Op deze inrichtingen kan ook anderszins toezicht worden uitgeoefend en is een exploitatievergunning wellicht een (te) zwaar middel.

Lid 2, sub c:

Door het opheffen van de vergunningsplicht, kunnen in de gemeente gebieden en/of categorieën van horeca-inrichtingen worden aangewezen waar zonder vergunning een horecabedrijf kan worden geëxploiteerd. Bij wijze van 'ondergrens' geeft sub c als rechtstreekse norm dat de exploitatie van het horecabedrijf echter ook dan de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig mag beïnvloeden. Zo geldt in dit kader dat het in horeca-inrichtingen zoals bedoeld in artikel 2.3.1.1 lid 1, sub a, het verboden is om middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in de inrichting aanwezig te hebben. Indien nodig kan met het oog op naleving van deze norm bestuursdwang worden aangezegd of een dwangsom worden opgelegd.

Lid 3, sub b:

Om schijnbeheer te voorkomen, wordt vereist dat er minimaal twee personen aan de voorwaarden voldoen en op de vergunning opgevoerd worden.

Lid 3, sub c:

Het exploiteren van een horeca-inrichting bergt een zeker risico in zich voor de openbare orde. Slechts bij een verantwoorde exploitatie blijven deze risico's binnen aanvaardbare grenzen. Het voorgaande heeft dus gevolgen voor de te stellen eisen aan persoonlijkheid, integriteit en gedrag van de beheerder. De Wet op de justitiële documentatie en op verklaringen omtrent het gedrag (WJD) vormt de juridische basis maar wat betreft de normen, wordt aansluiting gezocht bij het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en horecawet.”

Artikel 2.3.1.2a – Weigeringsgronden

Toelichting:

“Verstoring van de openbare orde dan wel aantasting van het woon- en leefklimaat door geluid- of trillingoverlast, dienen te worden voorkomen.

Hiertoe dienen in principe de normen zoals gesteld in de van toepassing zijnde milieuregelgeving als uitgangspunt genomen te worden.

Lid 1, sub c:

De horeca-inrichtingen welke niet onder de werking van de Drank- en horecawet (en de op grond daarvan gestelde inrichtingseisen) vallen en ook geen 'afhaalcentrum' zijn, dienen voortaan te voldoen aan de hier opgenomen inrichtingseisen. Ook al is hier sprake van alcoholvrije horeca-inrichtingen dient hier vermeld te worden dat de motivatie om inrichtingseisen te stellen in principe een andere is dan bij de Drank- en Horecawet (motivatie daar sociale hygiëne). De inrichtingseisen aangaande de luchtverversing, welke dienen te voldoen aan het Bouwbesluit, zijn overigens minder zwaar dan het gestelde hierover in de DHW.

De 'relatieve openheid' vanaf de openbare weg zal door middel van toepassing van de eisen van met name inzake de daglichttoetreding (zie vijfde aandachtsstreepje t/m zevende aandachtsstreepje) verbeteren, hetgeen het toezicht ten goede zal komen. De motivatie om voor de alcoholvrije horeca-inrichtingen inrichtingseisen te stellen, bestaat naast de kwalitatieve verbeteringen uit het feit dat een wildgroei van dergelijke alcoholvrije horeca-inrichtingen beter tegen te houden is (openbare orde motief).”

Lid 3, sub 9:

Beheerders van een horeca-inrichting dienen te voldoen aan de gestelde eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van het besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999.

Artikel 2.3.1.2b – Intrekkingsgronden

Toelichting:

“Buiten de algemene intrekkingsgronden van artikel 1.6 gelden nog een aantal specifieke intrekkingsgronden. Verstoring van de openbare orde dan wel aantasting van het woon- en leefklimaat door geluid of trillingoverlast, dienen eveneens te worden voorkomen. Hiertoe dienen in principe de normen zoals gesteld in de van toepassing zijnde milieuregelgeving als uitgangspunt genomen te worden.”

Artikel 2.3.1.8a Toegang ambtenaren van politie

Toelichting:

“Teneinde de controletaak van politieambtenaren te vergemakkelijken wordt in artikel 2.3.1.8 de houder van het horecabedrijf de verplichting opgelegd ervoor te zorgen dat deze ambtenaren onbelemmerd het bedrijf kunnen betreden gedurende de tijd dat deze voor het publiek geopend is. Indien echter gedurende de tijd dat het horecabedrijf gesloten dient te zijn er toch bezoekers aanwezig zijn, dient de houder evenzeer ervoor te zorgen dat de ambtenaar van politie zijn inrichting kan betreden.”

Een geheel nieuw artikel in de APV Wageningen 2006 is Artikel 2.3.1.b. Glaswerk buiten horecabedrijven.

Toelichting:

“Dit artikel is om te voorkomen dat glaswerk (glazen, flessen etc.) in met name het centrum van Wageningen (horecaconcentratie) op straat belandt. De politie heeft aangegeven dat zij, tijdens de reguliere stapavonden en bij evenementen, in toenemende mate geconfronteerd wordt met dit probleem zonder dat zij daar momenteel effectief tegen op kan treden.

De belangrijkste motieven om dit artikel op te nemen in de APV Wageningen liggen primair op het terrein van de openbare orde en veiligheid en het beperken van overlast. Dit artikel staat in relatie met artikel 2.4.8. (hinderlijk drankgebruik) en de in 2002 vastgestelde beleidsregel om bij tappunten door de horeca alleen het gebruik van spoelbare bekers van duurzame kunststof toe te staan.”

Bladzijde 9:

Paragraaf 3: Toezicht op speelgelegenheden.

Afwijkend van de model-APV is hier een Artikel 2.3.3.2a Speelautomatenhallen opgenomen.

Toelichting:

“In dit artikel wordt het raadsbesluit aangegeven waarin besloten is dat de gemeente Wageningen geen speelautomatenhal binnen haar gemeentegrenzen wenst en om die reden geen speelautomatenhallenverordening heeft vastgesteld.

Er kan ook voor gekozen worden om dit artikel weglaten. Louter het feit dat een gemeente geen speelautomatenhallenverordening heeft en dit ook als zodanig heeft besloten is voldoende om potentiële exploitanten buiten de deur te houden.”

Bladzijde 10:

Afdeling 4: Maatregelen tegen overlast en baldadigheid.

Artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen en hulpmiddelen voor winkeldiefstal.

In de model-APV luidt het artikel “Vervoer inbrekerswerktuiden”.

Toelichting: Met de toevoeging “en hulpmiddelen voor winkeldiefstal”wil de gemeente op kunnen treden tegen geprepareerde jassen en tassen en het gebruik van zogenaamde “jammers”, stoorzenders waarmee detectiepoortjes buiten werking gesteld kunnen worden. Hiermee kunnen winkeliers geholpen worden bij hun aanpak van winkeldiefstal. Met deze toevoeging kunnen winkeliers ingrijpen, voordat de dief de winkel uitloopt met de gestolen waar. De winkelier kan vervolgens de winkeldief aan de politie overdragen, die een boete geeft op grond van de APV.

Bladzijde 11:

Artikel 2.4.8. Hinderlijk drankgebruik:

De raad heeft in de vergadering van 05-07-2007 besloten dit artikel te laten vervallen.

Toelichting: De raad is van mening dat op grond van artikel 2.4.7 tegen hinderlijk gedrag op of aan de weg voldoende opgetreden kan worden.

Afwijkend van de model-APV is hier een Artikel 2.4.11a Onbeheerd laten staan van voertuigen e.d. opgenomen.

Toelichting:

“In dit artikel is het onbeheerd laten staan van voertuigen e.d. geregeld. In verband met de problematiek rondom zwerffietsen/fietswrakken in en om het centrum van Wageningen is in lid d een bepaling dienaangaande opgenomen. Ingevolge deze bepaling kunnen langdurig achtergelaten fietswrakken of zwerffietsen, in verband met het feit dat deze een gevoel van onveiligheid, overlast en een ontsiering van het straatbeeld kunnen opleveren, worden verwijderd. Dit niet dan nadat aan de actie tot verwijdering van de fietsen middels publicatie in voldoende mate bekendheid is gegeven. De termijn, na afloop waarvan een fietswrak/zwerffiets kan worden verwijderd, is door het college van burgemeester en wethouders nader vastgesteld op drie weken. Bij de vooraankondiging van de inzamelactie wordt deze termijn duidelijk vermeld. De betreffende fietswrakken/zwerffietsen worden voorzien van een sticker. De eigenaar kan de fiets gedurende de termijn van drie weken nog meenemen. Bij het inzamelen worden de fietsen geregistreerd en gefotografeerd. De fietswrakken/zwerffietsen worden vervolgens voor een termijn van drie maanden opgeslagen. Als binnen deze termijn de eigenaar de fiets niet komt ophalen, wordt deze door een fietswerkplaats opgehaald.”

Bladzijde 12:

Afwijkend van de model-APV is bij Artikel 2.4.17 Loslopende honden een lid 3 en een lid 4 toegevoegd.

Toelichting:

“De gemeente wil met lid 3 de mogelijkheid creëren om buiten de bebouwde kom gebieden aan te wijzen waar honden alleen aangelijnd mogen verblijven of lopen.

Lid 4 spreekt voor zich (de zogenaamde losloopplaatsen).”

Bladzijde 13:

Artikel 2.4.25 Bedelarij

:Ten opzichte van de model-APV is hier de gebiedsaanwijzing niet opgenomen.

Toelichting: Uit het oogpunt van transparantie is besloten het artikel zo te formuleren dat de hele gemeente aangewezen is.

Bladzijde 14-15:

Afwijkend van de model-APV is er een Afdeling 9a: Verblijfsontzegging met een artikel 2.9.1A Verblijfsontzegging opgenomen.

Toelichting:

“Met dit artikel wil de gemeente ruimere mogelijkheden creëren om op te kunnen treden tegen individuen of groepen die de openbare orde (dreigen te) verstoren en deze vervolgens het bevel te geven plaats of gebied, gedurende een aangegeven tijd, te verlaten.”

Bladzijde 15-17:

Hoofdstuk 3 Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.

Paragraaf 2: Seksinrichtingen, straatprostitutie, sekswinkels en dergelijke

In aansluiting op een mogelijkheid aangegeven in de model-APV is er bij Artikel 3.2.1. Seksinrichtingen, lid 2 een sub d t/m h toegevoegd.

Toelichting:

“Door meer gegevens aan de aanvrager te vragen kan er een beter beeld van de aanvraag gevormd worden. Deze gegevens kunnen tevens gehanteerd worden als behandelingsvereiste; indien de aanvrager deze gegevens niet binnen een gestelde termijn aanlevert wordt de aanvraag niet in behandeling genomen (art. 4:5 Awb).”

Artikel 3.2.6. Straat- en raamprostitutie is beperkt gebleven tot lid 1 en 2, aangezien de gemeente Wageningen straat- en raamprostitutie verbiedt.

De model-APV biedt de mogelijkheid meerdere leden toe te voegen waarmee straat- en raamprostitutie kan worden gereguleerd. Aangezien de gemeente Wageningen een algeheel verbod heeft op straat- en raamprostitutie is toevoeging van deze leden niet nodig.

Artikel 3.2.7. Sekswinkels wijkt af van de model-APV, omdat gekozen is voor een ruimere toepassing. Opgenomen is de mogelijkheid om ook in andere voor het publiek toegankelijke besloten ruimte de verkoop van seksartikelen aan particulieren te verbieden. Tevens is geregeld dat de burgemeester bevoegd is om ontheffing te verlenen met inachtneming van leef- en woonomgevingsaspecten.

Bladzijde 19:

Hoofdstuk 4 Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente

Afdeling 3: Het bewaren van houtopstanden: is opgenomen in de Bomenverordening.

Bladzijde 20:

Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente

Afdeling 2: Collecteren, venten, standplaatsen en snuffelmarkten

Afwijkend van de model-APV is bij Artikel 5.2.1. Inzameling van geld en goederen tussen lid 2 en 4 een extra lid 3a. en b. toegevoegd.

Bij 3a. wordt geregeld dat degenen, die onder verantwoordelijkheid van de door het Centraal bureau fondsenwerving aangewezen instelling, in de door het centraal bureau vastgesteld periode inzamelt geen vergunning hoeven aan te vragen. Bij 3b. is geregeld dat deze organisaties zich dienen te melden indien zij in de betreffende periode gaan inzamelen.

Bladzijde 25:

Afdeling 5: Verbod vuur te stoken

In Artikel 5.5.1. Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken is lid 2 gewijzigd t.o.v. de model-APV in die zin dat ‘voorzover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert’ wordt achter lid 2, c weggehaald en onder 2 a,b en c geplaatst.

Toelichting: Door deze wijziging kan ook tegen overlast en hinder van sfeerverlichting, terrashaarden en vuurkorven, zoals genoemd onder lid 2, a en b opgetreden kan worden.

Bladzijde 26:

Hoofdstuk 6 Straf-, overgangs- en slotbepalingen

Bij Artikel 6.1. Strafbepaling is gekozen voor de geldboetecategorie die nu ook in de huidige APV wordt gehanteerd, te weten de categorie waarin hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie en de mogelijkheid tot openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak mogelijk is. De strafrechter is overigens de instantie die de strafmaat bepaalt.

De gemeente kan ook een onderscheid in twee geldboetecategoriën met toepassing van een categorie waarbij een geldboete van de eerste categorie wordt gehanteerd. Daarbij zal per artikel moeten worden aangegeven welke geldboetecategorie wordt gehanteerd.

Bij het maken van deze verordening is er voor gekozen om het huidige beleid te handhaven.

Bij Artikel 6.5. Overgangsbepaling is de alternatieve overgangsbepaling genomen, zoals deze vermeld staat in de toelichting op de model-verordening van de VNG. In verband met een vermindering van de administratieve lastendruk en kostenbesparing (vermindering leges) voor de aanvragers is er voor gekozen om geen geldigheidsduur te koppelen aan de bestaande vergunningen, ontheffingen, voorschriften en beperkingen. De bestaande vergunningen, ontheffingen, voorschriften en beperkingen verleend op basis van de huidige APV blijven van kracht tot de bij de verlening vastgestelde termijn is verstreken of totdat zij worden ingetrokken.

2.Toelichting Model-Algemene Plaatselijke Verordening

Algemene toelichting model-APV verzie 30-08-2006

Herziening 2002

Samenvatting

In maart 2002 hebben wij een nieuwe editie van de model-APV (Algemene plaatselijke verordening) afgerond. Het model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Tevens hebben we dankbaar gebruikgemaakt van de informatie die we uit het grote SGBO-onderzoek van 2001 konden putten. U kunt de herziene model-APV ook downloaden via www.modelverordeningen.nl . De VNG Uitgeverij heeft de gewijzigde teksten omgezet in een supplement bij de losbladige uitgave van de model-APV.

De tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen zijn niet aangepast. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan Overigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving.

Rapport SGBO

Begin 2000 is aan SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG, opdracht gegeven voor een onderzoek naar het gebruik van de model-APV en naar de wensen van de gebruikers bij een volgende aanpassing van het model.

Doel van het onderzoek was de wensen van de gebruikers beter in kaart te brengen om daarmee bij het onderhoud van het model optimaal rekening te kunnen houden. Daartoe werd samen met SGBO een enquête opgesteld met vragen over vrijwel alle onderdelen van het model, het gebruik en de handhaving van de bepalingen en de wensen van de gebruikers wat betreft de aanvulling op het model. Hoofdstuk 3 is buiten de enquête gehouden, omdat dat hoofdstuk ten tijde van het opstellen van de enquête juist was vernieuwd in verband met de afschaffing van het bordeelverbod en er voorzien is in een aparte evaluatie daarvan.

Grote lijnen

Uit het rapport blijkt dat 75% van de gemeenten het model integraal of met kleine aanpassingen heeft overgenomen. Nog eens 11% heeft het model overgenomen met op onderdelen grotere aanpassingen of aanvullingen en eveneens 11% heeft het model overgenomen en bepaalde onderdelen in aparte verordeningen geregeld in plaats van in de APV. 97% van de gemeenten maakt dan ook inhoudelijk gebruik van het model. Deze percentages zijn veel hoger dan verwacht werd op basis van een door SGBO gehouden onderzoek van 10 jaar geleden.

Het voorgaande betekent dat het bijhouden van het model van groot belang is voor vrijwel alle gemeenten. Van de ondervraagde gemeenten geeft 26% aan dat de APV meteen wordt aangepast na het verschijnen van een ledenbrief, terwijl 63% aangeeft dat wijzigingen eens in de zoveel tijd worden verwerkt. De VNG zal voor het ‘periodiek onderhoud’ in beginsel een frequentie van eens per twee jaar aanhouden. Dit laat natuurlijk onverlet dat wijzigingen die het gevolg zijn van wetswijzigingen of belangrijke jurisprudentie meteen per ledenbrief of nieuwsbrief zullen worden verspreid. Op deze tussentijdse aanpassingen op onderdelen wordt nog eens teruggekomen bij het ‘periodiek onderhoud’.

Geen grote wijzigingen

Het rapport van SGBO geeft geen aanleiding tot grote wijzigingen in de opzet en indeling van het model. Van de respondenten geeft 79% aan voorkeur te hebben voor een model dat min of meer dezelfde onderwerpen bevat als het huidige model. 69% geeft aan dat meer alternatieve regelingen dan nu zijn opgenomen niet nodig zijn, terwijl nog eens 15% aangeeft slechts één regeling per onderwerp te wensen. De helft van de respondenten is positief ten aanzien van het zogenoemde cafetariamodel (opname van onderwerpen die mogelijk niet voor alle gemeenten relevant zijn), terwijl 42% zich duidelijk uitspreekt (8% heeft geen voorkeur) voor de huidige opzet met een beperkt aantal onderwerpen. Bij verschillende hoofdstukken zijn suggesties gedaan over onderwerpen die nader zouden kunnen worden geregeld.

Over de toelichting zijn de respondenten in zeer grote meerderheid positief. Wel wordt aangegeven dat het opnemen van meer jurisprudentie in de toelichting gewenst is en dat de toelichting op sommige punten verouderd is.

Algehele herziening/geen inhoudelijke herziening milieubepalingen

Zoals vermeld hebben wij in maart 2002 een nieuwe editie van de model-APV afgerond. Het model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Awb, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Helaas is het onmogelijk gebleken om de tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen aan te passen. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan. Overigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving.

Handhaving

In de laatste jaren is de aandacht voor handhaving toegenomen. Dat blijkt onder meer uit het aantal vragen dat wordt gesteld over de handhaving van verschillende bepalingen uit de APV. Ook de resultaten van de enquête geven aanleiding om bijzondere aandacht aan handhaving te schenken. Bij verschillende artikelen wordt door de respondenten aangegeven dat de handhaving een punt van zorg is. In de toelichting op de model-APV is daarom meer aandacht gegeven aan de handhaving van de verschillende artikelen. Tevens hebben we nauw contact met het landelijk Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie en kunnen we in de toekomst ook samen met hen werken aan strafrechtelijk sluitende teksten. Voor de daadwerkelijke handhaving van de APV-bepalingen blijft uiteraard overleg in de lokale driehoek van belang. In dit verband wijzen wij u ook op de in artikel 143 van de Gemeentewet neergelegde verplichting om mededeling te doen van APV-wijzigingen aan het parket. In hoofdstuk 6 is een nieuwe algemene toelichting opgenomen met een algemene introductie over bestuurlijk toezicht, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Tevens wordt ingegaan op het instrument bestuurlijke boete, waarover anno 2002 de discussie nog volop gaande is.

Rubrica est lex

Uit de enquête volgt dat het opschrift van een hoofdstuk of afdeling soms problemen geeft bij de interpretatie van een artikel of van de weigeringsgronden in een artikel. Uit enkele uitspraken van verschillende rechters blijkt dat weigeringsgronden die in een artikel een zelfstandige positie hebben, toch beperkt worden geïnterpreteerd gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel staat. Dit soort uitspraken is een punt van zorg. Nu de leden volgens de enquête hechten aan de bestaande structuur van het model, ligt het niet voor de hand deze sterk te wijzigen. Wel is nu al in beperkte mate (en wordt bij de komende wijzigingen steeds weer) bekeken of met een aanpassing van de titels van hoofdstukken en afdelingen het risico van dergelijke uitspraken kan worden beperkt. Hierbij wordt tevens gelet op de weigeringsgronden van de artikelen.

Gebruik cursieve tekst

De onderwerpen die thans in het model geregeld zijn, komen bij nagenoeg elke gemeente voor, hetzij in de APV, hetzij in een aparte verordening. Dit is dan ook het belangrijkste selectiecriterium geweest bij het totstandkomen van de model-APV in 1986.

Voor een aantal bepalingen in het model geldt echter dat zij alleen bedoeld zijn voor gemeenten waar het desbetreffende probleem of onderwerp zich voordoet (bijvoorbeeld afdeling 4.6: Bescherming van flora en fauna, afdeling 5.3: Openbaar water en afdeling 5.4: Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden). In hoofdstuk 2: Openbare orde komen voorts enkele bepalingen voor waarvan wij menen dat de wenselijkheid met name uit het oogpunt van handhaving niet erg groot is, maar die uit politiek oogpunt in de belangstelling staan (bijvoorbeeld: de hondenpoepbepaling van artikel 2.4.18). De in deze alinea genoemde categorieën bepalingen zijn in de tekst cursief gedrukt. Het is met name voor deze bepalingen van belang dat elke gemeente de wenselijkheid voor zichzelf vaststelt.

Hernummering/schrapping afdelingen en artikelen

Op bepaalde plaatsen in het model vielen door schrapping van afdelingen of artikelen gaten en vonden we het nuttig om te hernummeren. Op de plaatsen waar dit is gebeurd is in de model-APV zo veel mogelijk aangegeven wat is geschrapt en hoe is hernummerd. Hieronder volgt een overzicht.

Schrapping

afdeling/artikel - opschrift

• 1.

  1 K - pluimvee

• 2.

  1.6.11 - verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting

• 2.

  1.6.14 - benzinepompen op of nabij de weg

• 2.

  3.1.8 - toegang ambtenaren van politie

• 2.

  3.2.3, tweede lid - inzage in nachtregister

• 5.

  6/5.6.1-5.6.2 - straatnaamborden, huisnummers, e.d.

Hernummering

oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel

• 1.

  1 L - 1.1 K - handelsreclame

• 2.

  1.2.3 - 2.1.2.2 - kennisgeving betogingen op openbare plaatsen

• 2.

  1.2.4 - 2.1.2.3 - afwijking termijn

• 2.

  1.2.3 - 2.1.2.4 - te verstrekken gegevens

• 2.

  1.6.7 - 2.1.6.6 - rookverbod in bossen en natuurterreinen

• 2.

  1.6.8 - 2.1.6.7 - gevaarlijke of hinderlijke voorwerpen

• 2.

  1.6.9 - 2.1.6.8 - vallende voorwerpen

• 2.

  1.6.10 - 2.1.6.9 - voorzieningen voor verkeer en verlichting

• 2.

  1.6.12 - 2.1.6.10 - objecten onder hoogspanningslijn

• 2.

  1.6.13 - 2.1.6.11 - veiligheid op het ijs

• 2.

  3.1.10 - 2.3.1.8 - het college als bevoegd bestuursorgaan

• 2.

  4.1a - 2.4.1 - betreden gesloten woning of lokaal

• 2.

  5.6 - 2.5.5 - handel in horecabedrijven

• 2.

  7 - 2.6 - vuurwerk

• 2.

  7.1 - 2.6.1 - begripsomschrijvingen

• 2.

  7.2 - 2.6.2 - afleveren van vuurwerk

• 2.

  7.3 - 2.6.3 - bezigen van vuurwerk

• 2.

  8 - 2.7 - drugsoverlast

• 2.

  8.1 - 2.7.1 - drugshandel op straat

• 2.

  9 - 2.8 - bestuurlijke ophouding

• 2.

  9.1 - 2.8.1 - bestuurlijke ophouding

• 5.

  8 - 5.6 - verstrooiing van as

• 5.

  8.1 - 5.6.1 - begripsomschrijving

• 5.

  8.2 - 5.6.2 - verboden plaatsen

• 5.

  8.3 - 5.6.3 - hinder of overlast

• 6.

  1a - 6.2 - toezichthouders

Consequenties van al dan niet regelen

In aansluiting op het vorenstaande en in de lijn van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is voorts van belang dat bij de keuze voor het al dan niet opnemen van een modelbepaling in de eigen verordening wordt nagegaan wat de consequenties hiervan zijn.

Als bijvoorbeeld gekozen wordt voor het wel opnemen van een cursieve bepaling, bijvoorbeeld de hondenpoepbepaling, dan moet deze bepaling ook kunnen worden gehandhaafd (zie hiervoor uitgebreid de algemene toelichting op hoofdstuk 6).

Als een (cursieve) bepaling niet wordt overgenomen, dan moet de gemeente beseffen dat de daarin geregelde activiteiten niet meer verboden zijn of vergunningvrij worden. Er is dan geen kapstok meer voor de gemeente om in maatschappelijk onwenselijke situaties op te treden. De afweging hieromtrent zal op plaatselijk niveau moeten plaatsvinden.

Bezwaar en beroep

Besluiten op grond van de APV zijn in beginsel vatbaar voor bezwaar en beroep (en hoger beroep) overeenkomstig de Awb. De APV zelf is niet vatbaar voor bezwaar en beroep aangezien dit een algemeen verbindend voorschrift is (artikel 8:2 van de Awb). Ook beleidsregels (bijvoorbeeld voor standplaatsen ex artikel 5.2.3) vallen onder de uitzondering van artikel 8:2 van de Awb. Aanwijzingsbesluiten (bijvoorbeeld de aanwijzing op grond van 2.4.20 van plaatsen waar het verboden is hinderlijke of schadelijke dieren te houden) daarentegen zijn in de jurisprudentie gekwalificeerd als besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften. Zij zijn dus wel voor bezwaar en beroep vatbaar.

Herziening 2004

Samenvatting op hoofdlijnen

De aanleiding voor een grondige herziening in november 2004 was de recente jurisprudentie met betrekking tot de afbakeningsbepalingen. De artikelen waarin afbakeningsbepalingen zijn opgenomen zijn aangepast. Hieronder vindt u de theorie op grond waarvan de afbakeningsbepalingen zijn gewijzigd. Vervolgens worden de overige belangrijkste wijzigingen kort besproken.

Afbakeningsbepalingen

Zoals wij eerder in onze ledenbrieven van 21 juli 2003, kenmerk BJZ/2003002175, Lbr. 03/74, en van 22 december 2003, kenmerk BJZ/2003004811, Lbr. 03/170, hebben vermeld, blijkt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november, 200200616/1, en 4 december 2002, 200202921 (www.rechtspraak.nl, LJNnrs. AF0310 en AF1480), gepubliceerd in De Gemeentestem 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen, en in samenvatting in JG 03.0105 met noot van B. Rademaker, dat een groot aantal afbakeningsbepalingen in de model-APV niet gehandhaafd kan worden. Het gaat in deze uitspraken om de uitleg van artikel 4.7.2 (oud) van de model-APV. In het derde lid stond een in de APV veelgebruikte afbakeningsbepaling: ‘Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voorzover de Woningwet, op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1 van toepassing is.’ De Afdeling heeft in genoemde uitspraken deze afbakeningsbepaling zo uitgelegd dat als de Woningwet (of een andere hogere regeling) van toepassing is, er geen plaats meer is voor toepasselijkheid van de APV. Uit de woorden ‘voorzover’ wordt afgeleid dat als er bijvoorbeeld een bouwvergunning is vereist op grond van de Woningwet, men aan de reclamevergunning op grond van de APV niet meer toekomt. Het gevolg daarvan is dat de beoogde werking van de APV, namelijk het aanvullen van hogere regelgeving, teniet wordt gedaan. In de ledenbrief van 22 december is alvast een wijzigingsvoorstel voor artikel 4.7.2 (oud) model-APV gedaan. Artikel 4.7.2 is bij dit supplement artikel 4.4.2 geworden.

Echter op 28 april 2004 is door de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak gedaan die in tegenstelling tot de vorige uitspraken wel de aanvullende werking van de APV erkent, indien hogere regelgeving van toepassing is (www.rechtspraak.nl, LJN-nr. AO8510, rolnr. 200305663/1), gepubliceerd in De Gemeentestem 2004, 7210, 109 met noot van J.M.H.F. Teunissen. Het betreft de afbakeningsbepaling van artikel 5.3.2, derde lid, van de APV. Appellant betoogde dat het verbod van het eerste lid van dat artikel (om met een vaartuig ligplaats in te nemen op openbaar water) niet geldt, omdat het in het derde lid genoemde Binnenvaartpolitiereglement (BPR) van toepassing is. De Afdeling zegt daarover: “met name uit de woorden “voor zover” blijkt dat het antwoord op de vraag of het in het eerste lid vervatte verbod geldt, afhankelijk is van de reikwijdte van het BPR.” En verderop: “Aan artikel 5.3.2 van de APV, dat is geplaatst in hoofdstuk 5, met het opschrift “andere onderwerpen huishouding gemeente” liggen (ook) andere motieven ten grondslag zoals hiervoor weergegeven. De omstandigheid dat in het voorliggende geval de belangen ter bescherming waarvan het BPR is vastgesteld zich niet verzetten tegen het afmeren van een vaartuig op de door appellant verlangde locatie laat de uit artikel 5.3.2. van de APV blijkende wenselijkheid tot ordening van het innemen van ligplaats uit een oogpunt van openbare orde, volksgezondheid etc. onverlet. Het in het eerste lid van artikel 5.3.2. van de APV vervatte verbod behoudt dan ook in het voorliggende geval in zoverre betekenis.”

In een recente uitspraak van 02-06-2004, 200400083/2, LJN-nr. AP0370 overwoog de Afdeling wederom met betrekking tot artikel 4.7.2 (oud) als volgt. De achtergrond van de in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV vervatte uitzondering is dat, ingeval de Woningwet van toepassing is, is gewaarborgd dat reeds bij de toepassing van die wet een voldoende beoordeling van welstandsaspecten plaatsvindt.

Bij de herziening van 2004 hebben we ervoor gekozen om alle afbakeningsbepalingen te herformuleren, omdat het niet zeker is hoe de Afdeling over een specifiek artikel in de toekomst zal oordelen. Hieronder wordt eerst de methodiek van afbakening uiteengezet.

Methodiek van afbakening

Er zijn drie noodzaken tot afbakening:

• 1.

  de ondergrens van de gemeentelijke bevoegdheid: strikte privésfeer van burgers/geen uitstraling vanuit de particuliere sfeer op het openbare leven;

• 1.

  de bovengrens: hogere regelgeving (zoals wetten of provinciale verordeningen);

• 1.

  op hetzelfde niveau: de overige bepalingen van de APV of andere gemeentelijke verordeningen.

Er zijn twee manieren om af te bakenen:

• a.

  door precieze(re) formulering, door het omschrijven van de activiteit of de gedragingen die men wilt reguleren of door de definities aan te passen aan andere wetgeving, bijvoorbeeld: ‘weg’ in de zin van de APV zou kunnen worden ‘weg’ in de zin van de Wegenverkeerswet;

• b.

  door middel van afbakeningsbepalingen. Als precieze formulering niet lukt, dan moet men afbakenen.

Immers, als dat niet gedaan wordt, bestaat het risico op onverbindendverklaring van een verordeningsbepaling op grond van de leer van de onsplitsbare wilsverklaring. Afbakening kan echter wel aangescherpt worden.

Dit houdt het volgende in:

• 1.

  Bekijken of de hogere regelgeving wel relevant is voor het in de APV geregelde onderwerp. Met andere woorden kunnen de regelingen elkaar eigenlijk wel overlappen? Als dit niet het geval is, hoeft geen afbakening naar de hogere regelgeving plaats te vinden.

• 1.

  In de artikelen 2.1.5.1, 4.4.2 en 5.2.3 wordt de afbakeningsbepaling niet meer gekoppeld aan de algemene verbodsbepaling, maar aan een specifieke weigeringsgrond. Als er bijvoorbeeld bij de aanvraag voor een reclamevergunning tevens sprake is van een bouwwerk, dan kan het college de vergunning niet meer weigeren op grond van het welstandsmotief, maar nog wel in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van overlast.

• 1.

  In de andere bepalingen wordt ‘voorzover’ vervangen door ‘voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door’ (volgt hogere regelgeving). De term ‘onderwerp’ wordt namelijk ook gebruikt in artikel 122 van de Gemeentewet en ziet blijkens de jurisprudentie, zowel op (a) de feiten (de gedragingen) die worden geregeld door hogere regelgeving als - tegelijkertijd – op (b) de belangen (de motieven) die met de regeling worden gediend. Met deze redactie wordt meer dan met de oude redactie het volgende duidelijk:

  • a.

    de enkele omstandigheid dat een bepaald feit (gedraging) ook wordt bestreken door een ‘hogere’ regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit laatste is slechts het geval voorzover er tevens sprake is van een overlapping van motieven;

  • b.

    de omstandigheid dat een bepaald belang wordt behartigd door een ‘hogere’ regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit is slechts het geval voorzover beide regelingen betrekking hebben op eenzelfde feit (gedraging).

Vreemdelingen

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

Per 1 juli 1998 is de Koppelingswet in werking getreden. Deze beoogt de toegang tot overheidsvoorzieningen voor vreemdelingen afhankelijk te stellen van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. In 2000 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden. Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland geen aanspraak kan maken op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan (koppelingsbeginsel). Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 (artikel van de verblijfstitels), geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke regelingen, voorzover die vergunningen of ontheffingen betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten.

Het besluit schrijft dwingend voor dat voor de verlening van een vergunning en ontheffing die een beroeps- dan wel een bedrijfsmatig karakter heeft, een verblijfsrechtelijke toets dient plaats te vinden. Uitgangspunt van de Koppelingswet blijft dat er geen recht is op voorzieningen evenmin als op het verwerven van een inkomen. Door het verlenen van een vergunning of ontheffing aan een vreemdeling die géén rechtmatig verblijf heeft, kan deze een inkomen te verwerven hetgeen in strijd is met de Vreemdelingenwet.

Verblijfsdocumenten:

Van verblijfsdocumenten is er een aantal modellen in omloop. Een overzicht van de diverse verblijfsdocumenten kunt u vinden op de website van Immigratie en Naturalisatiedienst (IND): www.ind.nl, onder het kopje Dutch ID’s-Vreemdelingendocumenten. Op deze documenten wordt de verblijfstitel gekoppeld aan het al dan niet mogen verrichten van arbeid. Dit is van belang voor de verificatie van de verblijfsrechtelijke toets.

Opname bepaling verificatieplicht in model-APV niet toegestaan:

Wij hebben gemeend u hierover te moeten inlichten in verband met de vele vragen over een opname van de verificatieplicht in de APV. Verificatie van persoonlijke gegevens is bij formele wet geregeld in de Wet op de Indentificatieplicht (WID) zodat opname van een dergelijke bepaling in een gemeentelijke verordening niet aan de orde is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 januari 2000, 199900327/1, JG 00.0043 m.nt W.A.G. Hillenaar, JB 2000, 51 m.nt. A.W. Heringa, met betrekking tot opname van de legitimatieplicht in de APV geoordeeld dat de WID exclusief is bedoeld, zodat daarnaast niet nog een aparte gemeentelijke identificatieplicht kan worden opgelegd.

Conclusie

Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Dit houdt dus in dat op grond van de Vw 2000 wél een verblijfsdocument moet worden gevraagd ten behoeve van de verblijfsrechtelijke toets.

Het voorstaande geldt voor de volgende artikelen van de model-APV: 2.1.4.2 (dienstverlening), 2.1.4.3 (straatartiest), 2.2.2 (evenement), 2.3.1.2 (exploitatievergunning horecabedrijf), 2.3.1.3 (ontheffing vergunningplicht), 2.3.2.2 (kennisgeving exploitatie), 2.3.3.1 (speelgelegenheden), 3.2.1 (seksinrichtingen), 5.2.1 (collecteren), 5.2.2 (venten), 5.2.3 (standplaatsen) en tenslotte 5.2.4 (snuffelmarkt).

Terrassen

Het in artikel 2.1.5.1 bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2.3.1.2. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2.3.1.1 deel uit van dat bedrijf. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen. In de model-APV is voor een terras behorend bij een horecabedrijf aansluiting gezocht bij het exploitatievergunningenstelsel, overeenkomstig de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het schenken van alcoholische dranken. In het geval de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag, indien het terras bij een voor het publiek openstaand gebouw betreft, rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet. De gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2.1.5.1 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om openbare orde-aangelegenheden maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld in verband met de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2.1.5.1 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw. In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2.1.5.1 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Het doel van artikel 2.1.5.1 is dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel.

Plakverbod

Bij deze herzieningis het verbod van artikel 2.4.2, tweede lid, onder a, in die zin uitgebreid dat nu ook het ‘doen’ plakken of het op andere wijze ‘doen’ aanbrengen van aanplakbiljetten onder de verbodsbepaling valt. De jurisprudentie heeft hiertoe aanleiding gegeven. Onder ‘doen’ aanplakken verstaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het geven van opdracht om te plakken of een actieve bemoeienis daarmee hebben. In die gevallen kan de gemeente dus met succes handhaven.

Onder actieve bemoeienis wordt door de Afdeling niet verstaan: door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen; het alleen maar niet tegengaan van het aanplakken; het op internet plaatsen van posters die men voor eigen gebruik kan uitprinten, terwijl onder dat eigen gebruik mede wordt verstaan het hangen van posters in de stad.

Men moet bij de handhaving de opdrachtgever wel een redelijke termijn gunnen om bij de door hem ingeschakelde plakbedrijven te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters te bewerkstelligen.

Naast de bestuurlijke mogelijkheden tot handhaving en kostenverhaal, kan de rechthebbende zijn kosten op de opdrachtgever ook verhalen met inschakeling van de burgerlijke rechter.

Winkelverbod, verblijfsverbod en het verbod op het vervoeren van geprepareerde tassen

Regelmatig bereiken ons vragen vanuit gemeenten over de mogelijkheid om een verbodsbepaling op te nemen in de model-APV met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen (diepvriestassen) in de nabijheid van winkels. In het commentaar op artikel 2.4.4 is opgenomen dat de VNG geen voorstander is van het opnemen van een verbodsbepaling omdat de gemeente onbevoegd is zaken te regelen die zodanig de privé-sfeer van burgers raken dat zij niet meer tot de huishouding van de gemeente gerekend kunnen worden. Immers een dergelijk verbod heeft geen relevante raakvlakken met de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid.

De minister van Justitie heeft in een brief op 29 september 2004 (TK 28 684, nr. 35) naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer in verband met een onderzoek naar het weren van winkeldieven het volgende geantwoord. ‘Elke winkelier kan zelf een winkelverbod opleggen en handhaven. Een winkel is immers privé-gebied dat wordt opengesteld voor het publiek. Het winkelverbod moet wél aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo moet de winkeldief op heterdaad betrapt worden en moet aan alle klanten kenbaar worden gemaakt dat gebruik wordt gemaakt van winkelverboden.’

Verder kan er ook een collectief winkelverbod gelden. Bij dit verbod wordt een persoon de toegang ontzegd tot meerdere winkels tegelijk Winkeliers kunnen op grond van artikel 305a van Boek 3 BW bij de civiele rechter een collectief verbod vragen (gebiedsverbod).

Een gemeente kan in de APV bepalingen opnemen op basis waarvan de burgemeester een verblijfsverbod kan opleggen aan iemand die regelmatig de openbare orde in een bepaald gebied verstoort. In de model-APV is hiervoor geen bepaling opgenomen.

Voor structurele oplossingen inzake het weren van winkeldieven, willen wij u attent maken op het bestaan van de brochure: Wegwijzer Criminaliteit, aandachtspunten voor een vindingrijke aanpak, uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken. U kunt deze brochure tevens downloaden op de website: www.veiligheidsprogramma.nl.

Bewakingsapparatuur

Met ingang van 1 januari 2004 is de wijziging van artikel 139f en 441b van het Wetboek van Strafrecht in werking getreden (Stb. 2003, 365). De bepalingen gaan over de uitbreiding van de strafbaarstelling heimelijk cameratoezicht. Deze wijziging wordt ook wel aangehaald als de Wet heimelijk cameratoezicht. Hiermee is artikel 2.4.14 vervallen. Zie uitgebreider in het commentaar onder artikel 2.4.14.

Bordelen

Hoofdstuk 3 (bordelen) is grondig gesaneerd in verband met recente ontwikkelingen. Voorts is jurisprudentie toegevoegd.

Onverlichte reclames

In artikel 4.4.2, tweede lid, is een aantal opschriften en aankondigingen die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht. Deze uitzonderingen gelden alleen voor onverlichte reclames. Het gaat erom dat de reclame zelf onverlicht is. Een op een klein reclamebord gerichte lamp maakt de reclame niet verlicht en dus niet vergunningsplichtig. Lichtreclames zijn dus altijd vergunningsplichtig. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat lichtreclames snel hinderlijk kunnen zijn. Het college kan hiervoor beleidsregels opstellen met criteria voor kleur, intensiteit en tijdstippen van verlichting.

Model-aanvraagformulier reclamevergunning

Op verzoek van en in samenwerking met de handelsreclamebranche (Uneto-VNI, onderdeel lichtreclame) zijn we overgegaan tot het opnemen van een model-aanvraagformulier reclamevergunning met een toelichting. Deze is geplaatst achter het commentaar op artikel 4.7.2, maar geldt ook voor reclames op grond van artikel 2.1.5.1. Het model is geënt op diverse voorbeelden uit het land. Zoals de branche al aangaf, blijkt veel verschil te bestaan tussen de verschillende gemeentelijke formulieren. Voor regionaal of landelijk werkende reclamebedrijven is het onnodig belastend om zich steeds weer aan te passen aan de locaal verschillende eisen. Uit de gemeentelijke voorbeelden die we hebben gebruikt om dit model te maken, bleek ook hoe verschillend de eisen zijn en dikwijls waren de formulieren ook behoorlijk uitgebreid. Het model dat we in overleg met de branche hebben gemaakt, stelt slechts de noodzakelijke vragen en is aldus zo handzaam mogelijk gemaakt voor zowel gemeenten, burgers en bedrijfsleven. Dit model is in lijn met aanwijzing 8 en 9 (beperking lasten burgers, bedrijfsleven en gemeente) van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het programma Andere overheid (deregulering en beperking administratieve lasten).

Een aparte model-afvalstoffenverordening

In december 2003 is de digitale publicatie “De model-afvalstoffenverordening herzien” beschikbaar gesteld op onze website www.vng.nl. In deze publicatie is een nieuwe model-afvalstoffenverordening (hierna model-ASV) opgenomen, met een uitgebreide toelichting hierop. Hierover bent u geïnformeerd met onze nieuwsbrief, nummer 1639 van 4 december 2004. De model-ASV is ook beschikbaar op www.modelverordeningen.nl. De uitgebreide toelichting uit de digitale publicatie vindt u echter alleen op www.vng.nl.

Vóór het uitbrengen van de nieuwe model-ASV werd het onderwerp afvalstoffen geregeld in afdeling 4.2. model-APV. De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen, Staatsblad 2001, 346) gaf aanleiding om deze afdeling te herzien. Tegelijkertijd met de herziening van afdeling 4.2. model-APV is besloten om afdeling 4.2 als ook daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. als een aparte model-ASV uit te brengen. Hiermee komen afdeling 4.2. in zijn geheel en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. te vervallen in de model-APV. Dit was mede aanleiding om hoofdstuk 4 te hernummeren.

Zie uitgebreid hierover bij de algemene toelichting van afdeling 4.2. Daar vindt u ook een transponeringstabel .

Flora- en faunawet

De artikelen 4.6.1 (Bescherming groenvoorzieningen) en 4.6.2 (Beschermde planten; hout sprokkelen) zijn vervallen vanwege het inwerkingtreden van de Flora- en faunawet (hierna Ffw) op 1 april 2002. Deze wet regelt de bescherming van de in Nederland in het wild levende dieren en planten. De Ffw bevat niet alleen de formele implementatie van de soortenbescherming uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, maar integreert ook een aantal voormalige wetten. De Ffw beschermt alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen (m.u.v. soorten uit de Visserijwet), soorten genoemd in het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten, en soorten genoemd in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten.

De Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn regelen de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van het in stand houden van de vogelstand respectievelijk van de natuurlijke leefomgevingen en de wilde flora en fauna in de gehele Europese Unie. De richtlijnen hebben een duurzame ontwikkeling en behoud van biodiversiteit tot doel. Nederland heeft de richtlijnen inmiddels gedeeltelijk in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd (Herziening natuurbeschermingswet 1998). Deze herziene Natuurbeschermingswet zal naar verwachting in de eerste helft van 2005 in werking treden. Jurisprudentie betreffende de ontheffingsplichtigheid van artikel 75 Ffw is te vinden op het vng-net.

Collectevergunning en textiel

Textiel is een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Dit blijkt uit een uitspraak (voorlopige voorziening) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 28-01-2003, 200206958/1). Dit betekent dat de inzameling van textiel valt onder het toepassingsgebied van de afvalstoffenverordening (voorheen afdeling 4.2. van de model-APV, nu uitgebracht als aparte model-Afvalstoffenverordening, versie 4 december 2004). Het verstrekken van een collectevergunning voor de inzameling van textiel is hierdoor niet meer mogelijk, omdat textiel in nagenoeg alle gevallen kan worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Gesteld kan worden dat de gemeente op grond van artikel 10.22 Wet milieubeheer een zorgplicht heeft voor de inzameling van textiel, hierdoor is de model-afvalstoffenverordening van toepassing.

Dat betekent overigens niet dat de gemeente de inzameling van textiel zelf ter hand moet nemen. De inzameling van textiel kan nog steeds worden overgelaten aan charitatieve instellingen. De gemeente kan bijvoorbeeld op grond van artikel 7, tweede lid, van de model-afvalstoffenverordening besluiten een charitatieve instelling aan te wijzen als inzamelaar van textiel. Ook kan het college op grond van artikel 11 van de model-afvalstoffenverordening besluiten een inzamelvergunning te verlenen aan een charitatieve instelling.

Verbod afvalstoffen te verbranden en vuur te stoken.

Artikel 5.5.1 is wederom herschreven met het doel om de afbakening naar hogere regelgeving te verduidelijken. Bovendien wordt in het commentaar bij dit artikel uitvoerig ingegaan op de aanvullende werking van dit artikel ten opzichte van artikel 10.2, eerste lid, en artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Tevens wordt aandacht besteed aan het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen.

Bestuurlijke boete

In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op wat de consequenties zijn van het Kabinetsstandpunt ‘Naar een veiliger samenleving’ voor het inzetten van de bestuurlijke boete bij het handhaven van de APV.

Tijdelijke referendumwet

Tengevolge van het inwerkingtreden van de Trw op 1 januari 2002 is de toenmalige redactie van artikel 6.4 (Inwerkingtreding) aangepast aan de Trw. Wegens het vervallen van deze wet op 1 januari 2005 is deze wijziging teruggedraaid.

Schrapping

afdeling/artikel - opschrift 2

.4.1.4 - Bewakingsapparatuur

• 4.

  2/4.2.1.1-4.2.4.3 – Afvalstoffen

• 4.

  4.1 – Verontreiniging van de weg en van terreinen

• 4.

  4.2 – Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg

• 4.

  4.3 – Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren

• 4.

  4.4 – Wegwerpen van reclame- of strooibiljetten

• 4.

  4.7 – Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen

• 4.

  6 /4.6.1-4.6.2 – Bescherming van Flora en fauna

• 4.

  7.1 sub e en f – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest enz. e. afvalstoffen; f. autowrakken.

Hernummering

oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel

• 4.

  4 – 4.2 – Bodem-, weg- en milieuverontreiniging

• 4.

  4.5 – 4.2.1 – Straatvegen

• 4.

  4.6 – 4.2.2 – Natuurlijke behoefte doen

• 4.

  4.8 – 4.2.3 – Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen

• 4.

  5 – 4.3 – Houtopstanden

• 4.

  5.1 – 4.3.1 – Begripsomschrijvingen

• 4.

  5.2 – 4.3.2 – Kapverbod

• 4.

  5.3 – 4.3.3 – Aanvraag vergunning

• 4.

  5.3a – 4.3.3a – Weigeringsgronden

• 4.

  5.4 – 4.3.4 – Vergunning ex lege

• 4.

  5.5 – 4.3.5 – Bijzondere vergunningsvoorschriften

• 4.

  5.6 – 4.3.6 – Herplant-/instandhoudingsplicht

• 4.

  5.7 – 4.3.7 – Schadevergoeding

• 4.

  5.8 – 4.3.8 – Bestrijding iepziekte

• 4.

  7 – 4.4 – Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast

• 4.

  7.1 – 4.4.1 – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.

• 4.

  7.1a – 4.4.1a - Stankoverlast door gebruik van meststoffen

• 4.

  7.2 – 4.4.2 – Vergunningsplicht handelsreclame

Herziening 2006

Samenvatting op hoofdlijnen

Bij het dertiende supplement (mei 2006) zijn de model-APV en het daarbij behorende commentaar aangepast aan recente wetswijzigingen en jurisprudentie. Vanwege het streven van de VNG naar eenvoudige, duidelijke en toegankelijke regelgeving én deregulering zijn artikelen geschrapt en is de inhoud ervan opgenomen in een andere regeling en zijn sommige artikelen duidelijker geformuleerd. Om tot lastenverlichting voor burgers en bedrijven te komen is een vrijstellingsfaciliteit gecreëerd voor kleine evenementen als straatfeesten, braderieën etc. Nieuw zijn de artikelen met betrekking tot bedelarij vanwege leemte in de wetgeving en cameratoezicht vanwege de inwerkingtreding van de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen.

Termijnen

Het algemeen geformuleerde artikel 1.7 was slechts van toepassing bij artikel 2.1.2.2. In verband met het streven naar deregulering en het formuleren van duidelijke regels, is daarom artikel 1.7 geschrapt en een gelijkluidend derde lid toegevoegd aan artikel 2.1.2.2.

Daklozenkrant

De verkoop van daklozenkranten valt niet onder venten noch onder collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Maar wel kan het college op grond van artikel 2.1.3.1 beperkingen in ruimte en tijd aanbrengen.

Objectvergunning

De Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr), VNG uitgeverij 2004, derde herziene druk, stelt als kwaliteitseis aan regelgeving dat een regeling eenvoudig, duidelijk en toegankelijk moet zijn. Gebleken is dat dit bij artikel 2.1.5.1, tweede lid, aanhef en onder b en c niet het geval was. Daarom zijn deze onderdelen geherformuleerd. Het is niet de bedoeling geweest om ook een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen.

Evenement

De artikelen 2.1.2.1 (optochten) en 2.1.4.1 (feest, muziek en wedstrijd e.d.) zijn ondergebracht onder hoofdstuk 2, afdeling 2 (de evenementenbepalingen). Deze artikelen zijn daarmee komen te vervallen. Onder de begripsomschrijving in artikel 2.2.1, tweede lid vallen nu dan ook: een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2 en een feest of wedstrijd op of aan de weg. Ook een braderie is onder de definitiebepaling van evenement gebracht, omdat ten gevolge van jurisprudentie (Vz ARRS 27-05-1992, JG 93.0002) niet helder was onder welke bepaling van de APV een braderie viel.

Aan artikel 2.2.2 is een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat de burgemeester vrijstelling kan verlenen voor door hem aan te wijzen categorieën evenementen. Het gaat om bijvoorbeeld barbecues, straatfeesten, wielerconcours, etc. Deze mogelijkheid is opgenomen om tot vereenvoudiging van regels en minder lasten voor burgers en bedrijven te komen. Er is niet gekozen voor een kennisgevingsstelsel, omdat dit geen juridisch kader biedt voor gedragsnormen en tevens de rechtsbescherming van zowel de aanvrager als die van derden niet worden gewaarborgd. Een voorbeeld van een vrijstellingenbesluit treft u in het commentaar op het derde lid aan.

Het commentaar is voorts uitgebreid met een groot aantal praktijkgevallen. Tevens is jurisprudentie geactualiseerd.

Hondenuitlaatplaats

Veel gemeenten hebben een regeling in hun APV waarbij het college de bevoegdheid heeft gekregen een hondenuitlaatplaats aan te wijzen. De model-APV gaf tot nu toe deze mogelijkheid niet. Om in deze leemte te voorzien, zijn de artikelen 2.4.17 en 2.4.18 hierop aangepast.

Bedelarij

In toenemende mate wordt met name in de stadscentra overlast ondervonden van bedelaars. Omdat in 2000 de strafbaarstelling van bedelarij uit het Wetboek van Strafrecht (voormalig artikel 432) is verdwenen, kan de politie hiertegen niet of nauwelijks meer optreden. Bij de opheffing van de strafbaarstelling heeft de wetgever echter expliciet de mogelijkheid opengehouden om op basis van de gemeentelijke autonomie zo nodig een regeling terzake van bedelarij in het leven te roepen, indien dit gedrag de openbare orde verstoort of dreigt te verstoren. Daarom is nu in de model-APV artikel 2.4.25 opgenomen dat beoogt bedelarij tegen te gaan. Op grond van dit artikel kan het college gebieden aanwijzen waar een bedelverbod geldt. Dit artikel is facultatief omdat niet alle gemeenten met het fenomeen te maken hebben.

Cameratoezicht

De nieuwe Wet cameratoezicht op openbare plaatsen behelst een wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters. Aan de Gemeentewet is een nieuwe bepaling, artikel 151c, toegevoegd die regels stelt over cameratoezicht op openbare plaatsen. In artikel 151c Gemeentewet wordt bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om voor een bepaalde duur cameratoezicht op openbare plaatsen uit te voeren. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking voor het publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Cameratoezicht op openbare plaatsen mag uitsluitend de handhaving van de openbare orde als doel hebben. In de model-APV is in een nieuwe afdeling 2.10 een modelbepaling met commentaar opgenomen.

Collectevergunning

Het commentaar bij artikel 5.2.1 is herschreven en aangepast aan recente on-twikkelingen. De volgende onderwerpen zijn met name toegevoegd:

Doorlopende vergunning

Het verlenen van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen lijkt ons - mits voldoende gemotiveerd - niet bezwaarlijk. Het CBF moet immers worden aangemerkt als een ter zake kundig adviesorgaan. Het college kan bij de vergunningverlening de voorwaarde opnemen dat de vergunning wordt ingetrokken als de instelling niet meer op het CBF-rooster voorkomt. In gemeenten die dit systeem hanteren, melden zich veel instellingen tevoren aan. De gemeente kan een instelling die zich niet meldt benaderen, om te weten te komen of deze van de aan hem toebedeelde collecteperiode al dan niet gebruik maakt. Dan kunnen ook de burgers worden geïnformeerd over welke instelling die periode collecteert.

Direct dialogue

Direct dialogue is een fondsenwervingmethode waarbij mensen op straat of aan de deur worden aangesproken en gevraagd om donateur of lid te worden van een organisatie. Daartoe wordt een intekenlijst aangeboden. In Nederland is een aantal bedrijven gespecialiseerd in deze methode. Direct dialogue activiteiten vallen onder de vergunningplicht als opgenomen in artikel 5.2.1 APV waarin immers vermeld staat dat het verboden is zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden. De gemeente kan bijvoorbeeld het beleid voeren dat in de periode dat een instelling volgens het collecteplan fondsen mag werven de instelling dit ook mag doen via direct dialogue. Ook de vrije perioden kunnen hiervoor worden bestemd.

Uov

De Wet Uniforme openbare voorbereidingsprocedures (Wet Uov) is niet automatisch op de APV van toepassing. Artikel 3:15 Awb bepaalt dat deze procedure alleen van toepassing is als dat bij wettelijk voorschrift (wet of verordening) of bij besluit van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld bij een individuele beslissing) is bepaald. Wij hebben er niet voor gekozen om dit in de model-APV te bepalen. Het staat iedere gemeente uiteraard vrij dit wel te doen.

Lijst van gebruikte afkortingen in de model-APV

• AA =Ars Aequi

• AB= Administratiefrechtelijke Beslissingen

• Adr =Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving

• ABRS= Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

• ARRS =Afdeling rechtspraak van de Raad van State

• Afd.= Afdeling

• Awb =Algemene wet bestuursrecht

• Awbi =Algemene wet op het binnentreden

• BABW =Besluit algemene bepalingen inzake het wegverkeer

• BR =Bouwrecht

• BW =Burgerlijk Wetboek

• CBB =College van Beroep voor het bedrijfsleven

• CRvB =Centrale Raad van Beroep

• DHW =Drank- en Horecawet

• Gst. =Gemeentestem

• HR =Hoge Raad

• Ivb =Inrichtingen- en vergunningenbesluit Wm

• JB =Jurisprudentie bestuursrecht

• JG =Jurisprudentie voor Gemeenten

• KB =Koninklijk Besluit

• KG =Kort Geding

• Lbr. =Ledenbrief van de VNG

• LJN-nr.= nummer Landelijk jurisprudentie netwerk, www.rechtspraak.nl

• m.nt. =met noot

• MenR =Tijdschrift voor Milieu en Recht

• Model-APV =Model Algemene plaatselijke verordening

• NJ =Nederlandse Jurisprudentie

• OB =Openbaar Bestuur

• PG =Parlementaire Geschiedenis

• Pres. =President

• Rb. =Rechtbank (sector bestuursrecht)

• RVV 1990 =Reglement verkeersregels en verkeerstekens

• Stb. =Staatsblad

• Trw =Tijdelijke referendumwet

• VR =Verkeersrecht

• Vz. =Voorzitter

• W. =Weekblad voor het recht

• Wm =Wet milieubeheer

• wnd. =Waarnemend (voorzitter)

• Wok =Wet op de kansspelen

• WOM =Wet openbare manifestaties

• WvSr =Wetboek van Strafrecht

• WvSv =Wetboek van Strafvordering

• WVW 1994 =Wegenverkeerswet 1994

Hoofdstuk 1, Algemene bepalingen

Algemene toelichting

Hoofdstuk 1 van de model-Algemene plaatselijke verordening (model-APV) bevat een aantal procedurevoorschriften en een aantal algemene bepalingen. Het aantal procedurevoorschriften is beperkt. De reden hiervoor is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels geeft betreffende de aanvraag, de behandeling en de verlening van een vergunning of ontheffing. De model-APV bevat slechts formele regels indien:

• -

  een afwijking van de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht nood zakelijk is;

• -

  de regels een aanvulling vormen op de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht;

• -

  deze regels facultatief zijn.

In het kader van de toepassing en uitvoering van de model-APV worden verschillende soorten besluiten genomen, te weten:

• -

  algemeen verbindende voorschriften, namelijk daar waar het bestuursorgaan op grond van de verordening de bevoegdheid heeft om nadere regels te stellen (bijv. artikel 5.3.2, tweede lid);

• -

  besluiten van algemene strekking, bijvoorbeeld gebiedsaanwijzingen op basis van een APV-bepaling (bijv. artikel 2.4.20, 5.1.5 en 5.1.7);

• -

  beleidsregels, ter invulling van op de verordening gebaseerde beleidsvrijheid (bijv. artikel 5.2.3);

• -

  beschikkingen, het verlenen of weigeren van vergunningen of ontheffingen die op basis van de (model-)APV verplicht zijn voordat een bepaalde activiteit kan worden ondernomen.

Alle hier genoemde besluiten zijn besluiten in de zin van de Awb. In artikel 1:3 van de Awb wordt het begrip “besluit” immers als volgt omschreven: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Voor een verdere toelichting op de Awb wordt verwezen naar de uitgave Algemene wet bestuursrecht, eerste tranche en de uitgave Algemene wet bestuursrecht aangebouwd, derde tranche, verkrijgbaar bij de uitgeverij van de VNG.

Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling of paragraaf definities opgenomen. Zie met name de afdelingen: “geluid- en lichthinder”, “het bewaren van houtopstanden” en “parkeerexcessen”. Deze definities kunnen afwijken van de in artikel 1.1 opgenomen definities. Zie de definitie van “bebouwde kom” in de afdeling “het bewaren van houtopstanden” en de definitie van “weg” in de afdeling “parkeerexcessen”. Ten aanzien van de in artikel 1.1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt.

a. Weg

De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. De in artikel 1.1 gegeven omschrijving van “weg” is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de Wegenverkeerswet 1994 (en die van de verschillende provinciale wegenreglementen).

Te onderscheiden zijn de volgende definities van het begrip “weg”:

• a.

  de “(Openbare) weg” in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna);

• b.

  de “weg” in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen:

• c.

  de voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat - onder uiteenlopende formuleringen - voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: “openbare wegen” zijn ook “wegen die voor het openbaar verkeer open staan”, maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de “voor het publiek toegankelijke plaatsen” kunnen de “openbare wegen” en de overige “voor het openbaar verkeer openstaande wegen” gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput.

Ad a.

Voor het vaststellen van de eventuele openbaarheid van een weg geeft artikel 4 van de Wegenwet een aantal criteria. Een weg is openbaar:

• a.

  wanneer hij, na het tijdstip van 30 jaar voor de inwerkingtreding van deze wet (1 oktober 1932), gedurende een termijn van 30 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest;

• b.

  wanneer hij, na het tijdstip van 10 jaren voor de inwerkingtreding van deze wet, gedurende 10 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd de weg in onderhoud is geweest bij rijk, provincie, gemeente of waterschap;

• c.

  wanneer de rechthebbende op een weg, met medewerking van de gemeenteraad, daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.

Indien gedurende een termijn van een jaar duidelijk is aangegeven, dat de weg slechts op dringend verzoek voor eenieder toegankelijk is (bijvoorbeeld door het plaatsen van een bord “eigen weg”) en deze termijn in de onder a en b bedoelde termijnen van 30 respectievelijk 10 jaar valt, wordt de daarbedoelde “verjaring”, waardoor een weg het karakter van openbare weg verkrijgen kan, gestuit. Het hangt in hoofdzaak af van de feitelijke omstandigheden gedurende een reeks van jaren, of een bepaalde weg of een bepaald pad het karakter van openbare weg heeft gekregen. Van geval tot geval zal dus door de gemeente dienen te worden nagegaan of zich ten aanzien van een weg een van de in het vorengenoemde artikel 4 van de Wegenwet vermelde gevallen voordoet. De wegenlegger zal hierover wat betreft de wegen buiten de bebouwde kom ook uitsluiting kunnen en moeten geven, doch ook zonder vermelding in de wegenlegger kan een weg openbaar zijn. Indien bepaalde wegen of paden openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, dan heeft dat krachtens artikel 14 tot gevolg dat de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van de weg alle verkeer over die weg hebben te dulden, met dien verstande, dat er beperkingen in het gebruik kunnen zijn, hetzij krachtens wettelijk voorschrift (denk aan verkeersbeperkingen), hetzij omdat de aard van de betrokken weg dat met zich brengt (bijvoorbeeld een zandweg; deze zal soms slechts als voetpad of ruiterpad worden gebruikt. De rechthebbende behoeft alsdan slechts dit verkeer te dulden).

Ad b.

De wegenverkeerswetgeving is toepasselijk op alle feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Indien een weg geen openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is de eigenaar van de weg gerechtigd deze voor het verkeer te sluiten. Daarbij staat hem vrij deze weg niet voor alle verkeer te sluiten, doch slechts voor bepaalde categorieën van weggebruikers. Voor de andere categorieën is die weg dan een voor het openbare verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994, waarop deze wet ten volle van toepassing is.

Beslissend is of een weg inderdaad feitelijk voor het verkeer gesloten is. De duidelijk kenbaar gemaakte bedoeling van de eigenaar van de weg is niet voldoende voor de beantwoording van de vraag óf deze weg al dan niet voor het openbaar verkeer openstaat. En ook de plaatsing door de eigenaar van verbodsborden als bedoeld in artikel 461 Wetboek van Strafrecht (WvSr) vormt op zich nog geen beletsel om van een voor het openbaar verkeer openstaande weg te kunnen spreken; daarvoor moet de weg ook feitelijk zijn afgesloten. Zie de uitspraak van de ARRS 29-03-1982, NG 1982, p. S 135 m.nt. inzake de Wassenaarse Kasteellaan. Anders wordt het, indien er ook werkelijk controle op de naleving van een artikel 461-verbod plaatsvindt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1982, NJ 1983, 244 (Veenhuizen).

Voor het verkeer openstaande wegen die tevens zijn aan te merken als openbare wegen in de zin van de Wegenwet, mogen noch door daadwerkelijke maatregelen noch door plaatsing van een artikel 461-bord, voor het openbaar verkeer worden afgesloten. De Wegenwet legt immers een duldplicht op ten aanzien van het toelaten van verkeer over de weg overeenkomstig zijn bestemming, terwijl artikel 461 WvSr niet op openbare wegen van toepassing is. Aangezien het begrip “weg” in de zin van de WVW 1994 ruim moet worden geïnterpreteerd, zullen wegen en paden in voor publiek toegankelijke natuurgebieden doorgaans als zodanig moeten worden aangemerkt. Dit brengt weer mee dat het overheidsorgaan bedoeld in artikel 18 van de WVW 1994 - ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze wegen - bevoegd is tot het plaatsen van gebods- of verbodsborden als bedoeld in artikel 15 en 16 van de WVW 1994.

Ad c.

De wegenverkeerswetgeving heeft slechts betrekking op de wegen. De bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever strekt zich echter óók uit tot andere voor het publiek toegankelijke plaatsen.

Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 1930, NJ 1931, p. 120, volgt dat niet het juridisch karakter van een plaats, maar het feitelijk karakter doorslaggevend is voor de vraag of de gemeenteraad nadere regels mag stellen in het belang van de openbare orde. Uit het arrest van de Hoge Raad van 28 april 1967, VR 1967, 110 (APV Eindhoven), wordt duidelijk dat onder “voor het publiek toegankelijke plaatsen “ moet worden verstaan alle openbare én niet openbare plaatsen welke in feite voor het publiek toegankelijk zijn. Dat de toegang tot bedoelde plaatsen mogelijk aan beperkingen onderhevig is - bijvoorbeeld door de betaling van entreegeld - doet daaraan in beginsel niet af (HR 25-02-1958, NJ 1958, 298, No 15 oktober 1996, AB 1997, 20).

De conclusie die kan worden getrokken is deze, dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is ten aanzien van alle feitelijk voor het publiek toegankelijke plaatsen regels vast te stellen - zulks ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze plaatsen - voorzover dat nodig is in het belang van de gemeentelijke huishouding.

Uiteraard mogen deze regels de rechten van de eigenaars niet illusoir maken en moeten de grenzen gelegen in hogere wetgeving (o.a. wegenverkeerswetgeving en Wegenwet) in acht worden genomen.

Over de vier onderdelen van de omschrijving van het begrip “weg” in artikel 1.1 kan het volgende worden opgemerkt:.

Onderdeel 1

Teneinde verwarring te voorkomen wordt door de verwijzing de letterlijke tekst van artikel 1 WVW 1994 overgenomen. In artikel 1, eerste lid, onder B, zijn wegen gedefinieerd als: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Ook de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen worden daaronder begrepen geacht. Om iedere twijfel weg te nemen is een expliciete verwijzing naar parkeerterreinen gehandhaafd. Hiermee worden bedoeld: alle als zodanig herkenbare parkeerterreinen die - al dan niet tegen betaling - toegankelijk zijn voor het publiek.

Onderdeel 2

Door opneming van de woorden “al dan niet met enige beperking” is buiten kijf gesteld, dat bepaalde voorwaarden voor de toegankelijkheid, zoals de betaling van entreegeld, er niet aan af doen dat gesproken kan worden van “weg”, indien de desbetreffende plaats in feite voor het publiek toegankelijk is.

Onderdelen 3 en 4

In de onderdelen 3 en 4 wordt een onderscheid gemaakt tussen stoepen, trappen, portieken enz., die “uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimten toegang geven” (onder 3) en andere stoepen en trappen enz. (onder 4). De eerstbedoelde categorie valt alleen onder het begrip “weg” indien deze niet afsluitbaar zijn. Daarmee worden galerijen in portiekgebouwen enz. uitgezonderd gehouden van het begrip “weg”, óók indien het hek of de deur niet is afgesloten (”afsluitbaar”).

Bij de onder 4 bedoelde categorie speelt de mogelijkheid van afsluiting op zich geen rol; het feitelijk voor het publiek toegankelijk zijn, bepaalt of de APV van toepassing is.

Bij deze categorie moet gedacht worden aan afsluitbare winkelpassages. In recentelijk gebouwde winkelcentra vindt men steeds meer kleine, veelal overdekte straatjes die voor het doorgaande verkeer nauwelijks een functie hebben. Sommige van deze bewust smal gehouden doorgangen of “passages” worden gedurende de avond- en nachtelijke uren afgesloten, omdat het uitoefenen van toezicht alsdan onmogelijk is.

Ter verklaring van de zinsnede “die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is” wordt het volgende vermeld. Op de wegen in de zin van de Wegenwet kan het publiek vrijelijk vertoeven omdat het rechtens daartoe bevoegd is. In het bijzonder heeft de zakelijk gerechtigde op de betrokken weg niet de mogelijkheid hierin verandering te brengen. Bij andere wegen heeft de term “openbaar” slechts de betekenis van “feitelijk voor het publiek toegankelijk”. Het publiek heeft toegang tot deze wegen krachtens gedogen van de zakelijk gerechtigde. Mits hij zich niet bij overeenkomst terzake heeft gebonden, is de zakelijk gerechtigde naar burgerlijk recht te allen tijde bevoegd in het gebruik van de weg door het publiek wijziging te brengen dan wel dit gebruik te beëindigen. Het mag duidelijk zijn dat in het geval de zakelijk gerechtigde het publiek de toegang ontzegt, op de desbetreffende weg de APV niet (meer) van toepassing is.

Op of aan de weg

Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. De term “aan de weg” duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt.

Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV. Artikel 27 van de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations.

b. Openbaar water

Een “openbaar water” in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat voor enig gebruik open staat voor het publiek. “Openbaar” is hier dus synoniem aan “feitelijk voor het publiek toegankelijk”.

c. Bebouwde kom

De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom.

Voor het begrip “bebouwde kom” kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid zou de grens van de bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven kunnen worden en als bijlage bij de APV gevoegd kunnen worden.

d. Rechthebbende

Zoals uit de omschrijving duidelijk wordt, hebben wij hier te maken met de rechthebbende naar burgerlijk recht.

e. Voertuigen

De verwijzing naar artikel 1, onder a en onder al (aa el), van het RVV 1990 voorkomt verwarring over de inhoud van het begrip voertuigen. In artikel 1, onder a, worden aanhangwagens gedefinieerd als: voertuigen die door een voertuig worden voortbewogen of kennelijk bestemd zijn om aldus te worden voortbewogen, alsmede opleggers. In artikel 1, onder al, worden als voertuigen genoemd:, fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. De APV zondert van deze voertuigen uit: a. treinen en trams en b. kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen.

f. Vaartuigen

Als voorbeelden van hier bedoelde vaartuigen kunnen worden genoemd: baggerwerktuigen, bokken, kranen, elevators en zeilplanken (HR 04-04-1980, NJ 1980, 35).

h. Bouwwerk

Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1 van de (Model-)bouwverordening.

i. Gebouw

Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1, onder c, van de Woningwet. Aangezien de aanhef van artikel 1 van de Woningwet de definitie van gebouw beperkt tot de toepassing van het bij of krachtens de Woningwet bepaalde, is in de model-APV een(zelfde) definitie opgenomen.

j. Vee:

Voor de uitleg van het begrip vee is aangesloten bij de Meststoffenwet. In Bijlage A van deze wet worden als diersoorten genoemd: rundvee, varkens, kippen, kalkoenen, schapen, vossen, nertsen, geiten, eenden, konijnen en parelhoenders.

In 2002 is de aparte definitie voor pluimvee geschrapt omdat deze definitie voor de model-APV geen relevantie heeft.

k. Handelsreclame

In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid, dat zich volgens constante jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d.

Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip “reclame” dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot “handelsreclame” heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden.

Bij handelsreclame staat dus een materiële doelstelling voorop. Uiteraard zal de grens tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden niet altijd even scherp zijn. Het vorenstaande betekent overigens niet dat handelsreclame niet beschermd wordt. Voorschriften betreffende handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.

Jurisprudentie

a Weg

Onder weg in de APV vallen ook portieken. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH.

Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, lid 1, onder II, Wegenwet. ABRS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3 m.nt. HH.

Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van artikel 1 APV was, staat evenmin vast dat het verbod van artikel 9.1 APV is overtreden. ABRS 29-08-2001, LJN-nr. AD3795.

k Handelsreclame (commerciële reclame)

Onder een “commercieel belang te dienen” moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop. HR 11-05-1982, NJ 1983, 68.

Artikel 1.2 Beslistermijn

Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Op deze wijze kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In dit model hebben wij de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximumtermijn die in artikel 4:13, tweede lid, wordt gesteld. Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere, kortere, beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel van de (Awb-)wetgever dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het niet tijdig beslissen kan tot gevolg hebben dat klachten worden ingediend, tijd- en kostenverslindende procedures gevolgd of zelfs schadeclaims ingediend. Er dient uiteraard ook een relatie te worden gelegd met de aanvraagtermijn van artikel 1.3 model-APV. Als bijvoorbeeld overeenkomstig de aanvraagtermijn van drie weken vóór een gepland evenement een vergunning wordt aangevraagd, zou het in beginsel niet redelijk zijn om pas vijf weken later op deze aanvraag te beslissen.

Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgewerkt. De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker die waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn hebben we in het model op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd de redelijke termijn. Artikel 4:14 verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan.

Artikel 4:13 Awb brengt tot uiting dat bij een nadere termijnstelling op het bestuur steeds de verplichting rust om binnen die termijn een beslissing te nemen. De rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het laten verstrijken van die termijn, treden dus steeds in na afloop van de vastgestelde termijn. Artikel 6:2, onder b, van de Awb stelt namelijk het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen, blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen (artikel 6:20 Awb).

Artikel 1.3 Indiening aanvraag

In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel (”kan”) laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Met het oog op de vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken.

Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende onderdeel van de APV te worden vastgelegd. Gemeenten die met een systematiek werken die inhoudt dat een vergunning voor een bepaald jaar vóór 1 december van het daaraan voorafgaande jaar moet worden aangevraagd, kunnen dit expliciet bepalen en bekendmaken.

Indien gewenst kan ook een regeling voor te vroeg ingediende aanvragen worden opgenomen. In het model is hiervoor niet gekozen omdat gebleken is dat er in de praktijk weinig behoefte aan is. Als een aanvraag echt veel te vroeg wordt gedaan en dan nog niet kan worden beoordeeld, volstaat een gemotiveerde mededeling daarvan aan de aanvrager.

Onvolledige aanvraag/ vereenvoudigde wijze van afdoen (artikel 4:5 Awb)

Artikel 4:5 van de Awb regelt in het eerste lid enerzijds de bevoegdheid om een aanvraag waarbij onvoldoende gegevens of bescheiden zijn gevoegd - voor een goede beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de gevraagde beschikking - niet in behandeling te nemen. Anderzijds regelt dit lid ook dat de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn aanvraag aan te vullen en de ontbrekende gegevens of bescheiden alsnog aan te leveren voordat door het desbetreffende bestuursorgaan de beslissing mag worden genomen om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Zie ook MvT, PG Awb I, p. 243. Het bestuursorgaan is niet verplicht gelegenheid te bieden tot het aanvullen van de aanvraag. De ongenoegzame aanvraag kan ook direct in behandeling genomen worden. De (inhoudelijke) behandeling kan leiden tot een inwilliging maar ook tot een afwijzing van de aanvraag. Een afwijzing is niet mogelijk uitsluitend op grond van het ontbreken van gegevens omdat artikel 4:5 van de Awb daarvoor nu juist de mogelijkheid tot aanvulling van de aanvraag biedt.

Het tweede lid geeft de bevoegdheid een vertaling te verlangen van een in een vreemde taal gedane aanvraag. Voorwaarde is wel dat een vertaling nodig is voor een beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Het Fries is geen vreemde taal (MvA I, PG Awb I, p. 245). Zie hiervoor de artikelen 2:7 en 2:9 van de Awb.

Het derde lid biedt het bestuursorgaan de bevoegdheid om bij omvangrijke of ingewikkelde vraagstukken een samenvatting te verlangen.

Het vierde lid bepaalt dat aan de aanvrager het besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen moet zijn meegedeeld binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Het besluit om een aanvraag niet te behandelen betekent dat het bestuursorgaan niet inhoudelijk op de goede hoedanigheid van de aanvraag behoeft in te gaan (geen toepassing van artikel 4:7 tot en met 4:12 van de Awb).

Er is geen wettelijke termijn waarbinnen het bestuursorgaan om aanvulling van de aanvraag kan vragen. Dit betekent dat het bestuursorgaan op elk moment tijdens de behandeling van de aanvraag alsnog kan besluiten tot het laten aanvullen van de aanvraag als blijkt dat bepaalde belangrijke gegevens ontbreken.

Opschorting van rechtswege (artikel 4:15 Awb)

De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Deze bepaling van artikel 4:15 Awb verlengt de beslistermijn die het bestuur ingevolge artikel 4:13 heeft (zie toelichting onder artikel 1.2)

Herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb)

Artikel 4:6 van de Awb verplicht de aanvrager bij een hernieuwde aanvraag, waarvoor bij een eerdere aanvraag een voor de aanvrager ongunstig besluit is afgegeven, nieuwe feiten of veranderende omstandigheden te noemen die kunnen leiden tot een gunstiger resultaat. Wanneer dit bij de hernieuwde aanvraag wordt verzuimd, kan het bestuursorgaan volstaan met een afwijzing van het hernieuwde verzoek met verwijzing naar het eerder genomen besluit (MvT, PG Awb I, p. 245 en 246).

Artikel 1.4 Voorschriften en beperkingen

Ofschoon in literatuur en jurisprudentie algemeen het standpunt wordt gehuldigd dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan, verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen in de regeling, ter uitvoering waarvan vergunning of ontheffing wordt verleend. Daarbij dient tevens - ten overvloede - te worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld.

Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1.6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd.

De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1.4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.

Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, die slechts beogen het toezicht op de naleving van de vergunning of ontheffing te vergemakkelijken, maar geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning of ontheffing is vereist.

In de in deze model-APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6.1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor is ook het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften met straf bedreigd.

Artikel 1.5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing

De beantwoording van de vraag of een vergunning of ontheffing overgaat op een rechtsopvolger, hangt af van het persoonlijk of zakelijk karakter van die vergunning of ontheffing.

Persoonlijk wordt de vergunning genoemd, indien de mogelijkheid van verkrijging uitsluitend of in hoge mate afhangt van de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling krachtens welke de vergunning is verleend hiertoe de mogelijkheid biedt.

Zakelijk daarentegen is de vergunning die afhangt van en gebonden is aan het object waarop zij betrekking heeft en waarbij de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager geen rol spelen. Anders gezegd: de zakelijke vergunning is niet gebonden aan de persoon, maar aan de hoedanigheid van eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde. Het kan ook een andere hoedanigheid zijn, bijvoorbeeld die van gebruiker of ondernemer. De zakelijke vergunning gaat in beginsel over krachtens rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel op de opvolger in diens hoedanigheid van eigenaar, zakelijk gerechtigde, ondernemer enz.

Persoonlijke werking zal eerder aanwezig moeten worden geacht bij de ontheffing dan bij de vergunning. Indien in een regeling de ontheffingsfiguur gebruikt is, geeft dit aan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest slechts voor bijzondere gevallen de mogelijkheid te creëren een uitzondering te maken op de algemene regel.

Zou een ontheffing bij rechtsopvolging zonder meer “mee overgaan” op de rechtsopvolger, dan zou daarmee aan de ontheffingsmogelijkheid het karakter van uitzonderingsbepaling ontnomen worden.

Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Dit hangt samen met de omstandigheid dat ingevolge deze wet voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald.

Als een persoonlijke vergunning kunnen ook de standplaatsvergunning en de ventvergunning worden beschouwd. Dit hangt samen zowel met het - persoonlijke - karakter van de ambulante handel als met de omstandigheid dat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen veelal verre overtreft, wat het bestuur noodzaakt een restrictief beleid te voeren. Het zou onredelijk zijn als een standplaats- of ventvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.

Een zuiver voorbeeld van een zakelijke vergunning is de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning is van de persoon van de aanvrager of vergunninghouder onafhankelijk.

Indien in de verordening of in de vergunning is bepaald dat deze vergunning persoonsgebonden is, terwijl deze vergunning toch vooral verband houdt met de aard van het object waarop zij betrekking heeft, zal deze vergunning weliswaar niet automatisch overgaan op de rechtsopvolger doch aan hem in vele gevallen ook niet licht geweigerd kunnen worden.

Zo is aan de exploitatievergunning voor horecabedrijven als bedoeld in artikel 2.3.1.2 een persoonlijk karakter toegekend. Bij het besluit tot weigeren van een dergelijke vergunning i.v.m. aantasting van het woon- en leefklimaat zal niet zonder meer voorbij gegaan kunnen worden aan het feit dat voorheen wel vergunning aan een ander was verleend.

Een “gemengd” karakter heeft de ontheffing sluitingsuur (taptoeontheffing). De voorschriften met betrekking tot de sluitingstijden van horecabedrijven moeten in de eerste plaats gezien worden als bepalingen die ten doel hebben geluidhinder en andere overlast, die ontstaan door het ‘s avonds en ‘s nachts drijven van een “inrichting”, te voorkomen of te beperken. In zoverre kan men zeggen dat een ontheffing sluitingsuur een zakelijk karakter draagt. Aan de andere kant dient bedacht te worden dat de persoon van de exploitant bij de beslissing inzake de ontheffingsverlening niet geheel onbelangrijk is en dat de ontheffingsfiguur gebruikt is.

In de model-APV is in artikel 1.5 gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Hiervan kan worden afgeweken door toevoeging van de zinsnede “tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.” en expliciete vermelding van het zakelijk karakter in de desbetreffende APV-bepaling of de vergunning of ontheffing.

Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling het voorschrift op te nemen dat de houder ervan in geval van rechtsovergang verplicht is hiervan binnen twee weken schriftelijk mededeling te doen aan het bevoegde orgaan, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.

Aldus blijft het bevoegde orgaan op de hoogte van de feitelijke houder van de vergunning of ontheffing.

Literatuur

Voor de overdraagbaarheid van APV-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen.

Jurisprudentie

Ingevolge art. 1:10 APV is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald. Ingevolge art. 1:11, aanhef en onder e APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. De Afdeling is van oordeel dat art. 1:11 aanhef en onder e APV niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel. De burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde. ABRS 23-11-1999, LJN-nr. AA5058, GS 2000, 7112 , 6.

Artikel 1.6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing

De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (”kan”).

Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan.

Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften nopen tot toepassing van de administratieve sanctie van intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking.

Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen als wordt voldaan aan artikel 4:8 Awb.

Ook indien er niet exact sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8 Awb doet het bestuursorgaan gelet op een zorgvuldige besluitvorming er goed aan de vergunninghouder te horen voordat tot intrekking of wijziging van de vergunning wordt overgegaan. Ingeval van een wijziging of intrekking die het gevolg is van een algemene beleidsbeslissing van het bestuursorgaan, is het echter vaak niet doenlijk om alle betrokkenen te horen. Wel is het dan gewenst om met vertegenwoordigers van belanghebbenden te overleggen.

In de model-APV is in artikel 1.5 gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling om onder e na ‘houder’ toe te voegen: of zijn rechtverkrijgende.

Jurisprudentie

Gelet op art. 1.6 APV in samenhang gelezen met art. 2.1.4.1, tweede lid, APV was de burgemeester in het onderhavige geval bevoegd de in geding zijnde vergunning in te trekken. Intrekking van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRS 11-06-2003, 200205273/1, JG 03.0125, met noot M. Geertsema. (artikel 2.1.4.1 is nu opgenomen in de artikelen 2.2.1 en 2.2.2).

Aan eisers is tot wederopzegging vergunning tot uitstalling verleend. Een regeling tot (weder)opzegging kent de APV niet. De Rechtbank leidt daaruit af dat beoogd is een vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen, die slechts indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 1.6 van de APV kan worden ingetrokken of gewijzigd. (Rb. Alkmaar 09-01-2004, 01/445, LJN-nr. AB2305)

Artikel 1.7 Termijnen

(Vervallen)

Dit artikel is vervallen bij supplement 13, omdat het artikel alleen van toepassing was bij artikel 2.1.2.2. De tekst van artikel 1.7 is daar nu als derde lid toegevoegd. Er is geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Hoofdstuk 2 Openbare orde

Algemene toelichting afdeling 1, Orde en veiligheid op de weg

In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen geleiden. De diverse functies van de straat, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Het gebruik van de weg is geregeld in de paragrafen 1 tot en met 4, terwijl de bruikbaarheid door middel van paragraaf 5 gereguleerd is. In paragraaf 6 ten slotte zijn bepalingen opgenomen aangaande de veiligheid op de weg.

Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden

Eerste lid

Het begrip ‘samenscholing’ is ontleend aan artikel 186 WvSr: “Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”

Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie.

Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.

Tweede lid

Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde ‘bevoegdheid’ (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.

De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.

De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel vindt plaats op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.

Jurisprudentie

Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).

Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem).

Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.

Artikel 2.1.2.1 Optochten

(Vervallen)

In 2006 is met het oog op het vereenvoudigen van de APV dit artikel opgenomen onder de evenementenbepaling (artikelen 2.2.1 en 2.2.2). Zie nader onder het commentaar.

Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen

Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).

In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid “openbare plaats” gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (godsdienstvrijheid).

Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.

De meeste APV’s kennen alleen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven.

In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.3 e.v. alleen betrekking op betogingen. De artikelen 2.1.2.3 en 2.1.2.5 kunnen naar behoefte worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot ‘processies’.

Uitgangspunten Wet openbare manifestaties

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden.

De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig.

Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8).

De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan.

De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6):

• -

  de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

• -

  de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

• -

  de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6):

• -

  het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);

• -

  een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid);

• -

  de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (artikel 9 WOM);

• -

  de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM);

• -

  de bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

Voor op vooraf bepaalbare tijdstippen regelmatig terugkerende samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft derhalve twee mogelijkheden; deze ‘processies’ ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven.

Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Openbare en andere dan openbare plaatsen

De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is. Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingsbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging ‘buiten gebouwen en besloten plaatsen’. De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16).

Wat is nu de betekenis van de begrippen ‘openbare en andere dan openbare plaatsen’?

Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats ‘open staat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats’.

Op grond hiervan kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. ‘De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16).

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.

Omdat de definitie van het begrip ‘openbare plaats’ ook een aantal ‘besloten plaatsen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6).

Betoging

Het begrip ‘betoging’ behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:

• -

  een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

• -

  de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting.

Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is ‘betoging’ omschreven als ‘het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied’.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33).

Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.

Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging

Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.

Klokgelui en oproepen tot gebed

Artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën.

In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van binnenlandse zaken de verhouding tussen artikel 10 WOM en artikel 6 Grondwet nader uiteengezet (TK 1987-1988, 19 427, nr. 21).

Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.

De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten.

Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen.

Artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid.

Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.7, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.

Gemeentelijke bevoegdheden

Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.

De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.

Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is ‘dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt’, HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV).

Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: ‘De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.’

Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.

Tweede lid

Het in 2006 toegevoegde derde lid vervangt het oude artikel 1.7. Artikel 1.7 dat algemeen geformuleerd was, was slechts van toepassing voor wat betreft artikel 2.1.2.2. In verband met het streven naar deregulering en het formuleren van duidelijke regels, is daarom artikel 1.7 geschrapt en het derde lid toegevoegd. Een inhoudelijke wijziging is daarmee niet beoogd. Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Het derde lid bevat zo’n afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken

Jurisprudentie

De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen, bieden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz.ARRS 11-04-1979, Arob editie 1986, nr. 122 m.nt. De M.

Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. Vz.ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en Gst. 1980, 6602 m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag).

Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz.ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62, m.nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, Wnd.Vz.ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.)

De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd.Vz.ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158

Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo’n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb.Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040 , en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht. De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS 30-12-1993, JG 94.0160, Gst. 1994, 6983, 4 m.nt. HH, AB1994, 242 m.nt. RMvM.

De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. Pres. Rb Haarlem 25-10-1996, Gst. 1996, 7044, 4 m.nt. EB, JB 1996, 266 m.nt. REdW..

Artikel 2.1.2.3 Afwijking termijn

Deze bepaling spreekt voor zich.

Artikel 2.1.2.4 Te verstrekken gegevens

De onder a tot en met f genoemde onderdelen van de kennisgeving zijn essentieel voor de beoordeling door de burgemeester. Eventueel kan hiervoor een formulier worden vastgesteld.

Artikel 2.1.3.1 Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen

Gekozen is voor een opzet, waarbij de verspreiding is toegestaan behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Tevens biedt het tweede lid de mogelijkheid om het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er ‘geen gebruik van enige betekenis’ overblijft. Zie voor de uitleg van deze zinsnede de toelichting op artikel 2.4.2.

Het college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet.

Artikel 2.1.3.1 heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 Grondwet.

Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:

• 1.

  Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

• 1.

  De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio of televisie uitzending.

• 1.

  Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

• 1.

  De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

De drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat.

Daklozenkrant

De verkoop van daklozenkranten is noch venten noch collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Wel kan de gemeente gebruik maken van artikel 2.1.3.1.

Als verkoop plaats vindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan.

Het verdient aanbeveling om te overleggen met de koepelorganisaties die de daklozen vertegenwoordigt. Immers niet iedereen kan een straatkrant verkopen. De verkopers moeten in het bezit zijn van een identiteitsbewijs van de koelorganisatie waarmee ze kunnen aantonen dat ze officiële straatkantverkopers zijn.

Jurisprudentie

I.Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. 07 11 1892, W. 6259 (ventverbod ‘s Gravenhage); HR 28 11 1950, NJ 1951, 137 en 138 m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, p. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en Gst. 22 1 1981, NG 1981, Gst. 1982, 6692,2 m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening ‘s Gravenhage).

II. Elk middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als ‘zelfstandige middelen van bekendmaking’ zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

• -

  het op de weg uitgeven van strooibiljetten, HR 27 02 1951, NJ 1951, 472 m.nt. B.V.A. Röling, AB 1951, p. 716, OB 1951, IX.1, nr. 8498, NG 1951, p. 196, Gst. 1951, 5118 (APV Eindhoven);

• -

  het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24 01 1967, NJ 1967, 270 m.nt. W.F. Prins; AB 1968, p. 72 m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, p. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23 10 1978, AB 1979, 499 m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, p. 36, Gst. 1979,6548 (verordening stadsschoon Leiden);

• -

  het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed, HR 19 09 1977, NJ 1978, 516 (APV Hengelo);

• -

  het staan of lopen met propagandamiddelen, HR 30 05 1967, NJ 1968 m.nt. W.F. Prins, AB 1968, p. 332, OB 1967, IX.1, nr. 26322, NG 1967, p. 319 (Vietnam I);

• -

  het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zélf), HR 27 06 1978, NJ 1979, 59 m.nt. M. Scheltema, AB 1979, 195 m.nt. J.R. Stellinga (APV Eindhoven); Vz.ARRS 16 08 1979, AB 1980, 297 m.nt. JHvdV, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40987, NG 1979, S 176, Gst. 1980, 6604 m.nt. P. van Zanten (APV Rotterdam) en Vz.ARRS 18 10 1979, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41340 (APV Katwijk);

• -

  verlichte fotovitrine, ARRS 20 08 1981; Gst. 1982,6692 m.nt. J.M. Kan (APV Pijnacker);

III. De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken (’verspreiden’) van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente.

Daarbij geldt dat:

• 1.

  een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) voor het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd;

• 1.

  een algemeen verbod tot zodanig gebruik evenmin is toegestaan;

• 1.

  een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod mogelijk is, mits:

  • a.

    die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

  • b.

    gebruik ‘van enige betekenis’ overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod, HR 17 03 1953, NJ 1953, 389 m.nt. B.V.A. Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, p. 264, AB 1953, p. 587 (Wachttorenarrest); ARRS 28-04-1981, Gst. 1981, 6686 m.nt. J.M. Kan, OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen).

Artikel 2.1.4.1 Feest, muziek en wedstrijd e.d.

In 2006 is met het oog op het vereenvoudigen van de APV dit artikel opgenomen onder de evenementenbepaling (artikelen 2.2.1 en 2.2.2). Zie nader onder het commentaar.

Artikel 2.1.4.2 Dienstverlening

Deze bepaling, die allerlei straatberoepen omvat, komt niet in strijd met artikel 19, derde lid, Grondwet, waarin het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze is neergelegd. Als dienstverlener kunnen bijvoorbeeld worden aangemerkt: bewaker, reiniger van voertuigen of containers, glazenwasser of scharensliep. In de bepaling kan ‘dienstverlener’ desgewenst worden vervangen door een of meer van genoemde voorbeelden.

Het motief van artikel 2.1.4.2 is het voorkomen van verkeersoverlast, hinder voor anderen enz. Het college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet. Uiteraard betekent dit artikel wel dat het als neveneffect heeft dat het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze in zijn algemeenheid in zekere mate beperkt wordt. De beperkingen staan echter in een zo ver verwijderd verband met het desbetreffende grondrecht, dat zij niet als beperking aangemerkt mogen worden (TK 1985 1986, 19376, nrs. 1 2). Het college ontleend zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

• 1.

  Alternatief artikel 2.1.4.2 DienstverleningHet is verboden op of aan de weg op te treden als dienstverlener of zijn diensten als zodanig aan te bieden op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan.

• 1.

  Het college kan de werking van het in het eerste lid gestelde verbod beperken tot bepaalde dagen en uren.

• 1.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

• 1.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de openbare orde;

  • b.

    het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    de verkeersveiligheid of veiligheid van personen of goederen;

  • d.

    de zedelijkheid of gezondheid.

Artikel 2.1.4.3 Straatartiest

De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. De betekenis van het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ moet blijkens jurisprudentie en blijkens de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.) Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten. In artikel 2.1.3.1, Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, is dat uitgewerkt in een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt. In artikel 2.1.4.3 is dezelfde redactie gevolgd.

De bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

De weigering van een ontheffing in verband met de verstoring van de openbare orde moet reëel zijn en voldoende onderbouwd zijn. Vz.ARRS 01 10 1993, JG 94.0046, Gst. 1994, 6979, 3 m.nt. EB, AB 1994, 207 m.nt. RMvM, ABRS 15 07 1994, JG 95.0208.

Terechte weigering ontheffing voor optreden als straatfotograaf. Optreden als straatfotograaf is niet gericht op het openbaren van gedachten of gevoelens als bedoeld in artikel 7, derde lid, Grondwet. Openbare orde verzet zich tegen het optreden van meer dan twee straatfotografen. ABRS 03 09 1997, Gst. 1997, 7064, 3 m.nt. EB.

Artikel 2.1.5.1 Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg

Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing kan gedacht worden aan het plaatsen van reclameborden of containers.

Afbakening

Aan artikel 2.1.5.1 liggen als motieven ten grondslag: de verkeersveiligheid, de welstand en het gevaar of de hinder die de stoffen of voorwerpen voor personen of goederen kunnen opleveren. Het artikel beperkt zich niet tot het plaatsen, aanbrengen, of hebben van stoffen of voorwerpen op de weg in de zin van de model-APV, maar strekt zich tevens uit tot stoffen of voorwerpen aan of boven de weg.

Eerste lid

In 2004 is ‘overeenkomstig de bestemming’ gewijzigd in ‘overeenkomstig de publieke functie’. Dit is gedaan, omdat het woord ‘bestemming’ verwarring teweeg bracht. Het gaat er namelijk niet om welk bestemmingsplan ter plaatse geldt, maar om welke functie de weg of het weggedeelte heeft.

Tweede lid, onder b en c

De Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr), VNG uitgeverij 2004, derde herziene druk, stelt als kwaliteitseis aan regelgeving onder andere dat een regeling eenvoudig, duidelijk en toegankelijk moet zijn. Gebleken is dat dit met artikel 2, aanhef en onder b en c niet het geval was. Daarom zijn in 2006 deze onderdelen geherformuleerd. Het is niet de bedoeling geweest om ook een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen.

Tweede lid, onder e

Dit artikel is niet van toepassing op handelsreclame, zoals gedefinieerd in artikel 1.1, aanhef en onder k, op een onroerende zaak. Op deze handelsreclame is artikel 4.4.2 van toepassing. Zie voor het toepassingsbereik ervan de toelichting bij dit artikel. Artikel 2.1.5.1 is van toepassing op roerende zaken waarop handelsreclame is aangebracht.

Tevens is het artikel van toepassing op reclameuitingen waarbij gedachten en gevoelens worden geopenbaard. Aan een vergunningenstelsel voor reclame voor ideële doeleinden staat echter artikel 7 van de Grondwet, regelende de vrijheid van meningsuiting, in de weg. Zie hierover de toelichting bij artikel 1.1, onder k. In artikel 2.1.5.1, tweede lid, onder e, wordt dan ook een uitzondering gemaakt voor ideële reclame op de verbodsbepaling van het eerste lid. Wel kan het verboden worden om de ideële reclame op bepaalde plaatsen, zoals beschreven in het derde lid, aan te brengen.

Tweede lid, onder f

Indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2.2.2, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2.1.5.1. Het tweede lid, onder f coördineert het voorkomen van een samenloop van beide vergunningen. In het kader van een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Dit laat echter onverlet dat voor het plaatsen van aankondigingsborden voor het evenement wel een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is vereist.

Tweede lid, onder g

Het in artikel 2.1.5.1 bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2.3.1.2. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2.3.1.1 deel uit van dat bedrijf. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen. In de model-APV is voor een terras behorend bij een horecabedrijf aansluiting gezocht bij het exploitatievergunningenstelsel, overeenkomstig de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het schenken van alcoholische dranken.

In het geval de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag, indien het terras bij een voor het publiek openstaand gebouw betreft, rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet. De gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2.1.5.1 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om openbare orde-aangelegenheden, maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld i.v.m. de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2.1.5.1 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw.

In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2.1.5.1 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag.

Het doel van artikel 2.1.5.1 houdt in dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel.

Tweede lid, onder h

Het tweede lid, onder h, maakt tenslotte een uitzondering voor standplaatsen waarop artikel 5.2.3 van toepassing is.

Derde lid

Het derde lid is ter verduidelijking bij de herziening van 2004 gesplitst in sub a, b en c. Niet is beoogd om het artikel inhoudelijk te wijzigen.

Zesde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2 (oud, nu 4.4.2) van de model-APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 2.1.5.1, zesde lid, onder b en c, gekoppeld aan een van de weigeringsgronden, genoemd in het vijfde lid. Dit betekent bijvoorbeeld bij bouwwerken dat op grond van artikel 2.1.5.1 niet aan weigeringsgrond b., maar wel aan a en c, van het vijfde lid, kan worden getoetst. Zie voor de jurisprudentie onder artikel 4.4.2.

Zesde lid, onder b

Gedragingen waarop artikel 2.1.5.1 zien, kunnen onder de reikwijdte van artikel 5 van de WVW 1994 vallen. Dit artikel bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, zoals omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is dus voor zover artikel 2.1.5.1 niet van toepassing. Omdat het hier over gevaar op de weg gaat, is het artikel gekoppeld aan de weigeringsgrond van artikel 5, onder b. Zesde lid, onder c.

Waarom hier van bouwwerken wordt gesproken?

Op 1 januari 2003 is het bouwvergunningstelsel van de Woningwet gewijzigd. Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing. Voor meer informatie over afbakening raadplege men de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Zesde lid, onder d

De Wet milieubeheer is van toepassing als een voorwerp op de weg wordt geplaatst dat een inrichting in de zin van deze wet is, zoals een container. De Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde voorschriften zijn aan het belang van voorkoming of beperking van overlast, genoemd als weigeringsgrond in artikel 6, onder c, gekoppeld.

Het plaatsen van zaken op de weg

Inboedels

Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2.1.5.1. In de VNG ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld. Bij Nieuwsbrief 1360 van 12 november 2001 concludeerde de VNG naar aanleiding van de hoger beroepuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 november 2001 (zie ook onder jurisprudentie), dat met deze uitspraak het advies van de ledenbrief van 20 maart 1997 wordt gehandhaafd om met preventieve bestuursdwang op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1.5.1 van de model-APV op de weg geplaatste zaken. De verhuurder kan daartoe worden aangeschreven en op hem kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald.

Containers

Over het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond , Water en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht, getiteld Markering onverlichte obstakels. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels (waaronder vuil en opslagcontainers), inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. Deze CROW-uitgave is in de bibliotheek van de VNG aanwezig.

Jurisprudentie

Uitstallingen

Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringsgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringsgrond (de uitstallingen staan ook in de weg). De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de plaatsing van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringsgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-05-1998, JU 982110 (VNG-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies. ABRS 01-10-1998, JU 981188 (VNG-databank).

In de notitie Uitstallingenbeleid Binnenstad heeft het college vermeld: alleen de uitstalling van bloemen, planten, groenten en fruit wordt toegestaan. Daarmee is bij nadere invulling van het begrip openbare orde een onderscheid gemaakt naar de soort van de uitgestalde waren. De Rechtbank is van oordeel dat hiermee een wezenlijk ander onderscheid wordt gehanteerd dan welke volgt uit een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van de uitstalling. Dit onderscheid is niet in het belang van de bescherming van de openbare orde in de zin van artikel 2.1.5.1.

Voor zover de uitstallingen van eisers niet aan de nieuwe maatvoering voldoen, gelet op de straten/plaatsen waar de winkels van eisers gevestigd zijn een wijziging (in plaats van een intrekking) van de verleende vergunning in de rede had gelegen, met name wat betreft de maatvoering en de plaats van de uitstalling, waarbij voorts de uitkomst van een individuele toetsing vanuit een welstandelijk oogpunt mogelijk tot nadere voorwaarden aanleiding had kunnen geven.

Evenementen

Vergunning voor luchtkussenpark onder de voorwaarden dat het mag bestaan uit drie luchtkussens, een ballenbak, een aantal bankjes, een verkooppunt voor frisdranken en een deugdelijke omheining. Geen bouwwerken, Woningwet niet van toepassing. Indien er een meldingsplicht bestaat op grond van de Wet milieubeheer, is de APV niet van toepassing. Ingeval de APV wel van toepassing is, heeft het college in redelijkheid tot het verlenen van de vergunning kunnen komen. Nu het seizoen al is begonnen, is er groot belang bij continuering. ABRS 23-06-2000, JU 001042 (VNG-databank).

Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.

Terrassen

Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.018 m.nt. M. Geertsema . In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269, JG 03.0022 m.nt. A.L. van Esveld

Reclame

Zie voor jurisprudentie over handelsreclame voorts in het commentaar onder artikel 4.4.2.

De reclameverordening bevatte het verbod om zonder vergunning van het college reclameborden te plaatsen, die vanaf de weg of een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn. De vergunning kon worden geweigerd in het belang van welstand of verkeersveiligheid. Het college heeft een maximum van 123 locaties voor driehoeksborden aangewezen. Het stellen van beleidsregels was op grond van de Reclameverordening verplicht, maar het college had nagelaten deze op te stellen, zodat niet duidelijk was welke procedure werd gevolgd bij de verdeling van de schaarse locaties. De Afdeling oordeelt allereerst: Anders dan art. 7 lid 1 Gw beschermt art. 10 EVRM ook uitingen met een commercieel karakter. De inmenging in het recht van vrije meningsuiting is echter voorzien bij de wet conform het tweede lid van art. 10. Aangezien het stelsel in de Reclameverordening er voorts toe strekt reclame-uitingen te reguleren in het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de rechten van anderen, is er van strijd met art. 10 EVRM geen sprake.

Vervolgens: Aan het college kan niet de bevoegdheid worden ontzegd om een maximum te stellen aan het aantal locaties waar driehoeksborden kunnen worden geplaatst. Dit maximum zal moeten worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de in de Reclameverordening genoemde belangen. Het college heeft dit nagelaten. Nu het maximum aantal aangewezen locaties het uitgangspunt vormde voor de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek van appellante en niet kan worden nagegaan of dit uitgangspunt rechtens houdbaar is, moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komt. ABRS 20-04-2005, nr. 200407498, AB 2005, 180 m.nt. A. Tollenaar; GS 2005, 7236, 140 m.nt. D.E. Bunschoten.

Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven Volgens de President kunnen wel beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies.

Over driehoeksreclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de Pres. Rb ‘s-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299 dat bij elke aanvraag om vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning.

Driehoeksreclameborden. Het standpunt van het college dat artikel 2.1.5.1. alleen van toepassing is als ook de Woningwet van toepassing is, wordt niet gehonoreerd. Pres. Rb Haarlem 27-10-1997, Gst. 1998, 7069, 3 m.nt. EB, KG 1997, 388.

Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend is voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; artikel 7 Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 09.0207, AB 1995, 163.

APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20. Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van artikel 2.1.5.1.

Aanschrijving tot het verwijderen van een spandoek in verband met de strijdigheid van het gebruik van de weg of een weggedeelte anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De onderhavige reclameaanduiding is gezien de bevestigingswijze en de constructie aan te merken als een ‘spandoek’. Van een spandoek is niet alleen sprake wanneer een stoffen doek met opschrift dwars over de weg is gespannen, maar ook als het aan een gevel is aangebracht. Vz.ARRS 27-08-1993, JG 94.0054.

Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van een jaar heeft het college duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz.ABRS 03-01-1994, JG 94.0212.

Afvalcontainers

Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de openbare weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding. ARRS 30-12-1993, JG 94.0213, Gst. 1994, 6995, 5 m.nt. HH. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een bouwvergunning is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. Artikel 8.2 APV, welk artikel vergelijkbaar is met 2.1.5.1, blijft buiten toepassing. ABRS 29-01-1998, Gst. 1998, 7054, 5 m.nt. JT en MenR 1998, 54 m.nt. H.A.M.G.

Handhaving

Naar aanleiding van de vraag of de gemeente veroordeeld kan worden om bij een gerechtelijke ontruiming van een woning aanwezig te zijn om de op de weg geplaatste inboedel terstond af te voeren en op te slaan, overweegt de Pres. Rb Amsterdam 19-08-1999, KG 1999, 242, dat de executerende deurwaarder gerechtigd is de inboedel aan de weg te plaatsen zonder dat hem een overtreding op grond van de APV verweten kan worden. De publieke taak van de gemeente om de openbare weg vrij te houden van obstakels houdt echter nog niet in dat de deurwaarder een rechtens afdwingbare vordering tegen de gemeente heeft om bij gerechtelijke ontruimingen de inboedel af te voeren en op te slaan. Deurwaarder kan wel maatregelen nemen zoals de geëxecuteerde van tevoren waarschuwen of zelf maatregelen nemen voor afvoer en opslag.

Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. Pres. Rb Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138 m.nt. E.H.J. de Bruin, KG 2001, 87.

Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de weg overeenkomstig de bestemming, zodat zo’n handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog expliciet dat niet van belang is er of sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is dus “klaarblijkelijk gevaar van overtreding”. Verder oordeelt de Afdeling dat de aanschrijving terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot ontruiming, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is ze overtreedster van artikel 2.1.5.1 van de APV. Als overtreedster is de woningstichting op grond van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. ABRS 07-11-2001, JG 02.0006 , LJN-nr. AD5810 (Brunssum) m.nt. M. Geertsema, Gst. 2002, 7157, 6 m.nt. R. Boesveld.

Spoedeisende bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb ten aanzien van op de weg geplaatste zaken na ontruiming. Het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel kan niet als gebruik van de weg overeenkomstig haar bestemming worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Deurwaarder is een instrumenterend openbaar ambtenaar. Woningstichting is als opdrachtgeefster tot ontruiming overtreedster van artikel 2.1.5.1 APV en dient de kosten van bestuursdwang te betalen. ABRS 17-07-2002, JG 02.0151 m. nt. van M. Geertsema.

Ook een preventieve last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de ontruimer. Vzr. Zutphen 25-08-2004, 04/1199 GEMWT, LJN-nr. AQ8910.

Artikel 2.1.5.2 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg

Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.

Eerste lid

Aan artikel 2.1.5.2 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg.

Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Voorkomen kan dan worden dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor - door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water en gasvoorziening en verlichting - de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten meebrengt.

Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.

Tweede lid

Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip ‘weg’ uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d.

Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging ‘alsmede alle niet openbare ontsluitingswegen van gebouwen’ opgenomen.

Derde lid

Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg.

Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bijvoorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken.

De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model Bouwverordening.

Vierde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2.1.5.2 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.

Jurisprudentie

De voorschriften mogen echter slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft - zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding - of wat met die weg ten nauwste verband houdt zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz.ARRS 10 01 1986, BR 1986, 426, Arob editie 1986, 86, 7 (Wegaanleg Gennep).

Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 07 01 1907, W. 8485 (APV Tiel)

Anti-rampalen (voor juwelierswinkel) in het voetgangersgebied van een druk winkelcentrum leveren gevaar op voor de bruikbaarheid van de weg en voor het doelmatig gebruik daarvan in de zin van artikel 2.1.5.2, derde lid, van de APV Zutphen. Legalisering van de palen is niet aan de orde. Objecten die in dezelfde winkelstraat staan, zoals fietsen, terrasstoelen en bloempotten, zijn anders dan de twee betonnen palen. Deze kunnen ’s nachts van de openbare weg worden verwijderd. Er is bovendien een aanvaardbaar alternatief. De palen kunnen achter de gevellijn worden gerealiseerd. ABRS 04-02-2004, 200302804/1, LJN AO2900

Artikel 2.1.5.3 Maken, veranderen van een uitweg

Uit de jurisprudentie omtrent artikel 14 Wegenwet is duidelijk geworden dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Artikel 2.1.5.3 beoogt te voorkomen dat iedereen op willekeurige plaatsen uitwegen creëert. Dat zou de bruikbaarheid van de weg (bijvoorbeeld parkeerruimte aan de kant van de weg) te veel belemmeren.

Ten aanzien van het stellen van financiële voorwaarde aan een uitwegvergunning is uit jurisprudentie op te maken dat dit op zich zelf wel toelaatbaar is, indien die voorwaarde strekt ter behartiging van het belang waarvoor het vergunningvereiste is gesteld, bijvoorbeeld de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.

Derde lid

Een uitwegvergunning kan slechts worden geweigerd indien de weigeringsgronden zijn opgenomen in de verordening.

Ten einde de bruikbaarheid van de weg te waarborgen is het toegestaan een vergunning te eisen en via voorschriften de wijze waarop wordt uitgeweegd te regelen. Daarmee komt de bepaling niet in strijd met de Wegenwet. Deze wet houdt o.a. een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden.

Een weigeringsgrond die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet.

Hetzelfde geldt ten aanzien van de weigeringsgrond die in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente wordt gesteld.

De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden ter weigering van het maken van een uitweg als daarbij een (gedeelte van) een gemeentelijk plantsoen moet wijken. Ook kunnen ter bescherming van groenvoorzieningen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zodat de groenvoorziening zo min mogelijk wordt aangetast.

Vierde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2 (oud, nu 4.4.2) van de model-APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 2.1.5.3, vierde lid, gekoppeld aan de weigeringsgronden a en b, genoemd in het derde lid. Zie hierover meer onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 01 09 1977, AB 1977, 366 m.nt. JHvdV, Gst. 1977, 6472 m.nt. Kan, BR 1977, p. 914 m.nt. Crince le Roy (Maastricht I); ARRS 08 06 1978, AA p. 574 m.nt. Wessel, Gst. 1977, 6514 (De Bilt); ARRS 08 05 1981, AB 1981, nr. 391 m.nt. Borman (uitwegvergunning Nuth I).

Ontheffing verleend voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-06-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding)

Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningsbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. HR 30 09 1987, BR 1988, 212 m.nt. P.C.F. van Wijmen.

Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5. Zie ook ABRS 13-07-1999, H01.98.1206 (VNG-databank).

Het schrijven van het college dat grond niet in gebruik wordt gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kan een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11 01 1991, Gst. 6929, nr. 6. m.nt. HH.

Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgeweegd worden geregeld. ARRS 28 10 1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS 01 04 1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12 07 1982, tB/S III, nr. 356.

De Wegenwet houdt een regeling in van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 09 02 1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71.

Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid kan een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20 06 1983, AB 1984, 75 m.nt.JHvdV. Zie ook ABRS 16 06 1995, Gst. 1996, 7035, 2 m.nt. EB.

Indien de uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding ten grondslag ligt aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan. Vz.ABRS 20 01 1994, JG 94.0176, Gst. 1995, 7005, 4 m.nt. HH.

Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, (thans: artikel 1.6 model) APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 05 12 1996, Gst. 1997, 7061, 3 m.nt. HH.

Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet ontvankelijk. ABRS 14 07 1997, AB 1997, 369 m.nt. FM.

Titel openbare orde staat weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien wel toe. ABRS 13-07-1999, JB 1999, 224. Zie ook: Weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien van de omgeving mag. Titel hoofdstuk (openbare orde) kan niet leiden tot oordeel dat deze weigeringsgrond geen onderdeel van artikel is. Expliciete verwijzing naar uitspraak 7 oktober 1996, Gst. 1997, 7050, 4 (zie onder jurisprudentie artikel 2.1.5.1). In dezelfde zin: ABRS 14-08-2002, 200201413, LJN-nr. AE6496, JG 2002, 170 m.nt. M. Geertsema.

ABRS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3 m.nt. HH: Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is.

Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. ZBRS 04-07-2000, JB 2000, 225, Gst. 2000, 7128, 4 m.nt. HH.

De in artikel 2.1.5.3, derde lid, van de APV omschreven algemene belangen verzetten zich niet tegen vergunningverlening. Vergunning moest van rechtswege worden verleend. Vergunning werd niet verleend ter behartiging van enig openbaar belang. Beginsel van ‘égalité devant les charges publiques’ dan ook niet van toepassing. Afwijzing nadeelcompensatie. ABRS 10-07-2000, Gst. 2000, 9.

Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Vergunningaanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namenlijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRS 19-01-2001, Gst. 2001, 7139, 2 m.nt. HH.

Het college had een onderzoek moeten instellen naar de consequenties van de aanleg van de inrit voor de verkeersveiligheid en voor de resterende parkeerruimte ter plaatse. ABRS 29-05-2001, JB 2001, 180.

Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten. ABRS 27-06-2001, JB 2001, 207.

Algemene toelichting paragraaf 2.1.6 Veiligheid op de weg

Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voorzover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F. Prins).

Blijkens de jurisprudentie kan gezegd worden dat een hogere regeling en een lagere regeling ‘hetzelfde onderwerp’ regelen wanneer beide regelingen (a) dezelfde materie met hetzelfde motief regelen. De in de wegenverkeerswetgeving geregelde materie is: het verkeer op wegen.

Volgens het stelsel en de strekking van de (huidige) wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan, indien dat gebeurt in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg.

Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.

Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten.

Verder geldt hier - evenals bij de eigenlijke aanvulling - dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken.

In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.

Jurisprudentie

De gemeenteraad is niet bevoegd tot het treffen van regelen inzake het verkeer op wegen - ook al beogen deze regelen andere belangen te beschermen dan verkeersbelangen - indien deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist. HR 21-06-1966, NJ 1966, 417 m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, p. 186, NG 1966, p. 432, VR 1966, p. 227 m.nt. R.J. Polak (bromfietsverbod Sneek); HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 m.nt. T.W. van Veen, AB 1981, 237, NG 1981, p. S 63, VR 1981, p. 58 m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog) en AR 5-3-1981, Gst. 1981, 6678 m.nt. EB (rijverbod Vlieland).

Artikel 2.1.6.1 Veroorzaken van gladheid

Eerste lid

Vele APV’s kennen of kenden een plicht voor de eigenaar van een gebouw of terrein, gelegen binnen de bebouwde kom, om het trottoir langs dat gebouw of terrein sneeuwvrij te maken en te houden. Rond deze bepaling keert dikwijls de vraag terug van bevoegdheid tot regeling. Bevoegdheid, omdat het opnemen van zo’n plicht in de APV strijd zou opleveren met de in 1930 in Geneve door de International Labour Organisation vastgestelde conventie betreffende de gedwongen of verplichte arbeid, dan wel in strijd kan zijn met artikel 4 van het Verdrag van Rome.

Naast deze vraag moet ook geconstateerd worden dat een dergelijke bepaling door de overheid niet gehandhaafd wordt. Verplanke gaat hierop in in zijn artikel in De Nederlandse Gemeente van 1 maart 1985. Hij komt tot de conclusie dat hoewel een dergelijke bepaling zijns inziens niet in strijd komt met beide verdragen, aan de wenselijkheid ervan getwijfeld moet worden vanwege het niet handhaven. Hij stelt dan ook vast dat het sneeuwruimen op trottoirs meer een voorwerp van zorg van voorlichting is dan van de politieambtenaar behoort te zijn. Om deze redenen is afgezien van opname van een ‘sneeuwruimbepaling’ in de model APV.

Daarentegen bevat artikel 2.1.6.1 een verbod om tijdens vriezend weer een gevaarlijke situatie te laten ontstaan. Als voorbeeld valt te noemen het wassen van de auto op de openbare weg bij vriezend weer, waardoor plaatselijk een zeer gevaarlijke situatie kan ontstaan.

Tweede lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

In artikel 427, aanhef en onder 4 , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat met een geldboete van de eerste categorie wordt gestraft hij die iets plaatst op of aan, of werpt of uitgiet uit een gebouw, op zodanige wijze dat door of ten gevolge daarvan iemand die van de openbare weg gebruik maakt, nadeel kan ondervinden.

Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 luidt: Het is eenieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd.

Jurisprudentie

Bewoners hebben de verplichting ingevolge de APV om gladheid op aangrenzend trottoir te bestrijden. Van bewoners kan niet worden gevergd dat zij bij sneeuwval hun trottoir voortdurend sneeuwvrij houden. Rb Amsterdam d.d. 20 01 1993, VR 1994, 158.

Artikel 2.1.6.2 Winkelwagentjes

Deze bepaling tracht het ‘zwerfkarrenprobleem’ enigszins te verkleinen door de winkelbedrijven te verplichten de door de consument gebruikte en achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij bijvoorbeeld een munt van 50 eurocent heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje. De munt krijgt hij terug bij terugbezorging van het wagentje. Invoering van het muntsysteem leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV bepaling een verbod jegens de burger op te nemen. Aan het bovenstaande artikel kunnen in dat geval de volgende leden worden toegevoegd, waarbij het tweede lid hernummerd wordt tot het vierde.

2. Het is verboden zich met een winkelwagentje op de weg te bevinden buiten de onmiddellijke omgeving van het bedrijf als bedoeld in het eerste lid of, indien het bedrijf gelegen is in een winkelcentrum, buiten de onmiddellijke omgeving van dat winkelcentrum. Als onmiddellijke omgeving van het bedrijf of winkelcentrum wordt aangemerkt de weg of het weggedeelte, grenzende aan dat bedrijf of dat winkelcomplex en tevens een aan die weg of dat weggedeelte aansluitende parkeerplaats.

3. Het is verboden een winkelwagentje dat is gebruikt op de weg, onbeheerd daarop achter te laten anders dan op een daartoe aangewezen plaats.

Tweede lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Is het desbetreffende winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12 6 1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en Gst. 6802, 10 (Haarlem).

De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd Vz.ARRS, 01 12 1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, p. 103 e.v., ARRS 17 06 1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert).

Artikel 2.1.6.3 Hinderlijke beplanting of voorwerp

Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Indien iemand een dergelijke last krijgt opgelegd, is geen kapvergunning vereist. Artikel 4.3.2, tweede lid, onder g, geeft namelijk aan dat het verbod om zonder vergunning van het college een houtopstand te vellen of doen vellen niet geldt in die gevallen dat dit gebeurt in het kader van een opgelegde last.

Jurisprudentie

Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. Het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de belemmering van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent. De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen de coniferen blijft echter niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. ARRS 10 12 1993, JG 94.0138.

Artikel 2.1.6.4 Openen straatkolken e.d.

Deze bepaling spreekt voor zich.

Artikel 2.1.6.5 Kelderingangen e.d.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 427, onder 1 en 3 , Wetboek van Strafrecht verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten ten behoeve van de veiligheid van voorbijgangers.

De onderhavige APV bepaling gaat verder. Geopende kelderingangen e.d. blijven, ook al worden ze met de nodige voorzorgsmaatregelen omgeven, een gevaar voor het publiek. Het zonder noodzaak geopend hebben van kelderingangen e.d. kan hiermee tegengegaan worden.

Artikel 2.1.6.6 Rookverbod in bossen en natuurterreinen

Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. De periode waarin het rookverbod geldt zou van 1 maart tot 1 november kunnen zijn.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

In artikel 429, aanhef en onder 3 , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan.

Hernummering

In 2002 is deze bepaling hernummerd van 2.1.6.7 in 2.1.6.6, vanwege het vervallen van de oorspronkelijke bepaling over het verbod om vuur te stoken (thans artikel 5.5.1).

Artikel 2.1.6.7 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Schrikdraad

Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevatte het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen.

Nadat het VBES eerst onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 47 ARBO-wet) is gebracht is het ingetrokken per 1 juli 1997 in verband met de inwerkingtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (15 januari 1997, Stb. 60). Het Arbeidsomstandighedenbesluit geeft geen technische eisen specifiek gericht op schrikdraadinstallaties.

Elektrische schrikdraadinstallaties worden inmiddels ook door particulieren gebruikt ter bescherming van hun (volks)tuin, volière en dergelijke tegen dieven. Aan de deugdelijkheid daarvan zijn geen eisen gesteld. Wanneer daaraan behoefte bestaat kunnen in de APV dergelijke eisen opgenomen worden die zijn ontleend aan het VBES.

Een dergelijke bepaling zou als volgt kunnen luiden:

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een schrikdraadinstallatie aan te brengen dan wel in werking te hebben, welke tot doel heeft paarden, vee, of andere dieren van de plaats waar de schrikdraad is gespannen, verwijderd te houden door de elektrische schok en de daarmee gepaard gaande schrik, welke van een aanraking van de draad het gevolg zijn.

• 1.

  Het college kan aan de in het eerste lid genoemde vergunning voorschriften verbinden in het belang van de openbare veiligheid.

• 1.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover het Arbeidsomstandighedenbesluit van toepassing is.

De voorschriften die het college aan de vergunning kan verbinden, kunnen afgeleid worden van de eisen die het VBES stelde, waarbij in ieder geval voorgeschreven zou moeten worden dat daar waar de schrikdraden van een weg af aangeraakt kunnen worden er voldoende waarschuwingsborden aangebracht moeten worden.

Artikel 2.1.6.7 gaat niet verder dan het stellen van een afstandsvereiste voor het aanbrengen van schrikdraad en puntdraad.

Artikel 2.1.6.8 Vallende voorwerpen

Jurisprudentie

Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de dekzeilen op het pand van appellante, gezien de zeer slechte staat waarin ze verkeerden, de wijze waarop ze aan het dak waren vastgemaakt en het onstuimige weer van die dag, niet deugdelijk beveiligd waren tegen neervallen op de weg en dat aan het gevaar dat de dekzeilen opleverden zo spoedig mogelijk een einde moest komen. Spoedeisendheid bestuursdwang. Telefonische waarschuwing om een eind te maken aan de gevaarzetting. ABRS 09-01-2001, AB 2001, 207.

Artikel 2.1.6.9 Voorzieningen voor verkeer en verlichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop.

In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt.

Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.

Artikel 2.1.6.10 Objecten onder hoogspanningslijn

Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen.

Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen.

Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2.1.6.10 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, i.c. twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn.

Deze bepaling is het complement op artikel 2.5.19 model Bouwverordening (MBV). Artikel 2.5.19 MBV verbiedt het bouwen onder hoogspanningslijnen. Artikel 2.1.6.10 APV vult dit verbod aan voor andere objecten, zoals bijvoorbeeld houtgewas, door te bepalen dat deze niet hoger mogen zijn dan twee meter.

De bepaling is bij de APV-wijziging van 2002 hernummerd van 2.1.6.12 tot 2.1.6.10, vanwege het vervallen van o.a. artikel 2.1.6.11 (oud) over verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting omdat artikel 1a en 2 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) hetzelfde regelen.

Artikel 2.1.6.11 Veiligheid op het ijs

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Het oorspronkelijke tweede lid van dit artikel (’Eenieder is verplicht op eerste vordering van een ambtenaar van politie onmiddellijk het ijs te verlaten ter voorkoming van gevaar voor personen of goederen’) is in 2002 geschrapt. Reden van schrapping is dat deze formulering ten onrechte aansprakelijkheid van de gemeente kan suggereren bij het door het ijs zakken. Het oude derde lid is vernummerd tot tweede lid.

Evenals het voorgaande artikel is het onderhavige in 2002 hernummerd van 2.1.6.13 tot 2.1.6.11. In 2002 is de bepaling die hierop volgde, artikel 2.1.6.14 (Benzinepompen op of nabij de weg), geschrapt omdat het nut van deze bepaling minimaal is geworden naast hogere regelgeving als de Wet milieubeheer.

Artikel 2.2.1 Begripsomschrijving

Eerste lid

In artikel 2.2.1 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium (’namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’) wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt.

• a.

  In de eerste plaats is dit het geval bij bioscoopvoorstellingen. Deze voorstellingen worden niet als evenement aangemerkt.

• b.

  Daarnaast gelden de bepalingen niet voor waren- en snuffelmarkten. Indien het college op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet een (waren-)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening. Uitgebreide informatie over markten is te vinden onder de toelichting bij artikel 5.2.4 en in de modelmarktverordening van de VNG. Snuffelmarkten zijn specifiek geregeld in artikel 5.2.4 van de APV.

• b.

  De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtregime.

• c.

  Dansen in een DHW-inrichting is uitgezonderd van het evenementenbegrip omdat dit in het algemeen niet als een evenement kan worden gezien. Een andere, meer incidenteel plaatsvindende activiteit dan het gelegenheid geven tot dansen (bijv. het optreden van een band, een houseparty, of een kooigevecht) kan wel als evenement worden aangemerkt. Zie Lbr 92/78. Zie verder hieronder onder feest.

• d.

  Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn al geregeld in de Wom. Zie voor een toelichting op de Wom onder artikel 2.1.2.3.

• e.

  Onder f zijn ten slotte van de evenementenbepaling uitgezonderd artikel 2.1.4.2 (Dienstverlening), 2.1.4.3 (Straatartiest) en 2.3.3.1 (Speelgelegenheden). Dit gebeurt uiteraard om dubbele regelgeving te voorkomen. De artikelen 2.1.2.1 (optochten) en 2.1.4.2 (feest, muziek en wedstrijd, e.d.), zijn niet meer als uitzondering opgenomen. Optochten, braderie, feest en wedstrijd op of aan de weg vallen nu onder de reikwijdte van het evenementenbegrip (artikel 2.2.2, tweede lid).

Het mag duidelijk zijn dat indien een gemeentebestuur van mening is dat bepaalde, niet in de begripsomschrijving uitgezonderde, evenementen van de vergunningplicht behoren te worden vrijgesteld, deze evenementen als uitzondering kunnen worden opgenomen.

Tweede lid

Herdenkingsplechtigheid

Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als evenement genoemd.

Braderie

Omdat een braderie van korte duur is en niet met een bepaalde regelmaat terugkeert, kan deze activiteit niet als jaarmarkt of gewone markt worden aangemerkt in de zin van artikel 160 Gemeentewet (Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002). Tevens valt deze activiteit niet aan te merken als een snuffelmarkt in de zin van artikel 5.2.4, van de model-Apv. Omdat een braderie een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak is, is het een evenement.

Optochten

Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s enz, die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet, het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties (Wom) van toepassing.

Feest

Wanneer een feest voor publiek toegankelijk is, is er sprake van een vergunningplichtige activiteit omdat het valt onder de reikwijdte van de begripsomschrijving van artikel 2.2.1, eerste lid. Het feest kan als een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak worden aangemerkt. Besloten feesten daarentegen vallen niet onder de reikwijdte van de evenementenbepaling omdat deze activiteit niet een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak is. Bijvoorbeeld bij het houden van een bedrijfsfeest waar aan de hand van uitnodigingslijsten publiek aanwezig is, is er geen sprake van een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak. Maar wanneer een feest een ‘besloten’ karakter heeft en er publiekelijk kaarten worden verkocht en/of reclame wordt gemaakt, is sprake van een evenement. De gemeente kan bij feesten waarvoor geen vergunning nodig is, optreden wanneer deze bijvoorbeeld worden georganiseerd in ruimten strijdig met het bestemmingsplan. Zie de uitspraak met betrekking tot het verplicht handhavend optreden bij schuurfeesten. ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103 m.nt. P.J.H.) Ook in het kader van de Wegenverkeerswet 1994 kan worden opgetreden in geval van parkeer- en verkeersoverlast. Met betrekking tot geluidsoverlast kan op grond van de Wet milieubeheer worden opgetreden.

Feesten die gehouden worden in horecagelegenheden en niet behoren tot de normale bedrijfsvoering (bijvoorbeeld een optreden van een bekende disc-jockey of een optreden van een bekende band) zijn op grond van artikel 2.2.2 vergunningplichtig. ABRS 11-01-2006, LJN-nr. AU9388 (Ghostship/Ghosthouse).

Wanneer een feest al dan niet besloten ‘op of aan de weg’ plaats vindt, is dit een vergunningplichtige activiteit omdat het plaats vindt op doorgaans voor publiek toegankelijk gebied (zie voor het begrip ‘weg’ de begripsomschrijving in artikel 1.1, onder a). Het feit dat het feest besloten is, dus niet voor publiek toegankelijk, doet daar niets aan af.

Wedstrijden

Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in het eerste lid, van artikel 2.2.2 en artikel 2.2.1, tweede lid, onder d.

Wedstrijden met voertuigen op wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10, eerste lid, WVW 1994 verboden. Het eerste lid van artikel 148 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend. Het verlenen van die ontheffing geschiedt:

• a.

  voor wegen onder beheer van het Rijk, door de minister van Verkeer en Waterstaat;

• b.

  voor andere wegen, door gedeputeerde staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door het college, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen een gemeente.

Artikel 1, onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens.

Aan de ontheffing kan het college voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994 mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven worden genoemd:

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade;

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;

• -

  het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bijvoorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd in beginsel mogelijk te maken. Het college kan deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Indien geconstateerd wordt dat de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt, kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden.

Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is - naast artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994 - artikel 2.2.2 van toepassing. De evenementenbepaling is namelijk van een geheel andere orde dan de wedstijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. De burgemeester kan op grond van andere motieven, zoals openbare orde, veiligheid in het algemeen en zedelijkheid en gezondheid, weigeren medewerking te verlenen aan het evenement, in casu de wedstrijd op de openbare weg. In die zin is de evenementenbepaling aanvullend op de westrijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein dat niet behoort tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2.2.2. Op grond van de artikel 2.2.2 geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld ‘vossenjachten’, droppings e.d.

Artikel 2.2.2 Evenement

Algemeen

Vergunning- of kennisgevingstelsel

Voordat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking trad, was in de model APV van de VNG ten aanzien van evenementen een kennisgevingstelsel opgenomen. Dit gold ook voor het organiseren van optochten, feesten en wedstrijden. De inwerkingtreding van de Awb leverde echter de vraag op hoe een kennisgevingstelsel zich verhoudt tot deze wet. Het kernbegrip in de Awb is het woord ‘besluit’. Het tot dan toe gehanteerde kennisgevingstelsel verplichtte het bestuursorgaan niet tot het nemen van een schriftelijk besluit. Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld mondeling toestemming verlenen voor het organiseren van de activiteiten waarvan kennisgeving is gedaan.

Een kennisgevingstelsel komt op twee manieren niet tegemoet aan eventuele bezwaren van derde belanghebbenden bij de te organiseren activiteiten:

• -

  in de eerste plaats is het bestuursorgaan op grond van de Awb (artikel 4:7 en 4:8) niet verplicht belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben te horen bij het geven van een mondelinge beslissing;

• -

  in de tweede plaats dient er in beginsel een schriftelijk besluit te zijn voordat daartegen bezwaar of beroepsmogelijkheden aangewend kunnen worden.

Het risico is derhalve aanwezig dat bij de toepassing van een kennisgevingstelsel de belangen van derden niet meegenomen worden, terwijl deze zeker bij grootschalige evenementen van groot belang kunnen zijn. Geoordeeld is dat een kennisgevingstelsel om deze reden niet overeenkomt met de Awb en daarom is voor artikel 2.1.4.2 en 2.2.2 een vergunningenstelsel ingevoerd.

Naar aanleiding van bovengenoemde overwegingen heeft een aantal gemeenten de VNG verzocht na te gaan of het kennisgevingstelsel opnieuw in de model-APV kan worden ingevoerd. Het huidige vergunningstelsel vindt men een te zwaar middel voor een aantal kleine evenementen.

In het derde lid wordt in dit kader het vrijstellingenbesluit geïntroduceerd.

Het mag duidelijk zijn dat indien een gemeentebestuur van mening is dat er een kennisgevingstelsel moet worden ingevoerd of dient voort te bestaan, deze keuze uiteraard mogelijk blijft.

Rol van de burgemeester en de raad

De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 Gemeentewet. In het derde lid van dit artikel is aangegeven dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Het begrip ‘toezicht’ is ruimer dan alleen de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier ook om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Indien de burgemeester de uitvoering van zijn toezichthoudende taak wil overlaten aan ambtenaren dan kunnen deze bevoegdheden worden gemandateerd overeenkomstig afdeling 10.1.1. Awb.

Het is ook de bevoegdheid van de burgemeester het beleid ten aanzien van voorschriften met betrekking tot de evenementenvergunning vast te stellen. Wanneer de burgemeester voornemens is een evenement te verbieden, is het zaak dat dit van een goede motivering is voorzien.

De raad is sinds de dualisering niet langer bevoegd om beleidsregels vast te stellen. Dit neemt niet weg dat de raad de burgemeester kan aanspreken op zijn beleid bij de uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden (artikelen 169 en 180 Gemeentewet).

Bovendien kan de raad op grond van haar kaderstellende bevoegdheid (artikel 147 Gemeentewet) aangeven dat het wenselijk is dat de gemeente actief is met het aantrekken van evenementen in de gemeente, bijvoorbeeld het binnenhalen van minimaal één groot landelijk evenement per jaar.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Aansprakelijkheid

Vergunninghouder

Voorop staat dat de vergunninghouder zelf, of degene die bijvoorbeeld tijdens een evenement een gevaar in het leven roept dat zich vervolgens verwezenlijkt, primair aansprakelijk kan worden gesteld voor daardoor veroorzaakte schade. Het arrest Vermeulen/Lekkerkerker (HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278) is van overeenkomstige toepassing op de houder van de evenementenvergunning. De Hoge Raad oordeelt in dat arrest dat het feit dat een Hinderwetvergunning (nu: Wet milieu beheer) is verleend, nog niet betekent dat eigenaren van naburige erven schade en hinder, welke zij in het algemeen niet behoeven te dulden, wel zouden moeten verdragen van een vergunninghouder.

Een dergelijke vergunning vrijwaart de vergunninghouder volgens de Hoge Raad dan ook niet voor zijn aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad, ook niet als door de desbetreffende eigenaar tegen verlening van de vergunning tevoren bezwaren zijn ingebracht, maar deze bezwaren zijn verworpen.

Toezicht houden

Mr. V.H. Affourtit gaat in het tijdschrift “Risicobewust” onder andere in op de aansprakelijkheid voor toezichtsfalen (Aansprakelijkheid van gemeenten bij evenementen, Tijdschrift Risicobewust, nr. 4, november 2003). Kort samengevat komt zijn artikel op het volgende neer.

Voor het houden van toezicht op evenementen bestaan op zichzelf geen heldere regels bij overtreding waarvan de aansprakelijkheid eenvoudig kan worden vastgesteld. De grondslag voor aansprakelijkheid moet dan ook worden gezocht in artikel 6:162 BW en de door het zogenaamde Kelderluikarrest (HR 5 november 1965, NJ 1966, 136) ingevulde ongeschreven zorgvuldigheidsnorm. Op basis daarvan is een afweging nodig van de mate van waarschijnlijkheid waarmee niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid kan worden verwacht, de hoegrootheid van de kans dat daaruit ongevallen ontstaan, de ernst die de gevolgen daarvan kunnen hebben, en de mate van bezwaarlijkheid van te nemen veiligheidsmaatregelen. Door dit laatste criterium komt de toezichthouder een zekere “beleidsvrijheid” toe. Dit betekent dat niet van hem gevergd kan worden dat hij op alles waarop hij toezicht uitoefent ook daadwerkelijk steeds toeziet, omdat zijn middelen beperkt zijn. Het gaat er om dat de door de toezichthouder gemaakte keuzes redelijk zijn.

Affourtit trekt de volgende conclusies:

• -

  Als een op deugdelijke wijze totstandgekomen vergunning eenmaal is verleend, bestaat geen verplichting tot het houden van algemeen toezicht (HR 22 juni 2001, Gst. 2001, 7146, 2, Boeddha). Het nalaten om een dergelijk toezicht te houden, zal dan ook niet snel tot aansprakelijkheid leiden. Indien echter een geringe overtreding van een vergunningvoorschrift zeer ernstige schade zou kunnen veroorzaken, ligt een algemene controleplicht voor de hand.

• -

  Als er concrete aanwijzingen bestaan van een op handen zijnde wetschending, zoals het handelen zonder vergunning of het handelen in afwijking van de vergunningvoorschriften, heeft het bestuursorgaan een verplichting tot ingrijpen. Indien er sterke aanwijzingen zijn die bij het bestuursorgaan het vermoeden van niet naleving (moeten) doen rijzen, is actief toezicht en eventueel ingrijpen met gebruikmaking van bestaande bevoegdheden vereist. Niets doen is dan spoedig een onrechtmatig nalaten.

Indien een overheidslichaam concreet wordt gewaarschuwd voor (dreigende) schade, is hij in ieder geval gehouden hiernaar een onderzoek in te stellen (HR 8 januari 1999, NJ 1999, 319, Waterschap West-Friesland/Kaagman).

Indien de gemeente aansprakelijk wordt gehouden in verband met het niet voldoende houden van toezicht, zal vaak tevens de vergunninghouder of de derde-schadeveroorzaker kunnen worden aangesproken. De in rechte aangesproken gemeente kan een van beide of allebei in vrijwaring oproepen of de schade in een aparte procedure (afhankelijk van de omstandigheden geheel of gedeeltelijk) op hem/hen verhalen.

Belastingheffing

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vergunning voor het houden van een evenement kunnen leges worden geheven. In de gemeentelijke legesverordening kan hiervoor een tariefbepaling worden opgenomen. De gemeentelijke legesverordening is gebaseerd op artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet. De tarieven in die verordening worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten. Binnen deze grens van kostendekkendheid op verordeningenniveau is het mogelijk tarieven te differentiëren als zich dat beter verstaat met het gemeentelijke (evenementen)beleid. Zo zal de behandeling van een vergunning voor een groot evenement meer werk en dus kosten met zich brengen dan een kleinschalig evenement zoals een straatfeest. Naast dit kostenaspect zal ook het profijt dat een organisator van een groot evenement heeft van de evenementenvergunning groter zijn dan het profijt van de organisator van een straatfeest. Veelal zal een groot evenement ook door een professionele organisatie worden georganiseerd, terwijl bijvoorbeeld een straatfeest door vrijwilligers wordt georganiseerd.

Een en ander kan voor de gemeente aanleiding zijn tot beleidsuitgangspunt te nemen dat de leges voor een vergunning voor een groot evenement hoger moet zijn dan die voor een kleinschalig evenement. Of dat voor het kleinschalig evenement helemaal geen leges worden geheven.

Opmerking verdient dat de tarieven niet naar het inkomen, de winst of het vermogen mogen worden gedifferentieerd.

Artikel 229, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gemeentewet maakt het mogelijk dat een vermakelijkheidsretributie geheven wordt voor evenementen. Vereiste daarvoor is dat gebruik moet worden gemaakt van door of met medewerking van de gemeente tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen. Hieronder valt ook een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht. De gemeente moet derhalve (extra) kosten maken in verband met het evenement. De gemeente hoeft de hoogte van de kosten niet aan te tonen. Het is dus niet zonder meer mogelijk om de vermakelijkheidsretributie in het leven te roepen op grond van het feit dat een organisator een gemeentelijke weg gebruikt voor een evenement. Het gebruik van de weg moet zodanig zijn dat de gemeente hierdoor extra onderhoudskosten heeft.

Opmerking verdient dat de vermakelijkheidsretributie in een belastingverordening moet worden geregeld. De reikwijdte van een dergelijke verordening zal zich veelal ook uitstrekken tot andere ‘vermakelijkheden’ in de gemeente.

De vermakelijkheidsretributie wordt geheven van degene die het evenement organiseert. Vaak wordt de vermakelijkheidsretributie geheven als een toegangsprijs voor een evenement moet worden betaald. Op die manier kan de vermakelijkheidsretributie door de organisator in de toegangsprijs worden opgenomen, zodat deze vrij eenvoudig aan de bezoekers doorberekend kan worden.

Eerste lid

Voorschriften

Wij zagen reeds dat de burgemeester bevoegd is voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement. Wij hebben hier immers te maken met een hem toekomende vrije beschikkingsbevoegdheid. Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:

• a.

  De voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling.

• b.

  De voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid.

• c.

  De voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

• d.

  Zie verder artikel 1.4 van de APV.

Het is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar dat de burgemeester aan een evenementenvergunning alsnog nadere voorschriften stelt en zich niet hoeft te beperken tot de voorschriften die voortvloeien uit de aanvraag, of de voorschriften waarmee de aanvrager instemt. ABRS 28-04-2004, inzake Rockbitch, LJN-nr AO8495.

Niet nakoming van voorschriften die aan de vergunning verbonden zijn kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1.6 is de intrekkingsbevoegdheid vastgelegd.

Persoonsgebonden vergunning

Op grond van artikel 1.5 is een vergunning uit de model-Apv in beginsel persoonsgebonden. Uit de praktijk blijkt dat een aanvrager van een vergunning ook een rechtspersonen kan zijn. Indien gemeenten het praktisch vinden om ook aan rechtspersonen een vergunning te verlenen is het wel nodig om aan de tekst van artikel 1.5. de zinsnede “tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald” toe te voegen en in artikel 2.2.2 expliciet het zakelijke karakter van de vergunning te vermelden. Zie verder het commentaar onder artikel 1.5.

Privaatrechtelijke voorschriften

Het opnemen van privaatrechtelijke voorschriften in een vergunning is niet mogelijk omdat een vergunning eenzijdig van karakter is. Dergelijke voorschiften zouden niet kunnen worden afdwongen. Bovendien kan een vergunning niet worden geweigerd indien de aanvrager niet voldoet aan de privaatrechtelijke vereisten.

Entreeheffing

Hennekes gaat in zijn opstel (Gst. 1998, 7076, p. 281-288) in op de vraag of het heffen van entreegeld voor het bezoeken van een evenement al dan niet geoorloofd is. Hij concludeert dat voor entree de organisator met de bezoeker overeenkomt om tegen betaling van een bepaald bedrag het door de organisator geboden evenement te mogen bezoeken. Het is dus de organisator die bepaalt of er entree geheven wordt en zo ja, hoe hoog dat entreegeld zal zijn.

Evenementen en bestemmingsplan

Een vergunning voor een evenement kan niet geweigerd worden omdat het in strijd is met een bestemmingsplan. Een aanvraag voor een evenementenvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden. Andersoortige belangen kunnen geen zelfstandige weigeringsgrond opleveren, ABRS 29-03-2003, LJN-nr. AF8028. Dus is strijd met het bestemmingsplan geen weigeringsgrond in de zin van de APV.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft echter met betrekking tot het houden van terugkerende, meerdaagse evenementen geoordeeld dat bij evenementen die naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie hebben die in strijd is met het bestemmingsplan, handhavend moet worden opgetreden.

Een uitzondering vormen evenementen die eenmalig plaatsvinden of in elk geval niet regelmatig worden herhaald. Artikel 17 WRO, bedoeld als planologische vrijstelling voor tijdelijke activiteiten, kan hierop worden toegepast. Evenementen die geen of slechts geringe planologische relevantie hebben, kunnen eveneens gewoon plaatsvinden. Daarvoor is geen planologische vrijstelling vereist. Voor deze evenementen is wel een evenementenvergunning vereist op grond van de APV en eventuele andere toestemmingen of ontheffingen voor muziek/geluidhinder, brandveiligheid enz. Het is daarom van belang dat gemeenten naast de vergunningverlening erop toezien dat de bestemmingsplannen voorzien in de te houden evenementen. ABRS 13-04-2005, LJN-nr. AT3708 (Schuttersfeest Diepenheim, Hof van Twente), Gst. 2005, 7229, m.nt. Teunissen; Rb Leeuwarden 27-07-2005, LJN-nr. AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland).

Evenementen op de openbare weg

Hennekens heeft in Gst, 1998, 7076, p. 281-288 een opstel geschreven met als titel Evenementen op de openbare weg. Hij gaat uitgebreid in op de verhouding tussen het normale gebruik van een openbare weg en het gebruik daarvan voor het houden van een evenement. Eerst worden enkele opmerkingen gemaakt over de evenementenvergunning als grondslag voor het besluit om een (gemeentelijke) openbare weg af te sluiten voor het houden van een evenement. Hierna wordt de vraag beantwoord wie bevoegd is om tot een dergelijke wegafsluiting te besluiten en wat de gevolgen daarvan zijn. Daarbij wordt o.a. aandacht besteed aan de openbaarheid van de weg en de regeling van wegafsluitingen in en krachtens de Wegenverkeerswet 1994.

Evenementen op het water

Indien bij een evenement onderdelen van de activiteiten op het water plaatsvinden of indien de uitstraling van de activiteiten op het water voor de openbare weg groot zijn moet de vergunningverlener bij de waterbeheerder advies inwinnen over de voorwaarden waaronder een evenement nautisch gezien verantwoord doorgang kan vinden. Er dient bijvoorbeeld nagegaan te worden of afsluiting van waterwegen nodig zijn of dat er borden geplaatst moeten worden. Het is ook verstandig om bij het waterschap na te gaan of er in de Waterschapswet bepalingen zijn opgenomen inzake het houden van evenementen op het water. De vergunningverlener vraagt daarnaast advies aan de waterpolitie over de openbare orde en veiligheid.

Voor partyboten moet de organisator in ieder geval een evenementenvergunning aanvragen bij de gemeente waar het schip aanlegt om de passagiers aan boord te laten gaan en tevens een vergunning bij de gemeente waar het schip eindigt om de passagiers van boord te laten. Voorts ook overal waar het schip tussentijds aanlegt.

Handhaving op het water

Voor de handhaving wordt onderscheid gemaakt tussen orde op het water en de openbare orde. In beide gevallen kan de politie handhavend optreden, bijvoorbeeld bij geluidsoverlast of openbaar dronkenschap.

De regels over de orde op het water en de openbare orde worden vastgelegd in de APV, het Binnenvaartpolitiereglement, een provinciale waterverordening, en de Scheepsvaartverkeerswet.

Evenementen met dieren

In opdracht van de dierenbescherming heeft SGBO, het onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, een rapport opgesteld waarin een overzicht wordt gegeven van de wet- en regelgeving op het gebied van dierenwelzijn en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en bevoegdheden voor provincies en gemeenten (SGBO, ‘Dierwelzijn in provincie en gemeente, het juridisch kader’, 2003). Het volgende is aan dit rapport ontleend.

De discussie over de aanvaarbaarheid van evenementen met dieren splitst zich toe op twee soorten evenementen:

• -

  circussen waar dieren optreden;

• -

  folkloristische evenementen en wedstrijden met dieren, zoals ‘zwientetikken’ (zwijntje tikken), gansslaan of ‘gawstrekke’ (ganstijden) en varkensraces.

Gemeenten zijn bij de besluitvorming over het toelaten van evenementen met dieren gebonden aan een juridisch kader dat wordt gevormd door de evenementenregeling in de APV en de voorschriften in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD).

Hoewel dierwelzijn in de model-APV geen aparte weigeringsgrond is, kan uit diverse rechterlijke uitspraken worden afgeleid dat gemeenten de mogelijkheid hebben om evenementen met dieren (mede) te beoordelen op dierwelzijnsaspecten. Gemeenten kunnen in de volgende twee situaties een vergunning voor het organiseren van evenementen met dieren weigeren:

• 1.

  als er sprake is van dierenmishandeling (in dat geval kan er een beroep worden gedaan op het openbare-ordemotief);

• 1.

  als de dieren op een weinig respectvolle wijze worden behandeld (in die situatie vormt het zedelijkheidsmotief de weigeringsgrond).

• 2.

  Een uittreksel waarin de belangrijkste juridische instrumenten en mogelijkheden worden besproken vindt u terug op het VNG-net (www.vng.nl/juridsche zaken/APV/publicaties).

MKZ (Mond en Klauwzeer), vogelpest, gekke koeienziekte

Op basis van de Gezondheids- en Welzijnswet heeft de minister van LNV bevoegdheden om op grond van veterinaire overwegingen (beperking verspreiding dierziektes) aanvullende eisen te stellen aan evenementen of deze te verbieden.

Veelal zijn gemeenten, wanneer besmettelijke dierziekte zich manifesteren, uiteindelijk verantwoordelijk voor het al dan niet laten doorgaan van een evenement. In artikel 2.2.2 zijn de gronden opgenomen op grond waarvan de burgemeester een vergunning voor een evenement kan weigeren en een verleende vergunning kan intrekken. Bij openbare orde en het voorkomen of beperken van overlast kan bijvoorbeeld worden gedacht aan beperkte mogelijkheid tot inzet van politie ter handhaving van de openbare orde. Hierbij kan ondermeer in overweging worden genomen: a. de aantallen en aard van de te verwachten bezoekers, b. de kans op ordeverstoring als een evenement veel door inwoners uit de direct getroffen gebieden zouden worden bezocht, c. de plaats van het evenement (al dan niet in relatie tot de besmettingshaarden). Over dit onderwerp is in april 2001 door de VNG een Nieuwsbrief, nummer 1293, naar gemeenten toegestuurd.

Evenementen en Vuurwerk

Bij evenementen wordt regelmatig (professioneel) vuurwerk afgestoken. Het bedrijf dat de ontbranding verzorgt moet bij de provincie een vergunning aanvragen.

Op grond van het Vuurwerkbesluit stelt de provincie onder meer regels over de opslag van het vuurwerk en de afstand bij het afsteken tot het publiek. De politie stemt met de ontbrander de vervoersroute af. De provincie neemt contact op met de gemeente voor de door de gemeente af te geven verklaring van geen bezwaar. De gemeente kan hier aanvullende regels stellen in het kader van de openbare orde en veiligheid.

Meldingen

Voor het afsteken van maximaal 10 kg theatervuurwerk of 100 kg. Van consumentenvuurwerk moet het ontbrandingsbedrijf ten minste tien werkdagen vóór het evenement plaatsvindt melding doen bij Gedeputeerde Staten van de Provincie. Dit geldt zowel voor het afsteken in de open lucht als in een gebouw.

Vergunning (ontbrandingstoestemming)

Als het ontbrandingsbedrijf tijdens het evenement grotere hoeveelheden theater en/of consumentenvuurwerk of ander professioneel vuurwerk wil ontsteken, dan dient het bedrijf hiervoor 14 weken van tevoren een vergunning aan te vragen bij de Provincie.

Lasershows

Steeds vaker worden grote buitenluchtevenementen omlijst door spectaculaire lasershows al dan niet begeleid door muziek. Krachtige lasers produceren teksten of figuren in de lucht of op wolken. Deze lasershows zijn spectaculair om te zien maar kunnen ook tot op grote afstand invloed hebben op vliegtuigoperaties. Dit laatste is niet zonder risico’s. Voor het geven van een vergunning voor een lasershow moet daarom goedkeuring van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart worden verkregen.

Inspectie Verkeer en Waterstaat

Gemeenten die toestemming geven voor lasershows dienen vooraf aan het afgeven van de vergunning contact op te nemen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart (de Inspectie). Zij beoordeelt of een lasershow kan worden toegestaan en onder welke voorwaarden.

Bij de beoordeling kijkt de Inspectie naar de voorgestelde locatie van een show, het type gebruikte laser en een aantal andere gegevens. Dit zijn de parameters die dienen als invoergegevens voor een computerprogramma waarmee wordt bepaald of de ligging van de showlocatie ten opzichte van een luchthaven zodanig is dat de veiligheid gewaarborgd kan worden. Rondom ieder luchthaven bevinden zich een drietal concentrisch gelegen gebieden waarbij op grotere afstand van een luchthaven de energiebundels van een lasershow steeds krachtiger mogen zijn.

Soms kan het nodig zijn om voorwaarden te stellen in andere gevallen hoeven geen beperkingen opgelegd te worden. Indien nodig worden luchtvarenden en andere organisaties zoals de luchtverkeersleiding speciaal door de Inspectie geïnformeerd.

Gemeenten die het verzoek krijgen een vergunning af te geven voor een laserevenement kunnen contact op nemen met de divisie Luchtvaart. De unit Infrastructuur en de unit Handhaving van de divisie zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening en het toezicht met betrekking tot luchthavens en het luchtruim en zijn het aanspreekpunt. Informatie vindt u op het VNG-net (www.vng.nl/juridische zaken/APV/publicaties). Meer informatie 023 - 566 31 88 ( unit infrastructuur).

Kermissen

De beoordeling van de veiligheid van installaties, die vallen onder het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspectie Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de ‘veiligheid van personen of goederen’ door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar, etc. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS).

Overige regelgeving

Voor het houden van evenementen zijn ook andere regels dan die van de model-APV van toepassing. Die regels stellen vanuit andere motieven eisen aan het houden van evenementen. De aanvrager van een evenementenvergunning moet zo nodig ook aan andere wettelijke vereisten voldoen, zoals:

• -

  Vreemdelingenwet 2000

• -

  Vestigingswet bedrijven

• -

  Winkeltijdenwet

• -

  Warenwet

• -

  Wet milieubeheer

• -

  Drank- en Horecawet

• -

  Woningwet

Tweede lid

Evenementenbeleid

Artikel 2.2.2, tweede lid, geeft een aantal weigeringsgronden waarop een vergunning die in het eerste lid van artikel 2.2.2 vereist wordt kan worden geweigerd. Aan de hand van de motieven, neergelegd in de weigeringsgronden kan de burgemeester beleidsregels vaststellen.

Het doel van een evenementenbeleid is enerzijds het vastleggen van wat er met betrekking tot evenementen in een gemeente wordt nagestreefd, in relatie tot de APV en onder welke voorwaarden dit is toegestaan. Anderzijds behelst het beleid de afstemming van processen binnen de vergunningverlening zodat deze zo efficiënt en goedkoop mogelijk kan plaatsvinden. Zo heeft de gemeente Leiden een evenementenbeleid “Samen uit, samen thuis”, spelregels vastgesteld.

De spelregels behelzen o.a.:

• -

  omschrijving van het begrip evenement;

• -

  categorieën evenementen, gemeten aan geluidsniveaus;

• -

  spreiding categorieën over locaties;

• -

  tijdstippen van de evenementen;

• -

  klachtentelefoon;

• -

  handhaving van de spelregels en gevolgen van overtreding;

• -

  één loket: de evenementencoördinator;

• -

  evenementenkalender;

• -

  onvoorziene evenementen en de uitzonderingen op de spelregels.

De gemeente Leiden heeft er voor gekozen om drie categorieën evenementen toe te staan gemeten aan de hand van geluidsniveaus. Opmerkelijk is dat Leiden sinds 1998 voor de aanvraag van evenementen één aanspreekpunt heeft. Het werken met een dergelijk beleid levert positief resultaat op, is klantvriendelijk maar vereist wel een goede afstemming met overige gemeentelijke afdelingen die te maken hebben met de vergunningverlening. Het evenementenloket onder leiding van evenementencoördinator geeft “verzamelvergunningen” af die door alle betrokken gemeentelijke instanties is goedgekeurd. De verzamelvergunningen worden tegelijkertijd met het definitief vaststellen van de evenementenkalender verleend.

Een evenementenkalender wordt dan ook sterk aangeraden en deze wordt jaarlijks aan de hand van een bepaald seizoen vastgesteld. U kunt indien u geïnteresseerd bent in de opzet van een dergelijk beleid, contact opnemen met de evenementencoördinator van de gemeente Leiden (telefoonnummer: 071-5165058)

Draaiboek evenementen

Een andere mogelijkheid om een evenementen te beheersen is het instellen van een evenementendraaiboek.

Het doel van een draaiboek is om duidelijkheid te bieden aan gemeentelijke diensten, bewoners, publiek en externe partijen. Het moet voor alle betrokken partijen duidelijk zijn onder welke voorwaarden een evenement kan plaatsvinden. Het draagt bij aan een soepel verloop van de vergunningaanvraag, een efficiënte samenwerking tussen alle betrokken partijen en daarmee een veilig en ongestoord verloop van het evenement. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld zelf in samenwerking met eigen diensten, politie en betrokken partijen een draaiboek evenementen ontwikkelen, zoals de gemeente Amsterdam dit inmiddels in gebruik heeft.

Een evenementendraaiboek kan verduidelijking verschaffen over het soort evenement, maar ook over bij wie een tapvergunning moet worden aangevraagd, of de podia veilig zijn opgebouwd en wie de controle uitvoert. Ook het aantal aanwezige EHBO-ers, geluidseisen, de beveiliging, informatievoorziening aan omwonenden en een veiligheidsplan kunnen onderdeel van een draaiboek zijn.

Toezicht en handhaven van de openbare orde

Bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees daarvan is de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd bevelen te geven die hij noodzakelijk acht voor de handhaving van de openbare orde. Om de veiligheid te garanderen van bezoekers neemt de burgemeester voorschriften op in de evenementenvergunning waaraan de organisator zich moet houden.

De politie is in beginsel terughoudend in haar optreden bij evenementen. De driehoek, bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, bepaalt welke beleids- en tolerantiegrenzen tijdens een (risico) evenement wordt gehanteerd. Deze grenzen geven aan of en hoe de politie namens het bevoegde gezag in algemene en specifieke situaties zal optreden, zoals in het geval van drugsbezit, zwarte kaartverkoop en dreigende openbare ordeverstoringen.

Beveiliging

De vergunninghouder is primair verantwoordelijk voor de orde en de veiligheid van de bezoekers op het evenemententerrein. Hij moet daarom zorgen dat er voldoende toezicht is. Afhankelijk van de aard van het evenement kunnen vrijwilligers dit toezicht uitoefenen, of huurt de organisator een (door het ministerie van justitie erkend) professioneel beveiligingsbedrijf in. De burgemeester kan bepalen dat het beveiligingsbedrijf in samenspraak met de politie een beveiligingsplan opstelt. Bij grote evenementen wordt- naast het bevoegde beveiligingspersoneel van de evenementenorganisatie- doorgaans ook (extra) politie ingezet om de orde op en rond het evenemententerrein te bewaken en hulp te verlenen aan het festivalpubliek.

Over het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte.

ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140.

Derde lid

Voor de kleinere evenementen kan worden volstaan met het verlenen van een algemene vrijstelling. waaraan voorschriften kunnen worden. In het kader van deregulering en minder regels kan de burgemeester besluiten om voor een aantal evenementen een vrijstelling te verlenen.

Tekstsuggesties voor een vrijstellingenbesluit:

De burgemeester van…………..

Overwegende dat in artikel 2.2.2, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening aan de burgemeester de bevoegdheid is toegekend om evenementen aan te wijzen, waarvoor geen vergunningplicht geldt.

Besluit vast te stellen dat voor onderstaande evenementen geen vergunning nodig is:

• -

  feesten, muziek en /of wedstrijden die op of aan de weg plaatsvinden;

• -

  Een evenement dat gedurende één dag, maximaal ……..dagen per kalenderjaar plaatsvindt (afhankelijk van de locale situatie);

• -

  Waarvan de maximale deelname van…………….personen. (afhankelijk van wat lokaal gebruikelijk is);

• -

  Die van ……… tot ………..(tijdsduur aangeven, bijvoorbeeld tussen 8.00 uur en 22.00 uur);

• -

  het evenement niet op zondag plaatsvindt;

• -

  het evenement geen overmatige geluidshinder veroorzaakt.

Procedure melding:

• 1.

  de burgemeester stelt een meldingsformulier vast;

• 1.

  degene, de melding doet ontvangt hiervan een ontvangstbewijs;

• 1.

  de melding wordt geacht eerst dan gedaan te zijn, wanneer het meldingsformulier volledig en naar waarheid is ingevuld, tijdig is ingeleverd en het ontvangstbewijs is uitgereikt.

Aldus vastgesteld op……

In dit besluit wordt overigens gebruik van een meldingsprocedure maar dit maakt onderdeel uit van het besluit en is toegevoegd voor de gevallen waarbij er voorschriften aan de vrijstelling worden verbonden zoals bepaald in het derde lid.

Jurisprudentie

Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb Maastricht 15-02-1977, VR 1977, 91.

Een limitatieve omschrijving van het begrip ‘evenement’ kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12-08-1985, Gst. 1986, 6805, 4.

Het door geblinddoekte personen proberen om in aanwezigheid van publiek met een sabel de hals van een van tevoren gedode gans af te slaan (zgn. gansslaan) is een vertoning in de zin van artikel 39, lid 1 APV Eijsden. Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk III betreffende de openbare orde. Bij de afweging van belangen met betrekking tot de vergunningverlening moet derhalve in ieder geval het belang van de openbare orde worden betrokken. In casu gegronde reden voor vrees voor verstoring van de openbare orde, in aanmerking genomen de emoties rond het evenement en de escalatie daarvan. ABRS 26-08-1987, AB 1988, 263.

Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatie activiteiten op het Museumplein

in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz.ARRS 06-08-1991, AB 1992, 53 m.nt. PJB, AA 1992, 10 m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier.

Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002.

Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 06-06-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292.

Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip ‘openbare orde’. Pres. Rb Groningen 11-08-1995, Gst. 1996, 7030, 3 m.nt HH.

Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met artikel 162 van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelt dat een dergelijke bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in artikel 174 Gemeentewet. Een stelsel (een van dit model afwijkende regeling in de verordening ‘Evenementen’ van de gemeente Den Haag) waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan een organisator, die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. ABRS 11-03-1999, H01.98.1109, JG 99.0129 m.nt. M. Geertsema.

Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af. Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103, 4 m.nt. P.J.H.

Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester - en niet het college - bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de evenementenvergunning. ABRS 13-12-1999, JG 00.0055 m.nt. M. Geertsema, Gst. 2000, 7116, 3 m.nt. HH.

Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 14-02-1997, KG 1997, 106. In hoger beroep: Het is primair aan de burgemeester om invulling te geven aan het begrip zedelijkheid als bedoeld in de APV. Weigering op grond van zedelijkheid is toegestaan. Geen sprake van gevaar voor veiligheid van personen. ABRS 25-08-2000, AB 2001, 337, JG 00.0205 m.nt. G.H.M. van der Horst, Gst. 2000, 7131, 3 m.nt. HH, JB 2000, 273.

Met het oog op de bescherming van het belang van de openbare orde en veiligheid kan de evenementenvergunning worden ingetrokken, omdat de organisatie van het evenement onjuiste dan wel onvoldoende gegevens heeft verstrekt ter verkrijging van de vergunning en omdat het evenement niet zal worden georganiseerd volgens oorspronkelijke plannen. Rb. Groningen 21-01-2001, LJN-nr. AB1828.

Burgemeester heeft in redelijkheid kunnen weigeren om permanente verklaring van geen bezwaar te verlenen voor ballonopstijging van ander terrein dan gemeentelijk evenemententerrein, nu het andere terrein niet voldoet aan minimale afstandseisen in Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen. ABRS 11-07-2001, rolnr. 200003393/1.

Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917.

Terechte intrekking van een evenementenvergunning voor houden van dansfestival wegens gevaar voor openbare orde en/of veiligheid. Ontbreken van deskundigheid op het gebied van organiseren van evenement doet niet af aan verwijtbaarheid van organisator. Kosten behoren tot normaal te achten risicosfeer van organisator van evenement. ABRS 16-01-2002, rolnr. 200101384/1.

Burgemeester heeft terecht vergunning geweigerd voor vechtsportevenement wegens strijd met de zedelijkheid. Hij heeft zijn beoordelingsvrijheid niet overschreden. In casu is er geen sprake van een regulier maatschappelijk aanvaarde vechtsport. Rb Amsterdam 21-02-2003, AWB 03/1235/VEROR 031008.

Vechtsportevenement is een evenement in de zin van de APV en vormt niet zonder meer een inbreuk op de openbare orde en zedelijkheid. Rb Amsterdam 13-3-2003, LJN-nr. AF6101.

Aanvraag om evenementenvergunning moet worden beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden van de APV-bepaling. Andersoortige belangen kunnen geen zelfstandige weigeringsgrond opleveren, ABRS 29-04-2003, LJN-nr. AF8028.

Intrekken van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding, Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen met betrekking tot MKZ-besmetting. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRS 11-6-2003, LJN-nr. AF9809.

Voor wat betreft het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelde de Afdeling dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140.

De burgemeester kon nadere voorschriften aan de door hem alsnog verleende vergunning verbinden. ABRS 28-04-2004, LJN-nr. AO8495.

Burgemeester heeft terecht evenementenvergunning voor meerdaags festival geweigerd wegens ontbreken van politiecapaciteit voor een extra dag. Hij heeft in dit kader grote beleidsvrijheid. Rb Haarlem 06-05-2004, LJN-nr. AO9076.

Het gebruik van de grond voor het houden van het schuttersfeest houdt strijdigheid met het bestemmingsplan in die niet is toegestaan, althans niet zonder een passende planologische vrijstelling. Het feest heeft naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie. ABRS 13-04-2005, LJN-nr. AT3708, Gst. 2005, 7229, m.nt. Teunissen. (Schuttersfeest Diepenheim, Hof van Twente). Zie ook: Rb. Leeuwarden 27-07-2005, LJN-nr. AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland).

Aanwezigheid van hoger aantal bezoekers dan 25.000 bij evenement zal leiden tot concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie. Burgemeester was derhalve bevoegd verbod uit te vaardigen. ABRS 04-05-2005, LJN-nr. AT5100.

De burgemeester heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het dat het feest vanwege de grootschaligheid, de muziekstijl, het soort publiek dat er komt, en de sluitingstijd - drie uur na de toegestane sluitingstijd - niet tot de normale bedrijfsvoering van de inrichting behoort. Daarbij is in aanmerking genomen dat het feest niet door de exploitanten van de inrichting, maar door een derde is georganiseerd en de exploitanten er geen blijk van hebben gegeven dat zij op de hoogte waren van hetgeen precies zou plaatsvinden in hun inrichting. Voorts is daarbij in aanmerking genomen dat volgens de burgemeester de ervaring heeft geleerd dat dit soort houseparty’s vaak gepaard gaat met grootschalig drugsgebruik, met alle risico’s van dien, en dat extra politie-inzet nodig is om de openbare orde te handhaven, terwijl dit niet het geval is bij een reguliere avond in “The Royce”. Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat “Ghosthouse” een evenement in de zin van artikel 2.2.1 van de Apv is, waarvoor ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van de Apv een vergunning nodig is.

Er zijn voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het gevaar bestond dat het feest “Ghosthouse” zou worden gehouden zonder de daarvoor benodigde vergunning en dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid overtreding van artikel 2.2.2, eerste lid, van de Apv zou plaatsvinden. De burgemeester was dan ook bevoegd de last onder dwangsom op te leggen.

Gelet op de omstandigheden van dit geval, waaronder het korte tijdsbestek waarbinnen de burgemeester moest handelen aangezien tevoren met het gemeentebestuur geen enkel overleg was gevoerd en de burgemeester pas op de dag waarop het feest was gepland vernam dat het in “The Royce” zou worden gehouden, alsmede de ervaring dat een feest als dit een grote inzet van de politie vergt, welke inzet binnen het korte tijdsbestek moeilijk zo niet onmogelijk te realiseren was, heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen oordelen dat het opleggen van de last onder dwangsom hier aangewezen was. ABRS 11-01-2006, LJN-nr. AU9388.

Artikel 2.2.3 Ordeverstoring

Deze bepaling geeft een verbod om de orde bij evenementen te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

Algemene toelichting afdeling 2.3 Toezicht op openbare inrichtingen

Exploitatie horeca-inrichtingen

Op grond van de hierna volgende bepalingen in de model APV kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon en leefklimaat, en of ter bescherming van diezelfde motieven aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden.

Het verdient aanbeveling dergelijke voorschriften op te nemen in de APV, en niet in een verordening krachtens artikel 23 Drank en Horecawet of een (leefmilieu)verordening krachtens artikel 7, eerste lid, sub a, Wet op de stads en dorpsvernieuwing.

Bij een verordening krachtens de Drank en Horecawet is in de eerste plaats de reikwijdte van het begrip ‘horecabedrijf’ van belang: artikel 1, eerste lid, Drank en Horecawet ziet bijvoorbeeld niet op bedrijven waarin geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, anders dan artikel 2.3.1.1, eerste lid.

In de tweede plaats liggen aan de voorschriften Drank en Horecawet primair sociaal hygiënische en sociaal economische motieven ten grondslag.

De vergunningplicht in deze paragraaf is ook van toepassing op coffeeshops. Dat roept de vraag op hoe zich dit verhoudt met de Opiumwet. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt moet echter zijn dat de vergunningverlening geen betrekking heeft op de handel in drugs, maar op het feit dat een alcoholvrije horeca-inrichting wordt geëxploiteerd. In deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone horecabedrijven behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops - vanwege de effecten die met name deze inrichtingen kunnen hebben op het woon- en leefklimaat en de openbare orde - wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie ‘De Wet ‘Damocles’, bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet’ van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Op horecabedrijven zijn naast de regels van deze paragraaf nog vele andere regels van toepassing. Zo ook onder andere de Drank en Horecawet, de Wet milieubeheer en Wet op de stads en dorpsvernieuwing.

Drank en Horecawet

De Drank en Horecawet regelt onder meer de uitoefening van het horecabedrijf, bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De wet regelt dus niet de verstrekking van alcoholvrije drank.

Wet milieubeheer

Op horecabedrijven zijn de regels van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing.

Meer in het bijzonder gelden daarvoor de regels van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer, een op artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerde amvb.

Om onder de werking van het Besluit te vallen moet er sprake zijn van een horeca , sport of recreatie inrichting die behoort tot een in het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer genoemde categorie(Ivb).

Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafe’s, cafetaria’s snackbars discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is.

Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer. De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig, maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt.

Het Besluit heeft betrekking op wat plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving.

Gemeentelijke verordening

Artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling.

Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport en recreatie inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort.

Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm (vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voorzover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting. De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde of het woon of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de model APV gereguleerd.

Jurisprudentie APV

Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. FM; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Burgemeester is bevoegd tot bestuursdwang, dit vergt wel zorgvuldigheid bewijsvoering. Afvoeren van gedooglijst is geen gedoogbesluit. LJN-nr. AO7469, JG 04.0105, m. nt. A.L. Esveld.

Weigering om af te wijken van beleidsregels om een nog niet gevestigde coffeeshops te gedogen is een Awb-besluit. Rechtbank Assen, 03/527BESLU, JG 04.0104 m. nt. A.L. Esveld.

Intrekken gedoogverklaring brengt niet-ontvankelijk verklaring met zich mee, zolang niet feitelijk handhavend is opgetreden. LJN-nr. AO6089, JG 04.0079, m. nt. A.L. Esveld.

Uitoefening bestuursdwangbevoegdheid is mogelijk, het ontbreken van vastgesteld en gepubliceerd coffeeshopbeleid doet daar niet aan af. LJN-nr. AO2883, JG 04.0110, m. nt. A.L. Esveld.

Exploitant horeca-inrichting verantwoordelijk voor handelingen in zijn inrichting met betrekking tot handel in softdrugs. Inrichting gesloten. LJN-nr. AI0787, JG 03.0168, m. nt. T. van der Reijt.

Sluiting woning op grond van art. 174a Gemeentewet om andere reden dan drugsoverlast toegestaan. LJN-nr. AF5325, JG. 03.0126, m. nt. T. van der Reijt.

Verspreiding via internet van cannabismenulijsten is volgens de Opiumwet openbaarmaking . LJN-nr. AO6423, JG 04.0130 m. nt. A.L. Esveld.

Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. LJN-nr. AP0405, JG 04. september, m. nt. A.L. Esveld.

Een hennepkwekerij van 89 planten in een woning leidt niet tot ontbinding van het huurcontract. LJN-nrs. AQ9905 en AQ9850, JG 04.0131, m. nt. A.L. Esveld.

Gebiedsontzegging i.v.m. met overlast, die te maken heeft met de handel in en het gebruik van verdovende middelen, zijn gerechtvaardigd door het algemeen belang in een democratische samenleving. LJN-nr. AP8138, JG 04.0132 m. nt. A.L. Esveld.

Het onderverhuren van een kamer in een woning t.b.v. een hennepkwekerij leidt tot ontbinding huurcontract. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, rolnr. C0201144/HE, JG 04.0151, m. nt. A.L. Esveld.

Aankondiging bevel tot sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet is geen besluit in de zin van de Awb. Rechtbank Groningen, AWB 03/90 GEMWT VEN, JG. 03.0064, m. nt. T. van der Reijt.

Ook een gedoogbeschikking i.p.v. een gedoogverklaring is geen besluit in de zin van de Awb. LJN-nr. AR2178, JG 04.0162 m.nt. A.L. Esveld.

Aan het ongegrond verklaren van een bezwaar tegen het schrappen van de lijst met gedoogde coffeeshop komt een gemeente niet toe, de bezwaarmaker is immers volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State niet-ontvankelijk. LJN-nr. AR7067, JG 05.0034 m.nt. A.L. Esveld.Een APV-vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf is persoonsgebonden. Dat tevens een gedoogverklaring voor de exploitatie van een coffeeshop is verstrekt dot hier niet aan af. Na overlijden vervalt de vergunning en gedoogverklaring. LJN-nr. AS5523, JG 05.0050 m.nt. A.L. Esveld.

Jurisprudentie Drank- en Horecawet

BEM! niet ontvankelijk. Sommige horecaondernemers ondervinden economische last van de horeca-activiteiten van verenigingen, buurthuizen e.d. (zogenoemde paracommerciële inrichtingen). Gemeenten moeten op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) voorwaarden stellen om e.e.a. in goede banen te leiden. Op 1 januari 2000 is de Stichting Bevordering Eerlijke Mededinging horeca-activiteiten (afgekort: BEM!) gestart met het beteugelen van oneerlijke mededinging vanwege paracommerciële inrichtingen door gemeenten en paracommerciële inrichtingen er op te wijzen dat gemeenten voorwaarden moeten stellen en dat de inrichtingen deze moeten naleven. De horecaondernemers deden dat liever niet zelf omdat zij repercussies vreesden.

De BEM! was speciaal voor (het uitdelen van waarschuwingen en) het voeren van processen opgericht omdat de ABRS bepaalde (onder meer in de uitspraak van 19 februari 1996, R03.93.2171, AB 1996, 241) dat de landelijke vereniging Koninklijk Verbond van Ondernemers in het Horeca- en Aanverwante Bedrijf “Horeca Nederland” te Woerden niet ontvankelijk was. De Afdeling oordeelde toen dat met artikel 3a (thans artikel 4) van de (DHW) is beoogd het zogenoemd paracommercialisme te beteugelen ten faveure van reguliere horecaondernemers - een belang dat zich naar zijn aard in beginsel leent voor een collectieve behartiging ervan op plaatselijk of regionaal niveau. De Afdeling achtte dit belang niet zodanig van aard dat Horeca Nederland zich dit als landelijk opererende vereniging - binnen het kader van haar zeer algemene doel - kan aantrekken. De Afdeling constateert nu dat het doel van de BEM! op zichzelf voldoende specifiek is maar dat de belangen die de BEM! wil behartigen toch plaatselijke of hooguit regionale kwesties betreffen. Dat kunnen de horecaondernemers volgens de Afdeling zelf wel doen, ook al vrezen zij eventuele repercussies. De BEM! is volgens de Afdeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Terzijde wordt vermeld dat de minister van VWS in de Alcoholnota (TK 2000-2001, 27565, nr. 2) aangeeft voornemens te zijn de bepalingen over het paracommercialisme te schrappen vanwege het feit dat bepalingen die zijn ingegeven uit economische overwegingen niet in een volksgezondheidwet als de DHW thuis horen. ABRS 22-05-2002, 200103867/1, LJN-nr. AE2813, JG 02.0129 m.nt. A.L. Esveld.

Gevolmachtigde als leidinggevende horecabedrijf geaccepteerd, in tegenstelling tot huidige praktijk. LJN-nr. AG1744, JG 04.0078 m.nt. A.L. Esveld.

24 Internetcomputers trekken een zelfstandige stroom bezoekers, strijd met de Drank- en Horecawet. LJN-nr.AO 8501, JG 04.0103 m.nt. A.L. Esveld: Gst 2004, 188 m. nt. J.L.A. Kessen.

Artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen

De omschrijving van het begrip ‘horecabedrijf’ sluit zoveel mogelijk aan bij de Drank- en Horecawet en hoofdstuk 3 van de model-APV. In de praktijk is gebleken dat in coffeeshops soms uitsluitend cannabisproducten tegen vergoeding worden verstrekt (en genuttigde dranken om niet). Om te voorkomen dat een coffeeshop in dat geval niet zou worden bestreken door de begripsomschrijving ‘horecabedrijf’, is in het eerste lid de aanduiding ‘rookwaren’ toegevoegd.

De sluitingsbepalingen van deze paragraaf betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de houder niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken.

Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen.

Dit laatste kan niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van overlast van komende en gaande bezoekers (het aan en afrijden van auto’s, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).

Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.2.1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen).

Jurisprudentie

Een café is geen discotheek! LJN-nr. AO9751, JG 04.0133 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.2 Exploitatievergunning horecabedrijf

Eerste lid

Op grond van de APV kan overlast worden tegengegaan die de openbare orde betreft en zich buiten het bedrijf afspeelt. Omdat die overlast groot kan zijn, verdient het aanbeveling een vergunningstelsel te hanteren, zodat de openbare orde en het woon en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door middel van een preventieve toetsing kunnen worden beschermd.

De vergunningverlening dient ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet te geschieden door de burgemeester. In dit artikel is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Tweede lid

In de praktijk komt het regelmatig voor, dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag noch de openbare orde noch het woon en leefklimaat zich tegen verlening verzetten, terwijl het geldende bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is dan moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden.

Daartoe is strijd met het bestemmingsplan als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Derde en vierde lid

Met het oog op de bescherming van de openbare orde en de woon en leefomgeving kan ook het aantal horecabedrijven aan een maximum worden gebonden (maximumstelsel). Het is dan geoorloofd een vergunning te weigeren indien het woon en leefklimaat in de betrokken straat of buurt door de vestiging van een nieuw horecabedrijf zou worden aangetast. Blijkens jurisprudentie acht de Afdeling op zichzelf aannemelijk, dat aantasting van de woon en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen (in casu bordelen) in die gemeente. Volgens de Afdeling laat dat echter onverlet, dat het bevoegd orgaan per inrichting dient aan te tonen of aannemelijk te maken, dat en in hoeverre de aanwezigheid dan wel de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de leef en woonsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt.

Eenzelfde redenering geldt voor de wijze waarop de rechter oordeelt over de weigering van een vergunning voor een horecabedrijf in het belang van de openbare orde. De Afdeling heeft vaker bepaald, dat het als een openbare ordebelang kan worden beschouwd dat het aantal te verlenen vergunningen kan worden gemaximeerd; te denken valt bijvoorbeeld aan de beoordeling van het gemeentelijk standplaats en ventvergunningenbeleid. Volgens deze opvatting kan het aantal te verlenen vergunningen worden beperkt tot een vastgesteld maximumaantal, indien door een veelheid van horecabedrijven (in de straat of de wijk) de openbare orde in gevaar wordt gebracht. Wèl dient in ieder afzonderlijk geval te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat van zo’n gevaar in concreto daadwerkelijk sprake is.

Belangrijk hulpmiddel bij een dergelijk beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, waarin gemotiveerd het maximumaantal te verlenen vergunningen is vermeld of horecaconcentratie of horecastiltegebieden zijn aangewezen. Ook een leefmilieuverordening op basis van de Wet op de stads en dorpsvernieuwing kan als hulpmiddel dienen, omdat daaruit het karakter van de straat of de wijk blijkt.

Uiteraard zal een dergelijk beleid moeten sporen met het voor het betreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.

In het algemeen mag de burgemeester afwijzend beslissen op een aanvraag om een vergunning, indien verlening niet strookt met het op de verordening gebaseerde beleid. Niettemin zal de burgemeester steeds moeten nagaan, of bijzondere omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering op dit beleid: iedere vergunningaanvraag moet immers zelfstandig en met inachtneming van de betrokken belangen te worden beoordeeld.

De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een horecabedrijf zich al dan niet verdraagt met het woon en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zal aantasten.

In het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer worden algemene regels gesteld ter bescherming van het milieu voor wat zich afspeelt in het horecabedrijf en de directe omgeving daarvan. Daarnaast kunnen, indien deze algemene regels niet voldoen, gelet op artikel 5 van dat Besluit in verband met voorschrift 4.1.4 uit de bijlage bij dat Besluit nadere eisen worden gesteld voor:

• -

  het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting;

• -

  de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras;

• -

  de situering van een terras;

• -

  het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels voor aan en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers.

Voor een nadere toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1.

Krachtens artikel 1.4 van de model APV kunnen voorschriften worden verbonden aan de exploitatievergunning. Denkbaar is dat die betrekking hebben op dezelfde onderwerpen als hiervoor genoemd, indien daarmee wordt beoogd de openbare orde of de woon en leefomgeving te beschermen.

Vijfde lid

Hoewel in een vergunning voor een terras meestal ook de invloed op de openbare ruimte wordt meegewogen, wordt de beslissing op grond van jurisprudentie van eenvoud hier aan de burgemeester overgelaten i.p.v. het college.

Een aparte terrasvergunning of terrasbeleid voor een terras waar een activiteit bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, plaatsvindt, zonder daarin het horecabedrijf zelf te betrekken, is niet aan de orde gezien het gestelde in artikel 2.3.1.1, tweede lid.

Zevende lid, Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het zevende lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Aanvullend lid: verplichte verklaring omtrent gedrag

Op basis van artikel 1.5 is de vergunning persoonsgebonden. Dat is bij deze exploitatievergunning niet zonder reden. De persoon van de exploitant speelt een belangrijke rol in de wijze van exploitatie en dus ook in de wijze waarop deze exploitatie het woon- en leefklimaat en de openbare orde beïnvloedt. Om die reden kan het raadzaam zijn om de verplichting op te nemen voor de vergunningaanvrager om een recente verklaring omtrent gedrag over te leggen. Dit zou kunnen door een nieuw lid aan dit artikel toe te voegen, dat als volgt luidt:

De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de aanvrager geen verklaring omtrent gedrag overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is afgegeven.

.Een verklaring omtrent het gedrag (VOG) wordt aangevraagd bij de gemeente waar men staat ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Het Centraal Orgaan VOG geeft de verklaring namens de Minister van Justitie af.

In het kader van de Wet BIBOB, (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Wet BIBOB, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de vergunningaanvrager te onderzoeken. Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de verklaring omtrent het gedrag zijn.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Strijd met het bestemmingsplan is als weigeringsgrond aanvaardbaar. ABRS 24 03 1997, AB 1997, 201 m.nt. FM, Gst. 1997, 7058, 4 m.nt. HH, JG 97.0165 m.nt. E.M.H. Franssen.

Aannemelijk is dat de aantasting van de woon en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen. ARRS 22-05-1987, AB 1988, 240; ARRS 08 01 1988, AB 1988, 417; ABRS 24 01 1995, Gst. 1995, 7011, 3, JG 95.0200.

Aannemelijk is dat woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de uitbreiding van een horeca-inrichting waardoor de bezoekerscapaciteit wordt vergroot. ABRS 20-05-1997, R03.93.1560, JU 982016 (VNG-databank).

Weigering van vergunning voor coffeeshop die niet voldoet aan de in het beleid gestelde afstandsnorm van 200 (respectievelijk 250) meter van scholen of jongerencentra is terecht. Vz.ABRS 10-06-1997, H01.97.0530, JU 981013 (VNG-databank) en Vz.ABRS 20-02-1998, H01.97.1514, JU 981015 (VNG-databank).

Voorschrift in terrasvergunning, waarbij op dagen dat er evenementen zijn aan het gebruik van de weg voor dat doel prioriteit wordt gegeven, dient doelmatig gebruik en beheer van de weg. ABRS 17 06 1997, JG 98.0027 98.0027, Gst. 1998, 7067, 2 met noot van HH.

De WRO staat het opnemen van voorwaarden in de vergunning op grond van de APV ter bescherming van het woon- en leefklimaat niet in de weg ABRS 24-04-2001, JG 01.0124 m.nt. A.L. Esveld, ABkort 2001, 330, MenR 2001, 143K.

Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.0128 m.nt. M. Geertsema. In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269.

De burgemeester heeft terecht vergunning verleend voor de exploitatie van een terras van bepaalde afmetingen en aan deze vergunning in verband met het belang van de verkeersveiligheid een voorwaarde inzake wijze van bediening verbonden. LJN-nr. AF0274, JG 03.0023 m.nt. A.L. Esveld.

Het college is niet bevoegd tot het nemen van besluiten op aanvragen om terrasvergunningen. LJN-nr. AF0261, JG 03.0022 m.nt. A.L. Esveld.

Internetdiensten trekken een zelfstandige stroom bezoekers; internetcafé komt niet in aanmerking voor vergunning op grond van de DHW. JG 04.0193, m. nt. A.L. Esveld, LJN-nr. A08501. Gst. 2004, 188 m.nt. J.L.A. Kessen.

De vrees voor het niet naleven van vergunningsvoorschriften is geen reden om een vergunning te weigeren. ABRS 24-11-2004, LJN-nr. AR6286, JG 05.0047 m.nt. A.L. Esveld.

Weigering van een vergunning voor een horeca-inrichting op grond van het feit dat het bestemmingsplan een seksinrichting niet toestaat? ABRS 03-11-2004, LJN-nr. AR5047, JG 05.0006, m.nt. A.L. Esveld.

Weigering op grond van gemeentelijk onderzoek als gevolg van de Wet Bibob. Rb Roermond 30-12-2004, JG 05.0035 m.nt. A.L. Esveld.

Aan het jarenlang niet optreden van het college tegen het verboden gebruik kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college niet meer tot handhaving zou overgaan. Het accepteren van verplichte meldingen op grond van de algemeen plaatselijke verordening voor incidentele feesten is daartoe onvoldoende. ABRS 28-10-2004, LJN-nr. AR5063, JG 05.0008 m.nt. A.L. Esveld.

Een APV vergunning voor de exploitatie van een horecabedrijf is persoonsgebonden. Dat tevens een gedoogverklaring voor de exploitatie van een coffeeshop is verstrekt doet hier niets aan af. Na overlijden vervalt vergunning en gedoogverklaring. LJN-nr. AS5523, JG 05.0050 m.nt. A.L. Esveld.

Houseparty in horecagelegenheid behoort vanwege de grootschaligheid, de muziekstijl, het publiek dat er komt en de toegestane sluitingstijd niet tot de normale bedrijfsvoering. In aanmerking wordt genomen dat de organisator van het feest een derde. Voorts is in aanmerking genomen dat dit soort feesten vaak gepaard gaat met grootschalig drugsgebruik en dat extra politie-inzet nodig is om de openbare orde te handhaven. Het is een evenement in de zin van art. 2.2.2, van de APV. Het preventief opleggen van een dwangsom is geoorloofd. ABRS 11-01-2006, LJN-nr. AU9388.

Onder verwijzing naar AB 2003, 302 overweegt de Afdeling dat slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks betrokken is bij een besluit tot weigering van de horeca-exploitatievergunning. De eigenaar van het betreffende pand en de exploitant van de in dat pand geplaatste speelautomaten zijn geen belanghebbende. ABRS 07-12-2005, AB Kort 2006, 42.

Artikel 2.3.1.3 Opheffing vergunningplicht

Door het opheffen van de vergunningplicht, kunnen in de gemeente gebieden worden aangewezen waar zonder voorafgaande toestemming een horecabedrijf kan worden geëxploiteerd. Bij wijze van ‘ondergrens’ geeft het tweede lid als rechtstreekse norm dat de exploitatie van het horecabedrijf echter ook dan de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig mag beïnvloeden.

Indien nodig met het oog op de naleving van de in het tweede lid opgenomen norm, kan bestuursdwang worden aangezegd of een dwangsom worden opgelegd (afdeling 5.3 resp. 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht).

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Het gevaar van “verboden delegatie” aan de burgemeester bestaat hier niet. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet in een besluit gebaseerd op dit artikel geen algemeen verbindend voorschrift ABRS 23-11-1999, JB 2000, 23 m.nt. J.M.E. Derks, Gst. 2000, 7112, 6 m.nt. HH.

Artikel 2.3.1.4 Sluitingstijden

Eerste lid

Grondslag voor de in de APV opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 Gemeentewet. De gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor horecabedrijven vaststellen in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het beschermen van het woon en leefklimaat e.d.

Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor de sluitingstijden van cafés e.d. mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet gelegen is in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

Sommige gemeenten hebben, bij wijze van of na een experiment, de verplichte sluitingsuren uit de APV geschrapt. Argument daarvoor is meestal, dat daardoor onder meer de verstoring van de openbare orde (nachtrust) aanzienlijk kan worden beperkt: er is sprake van minder geluidsoverlast doordat cafébezoekers niet langer tegelijk maar geleidelijk aan huiswaarts keren en de politie is beter in staat voldoende toezicht uit te oefenen. Zo’n maatregel zal meer vruchten afwerpen naarmate zij tevens van kracht is in gemeenten in de directe omgeving: anders bestaat immers het gevaar dat de liberalere openingstijden een aantrekkingskracht uitoefenen op horecabezoekers uit aangrenzende gemeenten, en dat de kans op verstoring van de openbare orde wordt vergroot.

Omdat het erop lijkt dat de meeste gemeenten toch enige vorm van verplichte sluiting van horecabedrijven gewenst vinden, voorziet artikel 2.3.1.4 in een sluitingsregeling. Daarin is onderscheid gemaakt tussen de sluitingstijden op werkdagen en de sluitingstijden gedurende het weekeinde. Uiteraard kan deze onderverdeling anders worden opgezet, indien gewenst.

Uitvoering

Het onderscheid tussen regelgeving en uitvoering heeft in het kader van de sluitingsuren van inrichtingen aanleiding gegeven tot menige jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 2 september 1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV (Oploo, Sint Anthonis en Ledeacker) stond de vraag centraal of de burgemeester bevoegd was een permanante ontheffing te verlenen van het verbod uit de APV. De Afdeling heeft over de bevoegdheidsafbakening tussen de raad en burgemeester aangegeven dat de gemeenteraad in het APV artikel in het geheel geen grenzen stelt aan de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester. Noch uit de tekst van het APV artikel, noch anderszins, blijkt dat de ontheffing bijvoorbeeld slechts in bijzondere omstandigheden of in incidentele gevallen door de burgemeester mag worden verleend.

De visie van verweerder dat hij zich op het terrein van de gemeentelijke wetgever zou bewegen, zou naar het oordeel van de Afdeling slechts opgaan indien hij aan alle inrichtingen in de gemeente onbeperkt ontheffing van het in het desbetreffende APV-artikel vervatte verbod zou verlenen. In dat geval zou verweerder immers de door de gemeenteraad vastgestelde sluitingsuren als vermeld in artikel 56 (2.3.1.4), eerste lid, APV in feite ter zijde stellen. De Afdeling kan daarom niet inzien waarom de burgemeester de bevoegdheid zou missen het verzoek om ontheffing in te willigen.

Tweede lid

In afwijking van de in het eerste lid genoemde sluitingstijden, kan de burgemeester andere sluitingstijden vaststellen voor een afzonderlijk horecabedrijf. Dat kan zowel neerkomen op een verruiming van de openingstijden, als op een beperking. Het tweede lid geeft de burgemeester de bevoegdheid daartoe een voorschrift te verbinden aan de vergunning die aan de exploitant van de desbetreffende inrichting zal worden verleend. Het gaat hier om een vergunningvoorschrift als bedoeld in artikel 1.4 van de model APV, dat dus moet strekken ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning vereist is. Een voorbeeld van zo’n voorschrift is de verplichting een bepaald veiligheidsniveau voor de bezoekers te garanderen of het rustiger laten verlopen van het sluitingsuur. Een portier kan in zo’n eis voorzien. Het is niet mogelijk de aanwezigheid van een portier te eisen als invulling van de eis voor een bepaald veiligheidsniveau of een rustig verloop van het sluitingsuur. De wijze waarop aan de eis wordt voldaan, is een keuze van de exploitant. De burgemeester geeft daarna aan of met een bepaalde keuze van de exploitant aan zijn eis wordt voldaan. De eventuele aanwezigheid van een portier moet voldoen aan de Wet beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

Over de uitoefening van deze bevoegdheid, kan de burgemeester desgewenst beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Als beleidsregel kan de burgemeester bepalen dat hij, bij het beantwoorden van de vraag of voor een afzonderlijk horecabedrijf bij vergunningvoorschrift afwijkende sluitingstijden zullen worden vastgesteld, per categorie horecabedrijven een bepaald beleid hanteert.

Dat beleid kan bijvoorbeeld inhouden dat het sluitingsuur voor cafetaria’s, broodjeszaken e.d. als regel op een ander tijdstip (bijvoorbeeld een uur later) wordt vastgesteld dan voor andere horecabedrijven, om cafébezoekers de mogelijkheid te bieden iets te eten na de sluiting van hun café. Nu het hier een beleidsregel betreft, kan de burgemeester daarvan in een concreet geval - gemotiveerd - afwijken (een cafetaria niet toestaan een uur later te sluiten dan cafés) indien dat volgens hem noodzakelijk is in het belang van de openbare orde of de woon en leefomgeving.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer vallen. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting.

De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voorzover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet aangewezen inrichtingen. De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.

De raad kan dus niet aanvullend via de APV gevaar, schade of hinder of andere belangen die onder het begrip ‘bescherming van het milieu’ vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm. Zie hiervoor ook de algemene toelichting bij deze paragraaf.

Jurisprudentie

Een in naam besloten club die wel in hoge mate voor het publiek toegankelijk is, moet voldoen aan de sluitingstijden van de APV. Vz.ARRS, 21 12 1992, Gst. 1993, 6073, 4 m.nt. HH, JG 93.0260.

Beleid op basis waarvan coffeeshops, in tegenstelling tot andere horecabedrijven, vanaf 20.00 uur gesloten moeten zijn is noch in strijd met de Winkeltijdenwet noch anderszins onredelijk. Een coffeeshop is geen winkel. Hij is immers in hoofdzaak ingericht als een bedrijf waar gekochte waren ter plaatse worden genuttigd. Rb Breda, 03-12-1997, JG 98.0025, AB 1998, 76 m.nt. FM.

Terughoudend beleid ten aanzien van nachtvergunningen voor horecabedrijven. ABRS 08-02-1994, JG 94.0252 , Gst. 1994, 6999, 4 m.nt. HH.

Verhouding tussen sluitingstijden zoals vastgesteld door de raad op grond van de verordening en door de burgemeester voor het concrete geval. Vz.ARRS 30-03-1993, JG 94.0094 m.nt. A.B. Engberts.

Sluitingstijden in de APV stellen geen grenzen aan de bevoegdheid van de burgemeester om ontheffing te verlenen. ARRS 02-09-1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV. De ontheffing van de burgemeester mag geen permanent karakter hebben en niet alle in de gemeente aanwezige inrichtingen betreffen. ARRS 19-01-1984, AB 1984, 491 m.nt. JHvdV.

De in exploitatievergunningen voor een niet-alcoholverstrekkend) horecabedrijf opgenomen mededeling omtrent de openingstijden van het horecabedrijf is geen besluit in de zin van art. 1:3, lid 1, van de Awb. Openingstijden vloeien namelijk rechtstreeks voort uit de APV. LJN-nr. AE8980, JG 03.0024 m.nt. A.L. Esveld.

De burgemeester stelde terecht eis aan garderobefunctie café bij ontheffing sluitingstijd. LJN-nr. AF2496, JG 03.0063 m.nt. A.L. Esveld.

Herhaalde overtreding van sluitingtijd leidt tot onmiddellijke sluiting horecabedrijf. LJN-nr. AM5381, JG 04.0102 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.5 Afwijking sluitingstijden; tijdelijke sluiting

Eerste lid

Net als voor de in artikel 2.3.1.4, tweede lid, genoemde bevoegdheid, vormt ook hier artikel 174 van de Gemeentewet de grondslag voor de bevoegdheid om een of meer horecabedrijven tijdelijk afwijkende sluitingsuren op te leggen of tijdelijk te sluiten.

Aanleiding voor tijdelijke afwijking of sluiting, moet zijn gelegen in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in bijzondere omstandigheden (zoals, al dan niet lokale, feestdagen). Het betreft een algemene bevoegdheid die anders dan bij de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.3.1.4, tweede lid, die een individueel karakter heeft zich niet alleen kan uitstrekken tot een maar ook tot meer of zelfs tot alle in de gemeente aanwezige horecabedrijven. Wel beperkt de bevoegdheid zich - in tegenstelling tot artikel 2.3.1.4, tweede lid, waarbij het om een permanente afwijking kan gaan - tot het tijdelijk vaststellen van afwijkende sluitingstijden of tot tijdelijke sluiting.

Tweede lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Hoewel de wetgever er bij de invoering van de Wet ‘Damocles’ (artikel 13b van de Opiumwet dat op 21 april 1999 in werking is getreden) vanuit is gegaan dat gemeentelijke regelingen (overlast- of exploitatieverordeningen) hun geldigheid behouden omdat het onderwerp van de gemeentelijke regeling een ander is, lijkt het raadzaam door middel van het bepaalde in het tweede lid buiten twijfel te stellen dat niet in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld. Voor meer informatie zie de uitgave van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (SIDV) onder de titel ‘De wet ‘Damocles’, bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet’ (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Zie voor meer informatie en jurisprudentie ook de website van het SIDV, www.sidv.nl .

Op 13 juli 2002 is de Wet Victor in werking getreden (Staatsblad 2002, 348). Deze wet houdt in dat het college de bevoegdheid krijgt om de eigenaar van een pand dat is gesloten op grond van de APV, artikel 13b Opiumwet of artikel 174a Gemeentewet aan te schrijven om het pand in gebruik te geven aan een andere persoon of instelling, dan wel om verbeteringen aan te brengen. Als de verstoring van de openbare orde of de verkoop van drugs niet langdurig achterwege blijft, kan in het uiterste geval zelfs overgegaan worden tot onteigening.

In de Wet Victor is ook bepaald dat sluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet moeten worden ingeschreven in de openbare registers. Conform artikel 3:16 BW. Merkwaardig genoeg geldt deze inschrijvingsplicht niet voor de sluitingen op grond van de APV.

Jurisprudentie

Artikel 174 van de Gemeentewet geeft aan de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid. Wenselijk om ook in de APV een sluitingsbepaling op te nemen. ARRS 15 06 1984, AB 1985, 96 m.nt. JHvdV.

Sluitingsmaatregel heeft geen punitief karakter en is niet onevenredig zwaar. ABRS 23 05 1995, AB 1995, 475 m.nt. LJJR.

Sluitingsbevel zonder tijdsbepaling voldoet niet aan artikel 221 gemeentewet (oud). Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104, JG 93.0116 , en ABRS 05-07-1996, JG 96.0266.

Terechte sluiting voor onbepaalde tijd van coffeeshop die het nuloptiebeleid overtreedt. Vz.ABRS 05-091997, Gst. 1998, 7069, 4 m.nt. HH.

Terechte sluiting van horecagelegenheid voor de duur van een jaar wegens handel in harddrugs. Vz.ABRS 22-04-1998, K01.97.0213 (ongepubliceerd). Persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant daarbij (bij handel in harddrugs) is niet van belang. ABRS 29-04-1997, R03.93.4839, JU 982015 (VNG-databank), ABRS 27-06-1997, R03.93.5408, JU 98201 (VNG-databank), en ABRS 04-07-2001, AB 2001, 6 m.nt. JGB/AES.Terechte sluiting van twee horeca-inrichtingen en intrekking van de exploitatievergunningen wegens smokkel van illegalen. Aantasting van de openbare orde. Pres. Rb Rotterdam 5 september 1997, JG 97.0209.

Bij uitoefening sluitingsbevoegdheid hoeft burgemeester geen strikte strafrechtelijke bewijsregels in acht te nemen. ABRS 06-021997, JG 97.0075. Sluiting is geen ‘criminal charge’ als bedoeld in artikel 6 EVRM. Inzage in geanonimiseerde getuigenverklaringen en politierapporten is dan ook niet strijdig met het ‘fair trial’-beginsel. ABRS 11-061998, AB 1998, 297 m.nt. FM. In bestuursrechtelijk geding moeten wel de juistheid van de feiten en zorgvuldigheid van het besluit kunnen worden getoetst. Pres. Rb Breda, 27 januari 1998, JG 98.0096.

Terechte sluiting van een discotheek op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV van Zaanstad, nu is gebleken dat de situatie rond het gebruik van partydrugs uit een oogpunt van te beschermen gezondheidsbelangen onbeheersbaar is. Pres. Rb Haarlem 16 november 2001, LJN-nr. AD5792.

Het (tijdelijk) sluiten van een horecabedrijf enkele weken nadat een overtreding van de sluitingsuren heeft plaatsgehad, is geen reparatoire maatregel maar een punitieve sanctie, waar de waarborgen van artikel 6 van het EVRM op zien. Rb. Den Haag 10-05-2005, LJN-nr. AT6239, JG 05.00105 m.nt. A.L. Esveld.

Het intrekken van de horecavergunning (voor een bedrijf dat geen alcohol verkoopt) vanwege het feit dat de aanvrager niet voldoet aan eisen ten aanzien van zedelijk gedrag, is geen punitieve sanctie en daarom niet in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. ABRS 11-05-2005, LJN-nr. AT5345, JG 05.0094 m.nt. A.L. Esveld.

Aan het jarenlang niet optreden van het college tegen het verboden gebruik kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college niet meer tot handhaving zou overgaan. Het accepteren van verplichte meldingen op grond van de algemeen plaatselijke verordening voor incidentele feesten is daartoe onvoldoende. ABRS 28-10-2004, LJN-nr. AR5063, JG 05.0008 m.nt. A.L. Esveld.

Openlijke geweldpleging vóór het café niet voldoende grond voor sluiting café. LJN-nr. AR6321, JG 05.0036 m.nt. A.L. Esveld.

Geen geabstraheerde overlast als gevolg van schietincident. Vz Rb Utrecht 11-03-2005, LJN-nr. AS9918, JG 05.0060 m.nt. A.L. Esveld.

Bij een beslissing van de burgemeester om een horeca-inrichting te sluiten toetst de rechter terughoudend. ABRS 09-02-2005, LJN-nr. AS5485, JG 05.0048, m.nt. A.L. Esveld.

Het niet voorkomen van overlast in de omgeving van een coffeeshop reden voor tijdelijke sluiting. LJN-nr. AR2177, JG 04.0163 m.nt. A.L. Esveld.

De aanwezigheid van cocaïne leidt tot onmiddellijke sluiting en het schrappen van de gedooglijst van een coffeeshop. LJN-nr. AR8730, JG 05.0033 m.nt. A.L. Esveld.

Eén pistoolschot is nog geen reden tot sluiting LJN-nr. AR6323, JG 05.0049 m.nt. A.L. Esveld.

Aantreffen van harddrugs leidt tot onmiddellijke sluiting van coffeeshop. Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol. LJN-nr. AT3727, JG 05.0081 m.nt. A.L. Esveld.

Onder verkoop van drugs moet het totaal aan handelingen worden verstaan dat rechtstreeks tot de overdracht van het verkochte leidt. Handhavingprotocol alcoholvrije inrichtingen kan worden gebruikt, ook al betreft het in casu niet een alcoholvrije inrichting. Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol. LJN-nr. AT4607, JG 05.0082 m.nt. A.L. Esveld.

Schietincident bij overval is reden voor tijdelijk sluiting. Is een reparatoire maatregel, gericht op herstel van de openbare orde, waarbij de persoon van de coffeeshophouder geen rol speelt. LJN-nr. AT5655, JG 05.juli/augustus m.nt. A.L. Esveld.

Sluiting woning voor de duur van één jaar op grond van 174a Gemeentewet wegens overlast. LJN-nr. AT6163, JG 05.0095, m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.6 Aanwezigheid in gesloten horecabedrijf

De in de vorengenoemde artikelen opgenomen sluitingsbepalingen richten zich tot de houder van de inrichting: hij dient zijn bedrijf gesloten te houden gedurende de tijden, die hem bij of krachtens die bepalingen zijn opgelegd.

Artikel 2.3.1.6 richt zich daarentegen tot de (potentiële) bezoeker van de inrichting. Indien deze zich met goedvinden van de houder in de inrichting bevindt gedurende de tijd dat de inrichting gesloten dient te zijn, overtreedt hij artikel 2.3.1.6. Indien echter daarvoor de toestemming van de houder ontbreekt en de bezoeker zich niet op diens eerste vordering verwijdert, overtreedt hij artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk).

Beide artikelen zijn naast elkaar bestaanbaar: artikel 2.3.1.6 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling, terwijl artikel 138 Wetboek van Strafrecht ziet op de bescherming van de rechten die aan de eigendom verbonden zijn.

Artikel 2.3.1.7 Ordeverstoring

Deze bepaling geeft een verbod om de orde in horecabedrijven te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

Zwarte lijst

Als op individuele bezoekers gericht instrument ter handhaving van de openbare orde in het algemeen en van de orde in inrichtingen in het bijzonder, heeft enkele malen het verschijnsel ‘zwarte lijst’ de publiciteit gehaald.

Al uit HR 02-06-1924,NJ 1924, p. 901, AB 1924, p. 410, blijkt dat een verbod om personen in een tapperij te laten verblijven die zich aan alcoholhoudende drank plegen te buiten te gaan, de openbare orde betreft.

In ARRS 19-06-1984, AB 1985, 215 komt aan de orde hoe het hanteren van de zwarte lijst zich verhoudt tot de internationale verdragen en tot de huishouding van de gemeente. Kort gezegd oordeelde de Afdeling dat, mede gezien de achtergrond van het bestreden besluit en het feit dat het verbod slechts deels betrekking heeft op het verblijf van appellant in het jongerencentrum waar deze als vrijwilliger werkzaam was, het gehanteerde middel evenredig is te achten tot het daarmee beoogde doel, te weten de bescherming van de openbare orde, en dat het genomen besluit noodzakelijk kan worden geacht ter bescherming van dat belang.

Het instrument van de zwarte lijst wordt weinig toegepast. Indien gewenst, zou in de APV de volgende bepaling kunnen worden opgenomen:

• 1.

  Het is de houder van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, verboden in die inrichting toe te laten of te laten verblijven niet tot zijn gezin behorende personen, die naar het oordeel van de burgemeester misbruik van alcoholhoudende drank plegen te maken en wier namen als zodanig schriftelijk door de burgemeester aan die houder zijn opgegeven.

• 1.

  Het is aan een persoon wiens naam ingevolge het bepaalde in het eerste lid door de burgemeester aan de houders van inrichtingen, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, is opgegeven, verboden zich in een dergelijke inrichting te bevinden nadat hij schriftelijk door de burgemeester van dit verbod in kennis is gesteld.

Volgens Ktr. Tilburg 22 maart 1989, NJ 1989,- 585, is een toegangsverbod van onbepaalde duur strijdig met artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In verband daarmee verdient het aanbeveling bovenstaande modelbepaling uit te breiden:

3. Het verbod in het tweede lid geldt voor een bepaalde periode, die niet langer is dan een jaar.

Jurisprudentie

Instrument van de zwarte lijst wordt toelaatbaar geacht. Wnd. Vz.ARRS 16 09 1982, AB 1983, 38, en Wnd. Vz.ARRS 30 03 1983, KG 1983, 195.

Artikel 2.3.1.8 Het college als bevoegd bestuursorgaan

Het begrip ‘horecabedrijf’ als omschreven in artikel 2.3.1.1, eerste lid, ziet ook op inrichtingen die niet voor het publiek toegankelijk zijn, zoals besloten sociëteiten en gezelligheidsverenigingen (zie ook onder artikel 2.3.1.1). Gelet op artikel 174 van de Gemeentewet is in dat geval niet de burgemeester maar het college het bevoegde bestuursorgaan.

Dit artikel is bij de wijziging in 2002 hernummerd van 2.3.1.10 in 2.3.1.8. Het oude artikel 2.3.1.8 (Toegang ambtenaren van politie) is in 2002 geschrapt, omdat de toezichthoudende bevoegdheden van de controlerende (politie)functionarissen nu geregeld zijn in hoofdstuk 5, afdeling 2, van de Awb. Het oude artikel 2.3.1.9 (zakelijk karakter van de vergunning) is bij ledenbrief 97/144 geschrapt. In dit artikel was de overdraagbaarheid van de exploitatievergunning geregeld. In praktijk bleek dat de persoon van de exploitant een belangrijke rol speelt in de vraag in hoeverre een horecabedrijf het woon- en leefklimaat aantast, dan wel nadelige invloed heeft op de openbare orde. Dit geldt des te meer voor de coffeeshops, die ook onder het stelsel van een overlastvergunning voor horecabedrijven vallen. Door het vervallen van artikel 2.3.1.9 is de exploitatievergunning persoonlijk van aard geworden (artikel 1.5).

Artikel 2.3.2.1 Begripsomschrijvingen

Inrichting

Het begrip ‘inrichting’ als hier omschreven sluit aan bij artikel 438 Wetboek van Strafrecht, dat ziet op het als beroep verschaffen van nachtverblijf aan personen (eerste lid) en op het als beroep of gewoonte beschikbaar stellen van een terrein voor het houden van nachtverblijf of het plaatsen van kampeermiddelen e.d. (tweede lid).

Houder

Houder in de zin van deze bepaling kan ook een rechtspersoon zijn, in welk geval moet worden aangenomen dat de registratieplicht de directeur betreft: HR 14 06 1955, NJ 1956, 38.

Artikel 2.3.2.2 Kennisgeving exploitatie

Artikel 2.3.2.2 strekt ertoe, dat de burgemeester een zo volledig mogelijk overzicht heeft van de in de gemeente aanwezig nachtverblijf en kampeerinrichtingen.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Artikel 2.3.2.3 Nachtregister

De plicht tot het bijhouden van een nachtregister door de houder van de inrichting is neergelegd in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht. Artikel 438 schrijft voor dat de houder van de inrichting:

• -

  bij aankomst van een gast een geldig reisdocument of identiteitsbewijs verlangt en daarvan aantekening maakt (eerste lid, onder 1e), en diens naam, beroep of betrekking, woonplaats en dag van aankomst moet aantekenen (eerste lid, onder 2e);

• -

  bij vertrek van de gast de dag van vertrek aantekent (eerste lid, onder 2e);

• -

  het register op aanvraag vertoont aan de burgemeester of een door deze aangewezen ambtenaar.

Tezamen hebben artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht en de bepalingen van deze paragraaf primair als doel om, met de geregistreerde gegevens, de opsporing of aanhouding van door de politie of justitie gezochte personen te vergemakkelijken. De in deze paragraaf opgenomen bepalingen kunnen eveneens een ander oogmerk hebben: bijvoorbeeld, behalve de openbare orde, het vastleggen van kwantitatieve gegevens over het recreatieve bezoek (om daarmee een openluchtrecreatie en toerismebeleid te kunnen voeren).

Bij de wijziging van de APV in 2002 is het oorspronkelijke tweede lid van deze bepaling over inzage vervallen. Hierin wordt inmiddels voorzien door artikel 5:17 van de Awb: Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.

Jurisprudentie

Het nachtregister moet op aanvraag worden vertoond aan de burgemeester of een door deze aangewezen ambtenaar. Tot aanwijzing als hier bedoeld is de gemeenteraad niet bevoegd: HR 13 12 1897, W. 7056.

Het college van de gemeente Terschelling had terecht uitgesproken dat het beschikken over gastenstatistieken ‘dienstbaar kan worden gemaakt aan de bevordering van het toerisme binnen de gemeente’ en ‘kunnen die voorschriften worden aangemerkt als betreffend de huishouding der gemeente’. HR 13 12-1966, AB 1967, p. 429

Artikel 2.3.2.4 Verschaffing gegevens nachtregister

Artikel 2.3.2.4 komt de houder van een inrichting tegemoet. Degene die in de inrichting de nacht doorbrengt, is op grond van deze bepaling verplicht de voor registratie vereiste gegevens volledig en naar waarheid aan de houder te verstrekken.

Jurisprudentie

Artikel 438 Wetboek van Strafrecht kan bij plaatselijke verordening worden aangevuld. HR 10 4 1979, NJ 1979, 442.

Artikel 2.3.3.1 Speelgelegenheden

Eerste lid

Het begrip ‘speelgelegenheid’ als omschreven in het eerste lid, betreft iedere openbare gelegenheid waarin de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren. In de Wet op de Kansspelen is een uitputtende regeling neergelegd ten aanzien van de echte kansspelen, zoals speelcasino’s en speelautomaten. De wet bevat echter geen regeling ten aanzien van spelen waarbij de spelers door hun behendigheid de kans om te winnen kunnen vergroten. Voor deze categorie speelgelegenheden is dit artikel bedoeld.

Het gaat om gelegenheden waar bedrijfsmatig of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen als bedoeld in lid 1. De houder van een café waarin bezoekers het kaartspel kunnen beoefenen, hoeft niet zonder meer over vergunning te beschikken maar slechts indien de mogelijkheid daartoe bedrijfsmatig of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is wordt aangeboden.

Tweede en derde lid

De vergunningsplicht geldt het (doen) exploiteren van een speelgelegenheid. Artikel 2.3.3.1 heeft het beschermen van de openbare orde en het woon en leefklimaat als doel en heeft daarmee een ander motief dan de Wet op de Kansspelen. Oogmerk van de Wet op de Kansspelen is het in goede banen leiden van kansspelen, waarbij de consument beschermd dient te worden tegen gokverslaving en criminaliteit moet worden tegengegaan.

De Wet op de Kansspelen geeft de burgemeester noch het college de bevoegdheid om een illegale speelgelegenheid te sluiten. In de praktijk is dit evenwel vanwege de negatieve uitstraling en het illegale karakter van de speelgelegenheid vaak wel wenselijk. Daarom is in dit artikel een vergunningsplicht opgenomen, met in het derde lid de mogelijkheid om de vergunning te weigeren als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid, dan wel er strijd bestaat met een geldend bestemmingsplan. Als een speelgelegenheid geen vergunning heeft, heeft de burgemeester volgens artikel 125 van de Gemeentewet de bevoegdheid bestuursdwang toe te passen. In artikel 1.6 van de model APV zijn voorwaarden opgenomen waaronder de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd.

Op 7 januari 2003 heeft de rechtbank Maastricht bepaald dat de burgemeester bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang in geval van een casino zonder vergunning ex artikel 2.3.3.1 APV, een illegaal casino dus. Er was een vergunning, maar vast staat dat deze was ingetrokken onder meer vanwege een geconstateerde overtreding van de Wet op de Kansspelen en daarmee van overtreding van artikel 2.3.3.1 van de APV. Daarna is geconstateerd dat in het pand een illegaal casino werd geëxploiteerd. Daarmee stond dus vast dat zonder vergunning een speelgelegenheid werd geëxploiteerd, zodat bestuursdwang kon worden toegepast. Ook werd bepaald dat er geen sprake was van een besloten bijeenkomst in verenigingsverband, omdat een ieder tegen betaling van een betrekkelijk gering bedrag lid kon worden en mee kon spelen. Rb Maastricht 07-01-2003, nr 01/1750 en 01/1751 GEMWT I, LJN-nr. AF2782

Op 17 juli 2002 heeft de president van de rechtbank Arnhem in voorlopige voorziening een uitspraak gedaan over de sluiting van een illegale speelgelegenheid op basis van de APV van de gemeente Groesbeek. De gemeente Groesbeek heeft een uitgebreide paragraaf opgenomen in de APV over speelgelegenheden, waarin het vergunningensysteem veel verder is uitgewerkt dan in de model APV. Er worden onder meer eisen aan de exploitant gesteld en er zijn meer weigeringsgronden opgenomen. Er was tot nu toe nog geen rechterlijke uitspraak over de verbindendheid van deze bepalingen. In deze uitspraak kwam uitsluitend de vraag aan de orde of er sprake was van een speelgelegenheid met een besloten karakter. Dat er sprake was van een speelgelegenheid was niet in discussie. De voorzieningenrechter oordeelde dat er wel sprake was van een voor het publiek toegankelijke inrichting en dat de burgemeester van de gemeente Groesbeek de bevoegdheid had bestuursdwang toe te passen. Deze voorzieningenrechter is dus kennelijk van mening dat de APV Groesbeek verbindend moet worden geacht, hoewel er niet expliciet aandacht aan wordt besteed in de uitspraak. Pres. Rb. Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840. Er is hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

Internetgokzuilen

Inmiddels is er ook een uitspraak van de Raad van State op 29 januari 2003 over een gelegenheid waarin een internetgokzuil is geplaatst. De Raad van State gaat ervan uit, en dit was ook niet in geschil, dat er dan sprake is van een speelgelegenheid in de zin van dit artikel. Appellant exploiteerde zonder dat zij over de vereiste vergunning beschikte, en de burgemeester is op grond van artikel 125, derde lid, Gemeentewet bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. ABRS 29-01-2003, 200202981/1, LJN-nr. AF 3507. Zie ook Rb Arnhem, 11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt.

Er zijn ook enkele uitspraken van de strafrechter geweest waarin de exploitant van een internetgokzuil en een exploitant van een inrichting waarin een internetgokzuil is geplaatst zijn veroordeeld tot een boete.

Speelautomatenhallen

Speelautomatenhallen vallen niet onder de bepaling. Het is mogelijk in een speelautomatenhallenverordening te bepalen dat bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal rekening wordt gehouden met de woon en leefsituatie. De VNG heeft een model speelautomatenhallenverordening opgesteld.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

• -

  JurisprudentieInternetgokzuil in inrichting maakt dat er sprake is van speelgelegenheid, burgemeester kan handhavend optreden. ABRS 29-01-2003, 200203981/1, LJN-nr AF3507, Rb Almelo11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt.

• -

  Burgemeester kan bestuursdwang toepassen in geval er sprake is van een speelgelegenheid, in dit geval een illegaal casino, zonder vergunning. Rb Maastricht 07-01-2003, 01/17050 en 01/1751 GMWT I, LJN-nr. AF2782.

• -

  Speelgelegenheid door een vereniging waarvan tegen betaling van een gering bedrag een ieder lid kan worden, heeft geen besloten karakter, burgemeester kan optreden indien er geen vergunning is. Rb Arnhem 17-07-2002, 00/3094 en 00/3095 AW, LJN-nr. AF5840.- Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast ogv APV Groesbeek. Rb Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

• -

  Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast ogv APV Groesbeek. Rechtbank Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

• -

  Gelegenheid bieden tot winnen van prijzen en premies middels internetgokzuilen is strafbaar feit, Ec.politierechter Zutphen, 17-05-2002, 06/035799-01, LJN-nr. AE4680 en Rb. Arnhem, ec. kamer, 20-12-2001, 05/087842-00, LJN-nr. AD8104.

Artikel 2.3.3.2 Speelautomaten

Op 1 juni 2000 is het gewijzigde hoofdstuk van de Wet op de Kansspelen over de speelautomaten in werking getreden (weer gewijzigd per 1 november 2000). De wetgever had er bewust voor gekozen ruimte te laten voor de uitleg van de artikelen: de rechter moest maar voor nieuwe jurisprudentie zorg dragen. Deze opvatting gaf de gemeenten nogal wat problemen.

Begin 2002 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) een aantal uitspraken gedaan, waarin ten aanzien van hoog- en laagdrempelige inrichtingen een interpretatie wordt gegeven over de wijziging van de Wet op de Kansspelen d.d. 1 november 2000 ten gevolge van de ingrijpende wijziging van de Drank- en Horecawet. Het gaat hierbij vooral over de begrippen “inrichting” en “horecalokaliteit” en de gevolgen voor hoog- en laagdrempelige inrichtingen. Het CBB overweegt - in tegenstelling tot wat uit de wetsgeschiedenis blijkt en tot nu toe uit de jurisprudentie is gebleken - “dat er wel sprake is van een materiële wijziging van de Wet” en niet slechts van een technische. Dit kan verstrekkende consequenties hebben voor de gemeentelijke praktijk, vooral voor de wijze van formulering van besluiten.

Het CBB toetst de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting op een wetstechnische manier. Er dient slechts beoordeeld te worden of er sprake is van een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet en of er zich in deze horecalokaliteit zelf geen andere activiteiten afspelen waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. (Een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet is een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.) Moeilijk is te bepalen wat een andere zelfstandige activiteit is. Hierover is veel jurisprudentie, zie hieronder onder het kopje jurisprudentie. Er moet in ieder geval gedacht worden aan het afhalen van etenswaren, dansen, zaalverhuur, bowlen of kegelen en het serveren van kleine etenswaren. Waar precies de grens ligt tussen ondersteunende activiteiten en zelfstandige activiteiten is een sterk feitelijk oordeel en zal van geval tot geval moeten worden bekeken, gerelateerd aan de jurisprudentie. In welke omgeving de horecalokaliteit ligt, is, in tegenstelling tot de oude jurisprudentie, niet meer van belang. Ook een horecalokaliteit op een camping of in een sporthal of dorpshuis kan hoogdrempelig zijn. Deze benadering leidt tot de vreemde consequentie dat bijvoorbeeld een seksinrichting als laagdrempelig wordt aangemerkt en een sportkantine (soms) als hoogdrempelig.

Op 17 juli 2002 heeft het CBB geoordeeld dat een horecalokaliteit, gelegen in een sportcomplex, niet per definitie laagdrempelig is. De sporthal zelf maakt geen onderdeel uit van de inrichting. Er dient beoordeeld te worden of de horeca-inrichting zelf hoogdrempelig is. Het feit dat het café voornamelijk gericht is op bezoekers van het sportcomplex, staat daar, aldus het CBB, los van. Ook het feit dat het café in belangrijke mate bezocht wordt door bezoekers beneden de 18 jaar staat er volgens het CBB niet aan in de weg dat de lokaliteit niet tevens in belangrijke mate gericht kan zijn op bezoekers van boven de 18 jaar en dat is het wettelijk criterium. (CBB 17-07-2002, JG 02.0153 , m.nt. T.J. van der Reijt)

Samengestelde inrichtingen

Indien er sprake is van een laagdrempelige horeca-inrichting, waarbinnen zich een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet bevindt, dient te worden onderzocht of de laagdrempelige gedeelten vanaf de openbare weg bereikt kunnen worden via deze horecalokaliteit. Als dit het geval is, dan is (op grond van artikel 30c lid 4 van de Wet op de Kansspelen) de horecalokaliteit alsnog laagdrempelig en is het niet toegestaan kansspelautomaten te plaatsen.

Het CBB heeft in enkele uitspraken begin 2002 opnieuw een lijn uitgezet over wanneer er sprake is van hoog- of laagdrempelige inrichtingen en van samengestelde inrichtingen. Uit deze uitspraken van het CBB is een stappenplan af te leiden, dat dient te worden doorlopen bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting.

• a.

  Bij één afgesloten ruimte.

  • 1.

    is er een vergunning volgens de Drank- en Horecawet?

  • 1.

    staat het café- en restaurantbezoek op zichzelf?

  • 1.

    zijn de activiteiten in belangrijke mate gericht op personen ouder dan 18?

Is aan alle vereisten voldaan dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting, waarin twee kansspelautomaten zijn toegestaan. Is aan een van de eisen niet voldaan, dan is er sprake van een laagdrempelige inrichting.

• b.

  Bij meerdere ruimten in een gebouw.

  • 1.

    is er sprake van een afzonderlijke horecalokaliteit in het gebouw, dan wel van meerdere lokaliteiten waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, die tezamen een besloten ruimte vormen binnen het gebouw?

  • 1.

    wordt voor de afzonderlijke horecalokaliteit, dan wel voor het geheel van de lokaliteiten die tezamen de horeca-inrichting vormen, voldaan aan de stappen onder A?

Is aan alle eisen voldaan, dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting.

• c.

  Bij een horecalokaliteit in de zin van artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet binnen een laagdrempelige horeca-inrichting.

  • 1.

    worden de stappen genoemd onder A. bevestigend beantwoord?

  • 1.

    zo nee: er is geen sprake van een hoogdrempelige inrichting.

  • 1.

    zo ja: zijn de overige ruimten van de laagdrempelige inrichting mogelijk door het publiek te bereiken via deze horecalokaliteit? (artikel 30c lid 4 Wet op de Kansspelen).

  • 1.

    zo ja: er is géén sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen, kansspelautomaten zijn niet toegestaan

  • 1.

    zo nee: er is sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen.

    • -

      JurisprudentieHet verstrekken van lunches tussen 12.00 uur en 15.30 uur, dat speciaal op een reclamebord wordt aangekondigd en waarvoor een aparte lunchkaart is, vormt een laagdrempelige activiteit. CBB 11-04-2003, AWB 02/1474, LJN-nr. AF7697.

    • -

      Een deur die slechts niet op slot mag vanwege brandveiligheidsvoorschriften, maakt dat het mogelijk is via het eetcafé de snackbar te betreden. Geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 29-01-2003, AWB 02/697, LJN-nr. AF3782.

    • -

      De beslissing in een zogenaamd “feestcafé”-vergunning voor twee kansspelautomaten onvoldoende gemotiveerd, omdat geen aandacht is besteed aan de stelling dat er geen sprake meer was van exploitatie van een disco. De motivering had betrekking dienen te hebben op de feitelijke gang van zaken in de inrichting. Gemeente moet opnieuw besluiten. CBB 29-01-2003, AWB 02/969, LJN-nr. AF3780.

    • -

      Een inrichting die zich als lunchcafé afficheert, gelegen is bij een markt en een sterk accent legt op kleine etenswaren, hetgeen ook uit de omzetcijfers blijkt, is laagdrempelig. CBB 22-01-2003, AWB 02/1277, LJN-nr. AF 4096.

    • -

      Hotellobby, waarin zich bar, eetgelegenheid en hotelreceptie bevindt, is laagdrempelig, want de hotelreceptie trekt zelfstandige stroom bezoekers. Ook het feit dat hotelgasten door een verbindingsdeur met een pasje naar de kamers kunnen, maakt de ruimte laagdrempelig. Vz. CBB 31-12-2002, AWB 02/1501, 02/1702, LJN-nr AF3234.

    • -

      Bar/foyer in multifunctioneel vergadercentrum laagdrempelig, omdat het publiek van buitenaf de zalen kan bereiken. Geen samengestelde inrichting. CBB 23-12-2002, AWB 02/838, LJN-nr. AF3251.

    • -

      Inrichting met restaurant met snackbar laagdrempelig, en restaurantgedeelte niet als hoogdrempelig aan te merken, omdat er één Drank- en Horecavergunning is, het personeel vanuit dezelfde ruimte beide gedeelten bedient en de toiletten (die ook bestemd zijn voor bezoekers van de snackbar met bijbehorend terras) slechts te bereiken zijn via het restaurantgedeelte. CBB 20-12-2002, AWB 02/1523, LJN-nr. AF3248.

    • -

      Eetcafé dat zich hoofdzakelijk richt op het winkelend publiek en openingstijden die gelijklopen met winkelcentrum en waar overdag voornamelijk koffie, thee, fris, kleine gerechten en lunches worden geserveerd is laagdrempelig. CBB 20-12-2002, AWB 02/1493, LJN-nr. AF3245.

    • -

      Eetcafé met kleine kaart naast driecomponentenmaaltijden tot 17.00 uur laagdrempelig in zin van de Wet op de Kansspelen, Vz.CBB 23-10-2002, AWB02/1647, LJN-nr. AF1167.

    • -

      Een vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten kan slechts worden verleend aan de natuurlijke of rechtspersoon, die houder is van een een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet, dan wel inschrijfplichtig en ingeschreven is bij het bedrijfsschap Horeca en Catering. CBB 9 oktober 2002 AWB 01/963, 01/964, 01/ 965. LJN-nr. AF0354.

    • -

      Gebiedsaanwijzing in speelautomatenhallenverordening toegestaan, ook als eigenlijk al bekend was aan wie de vergunning zou worden verleend. CBB 04-10-2002, AWB 02/414, LJN-nr. AF0388.

    • -

      Inrichting waar floorshows en stripteaseshows worden gegeven laagdrempelig en seksinrichting laagdrempelig. CBB 18-09-2002, AWB 02/559, LJN-nr. AF1844 en CBB 19-06-2002, AWB02/25, LJN-nr. AE6041.

    • -

      Omzetpercentage van kleine etenswaren in een eetcafé op zichzelf niet bepalend voor de vraag of er sprake is van een zelfstandige stroom bezoekers. Meer van belang is de combinatie van het aanbod en de ligging, namelijk in een winkelcentrum. CBB 21-08-2002, AWB02/84, LJN-nr. AE7051.

    • -

      Weigering van aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten in café is in strijd met motiveringsbeginsel. CBB 26-07-2002, AWB01/536, LJN-nr. AE7541.

    • -

      Sportkantine niet per definitie laagdrempelig. CBB 17-07-2002, AWB01/822, JG 02.0153 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE 7540.

    • -

      Bowlingbaan niet gescheiden van bargedeelte. Hoewel de bowlingactiviteiten slechts 20% van de omzet genereert, is er toch sprake van een zelfstandige stroom van bezoekers. CBB 10-07-2002, AWB 02/300, LJN-nr. AE6038.

    • -

      Café bij supermarkt niet per definitie laagdrempelig. Voor beantwoording van de vraag of van hoog- dan wel laagdrempelige inrichting sprake is, is beslissend de wijze waarop de inrichting feitelijk op basis van de verleende vergunningen functioneert en geëxploiteerd wordt. CBB 19-06- 2002, AWB02/236, LJN-nr. AE6040.

    • -

      Deur die fungeert als nooduitgang voor het publiek tussen hoogdrempelig (café) en laagdrempelig (kegelbaan) gedeelte van dezelfde inrichting, met ieder hun eigen ingang, maakt dat de kegelbaan door het publiek kán worden bereikt via de ingang van het café. Daarom geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 01-03-2002, AWB01/399 29010, JG 02.0070 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE0468.

    • -

      Geen sprake van afzonderlijke horecalokaliteit in een inrichting met een afhaalgedeelte en een café verbonden via een gemeenschappelijke bar waarachter het personeel beide gedeelten van de inrichting kan bedienen. Eén horecalokaliteit met meerdere activiteiten, kansspelautomaten niet toegestaan. CBB 22-02-2002, AWB01/903 29011, JG 02.0068 , m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9635.

    • -

      Steeds geheel of gedeeltelijk geopende harmonicawand tussen café en zaalgedeelte is niet voldoende om te spreken van twee afzonderlijke horecalokaliteiten. In café geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 15-02-2002, AWB01/482 29010, JG 02.0069 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9977.

    • -

      Dorpshuis is niet in zijn geheel aan te merken als - laagdrempelige - inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. In ieder geval behoren de was- en kleedruimten, gezien de definitie conform de Drank- en Horecawet per 1 november 2000, niet tot de inrichting. CBB 13-02-2002, AWB01/616, JG 02.0065 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9636.

    • -

      Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Aanwezigheid van een voor het publiek toegankelijke deur tussen snackbar en café. In het geval er slechts één deur is vanaf de openbare weg naar de snackbar, waarna kan worden doorgelopen naar het café, is dat niet voldoende motivering om een vergunning kansspelautomaten te weigeren. CBB 13-02-2002, AWB01/668, JG 02.0066 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9630.

    • -

      Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Van belang is of het publiek gebruik kán maken van de deur aan de openbare weg van het café/restaurant om de overige - laagdrempelige - ruimten in de inrichting te bezoeken. Nabijheid camping niet van doorslaggevende betekenis bij vraag of kansspelautomaten zijn toegestaan. CBB13-02-2002, AWB01/582 29010, JG 02.0067 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9589.

    • -

      Nachtbar/dancing is laagdrempelig. CBB 13-08-2001, AWB 01/537 29010, JG 01.0180 , m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      Seksclub niet hoogdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/347 29010, JG 01.0156 , m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      Salsaclub is laagdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/378 29010, JG 01.0181 , m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      Het bieden van de mogelijkheid tot het afhalen van eten vormt laagdrempelige activiteiten die een zelfstandige betekenis hebben. Broodjes, broodjes shoarma en soepen zijn niet als volledige maaltijd aan te merken. CBB 15-11-2000, AWB 00/73 29010, JG 01.0125 , m.nt. A. L. Esveld.- Het niet tijdens de gehele openingstijd serveren van maaltijden die voldoen aan de definitie van het begrip maaltijd, maakt een inrichting laagdrempelig. CBB 08-03-2000, AWB 99/715 29010, JG 00.0083 , m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      Exploitant speelautomaten is geen, exploitant horeca-inrichting is wel belanghebbende ex artikel 1:2 Awb. CBB 09-02-2000, AWB 99/550 29010, JG 00.0158 , m.nt. A. L. Esveld.

    • -

      Het koppelen van de openingstijden van een inrichting aan die van een supermarkt is mede een reden om die inrichting als laagdrempelig te beschouwen. CBB 13-01-2000, AWB 99/43 29010, JG 00.0104, m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      De omstandigheid dat coffeeshophouders personen onder de 18 jaar niet tot hun inrichting mogen toelaten maakt de kwalificatie van een coffeeshop als laagdrempelig niet zinledig. CBB 13-01-2000, AWB 98/1162 29010, JG 00.0132 , m.nt. A.L. Esveld.

    • -

      Niet ingeschreven bij het Bedrijfschap Horeca, derhalve ontbreekt wettelijke grondslag voor vergunning voor de aanwezigheid van kansspelautomaten. CBB 11-03-99, AWB 98/732 29000, JG 00.0045 , m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.4.1 Betreden gesloten woning of lokaal

Eerste lid

De burgemeester is op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd tot sluiting van woningen van waaruit (drugs)overlast wordt veroorzaakt. Aangezien dit artikel in de Gemeentewet niet de rechtsgevolgen van de sluiting regelt, verdient het aanbeveling dit in de APV te regelen. Het is aan te raden om voor de gevallen waarin de woning niet is verzegeld of de verzegeling reeds verbroken een strafbepaling overeenkomstig het eerste lid van artikel 2.4.1 op te nemen, waarin een sanctie wordt gesteld op overtreding van het verbod.

Vóór 2002 was het huidige artikel 2.4.1 genummerd als 2.4.1a. Artikel 2.4.1 (oud) over kraken van gebouwen is al eerder geschrapt wegens strijd met hogere regelgeving.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 2.4.1 is gebaseerd op de bevoegdheid van de burgemeester ex artikel 13b van de Opiumwet tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Zie verder onder toelichting eerste lid.

Derde lid

Aangezien de situatie kan ontstaan dat personen de woning of het lokaal moeten betreden wegens dringende redenen, is het derde lid aan artikel 2.4.1 toegevoegd. Anders zou het verbod uit het eerste lid wel erg absoluut zijn.

Vierde lid

Vanwege de grote persoonlijke gevolgen die aan het sluiten van een woning kunnen zijn verbonden, is in het vierde lid een mogelijkheid voor ontheffing van het verbod opgenomen. Ook bij de sluiting van een lokaal op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan bijvoorbeeld ontheffing verleend worden aan de exploitant zelf en zijn gezinsleden. Het lokaal blijft dan wel gesloten voor het publiek.

Jurisprudentie

Veel jurisprudentie over sluiting van drugspanden of voor publiek toegankelijke lokalen staat op de website van het Steun- en Informatiepunt Drugs en Veiligheid (SIDV): www.sidv.nl .

Artikel 2.4.2 Plakken en kladden

Eerste lid

In het eerste lid is sprake van een absoluut verbod. In de term ‘bekladden’ ligt reeds besloten dat het daarbij niet gaat om meningsuitingen als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR.

Tweede lid

Het aanbrengen van aanplakbiljetten op een onroerende zaak kan worden aangemerkt als een middel tot bekendmaking van gedachten en gevoelens dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien.

Vrijheid van meningsuiting

Op het in artikel 7 van de Grondwet gewaarborgde grondrecht zou inbreuk worden gemaakt als die bekendmaking in het algemeen zou worden verboden of van een voorafgaand overheidsverlof afhankelijk zou worden gesteld. Artikel 2.4.2 maakt op dit grondrecht geen inbreuk, aangezien het hierin neergelegde verbod krachtens het tweede lid uitsluitend een beperking van het gebruik van dit middel van bekendmaking meebrengt, voorzover door dat gebruik een anders recht wordt geschonden. De eis dat ‘plakken’ slechts is toegestaan indien dit geschiedt met toestemming van de rechthebbende, komt in het geval dat de gemeente die rechthebbende is, niet neer op het afhankelijk stellen van dat aanplakken van een voorafgaand verlof van de overheid als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. De gemeente die als eigenares van een onroerende zaak toestemming verleent of weigert, handelt namelijk in haar privaatrechtelijke hoedanigheid.

Artikel 2.4.2 verdraagt zich ook met artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR, aangezien de beperking in de uitoefening van het recht op vrije meningsuiting dat uit de toepassing van artikel 2.4.2 kan voortvloeien, kan worden aangemerkt als nodig in een democratische samenleving ter bescherming van de openbare orde.

Een voorwaarde is echter wel dat de gemeente moet zorgen voor voldoende plakplaatsen. Volgens het vierde lid kan het college aanplakborden aanwijzen en daarvoor nadere regels stellen. Doet de gemeente dit niet, dan is er volgens jurisprudentie wel sprake van strijd met artikel 7, van de Grondwet en artikel 10 EVRM. Men volgt in het algemeen de norm van 1 plakbord of –zuil op de 10.000 inwoners. Zie daarover: M. Geertsema in de noot onder ABRS 05-06-2002 in JG 02.0221.

Doen plakken of doen aanbrengen

Bij de herziening van 2004 is het verbod van het tweede lid, onder a, in die zin uitgebreid dat nu ook het ‘doen’ plakken of het op andere wijze ‘doen’ aanbrengen van aanplakbiljetten onder de verbodsbepaling valt. De jurisprudentie heeft hiertoe aanleiding gegeven. Onder ‘doen’ aanplakken verstaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het geven van opdracht om te plakken of een actieve bemoeienis daarmee hebben. In die gevallen kan de gemeente dus met succes handhaven.

Onder actieve bemoeienis wordt door de Afdeling niet verstaan: door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen; het alleen maar niet tegengaan van het aanplakken; het op internet plaatsen van posters die men voor eigen gebruik kan uitprinten, terwijl onder dat eigen gebruik mede wordt verstaan het hangen van posters in de stad.

Men moet bij de handhaving de opdrachtgever wel een redelijke termijn gunnen om bij de door haar ingeschakelde plakbedrijven te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters te bewerkstelligen. Naast de bestuurlijke mogelijkheden tot handhaving en kostenverhaal, kan de rechthebbende zijn kosten op de opdrachtgever ook verhalen met inschakeling van de burgerlijke rechter.

Jurisprudentie

Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 oktober 1989, NJ 1990, 222, blijkt dat pas wanneer op grond van de algemene ervaringsregelen aannemelijk is geworden dat rechthebbenden op zodanige schaal zouden weigeren in te stemmen met aanplakking dat in feite geen mogelijkheid tot gebruik van enige betekenis van dit middel tot verspreiding aanwezig is, van de gemeenten een min of meer voorwaardenscheppend beleid gevraagd wordt zodat aan het criterium ‘dat gebruik van enige betekenis moet overblijven’, ook feitelijk inhoud kan worden gegeven. Het hangt af van ‘bijzondere plaatselijke omstandigheden’ of er nog gesproken kan worden van gebruik van enige betekenis. Deze zullen dan ook onderzocht moeten worden, aldus de Hoge Raad in een uitspraak van 26 januari 1993, NJ 1993, 534.

Verzoek om vergunning voor het aanbrengen van borden aan lantaarnpalen ten behoeve van het plakken van affiches is terecht opgevat als verzoek om toestemming van de gemeente als eigenares van de lantaarnpalen. Betreft een privaatrechtelijke aangelegenheid. ARRS 30 12 1993, JG 94.0194 m.nt. J.M. van den Bosch van Os, AB 1994, 578 m.nt RMvM.

Een projectie van een lichtreclame is te beschouwen als een andere wijze van aanbrengen dan aanplakken van een afbeelding of aanduiding als bedoeld in de APV. Vz.ARRS 13 12 1992, JG 93.0261 , Gst. 1993, 6965, 3 m.nt EB.

Vrijheid van meningsuiting

Er waren geen of niet voldoende ‘wildplakplaatsen’. In APV opgenomen plakverbod is onverbindend wegens strijd met artikel 7, lid 1, Grondwet (vrijheid van meningsuiting). Derhalve is geen vervolging mogelijk ter zake van ‘wild plakken’. Er waren geen voldoende vrije plakplaatsen in de stadsdelen. Gemeente is verplicht deze te scheppen. Rb. Amsterdam 07-10-1993.Ter zake van een bepaling van de APV Amsterdam met ongeveer gelijkluidende inhoud als artikel 2.4.2 oordeelde de Hoge Raad dat ‘niet aannemelijk is geworden dat ten gevolge van het (...) verbod geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het onderhavige middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven’. De bepaling is niet in strijd met artikel 10, tweede lid, EVRM, aangezien deze ‘prescribed by law’ is en ‘necessary in a democratic society (...) for the prevention of disorder’ en ‘protection of the (...) rights of others’. HR 01-4-1997, NJ 1997, 457.

Plakverbod van artikel 2.4.2 model-APV is niet in strijd met artikel 7 Grondwet noch met artikel 10 EVRM. ABRS 05-06-2002, LJN-nr. AE3657, JG 02.0169 m.nt. M. Geertsema, JB 2002, 221 m.nt. J. van der Velde, AB 2002, 361 m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.

Doen plakken of doen aanbrengen

Betreft artikel 122, van de APV Utrecht, waarin ook het ‘doen’ plakken was opgenomen. Het college heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd tot voorkoming van herhaling van illegaal plakken van reclamemateriaal en tot het verwijderd houden van illegaal plakken. Het is een te ruime uitleg om ‘doen’ aanbrengen zo uit te leggen dat dit mede inhoudt het niet tegengaan dat van Radio 538 afkomstig reclamemateriaal wordt aangeplakt. Er is geen sprake van opdracht of een actieve bemoeienis van Radio 538. ABRS 18-09-2002, LJN-nr. AE7789, JB 2002, 329, Gst. 7181, 42 m.nt. M.M. Dolman en Kistenkas.

Last onder dwangsom om herhaling van (illegaal) plakken te voorkomen en illegaal plakwerk verwijderd te houden. Uitleg van het begrip ‘doen aanbrengen’ als bedoeld in artikel 122, van de APV Utrecht. Als betrokkene een derde of derden opdracht heeft gegeven tot het aanbrengen van aanplakbiljetten of anderszins actieve bemoeienis heeft gehad met het aanplakken, is deze verantwoordelijk voor het aanbrengen van aanplakbiljetten. Het door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen, is onvoldoende. ABRS 15-01-2003, 200203589/1, LJN-nr. AF2902.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur aanplakbiljetten te verwijderen. De vraag is of Loesje als ‘doen’-plakker’ in de zin van de APV verantwoordelijk kan worden gehouden. Dit is niet het geval nu Loesje geen actieve bemoeienis heeft gehad met het aanbrengen van de posters. Loesje heeft de Loesje-posters slechts op internet geplaatst, waarbij is aangegeven dat een ieder de posters voor eigen gebruik vrij kan uitprinten en dat onder eigen gebruik onder meer wordt verstaan het hangen van posters in de stad. Bovendien bevat de internetsite een disclaimer waarin erop wordt gewezen dat posters alleen mogen worden geplakt op plaatsen waar dit is toegestaan en verwezen is naar de toepasselijke APV. Rb. Den Haag 08-07-2004, LJN-nr. AQ5977.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur na de telefonische inkennisstelling al het aangeplakte te verwijderen. Exacte locaties waren ten tijde van de bestuursdwang niet bekend. Opplakken van de posters waren aan een plakbedrijf uitbesteed. De Afdeling acht de termijn, waarbinnen appellante bij de door haar ingeschakelde plakbedrijven moest zien te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters moest bewerkstelligen te kort. ABRS 11-08-2004, 200400185/1, LJN-nr. AQ6624.

Podium had de verspreiding van affiches uit handen gegeven aan een derde met uitdrukkelijke opdracht dat op legale wijze te doen. Toepasselijkheid van artikel 6:171 BW dat voor Podium een risico-aansprakelijkheid vestigt voor onrechtmatig handelen door derden, met wie geen dienstverband bestaat maar die ingeschakeld worden voor werkzaamheden ter uitoefening van haar bedrijf, zonder dat het voor de gemeente duidelijk gescheiden activiteiten waren. In casu achtte de Kantonrechter het illegaal plakken aan een activiteit van Podium te wijten. De kosten die de gemeente heeft gemaakt voor de verwijdering van illegaal geplakte posters op gemeente-eigendommen kan zij verhalen op Podium. Rb. Zwolle, sector kanton 16-12-2003, LJN-nr. AF6147, JG 04.0025 m.nt. E.H.J. de Bruin.

Appellant heeft posters doen plakken. Hij is verantwoordelijk voor het gedrag van het bedrijf waaraan hij opdracht heeft gegeven posters te plakken, ook als dat bedrijf tegen zijn instructies in zou hebben gehandeld (door op niet toegestane plaatsen te plakken). Dat appellant het bedrijf heeft opgedragen uitsluitend op toegestane locaties te plakken disculpeert hem niet. Gesteld is immers niet dat hij goede grond had om te mogen vertrouwen dat dit bedrijf zich zou houden aan die opdracht. Hof Amsterdam 23-12-2004, 1774/03, LJN-nr. AS5302.

Artikel 2.4.3 Vervoer plakgereedschap e.d.

Door deze bepaling wordt de effectiviteit van het in het vorige artikel opgenomen aanplakverbod vergroot. Het tweede lid van de bepaling dient aldus te worden verstaan dat de omstandigheid dat de in het eerste lid genoemde stoffen en voorwerpen niet waren bestemd of gebezigd voor handelingen, welke ingevolge de voorgaande bepaling zijn verboden, een rechtvaardigheidsgrond oplevert. Het bepaalde in het tweede lid strijdt niet met het in artikel 6, tweede lid, EVRM neergelegde beginsel, dat een verdachte tegen wie een strafvervolging aanhangig is, niet is gehouden zijn onschuld te bewijzen en dat, voordat zijn schuld op wettige wijze is vastgesteld, waarbij hem de gelegenheid is geboden zich te verdedigen, de rechter hem niet als schuldig mag aanmerken.

Deze bepaling maakt geen inbreuk op enige bepaling van het Wetboek van Strafvordering en is evenmin in strijd met enige andere wetsbepaling noch met enig tot de algemene rechtsbeginselen te rekenen beginsel van strafprocesrecht.

Bij de voorgestelde redactie is het de opsporingsambtenaar en het OM mogelijk gemaakt aan de hand van de omstandigheden of verkregen indrukken na te gaan of er al dan niet sprake is van een overtreding als bedoeld in het eerste lid.

Artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen

Deze verbodsbepaling beoogt het plegen van misdrijven zoals diefstal met braak te bemoeilijken.

Verbodsbepaling met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen

Regelmatig bereiken ons vragen vanuit gemeenten over de mogelijkheid voor het opnemen van een verbodsbepaling in de APV met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen in de nabijheid van winkels.

Regulerend optreden van de gemeente wordt onder andere beperkt door de particuliere sfeer. Dit houdt in dat een gemeente onbevoegd is zaken te regelen die zodanig de privé-sfeer van burgers raken, dat zij niet meer tot de huishouding van de gemeente gerekend kunnen worden. De vraag rijst of een verbodsbepaling inzake het vervoeren van een tas in de nabijheid van winkels die kennelijk is toegerust om winkeldiefstallen te plegen, inbreuk maakt op de privé-sfeer van burgers. Het antwoord is bevestigend. Immers door het opnemen van een dergelijke bepaling wordt het mogelijk om elke willekeurige burger met een dergelijke tas op straat aan te houden terwijl er nog geen strafbaar feit is gepleegd. Voorts is een winkel een privé-gebied dat wordt opengesteld voor het publiek. De kans is groot dat deze verbodsbepaling door de rechter onverbindend wordt verklaard om bovengenoemde redenen. De VNG heeft om deze reden gemeend een dergelijke verbodsbepaling achterwege te laten. Zie voor meer informatie onder het kopje Winkelverbod en het verbod op het vervoeren van geprepareerde tassen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Een verbodsbepaling inzake het vervoer van inbrekerswerktuigen kan strekken tot bescherming van de openbare orde als bedoeld in artikel 149 Gemeentewet. HR 07 06 1977, NJ 1978, 483 (APV Wassenaar). HR 28-02-1989, NJ 1989. 687 (APV Nijmegen)

Artikel 2.4.5 Betreden van plantsoenen e.d.

Deze bepaling spreekt voor zich.

Artikel 2.4.6 Rijden over bermen e.d.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Vierde lid

Deze bepaling strekt ter bescherming van de bermen, glooiingen en zijkanten van wegen. Ingevolge het vierde lid moet in deze bepaling onder ‘weg’ worden verstaan: weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Bermen, glooiingen en zijkanten maken deel uit van de weg. Deze bepaling ziet derhalve op het verkeer op wegen in de zin van de wegenverkeerswetgeving, maar kan als toelaatbaar worden beschouwd naast deze wetgeving. Op basis van artikel 149 Gemeentewet is de gemeentelijke wetgever immers bevoegd tot het stellen van regels die andere belangen dan verkeersbelangen dienen, tenzij deze regels het stelsel van de wegenverkeerswetgeving doorkruisen. Dat is hier niet het geval. Het verbod heeft slechts betrekking op voertuigen die niet voorzien zijn van rubberbanden, terwijl als ‘voertuig’ in de zin van deze verordening de zogenaamde kleine voertuigen niet worden aangemerkt. Zie de in artikel 1.1 opgenomen begripsomschrijving. De beperking van het verbod tot voertuigen die niet zijn voorzien van rubberbanden, blijkt in de praktijk vragen op te roepen. Die beperking is opgenomen omdat juist die voertuigen schade kunnen aanrichten. Verder wordt hiermee voorkomen dat het domein van de Wegenverkeerswet wordt betreden.

Het rijden met en parkeren van voertuigen, inclusief die met rubberbanden in niet van de weg (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) deel uitmakende groenstroken, wordt geregeld in artikel 5.1.10 (aantasting groenvoorzieningen door voertuigen).

Artikel 2.4.7 Hinderlijk gedrag op of aan de weg

Op basis van artikel 2.4.7 (en artikel 2.4.9) kan tegen vormen van onnodige hinder of overlast worden opgetreden.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht stelt reeds ‘straatschenderij’ strafbaar, terwijl artikel 426bis het belemmeren van anderen op de openbare weg met straf bedreigt.

Artikel 431 stelt nachtelijk burengerucht strafbaar. Deze handelingen zou men kunnen omschrijven als baldadigheid. De omschrijving is echter strakker dan wat men in het taalgebruik meestal als baldadigheid ervaart.

Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt dan wel dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. De strekking van het begrip weg uit artikel 2.4.7 gaat verder dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, (zie daarvoor de toelichting op artikel 1.1). Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, als omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.4.7 niet van toepassing. Werd dit niet uitgesloten, dan zou een met een hogere regelgeving strijdige situatie kunnen ontstaan.

Jurisprudentie

De gemeentelijke wetgever is bevoegd tot aanvulling van de artikel 424 en 426bis WvSr. HR 26 02 1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven)

Artikel 2.4.8 Hinderlijk drankgebruik

In dit artikel is een verbod opgenomen om in een bepaald door het college aan te wijzen gebied alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flesjes en blikjes met dergelijke drank bij zich te hebben. Dit verbod geldt uiteraard niet voor terrassen die deel uitmaken van een horecabedrijf, of voor een evenement waarbij van gemeentewege op grond van artikel 35 van de Drank en Horecawet toestemming is verleend om op de plaats waar dat evenement zich afspeelt alcoholhoudende drank te verstrekken.

Omvang gebied

Er kan slechts een duidelijk omschreven gebied aangewezen worden. Het is niet mogelijk het grondgebied van de gehele gemeente aan te wijzen. Dit zou de verordenende bevoegdheid te boven gaan. Er dient namelijk wel een aanleiding te zijn waarom een bepaald gebied aangewezen wordt. Er dient gerechtvaardigde vrees te bestaan voor aantasting van de openbare orde, of reeds sprake te zijn geweest van aantasting van de openbare orde. Dit kan nooit het geval zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het kan bijvoorbeeld gaan om het uitgaansgebied in het centrum of een park of plein waar regelmatig overlast van deze aard veroorzaakt wordt.

Daarnaast zou het college bij een algemeen verbod elk alcoholgebruik op de openbare weg, ook van goedwillende personen, verbieden. Daarmee zou er geen evenredigheid zijn tussen middel en doel en zou er in strijd met artikel 3:4, van de Awb worden gehandeld. Dit zelfde geldt ook voor een verbod om onaangebroken flesjes en blikjes bij zich te hebben.

Het is mogelijk dat een verschuiving in het gedrag van de personen in de richting van buiten het aangewezen gebied gelegen delen van de gemeente zal plaatsvinden. In de meeste gevallen zal dit echter niet erg waarschijnlijk zijn, omdat mag worden aangenomen dat de aangewezen plaatsen door hun aantrekkelijke karakter mede bepalend voor het verschijnsel zijn. Wanneer echter toch andere plaatsen als pleisterplaatsen worden uitverkoren, kan het college alsnog ook voor die nieuwe pleisterplaatsen een aanwijzingsbesluit nemen.

Verstoring openbare orde

Bij daadwerkelijke verstoring van de openbare orde kunnen op grond van artikel 2 en 12 van de Politiewet bevelen tot verwijdering worden gegeven. Niet naleving daarvan is strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.

Voorts zal in een aantal gevallen (als bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat flesjes worden stukgegooid) optreden mogelijk zijn aan de hand van artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht (baldadigheid). De hantering van deze wetsbepalingen is in de praktijk echter niet eenvoudig. Er bestaat daarom behoefte aan een rechtsgrond zoals genoemd dit artikel, waardoor optreden in wat men zou kunnen noemen de ‘voorfase’ - dus het bier drinken op bepaalde plaatsen - mogelijk wordt.

Het gaat om het verbieden van bij zich hebben van geopende flesjes alcoholhoudende drank. Het gaat de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente te boven om te bepalen dat het verboden is ongeopende flesjes alcoholhoudende drank bij zich te dragen.

Artikel 2.4.9 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen

Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.4.7 (Hinderlijk gedrag op of aan de weg).

Artikel 2.4.10 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten

Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord ‘ruimte’ gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip ‘weg’. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd.

Desgewenst kan deze reeks van voorbeelden met andere worden uitgebreid. Het ordeverstorende element ten slotte wordt door de zinsnede ‘zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze’ in de bepaling tot uitdrukking gebracht.

Aan deze bepaling bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen. In de ciruclaire van de VNG van 4 april 1977, OB 1977, IX.0, nr. 38112, wordt ingegaan op deze modelbepaling.

Jurisprudentie

Artikel 138 Sr. vereist een handeling van een rechthebbende, HR 12 06 1951, NJ 1951, 618

Reglement NS, inhoudende een verbod om zich op enig gedeelte van het station onbehoorlijk te gedragen, is noch in strijd met artikel 1 Wetboek van Strafrecht noch met artikel 7 van de Europese conventie voor de rechten van de mens (ECRM), HR 02 04 1985, NJ 1985, 796 (Algemeen reglement vervoer NS).

De (min of meer gelijkluidende) bepaling in de APV Amsterdam is verbindend, omdat de norm voldoende is geconcretiseerd, HR 01-09-1998 NJ 1999, 61 (APV Amsterdam).

Artikel 2.4.11 Neerzetten van fietsen e.d.

Het plaatsen van voertuigen is op verschillende plaatsen geregeld, steeds met een wisselende bedoeling: de instandhouding van het plantsoen, het tegengaan van diefstal of verkeersbelangen. In dit artikel gaat het om de voorkoming van overlast.

Het neerzetten van fietsen en bromfietsen tegen panden die niet door de eigenaren van de voertuigen worden bezocht of op plaatsen waar deze voertuigen hinder of schade kunnen veroorzaken, geeft vaak aanleiding tot klachten. Artikel 2.4.11 geeft de mogelijkheid hiertegen op te treden.

Artikel 2.4.12 Overlast van fiets of bromfiets op markt en kermisterrein e.d.

Op grond van het RVV 1990 kunnen bepaalde categorieën weggebruikers van bepaalde wegen worden geweerd. De achtergrond daarvan is het verkeersbelang, hetzij de verkeersveiligheid of de vrijheid van het (andere) verkeer. Dat moet op de in het reglement voorgeschreven wijze ter kennis van de weggebruiker worden gebracht.

Er kunnen echter andere motieven zijn om bepaalde categorieën weggebruikers te weren. Hier is een verbod opgenomen om de fiets of de bromfiets mee te voeren op terreinen, waar onder meer markt wordt gehouden, als dat marktterrein door het college is aangewezen als een voor fietsen en bromfietsen verboden terrein gedurende die tijd.

In de mensenmenigte is een fiets hinderlijk. Regenjassen worden besmeurd, nylonkousen sneuvelen.

Het verbod moet wel aan de bezoekers van het terrein worden kenbaar gemaakt.

Artikel 2.4.13 Bespieden van personen

Met deze bepaling wordt beoogd ongemerkte en door iedereen als ongewenst ervaren verstoring van de privacy te verbieden. Toepassing zal het artikel alleen in excessieve situaties vinden. De politie zal in het algemeen pas optreden indien burgers klachten hebben geuit over voyeurs. Een bepaling over heimelijk afluisteren is in verband met artikel 139a en verder, 374bis en 441a van het Wetboek van Strafrecht niet nodig. Deze bepaling moet gezien worden als aanvulling op de sinds 12 juli 2000 geldende bepaling in het Wetboek van Strafrecht inzake stalking, artikel 285b. In dit artikel is het inbreuk maken op eens anders levenssfeer, om die ander te dwingen iets te doen, niet te doen, te dulden dan wel vrees aan te jagen, strafbaar gesteld.

Artikel 2.4.14 Bewakingsapparatuur

(Vervallen)

Met ingang van 1 januari 2004 is de wijziging van artikel 139f en 441b van het Wetboek van Strafrecht in werking getreden (Stb. 2003, 365). De bepalingen gaan over de uitbreiding van de strafbaarstelling heimelijk cameratoezicht. Deze wijziging wordt ook wel aangehaald als de Wet heimelijk cameratoezicht. Hiermee is artikel 2.4.14 vervallen.

Er is sprake van heimelijk cameratoezicht wanneer beelden van personen worden gemaakt met camera’s die zijn aangebracht om personen herkenbaar in beeld te brengen zonder dat de aanwezigheid ervan duidelijk kenbaar is gemaakt. Heimelijk cameratoezicht was voor de wetswijziging al verboden in winkels of horecagelegenheden (artikel 441b Wetboek van Strafrecht). Dit verbod geldt voortaan ook voor alle andere openbare plaatsen en gebouwen (incl. de openbare weg), zoals banken, stations, casino’s, bussen, musea, uitgaansgebieden of stadions. Het gebruik van camera’s voor toezicht en beveiliging is alleen toegestaan als de aanwezigheid van deze camera’s duidelijk is aangegeven ( kenbaar), bijvoorbeeld door de camera’s zichtbaar op te hangen of door middel van een bord met pictogram of mededeling. Daarnaast gelden de regels van de Wet bescherming persoonsgegevens.

De strafbaarstelling met betrekking tot heimelijk maken van opnamen van personen op besloten plaatsen, dat wil zeggen niet voor het publiek toegankelijke plaatsen, is uitgebreid (artikel 139f Wetboek van Strafrecht). Het was al verboden om mensen in een woning of een ander niet voor publiek toegankelijk gebouw (bijvoorbeeld een kantoor) te filmen als deze personen daarvan niet op de hoogte waren gesteld. Dit verbod geldt voortaan voor alle niet voor het publiek toegankelijke plaatsen, dus inclusief plaatsen die geen gebouw zijn, zoals afgesloten tuinen, erven, niet voor publiek toegankelijke parken en parkeerterreinen. Het verbod is niet langer beperkt tot afbeeldingen die het rechtmatig belang van de afgebeelde persoon kunnen schaden, bijvoorbeeld afbeeldingen die compromitterend of onwelvoeglijk van aard zijn. Het heimelijk maken van een afbeelding van een persoon wordt nu in principe in alle gevallen verboden. Of de aard van de afbeeldingen zodanig is dat daarmee het rechtmatig belang van de afgebeelde persoon kan worden geschaad, doet dan niet ter zake.

Artikel 2.4.15 Nodeloos alarmeren

(Vervallen)

In 2002 is deze bepaling vervallen omdat nodeloos alarmeren geregeld is in artikel 142 van het Wetboek van Strafrecht.

Artikel 2.4.16 Alarminstallaties

Op het gebied van inbraaksignaleringssystemen (alarminstallaties) is de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en de Regeling BORG 1.1., een regeling voor het kwaliteitstoezicht, tot stand gekomen.

De Regeling BORG 1.1. is een van de certificeringsregelingen die wordt uitgevoerd door het Nationaal Centrum voor Preventie. In het kader van de bij de Regeling gehanteerde voorschriften wordt niet meer verlangd dat alarminstallaties worden voorzien van een luidalarminstallatie aan de buitenzijde van het beveiligde gebouw, maar juist dat ze worden voorzien van ‘stil alarm’ dat de alarmmelding doorgeeft aan een Particuliere Alarm Centrale (PAC). De verplichting tot het aanbrengen van een optisch alarm, bijvoorbeeld een flitslicht aan de gevel, is ongewijzigd gebleven. Tevens is het mogelijk om binnen het beveiligde gebouw een luidalarm aan te brengen.

In de hiervoor genoemde wet is, ter vermindering van het aantal nodeloze alarmeringen, geregeld dat een signaal van een alarminstallatie slechts mag worden doorgemeld aan de politie indien de PAC zich er van heeft overtuigd dat het signaal afkomstig is van een alarminstallatie die is aangelegd door een deskundig installateur, opgebouwd uit kwalitatief goede (gecertificeerde) componenten en door deskundig onderhoud in goede staat wordt gehouden. In dit opzicht zijn de wet en de BORG regeling op elkaar afgestemd; een certificaat of verklaring van een gecertificeerd BORG-beveiligingsbedrijf geeft aan dat aan het vereiste in de wet is voldaan.

Op grond van de tot standkoming van de BORG regeling en de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus is een regeling in een APV ten behoeve van luidalarminstallaties niet meer nodig. De APV bepaling behoudt echter nog wel haar gelding voor bestaande luidalarminstallaties. Naast de alarminstallaties van (deskundige) gecertificeerde installateurs is er nog een andere categorie alarminstallaties. Dit zijn de installaties die zelf worden vervaardigd uit de componenten die in veel bouwmarkten worden verkocht en die niet aan bepaalde kwaliteitseisen behoeven te voldoen. Volgens voornoemde wet mogen de signalen van dergelijke alarminstallaties niet door een PAC aan de politie worden doorgegeven. Mede om die reden zullen deze installaties over het algemeen minder vaak zijn aangesloten op een PAC. Ze kunnen wel voorzien zijn van een doormelding aan een bepaald adres, bijvoorbeeld de buren. De voornoemde wet en de daarop gebaseerde regelingen en circulaires maken een artikel 2.4.16. niet overbodig. Artikel 2.4.16. blijft vooralsnog nodig voor bestaande luidalarminstallaties en voor zelfaangelegde nieuwe alarminstallaties.

Model vergunningsvoorschriften met toelichting bij artikel 2.4.16 Model APV inzake de beperking van overlast door luidalarminstallaties.

Artikel 1

Een alarminstallatie dient te voldoen aan de Voorschriften voor inbraaksignaleringssystemen van het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven.

Toelichting

Door het Nationaal Centrum voor Preventie wordt kwaliteitstoezicht uitgeoefend door het uitvoeren van de Regeling BORG 1.1. op grond waarvan technische beveiligingsbedrijven worden gecertificeerd. In de Voorschriften wordt een luidalarm installatie niet meer toegestaan, zodat deze alleen nog kan voorkomen bij bestaande installaties. Om overlast zo veel mogelijk te voorkomen wordt aanbevolen om de luidalarminstallaties te vervangen door stil alarm. Dit wil zeggen dat een automatische telefoonkiezer (ATK) conform de Voorschriften wordt aangebracht, die een doormelding kan verzorgen naar een permanent bezette post van waaruit actie kan worden ondernomen. Een lijst van BORG gecertificeerde beveiligingsbedrijven is te verkrijgen bij het Nationaal Centrum voor Preventie te Bilthoven, tel. 030 2296000.

Artikel 2

De goede werking van de alarminstallatie dient te worden zekergesteld door tenminste eenmaal per jaar een onderhoudscontrole aan de alarminstallatie te laten plaatsvinden door een BORG gecertificeerd technisch beveiligingsbedrijf. De vergunninghouder moet dit kunnen aantonen door het overleggen van het opgestelde onderhoudsrapport.

Toelichting

Nodeloos alarmeren is vaak het gevolg van slecht onderhoud van de apparatuur. Het is daarom van belang regelmatig deskundig onderhoud te laten verrichten. Technische gebreken of slijtage kunnen dan naar verwachting tijdig worden verholpen.

Artikel 3

Het voorwerp tot het voortbrengen van geluid of lichtsignaal stopt, nadat het maximaal drie minuten heeft gewerkt, automatisch. Het alarm mag geen repeterend karakter hebben.

Toelichting

Doel van het luid alarm is vooral het doen afschrikken van de inbreker of overvaller. Het is niet aannemelijk dat een langere tijdsduur van het alarm de effectiviteit daarvan vergroot.

Het waarschuwen van omwonenden en de politie door middel van het luid alarm wordt vaak van minder betekenis beschouwd. Desondanks kan er bij de gemeentebesturen behoefte bestaan de in het voorschrift genoemde drie minutentermijn te variëren al naar gelang van de situering van het beveiligde pand (bijvoorbeeld binnen of buiten de bebouwde kom). Waar luid alarm minder overlast veroorzaakt, kan een langere alarmeringsduur niet zonder betekenis zijn.

Verschillende alarminstallaties kunnen zichzelf ‘resetten’. In dat geval geeft de alarminstallatie bijvoorbeeld een inbraak een eenmalig alarm van een bepaalde korte tijdsduur. Daarna schakelt het apparaat zichzelf uit en maakt zichzelf weer gereed voor een nieuw alarm indien er opnieuw wordt ingebroken. Dit voorschrift verhindert niet dat alarminstallaties met een ‘reset’mogelijkheid worden geïnstalleerd. De vergunningaanvrager dient op zijn aanvraagformulier wel te vermelden dat het om zulk een installatie gaat.

Artikel 4

Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal dient voor de omgeving zo weinig mogelijk overlast te veroorzaken. Het door de alarminstallatie voortgebrachte alarmsignaal mag in ieder geval het geluidsniveau van 100 dB(A), gemeten op een afstand van 1 meter van het signaal gevende object, niet overschrijden.

Toelichting

Enige overlast door het in werking treden van alarmeringsapparatuur zal niet kunnen worden voorkomen. Deze overlast zal echter binnen aanvaardbare grenzen moeten blijven. De tijdsduur van de alarmering kan hiertoe reeds bijdragen.

Tevens is het mogelijk het geluidsniveau van alarmeringsapparatuur te beperken. Als richtgetal is een maximum dB(A) van bijvoorbeeld 100, gemeten op een afstand van 1 meter van de signaalgever, opgenomen. Wanneer een alarminstallatie ondanks alle daaraan bestede zorgen veelvuldig nodeloos alarm slaat, kan dit op basis van dit voorschrift leiden tot intrekking van de verleende vergunning. Zie ook de toelichting bij voorschrift 8.

Artikel 5

De houder van de vergunning draagt er zorg voor, dat de politie over ten minste twee adressen beschikt van personen, die bij afwezigheid van de eigenaar of gebruiker van het met een luidalarminstallatie beveiligd pand, ter plaatse kunnen komen, beschikken over de sleutels van het pand en overweg kunnen met de alarminstallatie.

Toelichting

Het spreekt vanzelf dat deze mensen zo dicht mogelijk bij het beveiligde pand wonen, steeds bereikbaar zijn en op de hoogte zijn met de werking van de alarminstallatie. Zo snel mogelijk moet vastgesteld kunnen worden of het om een echt of nodeloos alarm gaat.

Op deze wijze gaat er zo min mogelijk surveillancetijd van de politie verloren. In dit modelvoorschrift is uitgegaan van twee sleuteladressen. Van belang is de actualiteit van de adressen.

Artikel 6

De houder van de vergunning dient toe te staan dat deskundigen die door of vanwege het college zijn aangewezen, een onderzoek instellen naar de deugdelijkheid van de installatie. Dit onderzoek geschiedt op kosten van de houder van de vergunning.

Toelichting

Bij het herhaald optreden van nodeloos alarm kunnen door het college aangewezen deskundigen van een voor dergelijke werkzaamheden geaccrediteerd inspectie-instelling de alarminstallatie onderzoeken op kosten van de vergunninghouder.

Artikel 7

Deze vergunning vervalt binnen vijf jaren na de datum van afgifte.

Toelichting

Alarminstallaties hebben een gemiddelde levensduur van ongeveer 10 jaar. De beperking van de geldigheidsduur van de vergunning tot vijf jaren lijkt dan ook aanvaardbaar.

Artikel 8

Indien de houder van de vergunning geen gebruik (meer) maakt van de hem verleende vergunning, dient hij dit onverwijld aan het college mede te delen.

Toelichting

Het is uit oogpunt van doelmatige controle op geïnstalleerde alarminstallaties gewenst dat het gemeentebestuur en de politie zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd als een vergunninghouder van zijn vergunning geen gebruik (meer) maakt. De vergunning kan dan worden ingetrokken.

Tweede lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 2.4.17 Loslopende honden

Artikel 2.4.17 beperkt het loslopen van honden in twee situaties: op de weg (door de omschrijving van het begrip ‘weg’ vallen hieronder ook parken en plantsoenen), zonder dat de hond aangelijnd is, en op kinderspeelplaatsen e.d.

Aan dit artikel ligt in zijn algemeenheid het motief van de voorkoming en bestrijding van overlast ten grondslag.

In het bijzonder heeft dit artikel de volgende bedoelingen:

• -

  de bescherming van de verkeersveiligheid, die door loslopende honden in gevaar kan worden gebracht;

• -

  het voorkomen van beschadiging aan eigendommen van derden;

• -

  het voorkomen van hinder voor voetgangers;

• -

  het bestrijden van verontreiniging (bijvoorbeeld van speelweiden, zandbakken, e.d.);

• -

  het voorkomen van schade en dierenleed, die worden veroorzaakt doordat loslopende honden andere dieren en wel met name schapen en kippen naar het leven staan.

Artikel 2.4.17 kende tot 2002 geen ontheffingsmogelijkheid. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin de belangen van de hondenbezitter zich tegen een strikte toepassing van het aanlijngebod verzetten. Het betreft hier onder andere de eigenaren van blindengeleidehonden. In de lijn van reeds bestaande jurisprudentie is voor deze categorie in het derde lid een voorziening getroffen.

In 2005 is het huidige tweede lid ingevoegd om het mogelijk te maken dat het college een hondenuitlaatplaats aanwijst.

Als in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod honden loslopend worden aangetroffen, kan op basis van artikel 125 van de Gemeentewet (bestuursdwang) de honden gevangen worden genomen en overgedragen aan een door het college aangewezen asiel. Dit vindt uiteraard niet plaats wanneer de eigenaar direct te achterhalen is.

Men zal daarbij artikel 4 van de Wet op de dierenbescherming analoog kunnen toepassen. Het eerste lid van dit artikel geeft ambtenaren van de politie de bevoegdheid honden en katten op te vangen die ‘s nachts elders dan op het erf van de eigenaar of houder zonder toezicht worden aangetroffen. Het tweede lid van artikel 4 bepaalt dat het hoofd van politie de eigenaar of houder moet berichten van een en ander en hem gelegenheid moet geven om het dier gedurende 14 dagen na de datum van het bericht op te halen.

Het ter plaatse doden van loslopende honden en katten is geregeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Wet op de dierenbescherming.

De mogelijkheid van het ter plaatse doden van loslopende honden en katten wordt in twee opzichten beperkt:

• 1.

  De hond of de kat moet een onmiddellijk gevaar vormen voor zich op erven of in het veld bevindende dieren, waarvan de instandhouding gewenst is.

• 1.

  Geen ander middel ter afwering van het gevaar mag ten dienste staan.

• 1.

  De bevoegdheid komt slechts toe aan de bezoldigde ambtenaren van politie en de door de minister van justitie aangewezen onbezoldigde ambtenaren van politie.

Het Burgerlijk Wetboek geeft in boek 5 een regeling voor gevonden dieren. De vinder van een hond kan het dier bij de gemeente in bewaring geven. De gemeente moet op basis van artikel 5:8 BW vervolgens ten minste twee weken de verzorging van het dier op zich te nemen. In de praktijk wordt hieraan meestal vorm gegeven door het dier onder te brengen bij een dierenasiel, waarbij de gemeente de kosten voor het verblijf, de voeding en de verzorging betaalt. Na twee weken is de burgemeester bevoegd het dier te verkopen of weg te geven. Als deze mogelijkheden zijn uitgesloten dan kan de burgemeester het dier laten afmaken. De termijn van twee weken kan worden bekort als de kosten voor de verzorging onevenredig hoog zullen zijn of als het afmaken van het dier om geneeskundige redenen is vereist.

Deze regeling geldt alleen voor gevonden dieren. Wanneer de eigenaar het dier niet is verloren, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het dier slechts even verwijderd is van eigenaar of erf, is er geen sprake van een ‘gevonden dier’.

Beide genoemde regelingen over het doden van dieren zijn uitputtend bedoeld. De gemeentelijke wetgever mag derhalve het doden van loslopende honden in het geheel niet regelen.

Jurisprudentie

Aanwijzing hondenuitlaatzone. Betrokkenen zijn belanghebbenden, gelet op de geringe afstand tussen de woningen en de uitlaatzone. Vz. ABRS 13-12-1996, JG 97.0050.

Het college dient het onaangelijnd zijn van de hond te gedogen in verband met de functie van de hond als signaal- of dovengeleidehond. Vz. ARRS 20-07-1993, JG 94.0055 , AB 1994, 454.

Artikel 2.4.18 Verontreiniging door honden

Straatverontreiniging kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid. Ook wordt via hondenuitwerpselen die op straat, in parken en plantsoenen blijven liggen, het voor honden dodelijke canine parvo virus verspreid.

De strafbaarheid wordt opgeheven indien de uitwerpselen direct worden verwijderd. Er zijn verschillende manieren om de overlast van hondenuitwerpselen aan te pakken. Een goed overzicht van mogelijke maatregelen en een goed overzicht van literatuur op dit terrein is te vinden in de publicatie ‘Gemeentelijk hondenbeleid. Een handleiding ter bestrijding van de overlast door hondenpoep in Nederland’ van het Multidisciplinair onderzoeksinstituut in Utrecht. Dit boekje is aanwezig in de VNG-bibliotheek.

Al zal de handhaving (betrapping op heterdaad) moeilijkheden opleveren, men mag hopen dat er op den duur preventieve invloed van deze bepaling uit zal gaan ter inperking van het onfatsoen van hondenbezitters.

Overtreding van het verontreinigingsverbod door hondenuitwerpselen behoort tot de zogenaamde verontreinigingsdelicten, welke vatbaar zijn voor transactie door de politie.

In 2005 is het huidige tweede lid ingevoegd om het mogelijk te maken dat het college een hondenuitlaatplaats aanwijst.

Jurisprudentie

Aanwijzing hondenuitlaatzone. Betrokkenen zijn belanghebbenden, gelet op de geringe afstand tussen de woningen en de uitlaatzone. Vz.ABRS 13 12 1996, JG 97.0050 .

Artikel 2.4.19 Gevaarlijke honden

Enige jaren geleden ontstond verontrusting over agressief gedrag van bepaalde honden, met name van pitbullterriërs. Er deden zich incidenten voor waarbij honden aanzienlijk letsel toebrachten aan mens of dier.

Naar aanleiding hiervan is door de toenmalige minister van landbouw, natuurbeheer en visserij de Commissie van agressief gedrag bij honden ingesteld. De commissie inventariseerde de problematiek en maakte onderscheid tussen drie categorieën van gevaarlijke honden:

• 1.

  Groepen honden met morfologisch overeenkomstige karakteristieken (gelijke lichaamsbouw), waarmee wordt gefokt op agressief gedrag. Tot deze categorie rekent de commissie het type pitbullterriër.

• 1.

  Gebruikshonden, dat wil zeggen: honden die geheel of gedeeltelijk zijn opgeleid voor bewakings , opsporings of verdedigingswerk.

• 1.

  Individuele honden die niet vallen onder de vorige twee categorieën en waarvan in de praktijk - door het toebrengen van letsel of het uiten van een dreiging daartoe - is gebleken dat zij gevaarlijk zijn voor mens of dier.

Om de drie beschreven groepen gevaarlijke honden onschadelijk te houden, doet de adviescommissie de volgende voorstellen.

Ad 1

Aan de eigenaar of de houder van een hond uit categorie 1 moet naar haar mening via raadsverordening worden voorgeschreven die hond op of aan de weg of op het terrein van een ander kort aan te lijnen en te voorzien van een muilkorf. Bij openbare kennisgeving moet het college bepalen welk ras of type hond dan wel wat voor door kruising daarmee verkregen verwanten onder deze eerste categorie gevaarlijke honden er dus onder de strafbepaling moeten vallen. De commissie had hierbij vooral het oog op het type pitbullterriër. Het college kan echter dit type hond niet meer aanwijzen, omdat daarvoor sinds 1 februari 1993 maatregelen zijn getroffen in de Regeling agressieve dieren. Deze Regeling is gebaseerd op de Gezondheids en welzijnswet voor dieren en houdt zowel een fok als een houdverbod in voor dieren van het type pitbullterriër. Voor de reeds bestaande exemplaren geldt een overgangsrecht: wordt aan bepaalde voorwaarden voldaan zoals kort aanlijnen en muilkorven op voor het publiek toegankelijke terreinen en terreinen van een ander, dan mogen deze dieren gehouden worden. (Zie VNG circulaire van 26 januari 1993, 93/18).

In 2001 bood de minister van LNV een wijzigingsvoorstel voor de Regeling agressieve dieren aan de Tweede Kamer aan. Het voorstel omvatte een fok- en houdverbod voor een vijftal andere rassen, te weten de Rottweiler, American staffordshire terriër, Dogo Argentino, Fila Brasileiro en de Mastino Napoletana. Het genierieke karakter van het voorstel stuitte echter op veel kritiek van de Tweede Kamer. Op basis van de discussie in de Tweede Kamer is het wijzigingsvoorstel ingetrokken. Het ministerie van LNV beraadt zich nu de vraag of en hoe de Regeling agressieve honden moet worden aangepast.

Ad 2

Ten aanzien van een hond uit categorie 2 beveelt de commissie alleen een aanlijngebod aan. Invoering van een verplichting tot muilkorven van een gebruikshond stuit naar haar oordeel op het bezwaar dat hierdoor de uitvoering van de taak waarvoor zo’n hond is opgeleid, bijzonder wordt bemoeilijkt. Gelet op het gebruik van de hond voor bewakings , opsporings en verdedigingswerk is het aanlijngebod beperkt tot de weg: op het terrein van een ander kan de hond zijn functie blijven vervullen. Op het voorgestelde aanlijngebod maakt de commissie onder twee voorwaarden een uitzondering: de hond moet met goed gevolg een opleiding tot gebruikshond bij een erkende instantie of een zogenaamde gedrags en gehoorzaamheidscursus 1 hebben doorlopen en hij moet vergezeld gaan van de eigenaar of de houder, die hem heeft opgeleid. Erkende instanties zijn volgens de commissie de onderafdelingen van rasverenigingen van werkhondenrassen, de Nederlandse bond voor gebruikshondensportverenigingen, de Koninklijke Nederlandse politiehondvereniging en de Nederlandse bond voor de diensthond.

Informatie over een gedrags of gehoorzaamheidscursus is verkrijgbaar bij een (plaatselijke) kynologenclub.

Ad 3

Ten slotte stelt de commissie voor dat de raad aan het college de bevoegdheid verleent aan de eigenaar of de houder van een hond uit de derde categorie de verplichting op te leggen tot aanlijnen en - indien noodzakelijk - tevens tot muilkorven van deze hond op of aan de weg of op het terrein van een ander.

Ter ondersteuning van de beschreven aanlijn en muilkorfgeboden vindt de commissie identificatie en registratie van de honden uit de drie categorieën wenselijk. Dat moet worden gerealiseerd door het aanbrengen van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar identificatiemerk in het oor of in de buikwand van de hond (gemeentelijk voorschrift) en voorts door gegevensverstrekking door de eigenaren aan de Stichting registratie gezelschapsdieren Nederland en in geval van rashonden de Raad van beheer op kynologisch gebied in Nederland (hogere regeling). De identificatie en registratie zijn van belang voor de controle op de naleving van de aanlijn en muilkorfgeboden en voor de opsporing van een overtreder. Via de tatoeage moet nagegaan kunnen worden of een hond behoort tot een gevaarlijke categorie en wie de eigenaar of houder is.

De commissie heeft in haar rapport een voorbeeld van drie gemeentelijke bepalingen gegeven, waarin haar aanbevelingen zijn verwerkt.

Een van deze bepalingen is artikel 2.4.19. De twee andere zijn hieronder toegegeven

In verband met de moeilijke uitvoerbaarheid van deze twee bepalingen bevelen wij u aan de mate van te verwachten handhavingsproblemen in de eigen gemeente (in kleine overzichtelijke gemeenschappen zal daarvan wellicht minder sprake zijn) af te wegen tegen de plaatselijke behoefte aan maatregelen om gevaarlijke honden onschadelijk te houden.

Modelbepalingen voor gevaarlijke rassen of typen honden respectievelijk voor gevaarlijke gebruikshonden luiden als volgt:

Artikel 2.4.19a Gevaarlijk ras of type hond

Artikel 2.4.19b Gevaarlijke gebruikshonden

Artikel 2.4.19c Begripsomschrijvingen gevaarlijke honden

In de artikelen 2.4.19 (onder aanpassing van de in het model zelf opgenomen versie), 2.4.19a en 2.4.19b wordt verstaan onder:

• a.

  muilkorf: muilkorf als bedoel in artikel 1, onder d, van de Regeling agressieve dieren;

• b.

  kort aanlijnen:aanlijnen van een hond met een lijn met een lengte, gemeten van hand tot halsband, die niet langer is dan 1,50 meter;

• c.

  gedrags en gehoorzaamheidscursus 1: een door de georganiseerde kynologie gehouden gedrags en gehoorzaamheidscursus, waarbij het beoefenen van appel en goed gedrag van een hond ten opzichte van mens en dier plaatsvindt.

Voorzover het gevaar van een hond voortvloeit uit een besmettelijke dierziekte zoals hondsdolheid, dient de burgemeester op grond van artikel 21 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren de maatregelen te nemen die hem door of vanwege het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij worden opgedragen ter voorkoming van - verdere - besmetting. Welke maatregelen dit zijn is te vinden in artikel 22 van genoemde wet. Onder meer kan worden bevolen dat honden moeten worden voorzien van een muilkorf. De voorschriften met betrekking tot muilkorven zijn geregeld in de Regeling betreffende maatregelen ter voorkoming van overbrenging besmetting (Stcrt. 1996, 61). Overigens dient de burgemeester zodra hij in kennis is gesteld van een verdenking van een besmettelijke dierziekte hiervan terstond de inspecteur-districtshoofd Veterinaire dienst en de Veterinaire Hoofdinspecteur van de Volksgezondheid op de hoogte te stellen. Artikel 27 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren geeft de burgemeester de bevoegdheid om een bevel uit te vaardigen dat de door hem aangewezen dieren moeten worden vastgelegd of opgesloten ter bestrijding van besmettelijke dierziekten. Dieren die ondanks het bevel niet zijn vastgelegd of opgesloten mogen op last van de burgemeester worden gedood.

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Aanschrijving tot muilkorving van gevaarlijke honden. Politierapport en vonnis kantonrechter voldoende aanleiding voor standpunt dat honden gevaarlijk zijn en de te treffen maatregelen. ARRS 05 02 1991, Gst. 1991, 6932, 13 m.nt. CG..

Gevecht tussen niet-gemuilkorfde pitbullterriërs en een andere hond, waarbij een hond is overleden en een omwonende is aangevallen. De burgemeester heeft in redelijkheid het zwaarste gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van de veiligheid van mens en dier in de gemeente en besloten tot het doden van de pitbulls op grond van artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet. Vz.CBB 24-5-1993, AB 1993, 460.

Een soortgelijke casus is te vinden in Pres. Rb Zwolle 3-3-1995, JG 95.0307, Gst. 1996, 7028 m.nt. HH. Artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is een speciale bevoegdheid ten opzichte van artikel 172 Gemeentewet.

Muilkorfgebod op grond van de APV voor Argentijnse Dog na bijtincident met dodelijke afloop voor andere hond. Het college heeft bij het opleggen van een dergelijke maatregel een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Niet onevenredig. Vz.ABRS 22-05-2001, KG 2001,179, JG 01.0139 m.nt. M. Geertsema.

Artikel 2.4.20 Houden van hinderlijke of schadelijke dieren

Door in het eerste lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer op ten nemen wordt de afbakening met de Wet milieubeheer direct vastgelegd. Het (oude) vierde lid is daarmee vervallen.

Het kan voor de omgeving hinderlijk zijn, als iemand dieren houdt.

Er moet kunnen worden ingegrepen als overlast of schade voor de openbare gezondheid dreigt. Dan moeten belangen worden afgewogen. Daarom is gekozen voor de constructie dat het college bevoegd wordt verklaard om de plaatsen aan te wijzen waar naar zijn oordeel het houden van bepaalde dieren overlast of schade voor de volksgezondheid veroorzaakt. Voorzover het college bij een aanwijzing die betrekking heeft op gedeelten van de gemeente bevoegd is verklaard daarbij nadere regels te geven inzake het houden van dieren, is er sprake van delegatie van verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156 Gemeentewet. Tevens wordt in dit verband nog gewezen worden op de Flora en Faunawet, waarin regels worden gegevens ter bescherming van dieren.

Jurisprudentie

Houden van duiven hinderlijk binnen de bebouwde kom. Beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. ARRS 28 02 1990, JG 91.0031 .

Aanschrijving tot verplaatsing van een hok van een haan die geluidsoverlast veroorzaakt. Nader onderzoek van het college verlangd. ARRS 26 02-1991, Gst. 1991, 6962, 3 m.nt. JMK, JG 91.0382 m.nt. L.J.J. Rogier.

Aanschrijving verwijdering pluimvee in verband met overlast omwonenden. Vz.ARRS 02 06 1991, JG 92.0007 , AB 1991, 686 m.nt. JHvdV.

Aanschrijving tot verwijdering van kraaiende haan terecht. De door het college gehanteerde methode van geluidmeting is niet onredelijk. ARRS 09 04 1992, JG 92.0401 , GO 1992, 3, GO 1994, 2 m.nt. L.F.D, AB 1992, 583 m.nt RMvM, TMR 1994, 9 m.nt. RJdH.

Overlast van een papegaai. Onvoldoende onderzoek naar de klacht. ARRS 22 12 1993, JG 93.0137 m.nt. A.B. Engberts.

Aanschrijving tot verwijdering overlastgevende hanen en kippen. Relatie Hinderwet en Hinderbesluit. ABRS 31 08 1995, JG 96.0005, MenR 1996, 60.

Aanschrijving tot verwijdering paard in verband met overlast omwonenden terecht. Klachten van omwonenden, onderzoek van bouw- en woningtoezicht en proces-verbaal van politie geeft voldoende feitelijke onderbouwing. ABRS 03-07-1999, JG 99.0003 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Artikel 2.4.20 en 2.4.24 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.24 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.20. ABRS 02-06-1997, JG 99.0005 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Zonder aanwijzing van het college kan artikel 2.4.20 geen grondslag bieden voor de toepassing van bestuursdwang. ABRS 17-10-2001, JG 02.0025, art. 2-4-20-, art. 4-1-7b- m.nt. M. Geertsema.

Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.20) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.20) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1). Bij de besluitvorming is terecht rekening gehouden met het feit dat de eiser in het buitengebied woont en het gekwaak van kikkers tot gebiedseigen geluiden moet worden gerekend. Rb. ´s-Hertogenbosch, nr.AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

Artikel 2.4.21 Wilde dieren

(Vervallen)

Bij ledenbrief 98/192 is artikel 2.4.21 (Wilde dieren) vervallen omdat het artikel het Wetboek van Strafrecht doorkruist. Zowel artikel 2.4.21 als artikel 425 WvStr. ziet op de bescherming van de algemene veiligheid van personen of goederen. Uit artikel 121 van de Gemeentewet vloeit voort dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen over een onderwerp waarin een wet voorziet bestaat voorzover een en ander niet in strijd is met die hogere regelgeving. Een de wet aanvullende verordening is met die wet in strijd indien de hogere regelgeving uitputtend is bedoeld of aan beide regelingen hetzelfde motief ten grondslag ligt. Het voorgaande blijkt uit een uitspraak van de Rb. Dordrecht, d.d. 19 mei 1998, parketnummer 11.410090.96.

Artikel 2.4.22 Loslopend vee

Dit verbod dient mede de verkeersveiligheid. Herhaaldelijk gebeuren er verkeersongelukken doordat een paard, een koe of een ander dier uit het weiland is gebroken en zich op de weg bevindt. De verplichting om dit zoveel mogelijk te voorkomen is daarom op haar plaats. Een verbod tot het los laten lopen van honden, dat mede de verkeersveiligheid dient, is opgenomen in artikel 2.4.17.

Ten slotte wordt nog gewezen op artikel 458 Wetboek van Strafrecht. Daarin wordt het, zonder daartoe gerechtigd te zijn, laten lopen van niet uitvliegend pluimgedierte (o.a. kippen en kalkoenen) in tuinen of op enige grond die bezaaid, bepoot of beplant is, met straf bedreigd.

Artikel 2.4.23 Duiven

Verwilderde duiven veroorzaken in het voorjaar nogal wat schade aan jonge gewassen doordat zij de desbetreffende akkerbouwgebieden als foerageerplaats gebruiken. Deze bepaling geeft het college de mogelijkheid om tussen 1 maart en 1 juni een periode aan te wijzen, die bijvoorbeeld kan variëren van een week tot een dag per week, waarin de eigenaren of bezitters van duiven verplicht zijn de duiven binnen te houden. Dit geeft de jagers de mogelijkheid om het verwilderde duivenbestand enigszins terug te dringen.

Wel lijkt het raadzaam om in overleg met de colleges van omliggende gemeenten en de diverse postduivenverenigingen deze periode jaarlijks vast te stellen.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 2.4.24 Bijen

Het vliegen van bijen kon, indien de kasten of korven dicht aan de weg geplaatst zijn en op zodanige wijze dat de ‘aanvliegbanen’ hiervan over de weg lopen, gevaar voor de veiligheid van de weg opleveren.

Dit gevaar kan meestal met eenvoudige middelen, zoals het verleggen van de aanvliegroute door het plaatsen van een afscheiding, tot geringe omvang worden teruggebracht. Het zal echter vaker voorkomen dat omwonenden op hun erf of zelfs in huis van de bijen overmatige overlast ondervinden, waartegen minder gemakkelijk maatregelen zijn te treffen. Vooral in de bebouwde kom van een gemeente kan in sommige gevallen het houden van bijen daarom onaanvaardbaar zijn; dit geldt overigens ook voor andere huisdieren.

Hoewel in dit geval geen gedraging of toestand ‘op de openbare weg of op een andere voor het publiek toegankelijke plaats’ valt aan te wijzen, kan men toch van oordeel zijn dat de gewraakte situatie haar terugslag kan hebben op ‘openbare belangen’.

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Weigering ontheffing voor het houden van bijenvolken. Begrip ‘overlast’ heeft geen betrekking op schade aan verder afgelegen tuinbouwkassen. ARRS 17 07 1993, JG 94.0283 , AB 1994,432.

Weigering toepassing bestuursdwang tot verwijdering van de bijenkasten. Imker is verhuisd. Mogelijkheid toepassing bestuursdwang voor toekomstige gevallen. ABRS 25 07 1994, JG 95.0210 .

Artikel 2.4.20 en 2.4.24 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.24 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.20. ABRS 02-06-1997, JG, 10 (1999) 5 m.nt. Hillenaar.

Overlast bijen. Voldaan aan de criteria van het tweede lid. Het college heeft zich terecht niet bevoegd tot bestuursdwang geacht. ABRS 26-09-2000, JU 001065 (VNG-databank).

Artikel 2.4.25 Bedelarij

In toenemende mate wordt met name in de stadscentra overlast ondervonden van bedelaars. Deze gedragen zich soms agressief en hinderlijk door passanten aan te klampen, te intimideren, de weg te versperren of te volgen. Hierdoor komt de openbare orde in het geding.

Omdat in 2000 de strafbaarstelling van bedelarij uit het Wetboek van Strafrecht (voormalig artikel 432) is verdwenen, kan de politie hiertegen niet of nauwelijks meer optreden. Bij de opheffing van de strafbaarstelling heeft de wetgever echter expliciet de mogelijkheid opengehouden om op basis van de gemeentelijke autonomie zo nodig een regeling terzake van bedelarij in het leven te roepen, indien dit gedrag de openbare orde verstoort of dreigt te verstoren. In 2006 is daarom in de model-APV bovenstaand artikel opgenomen dat beoogt bedelarij tegen te gaan. Op grond van dit artikel kan het college gebieden aanwijzen waar een bedelverbod geldt. Wanneer er naar het oordeel van het college een overlastgevende situatie in een bepaald gebied ontstaat, kan het dus een verbod instellen.

Overigens valt het spelen van straatmuziek en vervolgens vragen om een geldelijke bijdrage aan toehoorders en passanten niet onder dit bedelverbod, maar onder de regeling van artikel 2.1.4.3. Ook de verkoop van daklozenkranten valt niet onder dit verbod. Deze kan immers niet verbonden worden aan een vergunning vanwege strijd met de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet.

Omdat dit niet in elke gemeente behoefte bestaat aan zo’n bedelarij-artikel wordt het hier gepresenteerd als een facultatief artikel.

Artikel 2.5.1 Begripsomschrijvingen

Algemeen

De bestuurlijke aanpak van heling binnen de gemeente kan een belangrijk aanvulling vormen op het politioneel strafrechtelijk optreden.

Het Wetboek van strafrecht (WvSr.). bevat enkele bepalingen die de bestrijding van heling op het oog hebben. Dat zijn artikel 416, 417, 417bis, 417ter, 437, 437bis, 437ter en 437quater. Het binnentreden bij handelaren is - ook zonder dat een strafbaar feit vermoed wordt - te allen tijde mogelijk op basis van artikel 552 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv).

De in artikel 141 WvSv genoemde opsporingsambtenaren hebben om controle uit te oefenen vrije toegang tot alle lokaliteiten en andere plaatsen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat zij door een handelaar worden gebruikt. Indien deze plaatsen als woning zijn aan te merken, moet het bepaalde in de Algemene wet op het binnentreden in acht worden genomen.

De politie kan voorwerpen in beslag nemen.

Op grond van artikel 142 WvSv kunnen toezichthouders als buitengewone opsporingsambtenaren optreden. Zie daarover meer in de toelichting bij hoofdstuk 6.

Gelet op het karakter van de voorschriften inzake de heling is overigens voor buitengewone opsporingsambtenaren naast de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv bij de controle op de naleving van voorschriften inzake de helingbestrijding in het algemeen geen plaats. De in artikel 552 WvSv neergelegde binnentredingsbevoegdheid is dan ook alleen verleend aan de algemene opsporingsambtenaren.

Voor de handhaving van de helingbepaling zal er op moeten worden toegezien dat ook bekend is, welke handelaren zich in de gemeente gevestigd hebben. Aan de verplichting ex artikel 437ter, tweede lid, WvSr om zich schriftelijk aan te melden bij de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar wordt in de huidige praktijk door vele handelaren niet voldaan.

Voorts zal de burgemeester gebruik moeten maken van de mogelijkheid de hem door artikelen 437 e.v. WvSr toegekende taken op te dragen aan door hem aan te wijzen ambtenaren.

Door capaciteitsproblemen bij de politie zal het doorgaans niet mogelijk zijn alle handelaren aan een regelmatige controle te onderwerpen. De controle zal zich moeten toespitsen op die branches waarin relatief veel gestolen goederen verhandeld worden en waarin relatief veel notoire helers voorkomen (de antiek , (brom)fiets en autohandel).

Ten behoeve van de andere branches zou het college dan vrijstelling kunnen verlenen van de in de gemeentelijke helingvoorschriften opgenomen registratieverplichtingen.

a Handelaar

Voor de omschrijving van het begrip ‘handelaar’ verwijst artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht naar de Algemene maatregel van bestuur op grond van dit artikel (KB 06-01-1992).

Artikel 1 van dit besluit noemt als handelaren: opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, platina, goud, zilver, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto’s, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto , film , radio , en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. De handelaren in antiek en curiosa zijn tevens handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, zodat zij niet apart behoeven te worden vermeld.

b Verkoopregister

Artikel 437, eerste lid, onder a, WvSr verplicht de handelaar tot het aantekening houden van het verwerven dan wel voor handen hebben van alle gebruikte en ongeregelde goederen. In artikel 2 van eerdergenoemde amvb worden regels gegeven betreffende de wijze van aantekening houden. Omdat de wet en een algemene maatregel van bestuur reeds voorzien in de regeling betreffende een zogenaamd inkoopregister, kan hierover niets meer door de gemeentelijke wetgever worden geregeld. Artikel 437ter WvSr biedt de raad uitdrukkelijk wel de mogelijkheid om in een verordening regels te stellen met betrekking tot het opstellen van een verkoopregister. Voor de terminologie voor de bepaling van het verkoopregister wordt aansluiting gezocht bij de formulering bij het inkoopregister. Het verdient zo aanbeveling de handelingen die leiden tot het opstellen van een verkoopregister eveneens algemeen te omschrijven.

De formele wet verplicht tot het houden van aantekening van gebruikte en ongeregelde goederen. In de Memorie van Toelichting wordt hiervan gezegd dat de administratieplicht alleen zinvol is als het om dit soort goederen gaat, omdat dan de kans bestaat dat zij van misdrijf afkomstig zijn.

Evenals het inkoopregister moet het verkoopregister doorlopend zijn.

Een doorlopend register is een register waarin de aantekeningen waarvoor het bestemd is achtereenvolgens naar tijdsorden worden ingeschreven met uitsluiting van de mogelijkheid van latere inschrijvingen. Een register waarin een aantal bladzijden ontbreekt, is geen doorlopend register. Het register mag geen onregelmatigheden en gapingen vertonen. Ook degene die wel een register houdt maar de inschrijvingen niet naar tijdsorde (chronologisch) invult, houdt geen doorlopend register. Artikel 2 van de AMvB bepaalt de wijze waarop van de bedoelde handelingen aantekening moet worden gehouden.

Artikel 2.5.2 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister

De in dit artikel opgenomen verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister vinden hun basis in artikel 2 van de amvb op grond van artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Hoewel dit artikel in principe is opgesteld voor het inkoopregister is het voor de duidelijkheid en voor het overzicht gewenst voor het verkoopregister bij dit artikel aansluiting te zoeken. Artikel 2 amvb bepaalt dat de registerplichtige handelaar een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld de vereiste gegevens vermeldt.

In het eerste lid is een algemene verplichting opgenomen om een verkoopregister bij te houden (”alle” goederen). Aangezien het meestal zal gaan om bepaalde goederen als fietsen, auto’s of antiek, is in het tweede lid een vrijstellingsbepaling toegevoegd. Een andere mogelijkheid tot bepaling dat niet alle goederen hoeven te worden geregistreerd, is om deze expliciet op te sommen in het eerste en dan enige lid óf om te bepalen dat alleen die goederen moeten worden geregistreerd die de burgemeester heeft aangewezen.

Artikel 2.5.3 Voorschriften als bedoeld in artikel 437ter, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht

Deze bepaling, die gebaseerd is op artikel 437ter, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr), bevat voorschriften die in het algemeen het gevaar voor heling beogen te voorkomen.

Onder a

Artikel 437ter, tweede lid, van het WvSr legt de handelaar de verplichting op de burgemeester of door hem aangewezen ambtenaren tevoren schriftelijk in kennis te stellen als hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt. De wetgever heeft afgezien van een regeling om de uitoefening van het opkopersbedrijf aan een voorafgaande toelating door het gemeentebestuur te binden. De aanmeldingsplicht is in onderdeel a nader uitgewerkt.

Onder b

De politie kan hierdoor de registratie van de handelaren up to date houden.

Onder d

Hier spelen onder meer de omstandigheden waaronder het goed aan de handelaar wordt aangeboden en diens wetenschap zelf een rol. De inhoud van deze bepaling ligt dicht tegen die van artikel 437bis, eerste lid, van het WvSr aan. Hier is het echter de ondernemer die het initiatief moet nemen. Deze bepaling kan niet in strijd worden geacht met artikel 160 en 161 WvSv.

Onder e

In artikel 437, eerste lid, onder c, van het WvSr. wordt aan de daartoe aangewezen ambtenaar de bevoegdheid gegeven om inzage te hebben in het inkoopregister. De bevoegdheid tot inzage in het verkoopregister is niet aangegeven in het WvSr., zodat een regeling in de APV nodig is. Door de bevoegdheid tot inzage van het verkoopregister bij de daartoe aangewezen ambtenaar te leggen kan deze ambtenaar zowel het inkoop als het verkoopregister inzien.

Artikel 2.5.4 Vervreemding van door opkoop verkregen goederen

Bij een regeling tot effectieve helingbestrijding mag een bepaling betreffende de vervreemding van door opkoop verkregen goederen niet ontbreken. Artikel 2.5.4 voorziet hierin.

Zo’n bepaling sluit nauw aan op het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder d en f, WvSr.

Daar is strafbaar gesteld de handelaar etc. die in strijd met een schriftelijke last van de burgemeester (of een vanwege hem gegeven last) bepaalde goederen vervreemdt of niet in bewaring geeft of die niet voldoet aan de daarbij gegeven aanwijzingen.

In artikel 2.5.4 is gekozen voor een termijn van drie dagen, zodat de handel van de handelaren niet al te zeer belemmerd wordt.

Artikel 2.5.5 Handel in horecabedrijven

Het is bekend dat in sommige cafés regelmatig gestolen goed verhandeld wordt.

In een aantal grote steden doet zich het verschijnsel voor dat drugverslaafden naar bepaalde cafés gaan om daar gestolen goederen aan de man te brengen. Artikel 2.5.5 (vóór hernummering in 2002: 2.5.6) sluit aan op het in artikel 14 Drank en Horecawet neergelegde verbod tot het uitoefenen van de kleinhandel. Dit laatste verbod ziet slechts op verkoophandelingen.

Omdat artikel 2.5.5 een verbod bevat voor de houder van een horecabedrijf (en niet voor de handelaar), kan dit artikel niet worden gebaseerd op artikel 437ter of artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Artikel 2.5.5 is vastgesteld op basis van artikel 149 Gemeentewet, terwijl de strafsanctie is gebaseerd op artikel 154 Gemeentewet.

Jurisprudentie

Sluiting café i.v.m. heling; burgemeester moet aan het sluitingsbevel ten grondslag liggende feiten voldoende aannemelijk maken. ABRS 15 07 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM, JG 96.0267 .

Terechte sluiting snackloket i.v.m. heling. Bekendmaking van de sluiting dient geen enkel doel. Pres. Rb Rotterdam 07 04 1995, JG 95.0202 .

Artikel 2.6.1 Begripsomschrijvingen

Deze afdeling geeft regels omtrent de verkoop en bezigen van consumentenvuurwerk rond en tijdens de jaarwisseling, in aanvulling op het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (verder te noemen Vuurwerkbesluit). Het Vuurwerkbesluit is op 1 maart 2002 (grotendeels) in werking getreden.

Het Vuurwerkbesluit strekt tot integrale herziening van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen waarbij zowel de regelgeving voor consumentenvuurwerk als die voor professioneel vuurwerk in één nieuwe algemene maatregel van bestuur wordt geïntegreerd. Het Vuurwerkbesluit beoogt de gehele keten van het invoeren dan wel vervaardigen of assembleren, verhandelen, uitvoeren, opslaan, bewerken en afsteken van vuurwerk te reguleren, met inbegrip van bepaalde vervoershandelingen met vuurwerk. De regels ten aanzien van het vervoer van vuurwerk zijn gesteld ter uitwerking van artikel 3 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs).

Het Vuurwerkbesluit kent dus regels voor zowel consumentenvuurwerk als professioneel vuurwerk. De regels inzake professioneel vuurwerk zijn voor deze afdeling niet relevant.

Definitie consumentenvuurwerk

Voor de omschrijving van het begrip ‘consumentenvuurwerk’ is aansluiting gezocht bij de omschrijving daarvan in het Vuurwerkbesluit. Consumentenvuurwerk wordt in het Vuurwerkbesluit als volgt gedefinieerd: “vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik” (artikel 1.1.1. lid 1). Consumentenvuurwerk dient te voldoen aan welomschreven productveiligheidseisen, zoals uitgewerkt in de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk (Stcrt. 243, 1997).

Als consumentenvuurwerk wordt in ieder geval aangemerkt vuurwerk dat bestemd is voor particulier gebruik - aldus artikel 1.1.2 van het Vuurwerkbesluit - indien:

• a.

  a. het tot ontbranding wordt gebracht door een particulier;

• b.

  b. het te koop wordt aangeboden of ter beschikking wordt gesteld aan, gekocht of besteld door een particulier;

• c.

  c. het aangetroffen wordt bij een particulier;

• d.

  d. het binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht of voorhanden wordt gehouden met het oogmerk het aan particulieren ter beschikking te stellen of

• e.

  e. het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik.

Het Vuurwerkbesluit is ingevolge artikel 1.1.3 niet van toepassing op:

• -

  vuurwerk waarvoor regels zijn gesteld bij het Warenwetbesluit Speelgoed, zoals klappertjes voor speelgoedpistolen;

• -

  vuurwerk dat bij de Nederlandse krijgsmacht, bij de krijgsmacht van een bondgenootschappelijke mogendheid of bij de politie in gebruik of beheer is;

• -

  vuurwerk dat in het kader van internationaal vervoer per zeeschip of vliegtuig binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht en niet in Nederland wordt gelost of rechtstreeks wordt overgeladen naar een ander zeeschip onderscheidenlijk vliegtuig.

Fop- en schertsvuurwerk

Fop- en schertsvuurwerk is een aparte groep consumentenvuurwerk, genoemd in bijlage 1 van de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk. Het gaat hierbij onder meer om boobytraps, sterretjes, knalbonbons, confettibommen, trektouwtjes, Bengaalse lucifers en Bengaalse handfakkels. Aan al deze voorwerpen worden eisen gesteld aan de lading. De lading van fop- en schertsvuurwerk is (veel) kleiner dan de lading van overig consumentenvuurwerk. De voorschriften opgenomen in bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit zijn niet van toepassing, indien er binnen de inrichting niet meer dan 200 kg fop- en schertsvuurwerk aanwezig is. Op grond van artikel 2.3.7 van het Vuurwerkbesluit is fop- en schertsvuurwerk het hele jaar door verkrijgbaar en kan het ook gedurende het hele jaar worden afgestoken.

Uniforme regels verkoop en afsteken consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling

Het Vuurwerkbesluit kent voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling een aantal uniforme regels:

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen aan een particulier (artikel 2.3.2 lid 1);

• -

  dit verbod geldt niet op 29, 30 en 31 december met dien verstande dat als een van deze dagen een zondag is het verbod eveneens op die zondag geldt, in welk geval het verbod om vuurwerk ter beschikking te stellen dan niet geldt op 28 december (artikel 2.3.2 lid 2);

• -

  een verbod per levering meer dan tien kilogram consumentenvuurwerk aan een particulier ter beschikking te stellen (artikel 2.3.3);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk aan een particulier bedrijfsmatig ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.2.3 gestelde nadere eisen (artikel 2.3.4);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk bedrijfsmatig ter beschikking te stellen aan personen die jonger zijn dan zestien jaar (artikel 2.3.5);

• -

  een verbod vuurwerk tot ontbranding te brengen op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 2.00 uur van het daarop volgende jaar (artikel 2.3.6).

De bepalingen 2.6.2 en 2.6.3 van de model-APV zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet en zijn een aanvulling op de uniforme regels voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling, zoals gesteld in het Vuurwerkbesluit.

Artikel 2.6.2 Afleveren van vuurwerk

Het Vuurwerkbesluit geeft in artikel 2.3.2, lid 2 een wettelijke termijn van drie dagen voor de verkoop van consumentenvuurwerk ten behoeve van de jaarwisseling. Als verkoopdagen zijn landelijk aangewezen 29, 30 en 31 december, met dien verstande dat als een van deze dagen een zondag is het verbod eveneens op die zondag geldt, in welk geval het verbod om vuurwerk ter beschikking te stellen dan niet geldt op 28 december.

Verkoopvergunning consumentenvuurwerk

Op basis van artikel 2.6.2 van de model-APV kan het college aan een bedrijf of nevenbedrijf jaarlijks een vergunning verlenen voor het verkopen van consumentenvuurwerk tijdens de door het Vuurwerkbesluit aangewezen verkoopdagen. Deze zogenaamde verkoopvergunning kan worden geweigerd in het belang van de handhaving van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Aan de verkoopvergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

De verkoopvergunning wordt door veel gemeenten gebruikt om een spreidingsbeleid van verkooppunten te voeren en om het aantal verkooppunten te reguleren. Artikel 2.6.2 is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet.

Het verdient de aanbeveling om voor de verkoop van consumentenvuurwerk beleidsregels vast te stellen. In belang van de handhaving van de openbare orde en het voorkomen en beperken van overlast kunnen, afhankelijk van de lokale situatie, bijvoorbeeld de volgende beleidsuitgangspunten worden opgenomen:

• -

  het vaststellen van een maximum aantal verkooppunten in de gemeente, bijvoorbeeld gerelateerd aan inwoneraantal of spreiding over kernen;

• -

  het vaststellen van een maximaal aantal verkooppunten in het centrum(gebied);

• -

  de onderlinge afstand tussen verkooppunten;

• -

  het uitsluiten van verkooppunten die gelegen zijn in de nabijheid van bijvoorbeeld ziekenhuizen, bejaardentehuizen, dierenasiels, tankstations, (afsluitbare) winkelcentra enz.

In de beleidsregels zou kunnen worden vastgesteld dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag rekening wordt gehouden met eerdere resultaten van controles door politie, brandweer, afdeling milieu van de desbetreffende gemeente of milieudienst.

Koopzondag

In de Nota van toelichting bij het Vuurwerkbesluit wordt bij de toelichting op artikel 2.3.2 de koopzondag uitdrukkelijk uitgesloten als verkoopdag. Consumentenvuurwerk mag niet op zondag worden verkocht. Het verbod geldt ook in die gevallen waarin de binnen de wettelijke termijn vallende zondag door de gemeente is aangewezen als zondag waarop winkels open mogen zijn.

Onder het regiem van het oude Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen werden de verkoopdagen aangewezen in artikel 8. Dit artikel bood ruimte voor verschillende interpretaties, indien er sprake was van een koopzondag die viel binnen de wettelijke termijn. De VNG heeft artikel 8 als volgt geïnterpreteerd en dit ook geadviseerd aan gemeenten.

Blijkens de tekst van artikel 8 alsmede de toelichting hierop was het de bedoeling van de wetgever geweest om de verkoop van consumentenvuurwerk te beperken tot drie dagen, die landelijk hetzelfde zijn, ter voorkoming van intergemeentelijke verschillen. Regionaal en zelfs lokaal, indien er sprake is van deelgemeenten, betekent dit landelijk feitelijk een totaal van vier verkoopdagen, hetgeen juist strijdig is met de bedoeling van de wetgever. Verkoop van consumentenvuurwerk op zondag, ook op een aangewezen koopzondag, is naar de mening van de VNG niet toegestaan. Zie ook de uitspraak van de Rb. Amsterdam van 29-12-2001, AWB 98/3145 VEROR 19, JG 01.0010 m.nt. van M. Geertsema. In deze uitspraak werd helder uiteengezet dat de Winkeltijdenwet onder meer beoogt eerlijke concurrentieverhoudingen in de detailhandel te bevorderen door het creëren van gelijke uitgangsposities. Het (oude) Vuurwerkbesluit daarentegen beoogt het aantal ongevallen met vuurwerk waarbij particuliere gebruikers zijn betrokken en de ernst van de letsels, terug te dringen. Er is dus sprake van twee verschillende regulerende motieven, waarbij de rechter heeft geoordeeld dat het huidige Vuurwerkbesluit vóór gaat op de Winkeltijdenwet.

Met de inwerkingtreding van het huidige Vuurwerkbesluit, waarin de koopzondag uitdrukkelijk wordt uitgesloten als verkoopdag, behoort deze problematiek tot het verleden.

Mobiele verkooppunten

In artikel 2.3.4 van het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om consumentenvuurwerk bedrijfsmatig aan een particulier ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag gestelde nadere eisen. Aangenomen mag worden dat een mobiel verkooppunt niet kan voldoen aan deze technische en bouwkundige eisen.Verkoop vanuit een mobiel verkooppunt is in dat geval strijdig met het Vuurwerkbesluit. Mitsdien is het verlenen van een verkoopvergunning voor een mobiel verkooppunt, ook strijdig met het Vuurwerkbesluit.

Opslag van consumentenvuurwerk

Voor de opslag van consumentenvuurwerk worden algemene regels gesteld in het Vuurwerkbesluit. De verkooppunten zijn inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer en worden als zodanig aangewezen in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (IVB). Het volgende onderscheid kan worden gemaakt.

• 1.

  Opslag consumentenvuurwerk tot 1000 kg

• 2.

  Het college van de gemeente is het bevoegde gezag voor inrichtingen waarin ten hoogste 1000 kg consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of herverpakt (Bijlage I, IVB, categorie 3.1). Voor deze inrichtingen geldt een meldingsplicht (artikel 2.2.4 Vuurwerkbesluit). Degene die de inrichting drijft moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en C en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (zie artikel 2.2.1 Vuurwerkbesluit). Met de inwerkingtreding van het Vuurwerkbesluit is het Besluit opslag vuurwerk milieubeheer ingetrokken. In dit besluit waren eerder regels opgenomen voor de inrichtingen met een opslag van maximaal 1000 kg consumentenvuurwerk. Ook dit besluit kende een meldingsplicht. Het college is eveneens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen.

• 1.

  Opslag consumentenvuurwerk vanaf 1000 tot 10 000 kg

• 2.

  Het college van de gemeente is eveneens het bevoegde gezag voor inrichtingen voor consumentenvuurwerk waarin meer dan 1000 en maximaal 10 000 kg wordt opgeslagen of herverpakt, bijlage I, IVB, categorie 3.1). Degene die een inrichting drijft met een opslag van meer dan 1000 kg moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en D en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (artikel 2.2.2 Vuurwerkbesluit). Voor de opslag van meer dan 1000 kg geldt geen meldingsplicht, maar een vergunningsplicht krachtens de Wet milieubeheer. Het college is tevens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen.

• 1.

  Opslag consumentenvuurwerk vanaf 10 000 kg

• 2.

  Het college van Gedeputeerde Staten is bevoegd gezag voor inrichtingen waarin meer dan 10 000 kg consumentenvuurwerk wordt opgeslagen of consumentenvuurwerk wordt bewerkt (bijlage I, IVB, categorie 3.1 en3.5a). Degene die een inrichting drijft met een opslag van meer dan 1000 kg moet voldoen aan de voorschriften uit bijlage 1, onder A, B en D en aan de veiligheidsafstanden opgenomen in bijlage 3 (artikel 2.2.2 Vuurwerkbesluit).

Ook voor deze inrichtingen geldt een vergunningsplicht krachtens de Wet milieubeheer. Deze bevoegdheid lag eerst bij het college van de gemeente, maar door de inwerkingtreding van het (nieuwe) Vuurwerkbesluit en wijziging van het IVB, is deze bevoegdheid overgegaan naar de provincies. Het college van Gedeputeerde Staten is tevens verantwoordelijk voor het toezicht op deze inrichtingen.

Als een verkooppunt voor consumentenvuurwerk voldoet aan de voorschriften van het Vuurwerkbesluit en, indien van toepassing, aan de voorschriften van de Wet milieubeheervergunning, mag geen verkoop plaatsvinden, indien het college de verkoopvergunning weigert in het belang van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Opslag van consumentenvuurwerk mag wel plaatsvinden.

Jurisprudentie

Geen beleid voor het toewijzen van de vergunning voor verkoop van vuurwerk bij een gelimiteerd aantal verkoopplaatsen. Vz. ARRvS 17-12-1993, JG 94.0330 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 599.

Intrekking vergunning in verband met verkoop aan personen onder de zestien jaar. Onzorgvuldige besluitvorming want betrokkene is niet gehoord. Pres. Rb. Den Haag 30-12-1994, KG 1995, 119.

Het beleid om het aantal verkooppunten te relateren aan het aantal inwoners is niet onredelijk. ABRS 28-11-1996, JG 97.0082

Voorlopige voorziening. Op grond van de desbetreffende APV-bepaling kan de vergunning worden geweigerd indien een persoon verbonden aan de inrichting binnen de laatste drieënhalf jaar een overtreding heeft begaan van hetgeen bij of krachtens de wet is geregeld omtrent het vervoer, opslag en/of verkoop van vuurwerk. Overtreding van het (oude) Besluit opslag vuurwerk milieubeheer is een weigeringsgrond voor de verlening van de verkoopvergunning. Geen grond voor het oordeel dat de gemeente niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Afwijzing verzoek om voorlopige voorziening. Rb. Den Haag 19-12-2001, AWB 01/4183 BESLU. Voorlopige voorziening. Weigering van de verkoopvergunning is geen onevenredig zware maatregel. Aantreffen van illegaal vuurwerk bij eerdere controle en schending van daarover gemaakte afspraken door de vergunningaanvrager. Op advies van de politie weigering van de verkoopvergunning in het belang van de openbare orde. Rb. Leeuwarden 09-12-2002, 02/1252 BESLU, LJN-nr. AF2139.

Voorlopige voorziening. Weigering van de verkoopvergunning. Gemeente had de verkoopvergunning in redelijkheid niet mogen weigeren. De persoonlijke omstandigheden van een derde, die een deel van zijn boerderij heeft verhuurd aan de aanvrager van een verkoopvergunning,, zijn niet zodanig dat van de verkoop van consumentenvuurwerk door aanvrager (en huurder) een gevaar voor de openbare orde dan wel overlast valt te verwachten. Derde (verhuurder) verkocht voorheen zelf vuurwerk vanuit het pand, maar speelt nu geen enkele rol bij de feitelijke verkoop van vuurwerk, heeft geen zeggenschap over het verhuurde deel gedurende de verkoopdagen, buiten de verkooptijden bevindt zich geen vuurwerk in het pand en verhuurde deel is afsluitbaar van het woongedeelte. Rb. Leeuwarden 24-12-2002, 02/1382 BESLU & 02/1383 BESLU, 24-12-2002, LJN-nr. AF2563.

Artikel 2.6.3 Bezigen van vuurwerk

In het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om consumentenvuurwerk af te steken op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 02.00 uur van het daarop volgende jaar. Het afsteken van consumentenvuurwerk wordt op dit tijdstip toelaatbaar geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur.

Toch kunnen er, ondanks dat dit alleen op oudejaarsdag is toegelaten, plaatsen zijn waar het afsteken van consumentenvuurwerk te allen tijde niet toelaatbaar moet worden geacht (bijvoorbeeld bij ziekenhuizen, bejaardentehuizen, huizen met rieten daken, in winkelstraten, bij dierenasiels enz.). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van consumentenvuurwerk altijd verboden is.

Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het bezigen van consumentenvuurwerk in bijvoorbeeld een promenade, een passage, een portiek of een volksverzameling.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Voorlopige voorziening. Verbod om vuurwerk op oudejaarsdag tussen 10.00 en 22.00 uur af te steken in de directe nabijheid van een verkooppunt op een bedrijventerrein. Publiek aangekondigde sierdemonstraties, aanzuigende werking van de voorgenomen demonstraties op het daarin geïnteresseerde publiek, directe nabijheid van een grootschalige vuurwerkopslagplaats, gespannen sfeer tussen verzoekers en van omliggende bedrijven, waaronder een verkooppunt van brandstoffen, feit van algemene bekendheid dat verkoop van vuurwerk leidt tot het afsteken van een deel daarvan in de nabijheid van dat verkooppunt. Afsteekverbod kan in rechte stand houden. Rb. Leeuwarden 27-12-2001, 01/1133 GEMWT, LJN-nr. AD7648.

Artikel 2.7.1 Drugshandel op straat

Afbakening met de Opiumwet

Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage ‘onverminderd het bepaalde in de Opiumwet’ opgenomen.De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I (’harddrugs’) en II (’softdrugs’) die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft.

In 2002 is dit artikel hernummerd van 2.8.2 in 2.7.1, wegens het vervallen van afdeling 2.6 (oud) en artikel 2.8.1 (oud) over Sluiting van drugspanden (door de inwerkingtreding van artikel 13b van de Opiumwet).

Drugshandel op straat en coffeeshopbeleid

Artikel 2.7.1 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. Uit het rapport van SGBO (2001) over het gebruik van de model-APV blijkt dat 86% van alle gemeenten deze bepaling heeft overgenomen in de eigen APV. Ongeveer de helft van de gemeenten gebruikt deze bepaling ook (incidenteel) in de praktijk.

De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten.

In praktijk gaat het met name om harddrugs.

In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (’drugsrunners’) strafbaar gesteld.

Het ‘kennelijk doel’ kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties enz.

Steeds meer gemeenten hebben in de afgelopen jaren een coffeeshopbeleid (inzake de verkoop van softdrugs)vastgesteld. Onderdeel van een coffeeshopbeleid - ongeacht de vraag of er in een gemeente al dan niet coffeeshops worden toegestaan - moet zijn dat de handel op straat wordt bestreden. Dergelijke handel is immers een gevaar voor de beoogde scheiding van de hard- en softdrugmarkten.

Sommige gemeenten gaan nog een stap verder en hebben in de APV ook samenscholingsverboden, verblijfsontzeggingen, enz.’ opgenomen. Dit geldt onder meer voor de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. De noodzaak om dergelijke verboden in de APV op te nemen speelt uiteraard niet voor alle gemeenten, maar met name voor gemeenten waar de problematiek rond handel en gebruik van drugs op straat groot is. In de model-APV zijn dan ook geen bepalingen te vinden.

Jurisprudentie

Doel van het Amsterdamse verbod op drugshandel op of aan de openbare weg in de APV is het voorkomen van een aantasting van de openbare orde en strafbare feiten. De bepaling heeft derhalve betrekking op andere gedragingen dan strafbaar gesteld in de Opiumwet. HR 17-11-1992, NJ 1993, 409, JG 94.0005 m.nt. A.B. Engberts.

Artikel 2.8.1 Bestuurlijke ophouding

Artikel 2.8.1 (vóór hernummering in 2002: 2.9.1) is gebaseerd op - een uitwerking van - artikel 154a Van de Gemeentewet Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als risicowedstrijden in het betaald voetbal, uit de hand lopende demonstraties en krakersrellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist (een bepaling in) een verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Artikel 2.8.1 voorziet hierin.

De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede ‘overeenkomstig 154a van de Gemeentewet’ impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven.

De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van ‘door hem [= de burgemeester] aangewezen groepen’. Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de formulering ‘degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van .../deelnemer aan de actie tegen ...’. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep.

De bepaling vereist een nadere invulling van specifieke voorschriften die zich bij groepsgewijze niet-naleving voor het overgaan tot bestuurlijke ophouding lenen. De huidige model-APV biedt hiervoor een aantal mogelijkheden. Het is echter niet noodzakelijk om alle bepalingen uit de model-APV die in aanmerking komen, aan te wijzen als voorschrift waarvan de groepsgewijze niet-naleving de mogelijkheid van bestuurlijke ophouding biedt. Welke bepalingen aangewezen zullen moeten worden in artikel 2.8.1, zal afhangen van de lokale situatie waarbij eerdere ervaringen met grootschalige openbare-ordeverstoringen als leidraad kunnen dienen.

De volgende bepalingen kunnen relevant zijn:

• -

  artikel 2.1.1.1 (samenscholingsverbod);

• -

  artikel 2.1.5.1 (voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg);

• -

  artikel 2.1.5.2 (aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg);

• -

  artikel 2.1.6.4 (openen straatkolken en dergelijke);

• -

  artikel 2.1.6.7 (gevaarlijk of hinderlijk voorwerp);

• -

  artikel 2.4.7 (hinderlijk gedrag op of aan de weg);

• -

  artikel 2.4.8 (hinderlijk drankgebruik);

• -

  artikel 2.4.9 (hinderlijk gedrag in of bij gebouwen);

• -

  artikel 2.4.10 (gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten)

• -

  artikel 2.6.3 (bezigen van vuurwerk) én

• -

  artikel 5.5.1 (verbod om vuur te stoken).

Verondersteld mag worden dat bepalingen als artikel 2.2.3 (ordeverstoring bij evenementen) en 2.3.1.7 (ordeverstoring in een horecabedrijf) onvoldoende specifiek zijn om te worden aangewezen. Deze bepalingen zouden hiertoe aangepast moeten worden. Uiteraard kunnen ook andere - nieuw op te nemen - bepalingen worden aangewezen.

Uit ervaringsgegevens kan blijken dat hiernaast behoefte bestaat aan andere specifieke voorschriften in de APV of een specifieke verordening. Hierna zijn voorbeeldbepalingen te vinden die opgenomen kunnen worden en in artikel 2.8.1 aangewezen kunnen worden als voorschriften waarvan de groepsgewijze niet-naleving tot bestuurlijke ophouding kan leiden.

1. (Gewijzigd) artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden (eerste lid)Het is verboden op de weg zich samen met anderen te begeven naar of al dan niet samen met anderen deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.

Artikel 2.1.1 1 kan overigens ongewijzigd blijven.

Artikel 2.1.6.8a Gevaarlijke voorwerpen

Het is verboden op door burgemeester en wethouders aangewezen wegen en daaraan gelegen voor het publiek toegankelijke gebouwen en terreinen messen, knuppels, slagwapens of andere voorwerpen die als wapen kunnen worden gebruikt, openlijk bij zich te dragen.

Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor wapens die behorend tot categorie I, II, III en IV van de Wet wapens en munitie en voorzover door het bij zich dragen van de voorwerpen, bedoeld in het eerste lid, de openbare orde of veiligheid niet in gevaar komt of kan komen.

Artikel 2.2.3a Evenementen

Het is verboden bij evenementen onnodig op te dringen, door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden of wanordelijkheden te veroorzaken.

Het is verboden bij evenementen messen, knuppels, slagwapens of andere voorwerpen die als wapen kunnen worden gebruikt, op een zodanige wijze mee te voeren dat de openbare orde of veiligheid in gevaar komt of kan komen.

Het in het tweede lid gestelde verbod geldt niet voor wapens die behoren tot categorie I, II, III en IV Wet wapens en munitie.

Eenieder is verplicht bij evenementen alle aanwijzingen van ambtenaren van politie en brandweer in het belang van openbare orde of veiligheid terstond en stipt op te volgen.

Artikel 2.4.7a Verplichte route

Het is de door de burgemeester aangewezen groepen van personen verboden op door hem aangewezen tijdstippen van een door hem aangewezen route af te wijken.

De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Artikel 2.9.1 Veiligheidsrisicogebieden

Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied:

• -

  vervoermiddelen te onderzoeken;

• -

  een ieders kleding te onderzoeken;

• -

  te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend.

De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.

De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.

Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:

• -

  feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan;

• -

  zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy);

• -

  subsidiariteit en proportionaliteit;

• -

  breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid.

Jurisprudentie

ABRvS 09-11-2005, 200503854/1, LJN-nr. AU5839. De direct betrokkene (regelmatige bezoekster van het veiligheidsrisicogebied) is belanghebbende bij het besluit van de burgemeester tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied op grond van artikel 151b Gemeentewet. Rechtbank Alkmaar heeft op 28 juni 2004, LJN-nr. AP5618, onterecht geconcludeerd dat er geen rechtstreeks belang is bij het aanwijzingsbesluit (het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied). De aanwijzing van de burgemeester markeert de ruimte waarbinnen van de bevoegdheden gebruik mag worden gemaakt. Dat tot daadwerkelijk uitoefening van de bevoegdheden pas kan worden overgegaan nadat de officier van justitie daartoe een bevel heeft gegeven, doet er niet aan af dat de betrokkene door het aanwijzingsbesluit rechtstreeks in zijn belang is getroffen.

Hof Amsterdam 23-09-2005, AB 2006, 30 m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder. De in artikel 151b lid 1 Gemeentewet neergelegde bevoegdheid kan slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering worden uitgeoefend. De besluiten van de burgemeester van Amsterdam voldoen daaraan niet. Er was sprake van een zowel naar de tijd als naar het gebied genomen zeer ruime aanwijzing. Mede gezien de daartoe in ernstige mate tekorschietende motivering, voldoen de besluiten geenszins aan de in lid 3 van artikel 151b gestelde eisen, onderscheidenlijk is daarop het bepaalde in lid 6 ten onrechte niet toegepast. De consequentie hiervan is dat het aanwijzingsbesluit onbevoegd is genomen en rechtskracht mist. Het gevolg hiervan is dat aan het bevel van de officier van justitie evenmin rechtskracht toekomt en de verdachte moet worden vrijgesproken.

Artikel 10 Cameratoezicht op openbare plaatsen

Eerste lid

Op grond van artikel 151c van de Gemeentewet kan de gemeenteraad aan de burgmeester bij verordening de bevoegdheid verlenen tot het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde. De gemeenteraad kan daarbij bepalen tot welke openbare plaatsen de bevoegdheid zich uitstrekt en voor welke duur de plaatsing van camera’s ten hoogste mag geschieden. Volgens de wetgever is hierdoor de toekenning van de bevoegdheid tot het plaatsen van camera’s met democratische waarborgen omkleed.

De gemeenteraad kan de bevoegdheid van de burgemeester inperken. De volgende varianten zijn bijvoorbeeld denkbaar:

• -

  De gemeenteraad besluit expliciet/impliciet om binnen de gemeente geen cameratoezicht toe te passen.

• -

  De gemeenteraad bepaalt bij verordening dat de burgemeester mag besluiten tot het toepassen van cameratoezicht op specifieke plaatsen, bijvoorbeeld in de binnenstad, en geeft daarbij aan voor welke duur de plaatsing van camera’s ten hoogste mag geschieden.

• -

  De gemeenteraad verleent bij verordening zonder beperkingen de bevoegdheid aan de burgemeester tot plaatsing van camera’s ten behoeve van de handhaving van de openbare orde op openbare plaatsen.

Het besluit van de burgemeester tot plaatsing van camera’s op een openbare plaats is een besluit van algemene strekking waartegen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat.

Het kan voorkomen dat beelden worden gemaakt van personen die een pand binnengaan of verlaten. De eigenaren van dergelijke panden zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van de Awb, evenals bijvoorbeeld degenen die in zo’n pand werken of wonen (huurders) of anderszins regelmatige bezoekers van zo’n pand zijn

Doel van het cameratoezicht

Gemeentelijk cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet mag uitsluitend plaatsvinden voor het handhaven van de openbare orde. Dit begrip omvat ook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving. Dit hoofddoel laat onverlet dat deze vorm van cameratoezicht ook subdoelen mag dienen. Zo biedt artikel 151c lid 7 Gemeentewet de mogelijkheid om de opgenomen beelden te gebruiken voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarnaast mogen camera’s worden gebruikt om de politie en andere hulpdiensten efficiënter en effectiever in te zetten. De preventieve werking van cameratoezicht vergroot bovendien hun veiligheid.

Openbare plaats

De invulling van het begrip openbare plaats uit artikel 151c Gemeentewet is ontleend aan de wetsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties (Wom). Op grond van die wet omvat het begrip openbare plaats, zeer in het algemeen, de plaatsen ‘waar men komt en gaat’. In eerste instantie gaat het hierbij om ‘de straat’ of ‘de weg’ in de ruime zin des woords, ofwel de wegen die voor eenieder vrij toegankelijk zijn. Maar het begrip omvat nog een aantal andere plaatsen die een met de weg vergelijkbare functie vervullen en daarom als het ‘verlengde’ van de weg kunnen worden aangemerkt. In de wetsgeschiedenis staan als voorbeelden vermeld: openbare plantsoenen, speelweiden, parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, winkelgalerijen, stationshallen en vliegvelden.

Artikel 2 Wom bevat twee criteria om vast te stellen of er sprake is van een openbare plaats:

• 1.

  Vereist is dat de plaats ‘openstaat voor het publiek’. Dat wil zeggen volgens de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16) zeggen dat eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (…). Dat de plaats ‘openstaat’ betekent voorts dat geen beletselen in de vorm van een meldingsplicht, de eis van een voorafgaand verlof of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats. Op grond van het vorenstaande kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, gemeentehuizen, parkeerterreinen, musea, warenhuizen, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt.

• 1.

  Het open staan van de plaats dient te zijn gebaseerd op bestemming of op vast gebruik. Deze bestemming kan blijken uit een besluit van de gerechtigde of uit de bedoeling die spreekt uit de inrichting van de plaats. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16). Een incidentele openstelling van een plaats door de rechthebbende maakt de plaats nog niet tot een openbare plaats in de zin van de Wom.

In de Wom zijn kerken en andere gebouwen, die door de rechthebbende zijn bestemd voor de belijdenis van een geloofsovertuiging, uitgesloten van het begrip openbare plaats. Dit betekent dat het ook krachtens artikel 151c Gemeentewet niet is toegestaan toezichtcamera’s te plaatsen in kerken, moskeeën en dergelijke. Evenmin is het toegestaan om, in het kader van dit artikel, toezichtcamera’s te richten op de ingang van dergelijke gebouwen. Indien echter beelden worden gemaakt van een openbare plaats (een straat of plein) waaraan bijvoorbeeld een kerk is gelegen, is het wel toegestaan dat het exterieur van die kerk in beeld komt.

Particulier eigendom

Bepaalde openbare plaatsen zijn in particulier eigendom. Voorbeelden hiervan zijn de vrijelijk voor publiek toegankelijke gedeelten van stationsterreinen, stationshallen en sommige winkelpassages. De onderhavige regeling geldt indien gemeenten in het desbetreffende gebied cameratoezicht willen toepassen in het belang van de handhaving van de openbare orde.

Gemeenten kunnen bij openbare plaatsen die in particulier eigendom zijn, zoals bedrijfsterreinen, voor de handhaving van de openbare orde gebruik maken van particuliere camera’s en/of het cameratoezicht samen met particulieren uitvoeren. Deze samenwerking moet dan wel voldoen aan de voorwaarden uit artikel 151c Gemeentewet.

Vaste camera’s

Artikel 151c lid 1 Gemeentewet heeft betrekking op het langdurig plaatsen van vaste camera’s op openbare plaatsen voor de handhaving van de openbare orde. Met het begrip vast (statisch) wordt bedoeld dat de camera’s nagelvast zijn bevestigd. Dit bevestigen gebeurt veelal door montage aan de gevels of dakranden van gebouwen of op daarvoor geplaatste palen. Met het begrip vast (statisch) wordt niet bedoeld dat camera’s een vast ingekaderd beeld weergegeven. Het gebruik van de camera’s kan dynamisch zijn, dat wil zeggen dat de observatiehoek en de grote van de observatiehoek op afstand kan worden ingesteld (pendelen/in- en uitzoomen). Evenmin is er een beperking voor interactieve toepassingen, zoals het gebruik van noodknoppen en de mogelijkheid om vanuit de centrale burgers op hun gedrag toe te spreken.

De wetgever heeft dit onderwerp uitputtend bij formele wet geregeld. Uitsluitend op de wijze omschreven in artikel 151c Gemeentewet kan worden besloten tot langdurige plaatsing van vaste camera’s ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Ander gebruik van camera’s ten behoeve van de openbare orde en veiligheid dan het hiervoor bedoelde statische en langdurige gebruik, wordt door de regeling onverlet gelaten. Hierbij moet men met name denken aan kortstondig en/of mobiel cameragebruik bij evenementen, rellen en grootschalige ordeverstoringen. In die gevallen, waarbij steeds een concrete aanleiding bestaat, kan de bevoegdheid tot cameragebruik worden ontleend aan artikel 2 van de Politiewet 1993.

Proportionaliteit en subsidiariteit

Het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen moet noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Het cameratoezicht moet evenredig zijn in relatie tot het doel (proportionaliteit) en er moet worden bezien of dit doel, i.c. de handhaving van de openbare orde, niet op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd (subsidiariteit).

De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit verlangen dat periodiek moet worden beoordeeld of de doelstelling(en), die aan het plaatsen van de camera’s ten grondslag hebben gelegen, zijn gerealiseerd en of er nog langer een noodzaak bestaat voor cameratoezicht. Daarom geldt op grond van artikel 151c lid 1 Gemeentewet dat de plaatsing van camera’s geschiedt voor een bepaalde duur. Na het verstrijken van deze termijn kan het cameratoezicht, bij gebleken noodzaak, worden verlengd. Het ligt daarom voor de hand om de duur van plaatsing te koppelen aan een evaluatie.

Kenbaarheid

In artikel 151c lid 4 Gemeentewet is vastgelegd dat het gebruik van camera’s kenbaar moet zijn. Burgers moeten in elk geval in kennis worden gesteld van de mogelijkheid dat zij op beelden kunnen voorkomen zodra zij het gebied betreden dat valt binnen het bereik van de camera’s. Aan het kenbaarheidsvereiste moet niet alleen worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt. Door het goed zichtbaar plaatsen van borden, waarop wordt aangeven dat in het betrokken gebied met camera’s wordt gewerkt, kan het publiek op deze mogelijkheid worden geattendeerd. Overigens houdt het kenbaarheidsvereiste niet in dat camera’s altijd zichtbaar moeten zijn of dat de burgers op de hoogte moeten worden gesteld van de precieze opnametijden.

In artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht is de niet-kenbare toepassing van cameratoezicht op voor het publiek toegankelijke plaatsen strafbaar gesteld! De straf kan een hechtenis van ten hoogste twee maanden inhouden of een geldboete van € 4.500.

Overgangstermijn

Reeds lopende cameraprojecten moeten worden aangepast aan het nieuwe wettelijke kader. De wetgever heeft voor bestaande projecten een overgangstermijn vastgesteld van één jaar. Deze overgangstermijn gaat lopen op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet. Om onder de werking van de overgangstermijn te vallen, dienen de camera’s op het moment van inwerkingtreding van artikel 151c Gemeentewet reeds geplaatst te zijn. Dat heeft consequenties voor:

• -

  de uitvoering conform de regeling;

• -

  het formaliseren van de wettelijke grondslag voor cameratoezicht.

Besluit cameratoezicht op openbare plaatsen

Op grond van artikel 151c lid 8 Gemeentewet worden nadere regels gesteld om de goede uitvoering van het cameratoezicht te waarborgen. Deze regels hebben betrekking op:

• -

  de vaste camera’s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste lid, en de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht;

• -

  de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht;

• -

  de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt.

In het Ontwerpbesluit cameratoezicht op openbare plaatsen wordt een certificatieregeling in het leven geroepen. Het toetsingskader zijn de beoordelingsrichtlijnen van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Er bestaat een richtlijn voor het ontwerp van het camerasysteem en een richtlijn voor de toezichtcentrale. Door certificering wordt de kwaliteit, en daarmee de betrouwbaarheid van het cameratoezicht gewaarborgd. De beoordelingsrichtlijnen zijn verkrijgbaar op: www.hetccv.nl.

Voor nadere informatie over de invoering van cameratoezicht in de zin van artikel 151c Gemeentewet wordt verwezen naar de handreiking cameratoezicht van het CCV. Deze bevat naast een uiteenzetting van het wettelijk kader ook meer praktische informatie om op een zorgvuldige, weloverwogen wijze (al dan niet) over te gaan tot cameratoezicht. De handreiking is eveneens te vinden op www.hetccv.nl

Tweede lid

De gemeenteraad heeft op grond van artikel 151c lid 1 Gemeentewet de bevoegdheid om ook andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Het gaat dan om plaatsen, zoals parkeerterreinen, die vanwege het doelgebonden verblijf niet onder de definitie van openbare plaats uit de Wom vallen. De wetgever heeft hiermee beoogd dat gemeenten snel kunnen inspelen op gebleken lokale behoeften. Het uitgangspunt blijft te allen tijde dat het cameratoezicht noodzakelijk moet zijn met het oog op de handhaving van de openbare orde.

Hoofdstuk 3, Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.

Algemene toelichting

1. Verordenende bevoegdheid van gemeenten

Volgens artikel 273a van het Wetboek van Strafrecht is het exploiteren van prostitutie niet langer in algemene zin, maar nog slechts in bepaalde omstandigheden strafbaar. Over de vormen van exploitatie van prostitutie die niet langer strafbaar zijn, is geen nadere formele wetgeving vastgesteld. De gemeentelijke bevoegdheid om daarover bij verordening regels te stellen, heeft daardoor een autonoom karakter: bij gebrek aan nadere formele regelgeving, zijn gemeenten immers niet verplicht om ter uitvoering daarvan bij (medebewinds-)verordening regels vast te stellen. Hoewel autonoom, mag de verordenende bevoegdheid echter uitsluitend worden aangewend ‘ter regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente’: blijkens artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet moeten gemeenten zich daarbij namelijk beperken tot de behartiging van belangen die zijn aan te merken als gemeentelijke belangen.

Dit hoofdstuk van de APV is echter niet uitsluitend gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, maar - voorzover het betrekking heeft op prostitutie - tevens op artikel 151a Gemeentewet.

Bij artikel 19, derde lid, van de Grondwet kan de vrije keuze van arbeid worden onderscheiden van de uitoefening daarvan. Ter waarborging van een maatschappelijk verantwoorde arbeidsuitoefening leggen tal van vergunningsvoorschriften daaraan beperkingen op (in het belang van kwaliteitsbewaking, de bescherming van de cliënt, de bescherming van de werknemer tegen gevaar en exploitatie, de bescherming van de omgeving tegen gevaar en overlast en dergelijke). Deze vergunningsvoorschriften hebben niet als motief het beperken van de vrijheid van arbeidskeuze en dienen dan ook niet te worden beschouwd als beperking daarvan. Desalniettemin mogen deze vergunningsvoorschriften - ook al liggen daaraan andere motieven ten grondslag - niet zo ver strekken dat de vrije arbeidskeuze daardoor impliciet illusoir wordt. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat gemeenten, bijvoorbeeld aan het beroep van bordeelhoud(st)er of van prostituee, beperkingen mogen opleggen ter ‘regeling en bestuur van de gemeentelijke huishouding’: in het belang van de openbare orde, de voorkoming of beperking van overlast, de bescherming van de woon- en leefomgeving en dergelijke.

Gebod of verbod; vergunning of ontheffing

Gemeenten die (exploitatie van) prostitutie willen reguleren en daartoe bij verordening vergunningsvoorschriften willen vaststellen, kunnen dat doen in de vorm van geboden of verboden.

De keuze voor gebodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wenst te volstaan met repressief toezicht en niet de behoefte heeft op (exploitatie van) prostitutie preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten bij (exploitatie van) prostitutie de vergunningsvoorschriften in acht worden genomen die de gemeente daarover heeft vastgesteld, maar is daarvoor geen nadere voorafgaande toestemming van gemeentewege vereist. Gebodsbepalingen hebben onder meer als voordeel dat de bestuurslasten relatief beperkt zijn: nadat de gemeente de regels ‘eenmalig’ heeft vastgesteld, beperkt zij zich tot het uitoefenen van toezicht op de naleving daarvan.

De keuze voor verbodsbepalingen ligt in de rede, indien de gemeente wel de behoefte voelt om niet alleen repressief maar ook preventief toezicht uit te oefenen. In dat geval moeten vanzelfsprekend eveneens de vergunningsvoorschriften worden nageleefd die de gemeente over (exploitatie van) prostitutie heeft vastgesteld, maar is daarvoor bovendien de voorafgaande toestemming van de gemeente vereist.

Dit toestemmingsvereiste kan gestalte worden gegeven door (in de verbodsbepaling) een vergunning- of een ontheffingplicht op te nemen. Een vergunningplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf niet als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht dat daarop voorafgaand toezicht kan worden uitgeoefend. Verboden is in dat geval niet de activiteit zelf, maar het verrichten daarvan zonder toestemming (vergunning). Een ontheffingsplicht is op zijn plaats, indien de te reguleren activiteit op zichzelf als ontoelaatbaar wordt beschouwd maar het wenselijk wordt geacht de mogelijkheid te behouden om die, indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen, toch te laten plaatsvinden. Verboden is in dat geval de activiteit zelf, zij het dat daarvoor bij wijze van uitzondering toestemming (ontheffing) kan worden verleend.

Aan de opheffing van het algemeen bordeelverbod ligt de gedachte ten grondslag, dat (exploitatie van) prostitutie voortaan op zichzelf als een toelaatbare activiteit moet worden beschouwd en slechts strafbaar is indien er sprake is van onvrijwilligheid of van betrokkenheid van minderjarige dan wel illegale prostituees. Omdat de bepalingen van hoofdstuk 3 zich richten op het reguleren van eerstgenoemde, niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie, is daarin gekozen voor de vergunningfiguur.

2. Vormen van (exploitatie van) prostitutie

Prostitutie wordt in tal van vormen uitgeoefend en geëxploiteerd. Een aantal van die vormen kan worden onderscheiden, naar gelang de mate waarin de prostituee daarbij zelfstandig werkzaam is.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte en in dienstverband (seksclubs, bordelen, privéhuizen en dergelijke), is de invloed van de exploitant naar verhouding het grootst. In de inrichting bepalen zij de ‘huisregels’ voor de prostituee, die bijvoorbeeld kunnen uiteenlopen van verplicht condoomgebruik tot de onmogelijkheid voor de prostituee om onveilig seksueel contact te weigeren. Bij deze vorm van prostitutie wordt de hoogte van de inkomsten van de exploitant rechtstreeks beïnvloed door het aantal klanten.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend in een daarvoor ingerichte ruimte maar niet in dienstverband (kamerverhuurbedrijven, raamprostitutiebedrijven, prostitutiehotels en dergelijke), is sprake van een geringere invloed van de exploitant en van een minder direct verband tussen het aantal klanten en de inkomsten van de exploitant. Meestal beperkt de rol van de exploitant zich tot het verhuren van ‘ramen’, en bestaat tussen exploitant en prostituee alleen een huurovereenkomst. De prostituee werkt in hoge mate zelfstandig (en voor zichzelf), al kan die zelfstandigheid worden beperkt door andere omstandigheden zoals een afhankelijkheid van de exploitant of een (slechte) eigen financiële situatie.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte maar wel in dienstverband (escortbedrijven en dergelijke), geldt weer wel dat het aantal klanten rechtstreeks van invloed is op de inkomsten van de exploitant. De prostituee werkt daarbij echter niet in het bedrijf van de exploitant, maar in een hotel of bij klanten thuis. De bemoeienis van de exploitant met de werkwijze van de prostituee is daardoor relatief gering.

Bij prostitutie die wordt uitgeoefend buiten een daarvoor ingerichte ruimte en niet in dienstverband (straatprostitutie, thuiswerk en dergelijke) is de zelfstandigheid van de prostituee doorgaans het grootst. Straatprostituees werven hun klanten op de openbare weg. Thuiswerk(st)ers adverteren soms in bladen, maar beschikken vaak ook over een vaste klantenkring die zich uitbreidt langs informele weg. Op zichzelf zijn zij in staat zelf ‘de regels te bepalen’. Maar doordat de onderhandelingen tussen klant en prostituee in korte tijd moeten worden afgerond en de werksituatie vaak onveilig is, is de machtspositie van klanten relatief sterk. Die wordt nog versterkt doordat straatprostituees veelal drugs gebruiken; de noodzaak om hun verslaving te bekostigen, kan verder afbreuk doen aan hun onderhandelingspositie.

Genoemde vormen van (exploitatie van) prostitutie onderscheiden zich niet alleen voor wat betreft de zelfstandigheid van de prostituee, maar ook voor wat betreft de invloed op de openbare ruimte van elk van die vormen. Zo behoeft bijvoorbeeld geen betoog, dat van ‘zichtbare’ vormen (straat- en raamprostitutie) een veel sterkere uitstraling op de woon- en leefomgeving uitgaat dan van club- of escortprostitutie. Wel kan worden opgemerkt dat omdat raamprostitutie meer zichtbaar is, wel betere controlemogelijkheden voorhanden zijn. Het ligt dan ook in de rede dat dit onderscheid in het gemeentelijk prostitutiebeleid tot uitdrukking zal komen.

Bevoegdheden opsporingsambtenaren en toezichthouders

Dit hoofdstuk bevat geen bepalingen over opsporingsambtenaren en toezichthouders. Hun bevoegdheden zijn geregeld in hoofdstuk 6 van deze model-APV en in de artikelen 5:11 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Gemeenten die in de vergunning nadere vergunningsvoorschriften opnemen met daarin eisen ten aanzien van (volks)gezondheid en hygiëne waarvan de controle het best kan geschieden door GGD-artsen, kunnen desgewenst deze functionarissen als toezichthouder aanwijzen. Hierbij kan wel worden opgemerkt dat er spanning kan ontstaan tussen de functie van vertrouwenspersoon en de taak als toezichthouder. Op die manier kunnen zij de bevoegdheden verkrijgen die voor adequate controle noodzakelijk zijn.

Jurisprudentie

Nulbeleid. “Bescherming openbare zeden” in bestemmingsplan is geen motief.LJN-nr. AE2838, JG 02.0108 m.nt. A.L. Esveld.

Planologische voorwaarden voor de vestiging van bordelen toegestaan, ook al zouden deze de vestiging van een prostitutiebedrijf op een bepaalde plaats feitelijk onmogelijk maken. LJN-nr. AN9215, JG 04.0077 m.nt. A.L. Esveld.

De omstandigheid dat de prostituees in afwachting van een beslissing op de aanvraag rechtmatig in Nederland verblijven maakt niet dat zij in dat stadium aan de zogenoemde Associatieovereenkomsten aanspraak kunnen ontlenen om arbeid als zelfstandige te mogen verrichten. LJN-nr. AO3839, JG 04.0112 m.nt. A.L. Esveld.

In een nota opgenomen ruimtelijke relevante criteria zijn voldoende voor de onderbouwing van gebruiksbepalingen behorend bij een bestemmingsplan die het gebruik als bordeel beperken. Een erotische massagesalon is een seksinrichting en kan worden aangemerkt als een prostitutiebedrijf. LJN-nr. AQ8750, JG 04.0150 m.nt. A.L. Esveld.

Voor betaalde tantramassage is vergunning op grond van de APV nodig, onverlet de planologische vrijstelling voor een schoonheidsinstituut. LJN-nr. AT4882, JG 05.0079 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.1.1 Begripsomschrijvingen

Prostitutie en prostituee(onder a en b)

Deze omschrijving van het begrip ‘prostitutie’ is afgeleid van de definitie in artikel 273a, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Om onder andere taalkundige redenen zijn de termen ‘derde’ en ‘betaling’ uit de definitie in het Wetboek van Strafrecht in deze definitie vervangen door respectievelijk ‘ander’ en ‘vergoeding’.

Seksinrichting (onder c)

Het begrip seksinrichting is het centrale begrip voor deze verordening. Seksinrichtingen zijn er in verschillende varianten. Daarom is in deze definitie bewust gekozen voor een algemene omschrijving. Die omschrijving sluit aan bij het spraakgebruik en in diverse rechterlijke uitspraken gehanteerde definities (zie onder andere: Pres. Rb Amsterdam 24 januari 1997; Awb 96/12338 GEMWT; niet gepubliceerd). ‘Seksinrichting’ als hier omschreven zijn inrichtingen waarin op bedrijfsmatige wijze seksuele diensten worden verleend, dan wel waarin deze diensten in een zodanige omvang en met een zodanige frequentie worden aangeboden dat die als bedrijfsmatig kunnen worden aangemerkt. Deze constructie (alsof het bedrijfsmatig was) komt ook voor in de Wet milieubeheer.

In de definitie is gekozen voor de term ‘besloten ruimte’, omdat dit meer omvat dan het begrip ‘gebouw’. Onder besloten ruimte worden ook begrepen een vaar- of een voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte zich niet in de open lucht bevindt. Het moet dus gaan om een overdekt en geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is.

Veel voorkomende vormen van seksinrichtingen zijn in deze omschrijving uitdrukkelijk genoemd. Dit om iedere discussie over de vraag of dit type inrichting als seksinrichting dient te worden aangemerkt, te voorkomen. Dit zijn: (raam)prostitutiebedrijven, erotische-massagesalons, seksbioscopen, seksautomatenhallen, sekstheaters of parenclubs. Sommige van deze begrippen behoeven wellicht nadere toelichting. Onder een prostitutiebedrijf worden niet alleen bordelen en clubs begrepen, maar ook andere ruimten waarin prostitutie plaatsvindt, zoals zogenaamde prostitutiehotels die speciaal aan prostituees voor korte tijd kamers verhuren. Onder raamprostitutiebedrijf dient te worden verstaan een inrichting met een of meer ramen van waarachter de prostituee tracht de aandacht van passanten op zich te vestigen. Een seksbioscoop is een inrichting waarin hoofdzakelijk vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van audiovisuele apparatuur. Dit is in afwijking van een seksautomatenhal, waarin dergelijke vertoningen van erotisch-pornografische aard worden gegeven door middel van automaten en van een sekstheater, waarin deze vertoningen anders dan door middel van audiovisuele apparatuur of automaten - met andere woorden ‘live’ - worden gepresenteerd. Voor zowel de seksbioscoop, de seksautomatenhal als het sekstheater geldt dat daarin hoofdzakelijk voorstellingen van erotisch-pornografische aard worden gegeven. Een café bijvoorbeeld, waarin incidenteel een striptease-optreden plaatsvindt, dient derhalve niet als ‘sekstheater’ te worden aangemerkt. Zo’n optreden moet echter worden beschouwd als een evenement (een ‘voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’), waarvoor volgens artikel 2.2.2 vergunning van de burgemeester vereist is.

Escortbedrijf (onder d)

Een escortbedrijf is een bedrijf dat - meestal telefonisch - bemiddelt tussen klanten en prostituees. De prostituee bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats. Een escortbedrijf is geen inrichting. Het kan een kantoortje zijn, maar ook een telefooncentrale, een mobiele telefoon of een website op Internet. De plaats van de bedrijfsruimte is bepalend voor de vergunningplicht. Een escortbedrijf biedt de services actief aan door middel van advertenties en andere reclame-uitingen. Uiteraard kan er ook sprake zijn van een combinatie van een seksinrichting en een escortservice.

Sekswinkel (onder e)

De omschrijving van het begrip ‘sekswinkel’ is ontleend aan de Winkeltijdenwet. Ook in deze begripsomschrijving is bepaald dat hoofdzakelijk van verkoop van goederen in casu van erotisch-pornografische aard sprake moet zijn. Zonder die aanduiding zouden immers vele tijdschriftenwinkels als sekswinkel moeten worden aangemerkt.

Op de openingstijden van sekswinkels is het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing. Een sekswinkel is geen ‘seksinrichting’ als hierboven omschreven; de exploitatie ervan is niet onderworpen aan de vergunningplicht van artikel 3.2.1, eerste lid. De vestiging van sekswinkels zal doorgaans afdoende kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan. Indien dat in aanvulling daarop (in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving) raadzaam wordt geacht, kan worden overwogen de exploitatie van sekswinkels te verbieden in aangewezen gebieden of delen van de gemeente en daartoe artikel 3.2.7 op te nemen. Indien wordt afgezien van het opnemen van artikel 3.2.7 kan onderdeel e in artikel 3.1.1 achterwege worden gelaten en komt de titel van afdeling 2 ‘Seksinrichtingen, straatprostitutie en dergelijke’ te luiden.

Bezoeker (onder h)

Het behoeft geen betoog dat, tegen de achtergrond van de bij of krachtens de artikelen 3.2.3 of 3.2.4 vastgestelde sluitingsuren, niet alle in de inrichting aanwezige personen als ‘bezoeker’ moeten worden aangemerkt.

Van het begrip ‘bezoeker’ zijn behalve de exploitant(en), de beheerder(s), de prostituees en de personeelsleden van de exploitant, tevens toezichthouders en opsporingsambtenaren uitgezonderd, alsmede andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is (hierbij valt te denken aan personen die de inrichting moeten kunnen betreden voor het leveren van goederen, of voor het uitvoeren van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden).

Jurisprudentie

Een bordeel is een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174 lid 1, van de Gemeentewet. Een bordeel past niet in de functie woonbebouwing. LJN-nr. AE5853, JG. 03.0062, m. nt. A.L. Esveld.

Prostitutiebedrijf is een voor publiek openstaand gebouw. Strijd met het bestemmingsplan als weigeringgrond aanvaard. Exploitatie van het prostitutiebedrijf past niet in het bestaand woonklimaat. LJN-nr. AH9858, JG 03.0194, m. nt. A.L. Esveld.

Parenclub in woning niet toegestaan wegens strijd met bestemmingsplan. LJN-nr. AE6669, JG 03.0024, m. nt. A.L. Esveld.

Een parenclub met erotisch café levert niet meer overlast op dan een relaxbedrijf met horeca. Bestemmingsplan als weigeringgrond in de APV aanvaard. LJN-nr.AF9857, JG 04.0111, m. nt. A.L. Esveld.

In een nota opgenomen ruimtelijke relevante criteria zijn voldoende voor de onderbouwing van gebruiksbepalingen behorend bij een bestemmingsplan die het gebruik als bordeel beperken. Een erotische massagesalon is een seksinrichting en kan worden aangemerkt als een prostitutiebedrijf. LJN-nr. AQ8750, JG 04.0150, m.nt. A.L. Esveld.

Voor betaalde tantramassage is vergunning op grond van de APV nodig, onverlet de planologische vrijstelling voor een schoonheidsinstituut. LJN-nr. AT4882, JG 05.0079 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.1.2 Bevoegd bestuursorgaan

De artikelen 160 en 174 van de Gemeentewet maken deze bevoegdheidsafbakening noodzakelijk. Volgens artikel 160 is het college belast met de uitvoering van raadsbesluiten (waaronder autonome verordeningen als deze) tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. Dit laatste doet zich hier voor: artikel 174 belast de burgemeester namelijk met ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven’ (eerste lid) en met ‘de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht’ (derde lid).

In veruit de meeste gevallen dient de burgemeester derhalve te worden aangemerkt als het bevoegde bestuursorgaan. Zijn bevoegdheid betreft namelijk de voor het publiek openstaande gebouwen en de openbare samenkomsten en vermakelijkheden. In de definitie van seksinrichtingen is echter het ruimere begrip ‘ruimte’ opgenomen. Dat betekent dat het college bevoegd is als het gaat om met name de vaar- en voertuigen. Ook is het college bevoegd als het gaat om escortbedrijven. Het gebruik van de openbare weg, waarbij in dit verband met name gedacht moet worden aan de aanwijzing van tippelzones, is een bevoegdheid van het college. Om deze afbakening - waar aan de orde - niet steeds opnieuw volledig te moeten weergeven, is in hoofdstuk 3 het begrip ‘bevoegd bestuursorgaan’ gehanteerd en is dat in artikel 3.1.2 eenmalig gedefinieerd.

Van de specifieke aard van de seksinrichting is afhankelijk wie in een concreet geval bevoegd is: het college of de burgemeester. Aangezien van onbevoegd genomen besluiten vernietiging in de rede ligt, moet deze vraag met zorgvuldigheid worden beantwoord.

Op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet kan het college een of meer van zijn bevoegdheden opdragen aan een of meer van zijn leden. Het gaat hierbij om mandaat: de opgedragen bevoegdheid wordt uitgeoefend uit naam en onder verantwoordelijkheid van het college (tweede lid), dat daarover bovendien aanwijzingen kan geven (derde lid). Om de uitvoering van het gemeentelijk prostitutiebeleid zoveel mogelijk te stroomlijnen, zou het college zijn bevoegdheid terzake kunnen mandateren aan de burgemeester. Dit doet er niet aan af dat goed moet worden bezien, of een concreet te nemen besluit een besluit van de burgemeester zelf of van het college is.

Jurisprudentie

Blijkens ARRS 27 augustus 1993 moet een raamprostitutiebedrijf worden beschouwd als een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet, ten aanzien waarvan mitsdien de burgemeester exclusief bevoegd is, JG 94.0053.

Een bordeel is een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174 lid 1, van de Gemeentewet. Een bordeel past niet in de functie woonbebouwing. LJN-nr. AE5853, JG. 03.0062, m. nt. A.L. Esveld.

Ook (reguliere) bestuursrechtelijke bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde behoren exclusief toe aan de burgemeester. LJ-nr. AR3854, JG 05.0004 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.1.3 Nadere regels

Vergunningsvoorschriften die voor de exploitatie van alle (of bepaalde categorieën van) seksinrichtingen zouden moeten gelden, kunnen krachtens dit artikel door het college worden vastgesteld als algemeen verbindende voorschriften. Artikel 3.1.3 ziet dus op delegatie van regelgevende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Vanzelfsprekend zijn de regels over de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften hierbij van overeenkomstige toepassing.

Ook kan het bevoegde bestuursorgaan zelf (nogmaals: meestal de burgemeester) over zijn bevoegdheid beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb. Evenals algemeen verbindende voorschriften nopen beleidsregels het bevoegd bestuursorgaan eveneens tot het volgen van een vaste gedragslijn bij het toepassen van de desbetreffende bevoegdheid, zij het niet onder alle omstandigheden: gelet op artikel 4:84 van de Awb moet het bevoegd bestuursorgaan namelijk handelen overeenkomstig de beleidsregel ‘tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Indien het wenselijk wordt geacht om een bevoegdheid als regel op een bepaalde wijze toe te passen, maar in bijzondere gevallen anders te kunnen besluiten, ligt het dus in de rede daarover geen ‘nadere regel’ maar een beleidsregel vast te stellen.

Artikel 3.2.1 Seksinrichtingen

Eerste lid

Zoals uiteengezet in de Algemene toelichting hoofdstuk 3 onder 2, is er hier voor gekozen de exploitatie van seksinrichtingen en escortbedrijven te reguleren door middel van de vergunningfiguur. Uit het eerste lid vloeit een voor de hele gemeente geldende vergunningplicht voort. Het wijzigen van de seksinrichting valt eveneens onder de vergunningplicht. Met het wijzigen wordt bedoeld een wijziging van welke aard dan ook. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verandering van bouwkundige aard, het aantal exploitanten, de wijze van exploitatie en de naam van een of meerdere exploitanten. Dit is om te voorkomen dat de vergunning uit de pas loopt met de feitelijke situatie.

Het is ook mogelijk om een gedifferentieerd vergunningstelsel vast te stellen, indien de lokale omstandigheden het wenselijk maken dat seksinrichtingen (alle, of bepaalde soorten) geografisch worden geconcentreerd. De mogelijkheid om - met vergunning - een seksinrichting te exploiteren, bestaat dan uitsluitend in daartoe aangewezen gebieden of delen van de gemeente en is voor het overige verboden. Zo’n beleid wordt veelal ingegeven door het belang van de openbare orde of van de woon- en leefomgeving: het concentreren van seksinrichtingen in bepaalde gebieden kan bijvoorbeeld gewenst zijn, om daarop met voldoende intensiteit toezicht te kunnen uitoefenen of om deze inrichtingen te weren uit woonwijken of andere gebieden die vanuit een oogpunt van woon- en leefomgeving ‘gevoelig’ zijn. Behalve ten aanzien van seksinrichtingen in het algemeen, kan een dergelijk beleid vanzelfsprekend ook worden gevoerd ten aanzien van een of meer vormen daarvan.

Als grondslag voor een (algemeen) concentratiebeleid, zou artikel 3.2.1 als volgt kunnen luiden:

Artikel 3.2.1 Seksinrichtingen

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan een seksinrichting te exploiteren of te wijzigen in door het college aangewezen gebieden of delen van de gemeente.

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting te exploiteren in andere gebieden of delen van de gemeente dan de in het eerste lid bedoelde.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen.

• 1.

  In de aanvraag om en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:

  • a.

    de persoonsgegevens van de exploitant;

  • b.

    de persoonsgegevens van de beheerder; en

  • c.

    de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf.

Ook kan, om de exploitatie van seksinrichtingen te reguleren vanuit het belang van openbare orde of van de woon- en leefomgeving, ervoor worden gekozen het aantal vergunningen dat kan worden verleend aan een maximum te binden. Zo’n maximumbeleid kan ‘zelfstandig’ worden toegepast, maar kan ook worden gehanteerd ter ondersteuning van genoemd concentratiebeleid: denkbaar is immers dat een maximumbeleid een waardevolle bijdrage kan leveren bij de bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gebieden die zijn aangewezen voor het exploiteren van seksinrichtingen. Indien de plaatselijke omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan een maximum-beleid worden toegesneden op de uiteenlopende vormen van seksinrichtingen. Zo kan in een gemeente met het oog op de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat beleid worden gevoerd waarin de vestiging van raamprostitutiebedrijven slechts in zeer beperkte mate, of zelfs in het geheel niet wordt toegestaan.

In een vergunningvoorschrift ten behoeve van een prostitutiebedrijf kan uiteraard ook het aantal werkzame prostituees worden gemaximeerd, waardoor de splitsing van ramen of werkruimten - in het verleden kwam dit met name voor bij raamprostitutie - kan worden voorkomen (ARRS 29-08-1989; Gst. 6901, 6 en JG 90.0003 . Zie verder de toelichting bij artikel 3.3.2, tweede lid, onder a.

Vanzelfsprekend is het mogelijk exploitatievergunningen te verlenen voor een bepaalde duur, bijvoorbeeld 2 jaar, zodat periodiek het functioneren van inrichting(en) of het gemeentelijk beleid terzake kan worden geëvalueerd.

In deze bepaling is ervoor gekozen om escortbedrijven aan dezelfde vergunningplicht als seksinrichtingen te onderwerpen. Hierdoor wordt een eenduidige systematiek gehanteerd. De vergunning zal echter veel minder omvattend (kunnen) zijn, omdat de activiteiten van een escortbedrijf nu eenmaal niet in een inrichting plaatsvinden. De toetsing van de vergunningaanvraag zal zich derhalve veelal beperken tot de toetsing van de antecedenten van de exploitant en beheerder. Tegen die achtergrond is het denkbaar dat gemeenten voor escortbedrijven geen vergunningplicht, maar een meldingsplicht instellen.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Tweede lid

De ruime strekking van de in het eerste lid genoemde vergunningplicht laat vanzelfsprekend onverlet, dat het bevoegd bestuursorgaan zich aan de hand van een ingediende vergunningaanvraag een oordeel moet (kunnen) vormen over alle rechtstreeks bij het te nemen besluit betrokken belangen (artikel 3:4 van de Awb). Indiening en inontvangstname van een aanvraag staan dus nadrukkelijk in het teken van het vergaren van alle kennis over relevante feiten en betrokken belangen, die nodig is om tot een zorgvuldige afweging te kunnen komen.

In het tweede lid is bepaald dat in de aanvraag ten minste moet zijn vermeld wat de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf is en wie de exploitant en de beheerder zijn. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag en voor de ingevolge artikel 1.4 op te leggen vergunningsvoorschriften of beperkingen is de aard van de seksinrichting relevant. Het is van belang te weten of het om bijvoorbeeld een prostitutiebedrijf of een sekstheater gaat, of een combinatie. De vraag of vergunning kan worden verleend voor raamprostitutiebedrijven, wordt in de meeste gevallen strenger beoordeeld dan een andere seksinrichting. Raamprostitutiebedrijven hebben doorgaans een beduidend sterkere (nadelige) invloed op de openbare ruimte dan bijvoorbeeld clubs. Denkbaar is dat het bevoegd bestuursorgaan op een bepaalde locatie een prostitutiebedrijf toelaatbaar acht maar, ter bescherming van de woon- en leefomgeving of ter voorkoming van (verkeers)overlast, een raamprostitutiebedrijf niet of slechts in beperkte mate. In dat geval moet het bevoegd bestuursorgaan zich er bij beoordeling van de aanvraag van bewust (kunnen) zijn dat aan een te verlenen vergunning het voorschrift dient te worden verbonden dat het ter plaatse te exploiteren prostitutiebedrijf niet van zogenaamde vitrines of ramen respectievelijk slechts van een bepaald aantal vitrines mag zijn voorzien. Door wie de inrichting zal worden geëxploiteerd en beheerd is relevant, omdat deze personen niet van slecht levensgedrag mogen zijn en dienen te voldoen aan de eisen van zedelijk gedrag, zoals gesteld in artikel 3.2.2. De vergunningverlening is bovendien persoonsgebonden en niet overdraagbaar. Dit blijkt uit artikel 1.5.

Blijkens artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het niet-overleggen van de in het tweede lid genoemde gegevens voor het bevoegd bestuursorgaan aanleiding zijn om - mits gelegenheid tot aanvulling is geboden - de aanvraag niet te behandelen. Het kan van meer gegevens wenselijk zijn om ze te kunnen hanteren als behandelingsvereiste als hier bedoeld; daartoe kan het tweede lid worden uitgebreid. Bij wijze van voorbeeld van een meer uitgebreid tweede lid, volgt hier de volgende alternatieve tekst:

• 2.

  In de aanvraag om en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:

  • a.

    de persoonsgegevens van de exploitant;

  • b.

    de persoonsgegevens van de beheerder;

  • c.

    het aantal werkzame prostituees;

  • d.

    de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf;

  • e.

    de plaatselijke en kadastrale ligging van de seksinrichting door middel van een situatietekening met een schaal van tenminste 1:1000;

  • f.

    de plattegrond van de seksinrichting door middel van een tekening met een schaal van tenminste 1:100;

  • g.

    bewijs van inschrijving in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel; en

  • h.

    bewijs waaruit blijkt dat de exploitant gerechtigd is tot het gebruik van de ruimte bestemd voor de seksinrichting.

Ook kan - door het bevoegd bestuursorgaan - een nadere regel (als bedoeld in artikel 3.1.3) worden vastgesteld. Overwogen kan worden om, al dan niet per type seksinrichting, een aanvraagformulier vast te stellen als bedoeld in artikel 4:4 van de Awb.

Jurisprudentie

Parenclub in woning niet toegestaan wegens strijd met bestemmingsplan. LJN-nr. AE6669, JG 03.0024, m. nt. A.L. Esveld.

Bouwvergunning mag op grond van planologische uitstraling niet worden geweigerd (bestemming prostitutie), de exploitatie van raambordelen is daartegen uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet toegestaan. LJN-nr. AK4053, JG 03.0195, m. nt. A.L. Esveld.

Planologische voorwaarden voor de vestiging van bordelen toegestaan, ook al zouden deze de vestiging van een prostitutiebedrijf op een bepaalde plaats feitelijk onmogelijk maken. LJN-nr. AN9215, JG 04.0077 m. nt. A.L. Esveld

Artikel 3.2.2 Gedragseisen exploitant en beheerder

De opheffing van het algemeen bordeelverbod is onder meer gericht op het ‘decriminaliseren’ van de niet langer strafbare vormen van (exploitatie van) prostitutie. Daarom is het, ook volgens de wetgever, van belang dat bij de besluitvorming over een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting rekening gehouden kan worden met de antecedenten van de daarbij betrokken personen: de exploitant en de beheerder(s).

Aan het orgaan dat bevoegd is (meestal de burgemeester) vergunningen als bedoeld in dit hoofdstuk af te geven, kunnen gegevens uit de justitiële documentatieregisters worden verstrekt over personen die als exploitant of beheerder zijn vermeld in een aanvraag . (artikel 13 van het Besluit justitiële gegevens)

In artikel 3.2.2. wordt zo veel mogelijk dezelfde terminologie gehanteerd en worden nagenoeg dezelfde eisen gesteld als in artikel 5 van de Drank- en Horecawet en het daarop gebaseerde Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet. Dit heeft als voordeel dat voor seksinrichtingen waarvoor tevens een vergunning krachtens de Drank- en Horecawet is vereist een antecedentenonderzoek kan worden verricht. Belangrijker nog dan dit procedurele argument is het feit dat inhoudelijk min of meer dezelfde belangen wegen bij de antecedentenbeoordeling. In aanvulling op het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horeca zijn in deze bepaling zedendelicten en mishandeling uit het Wetboek van Strafrecht en overtredingen van de Vreemdelingenwet en de Wav opgenomen. De toevoeging van bepalingen over misdrijven tegen de zeden en mishandeling dienen ter bescherming van de prostituees. De relevantie van de opname van de Vreemdelingenwet en de Wav is gelegen in de bestrijding van de mensenhandel.

Net als in de Drank- en Horecawet kan de aanduiding ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’ in het eerste lid onder b. méér omvatten dan wat gesteld is in de navolgende leden. Anders gezegd: lid 2 tot en met 5 geven aan wanneer in elk geval sprake is van ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’. Dat het niet als een limitatieve opsomming dient te worden opgevat blijkt uit het gebruik van het woord ‘naast’ aan het begin van het tweede lid.

Bij de beoordeling van deze zedelijkheidseisen, de verkregen gegevens uit de justitiële documentatie en de toetsing ervan aan het besluit, kan worden aangesloten bij de daarover reeds bestaande jurisprudentie.

Jurisprudentie

‘In enig opzicht van slecht levensgedrag’ ex artikel 3.2.2, eerste lid, onder b omvat meer dan de ‘onherroepelijke veroordeling’ ex tweede lid, onder b van de model-APV. LJN-nr. AO6071, JG 04.0076 m. nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.2.2 van de APV Uden (gedragseisen exploitant en beheerder) is onverbindend wegens strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet. De vereiste wettelijke grondslag ontbreekt in artikel 151a van de Gemeentewet. Rb ‘s-Hertogenbosch 24-03-2006, Awb 05/588, LJN-nr. AV8180

Artikel 3.2.3 Sluitingstijden

Eerste lid

De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling is gegrond op artikel 149 van de Gemeentewet. De raad kan verplichte sluitingstijden voor openbare (waaronder seks)inrichtingen vaststellen ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving, ter voorkoming of beperking van overlast en dergelijke. Deze bevoegdheid houdt evenzeer in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor het sluitingsuur van openbare inrichtingen als deze, mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet is gelegen in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

De in het eerste lid opgenomen sluitingsbepaling maakt onderscheid tussen werkdagen en het weekeinde. Uiteraard kan worden gekozen voor een ander (of geen) onderscheid, zoals ook - door aanpassing van het eerste lid, of in de vorm van een nadere regel als bedoeld in artikel 3.1.3 - voor verschillende typen seksinrichtingen een verschillend sluitingstijdenregime kan worden vastgesteld.

De hier opgenomen sluitingsurenregeling (want van toepassing op het begrip ‘seksinrichting’) heeft geen betrekking op sekswinkels. Zoals vermeld in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is op sekswinkels het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing.

Tweede lid

Het bevoegd orgaan kan door middel van een voorschrift als bedoeld in artikel 1.4 voor een of meer afzonderlijke seksinrichtingen andere sluitingstijden vaststellen. Volgens het tweede lid kan daartoe een voorschrift worden verbonden aan de vergunning die aan de exploitant van de betrokken inrichting(en) zal worden verleend. Zo’n vergunningvoorschrift is er een als bedoeld in artikel 1.4 en moet mitsdien strekken ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning vereist is.

Over de uitoefening van deze bevoegdheid kan het bevoegd bestuursorgaan desgewenst beleidsregels vaststellen als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Daarin kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat, bij het beantwoorden van de vraag of voor een afzonderlijke inrichting bij vergunningvoorschrift afwijkende sluitingstijden zullen worden vastgesteld, per categorie seksinrichting als regel een bepaald beleid wordt gehanteerd. Van het voor die categorie geldende beleid kan het bevoegd bestuursorgaan in een concreet geval (gemotiveerd) afwijken, indien het dat noodzakelijk acht in het belang van bijvoorbeeld de openbare orde, de woon- en leefomgeving en dergelijke.

Derde lid

Anders dan de sluitingsbepalingen van het eerste en tweede lid, richt het derde lid zich tot de bezoeker van een seksinrichting. Indien een bezoeker met toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn, handelt hij in strijd met het derde lid. Indien een bezoeker echter zonder toestemming van de exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is en zich niet op diens eerste vordering verwijdert, handelt hij in strijd met artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Laatstgenoemde bepaling staat aan het opnemen van het derde lid niet in de weg: artikel 138 ziet toe op de bescherming van de aan de eigendom verbonden rechten; het derde lid van artikel 3.2.3 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling.

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Een seksinrichting als bedoeld in artikel 3.1.1 kan vergunningplichtig zijn op grond van de Wet milieubeheer of vallen onder het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (Stb. 1998, 322).

Aan een krachtens de Wet milieubeheer te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting. De sluitingsbepalingen van de APV gelden daarom niet voorzover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. De Wet milieubeheer beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van gevaar, schade of hinder die voortvloeit uit het in werking zijn van krachtens de Wet milieubeheer aangewezen inrichtingen. De raad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen, en kan dus niet via de APV - aanvullend - gevaar, schade of hinder tegengaan die wordt veroorzaakt door een krachtens de Wet milieubeheer vergunningplichtige inrichting.

Jurisprudentie

Blijkens Vz.AGRS 24-01-1985, WO RvS 1985, G9, kan aan de Hinderwetvergunning een sluitingsuur worden verbonden ter voorkoming van hinder voor de omgeving, bijvoorbeeld door komende en gaande bezoekers. Hierop is nader ingegaan in AGRS 0802-1991, ABkort 1991, 281, waarin is vermeld dat bij verlening van een hinderwetvergunning aan een inrichting waarbij van de bezoekers hinder te duchten is, een voorschrift betreffende het sluitingsuur ter voorkoming of beperking van die (geluid)hinder niet kan worden gemist, en dat een hinderwetvergunning waarin zo’n voorschrift ontbreekt zich niet verdraagt met artikel 17 van de Hinderwet.

Blijkens de Kroonjurisprudentie mag daarbij slechts rekening worden gehouden met ‘normale’ hinder in de nabije omgeving van de inrichting. Alleen die overlast is volgens de Kroon te beschouwen als hinder in de zin van de Hinderwet (thans: de Wet milieubeheer), een van de belangen die deze wet beoogt te beschermen. Excessieve hinder door gedrag van bezoekers en overlast die zich afspeelt een of meer straten van de inrichting vandaan, vallen volgens de Kroon niet onder de wetsterm ‘hinder’. Aan een gemeentelijke verordening die een algemene sluitingsuurregeling bevat ter voorkoming of beperking van excessieve en verder verwijderde overlast, ligt dan een ander motief ten grondslag dan aan de Wet milieubeheer. Dit gaat op voor artikel 3.2.3, dat niet is toegespitst op de specifieke situatie in en rond seksinrichtingen, maar dat zich richt op de nadelige invloed van de aanwezigheid van zulke inrichtingen als zodanig op de openbare orde en de woon- en leefomgeving ter plaatse (daartoe ARRS 31-12-1986, AB 1987, 326).

Artikel 3.2.4 Tijdelijke afwijking sluitingstijden; (tijdelijke) sluiting

Eerste lid

Ten opzichte van artikel 3.2.3 (bij of krachtens welke bepaling kan worden voorgeschreven wat voor seksinrichtingen het ‘reguliere’ sluitingstijdenregime is) biedt artikel 3.2.4 de mogelijkheid om daarvan al dan niet tijdelijk af te wijken. Volgens het eerste lid kan die afwijking inhouden dat:

• -

  voor (een of meer) inrichtingen al dan niet tijdelijk andere sluitingstijden worden vastgesteld dan de bij of krachtens artikel 3.2.3 gestelde; of

• -

  van (een of meer) inrichtingen al dan niet tijdelijk de - algehele of gedeeltelijke - sluiting wordt bevolen.

Aan zo’n tijdelijke afwijking moeten een of meer van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen ten grondslag liggen, of er moet sprake zijn van strijdigheid met het bepaalde in dit hoofdstuk. Het bevoegd bestuursorgaan kan daartoe overgaan indien het dat noodzakelijk acht in het belang van de openbare orde, de woon- en leefomgeving, de voorkoming of beperking van overlast en dergelijke.

De bevoegdheid tot het tijdelijk vaststellen van andere sluitingsuren (als bedoeld in het eerste lid, onder a) kan zich uitstrekken tot alle in de gemeente gevestigde seksinrichtingen en onderscheidt zich daarin van de bevoegdheid genoemd in artikel 3.2.3, tweede lid, die individueel gericht is. Tijdelijke sluiting (als bedoeld in het eerste lid, onder b) kan daarentegen slechts van afzonderlijke inrichtingen worden bevolen.

In het eerste lid, aanhef en onder b, is het bevoegd bestuursorgaan een expliciete sluitingsbevoegdheid gegeven. Deze bevoegdheid is te onderscheiden van de bevoegdheid tot aanzegging van bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:21 van de Awb die door artikel 3.2.4 onverlet wordt gelaten. Met toepassing van bestuursdwang wordt kort gezegd beoogd een onrechtmatige situatie weer in overeenstemming te (doen) brengen met het recht. De in het eerste lid, onder b, opgenomen sluitingsbevoegdheid moet daarentegen veel meer worden gezien als een (bestuursrechtelijke) sanctie op inbreuken op het in dit hoofdstuk bepaalde.

Indien nodig kan de naleving van een krachtens het eerste lid, onder b, gegeven sluitingsbevel worden afgedwongen door toepassing van bestuursdwang. Om een opeenstapeling van bestuursrechtelijke procedures te voorkomen, verdient het aanbeveling te bezien of met het sluitingsbevel tevens (preventief) bestuursdwang kan worden aangezegd. Daarvoor is wel vereist dat er een klaarblijkelijke dreiging bestaat dat de desbetreffende overtreding daadwerkelijk zal plaatsvinden en dat er schade dreigt.

De sluitingsbevoegdheid is in de praktijk meermalen toegepast in gevallen waarin openbare inrichtingen het decor vormden voor allerlei vormen van criminaliteit. Ook prostitutiebedrijven zijn daarvoor in het verleden een aantrekkelijke plaats gebleken. Het betrof daarbij doorgaans delicten als het bezitten of verhandelen van verdovende middelen of vuurwapens, het tewerkstellen van jongeren of van illegalen, heling en dergelijke. Feiten als deze zijn strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht, de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. Het naar aanleiding daarvan toepassen van de sluitingsbevoegdheid als hier bedoeld, is niet in strijd met deze formeel-wettelijke regelingen omdat daaraan een afwijkend oogmerk ten grondslag ligt. Veel van de gedragingen als hier bedoeld spelen zich weliswaar af in de inrichting, maar hebben tevens een uitstraling op de openbare orde en de woon- en leefomgeving buiten de inrichting. Voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid is wel vereist, dat de hier bedoelde overtredingen een meer dan incidenteel karakter hebben.

Tweede lid

Een besluit op grond van het eerste lid (zowel onder a als b), richt zich doorgaans tot een of meer belanghebbenden - de betrokken exploitant(en) - en moet aan hen worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:41 van de Awb.

Nu het bezoekers verboden is in een seksinrichting te verblijven gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn (artikel 3.2.3, derde lid), is in het tweede lid bepaald dat een krachtens het eerste lid genomen besluit, behalve aan de betrokken exploitant(en), ook openbaar wordt bekendgemaakt. Dat kan op de door 3:42 Awb voorgeschreven wijze geschieden. Het zichtbaar aanplakken van de geslotenverklaring op de inrichting zelf verdient aanbeveling.

Jurisprudentie

Op zichzelf ontleent de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid aan artikel 174 van de Gemeentewet. De noot bij ARRS 15-06-1984, AB 1985, 96, maakt duidelijk, waarom het gewenst kan zijn toch een sluitingsbepaling in de APV op te nemen: ‘De beschikking laat voorts zien dat de rechtstreeks uit artikel 221 gemeentewet (oud) voortvloeiende taak tot daadwerkelijke handhaving van de openbare orde de actuele situatie tot onderwerp heeft en dat hier alleen het nemen van concrete maatregelen op korte tijd aan de orde is. Wil een verder vooruitziend besturen meteen op langere termijn concreet gestalte krijgen, dan dient de burgemeester te beschikken over de bevoegdheid tot uitvoering van gemeentelijke verordeningen of van andere wettelijke voorschriften. Bij het gebruik van zijn sluitingsbevoegdheid bezit de burgemeester een ruime beoordelings- en beslissingsvrijheid. Voor rechterlijke toetsing van het gebruik van die bevoegdheid bestaat derhalve slechts een beperkte marge.

In een sluitingsbevel rechtstreeks gebaseerd op artikel 174 van de Gemeentewet dient altijd de termijn van de sluiting te zijn opgenomen. Blijkens Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104; JG 93.0116 , en ABRS 05071996, JG 96.0266, voldoet een sluitingsbevel zonder tijdsbepaling niet aan de aard en het doel van artikel 221 gemeentewet (oud). Indien gesloten wordt op basis van dit artikel in de APV kan de sluiting niet alleen van langere duur zijn dan wanneer gesloten wordt op basis van artikel 174 Gemeentewet, maar lijkt in analogie met uitspraken ten aanzien van de sluiting van coffeeshops - onder omstandigheden - ook sluiting voor onbepaalde tijd mogelijk. Daarvan kan met name sprake zijn als de vestiging van de seksinrichting zonder meer in strijd is - en zal zijn - met het lokaal beleid. Zie ter vergelijk: ABRS 29-04-1997, R03.93.4839; niet gepubliceerd, waarin de sluiting van een coffeeshop voor onbepaalde tijd in verband met de aanwezigheid van harddrugs geoorloofd wordt geacht, omdat het beleid inhoudt dat coffeeshops die zich daaraan schuldig maken definitief van de gedooglijst worden geschrapt. Een ander en beter voorbeeld is een seksinrichting die het in het lokaal beleid vastgestelde maximum aantal inrichtingen overschrijdt en daarom niet voor vergunningverlening in aanmerking komt. Zo’n inrichting kan voor onbepaalde tijd worden gesloten. Zie ter vergelijk: Vz.ABRS 05-09-1997; Gst. 7069, 4, waarin een coffeeshop voor onbepaalde tijd wordt gesloten wegens strijdigheid met het geldende nulbeleid. Een sluiting voor onbepaalde tijd staat de opheffing ervan op een later tijdstip niet in de weg.

Advies van bureau Bibob is oorzaak sluiting bordeel. LJN-nr: AT2983, JG 05.0061 m. nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.2.5 Aanwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder

Eerste lid

Om effectiever te kunnen op treden tegen schijnbeheer, is in het eerste lid niet slechts een gebod (een verplichting tot aanwezigheid), maar een verbod opgenomen. De aanwezigheid van de exploitant of beheerder is van belang in verband met het door hem uit te oefenen toezicht, zoals verwoord in het tweede lid.

Tweede lid

Dit artikel schept voor de exploitant(en) en de beheerder(s) een algemene verplichting tot het uitoefenen van toezicht ter handhaving van de orde in de inrichting. Daarbij zullen zij zich in ieder geval, maar niet uitsluitend, moeten richten op het voorkomen en tegengaan van onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen of illegalen, drugs- of wapenhandel, heling, geweldsdelicten en dergelijke.

In de jurisprudentie is al eerder uitgemaakt dat de exploitant - uiteraard binnen redelijke grenzen - verantwoordelijk is voor de gang van zaken in de inrichting. Dat wordt door deze toezichtverplichting, die ook geldt voor de beheerder(s), nog eens onderstreept.

Indien zich in de inrichting strafbare feiten voordoen, biedt dit artikel aanknopingspunten om daar in bestuursrechtelijke zin tegen op te treden. Afhankelijk van de omstandigheden en het gestelde in het handhavingsbeleid kan tot een tijdelijke beperking van de openingstijden, een tijdelijke sluiting of een (tijdelijke) intrekking van de vergunning worden besloten. Om in deze zin bestuursrechtelijk te kunnen optreden is niet vereist dat daaraan strafrechtelijke vervolging of veroordeling is voorafgegaan: vaststaan moet slechts dat geen of onvoldoende toezicht is uitgeoefend.

Aan het toezicht dat van de exploitant of beheerder mag worden verwacht op de meerderjarigheid of legaliteit van in de inrichting werkzame prostituees zal gestalte kunnen worden gegeven door inzage te verlangen in hun identiteitspapieren. Waar het de onvrijwillige prostitutie en andere strafbare feiten betreft, zullen de exploitant of beheerder regelmatig toezicht moeten houden en zo nodig handelend moeten treden. Naarmate de exploitant aantoonbaar en actief huisregels toepast en een nauwkeurige registratie bijhoudt van de leeftijd en nationaliteit van de prostituees, vergemakkelijkt hij niet alleen het toezicht, maar zal hij ook beter in staat zijn om aannemelijk te maken dat door hem voldoende toezicht is uitgeoefend.

In de vergunning kan de toezichtsverplichting als doelvoorschrift worden opgenomen, waarbij de exploitant zelf bepaalt hoe hij en de beheerder(s) er inhoud aan geven. Ook kunnen aan de vergunning middelvoorschriften worden verbonden, waardoor (gedeeltelijk) wordt voorgeschreven hoe de toezichtsplicht dient te worden ingevuld. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat verplicht bepaalde huisregels moeten worden gehanteerd; dat de exploitant of beheerder verplicht is om na te gaan of de prostituee over voor de verrichten van arbeid geldige verblijfspapieren beschikt en dat hiervan een interne registratie wordt bijgehouden.

Een andere zinvol vergunningvoorschrift in dit verband, dat met name het toezicht door de toezichthouders kan vergemakkelijken, is bijvoorbeeld het expliciet in de vergunning opnemen van de verplichting van (vooral) de exploitant en beheerder(s) om alle medewerking te verlenen aan de toezichthouder, waaronder in elk geval de onmiddellijke en onbelemmerde toegang moet worden verstaan (artikel 5:20 Awb). Dit schept geen bevoegdheden of verplichtingen, maar duidelijkheid voor de vergunninghouder. Ook kan het nuttig zijn om in een vergunningvoorschrift op te nemen dat het verplicht is om een (afschrift van) de vergunning altijd in de inrichting aanwezig te hebben.

Jurisprudentie

Bepaalde strafbare feiten in de inrichting vormen een (ernstige) verstoring van de openbare orde. Als niet de overtreding van dit artikel, maar de ordeverstoring de grondslag vormt om bijvoorbeeld tot sluiting over te gaan, speelt de persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant in de beoordeling van de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting noopt, in het geheel geen rol. Ook de omstandigheid dat de exploitant is vrijgesproken door de strafrechter doet dan niet ter zake (ABRS 30-07-1996, AB 1996, 471).

Tegen de sluiting van een seksclub wegens prostitutie door minderjarigen verweerde de exploitant zich door te wijzen op de inmiddels doorgevoerde gewijzigde bedrijfsvoering om te voorkomen dat minderjarigen in zijn inrichting werkzaam zouden zijn. Op basis van de verplicht over te leggen legitimatiebewijzen van de medewerksters werd door hem sindsdien een volledige lijst bijgehouden. De gemeente gaf ter zitting aan dat de sluiting zou worden opgeheven als er een bevredigende controleregeling werd getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de gemeente het door de exploitant ingevoerde systeem terecht niet als een sluitende en betrouwbare controleregeling aangemerkt (ARRS 28-01-1992, S03.92.0095).

Artikel 3.2.6 Straatprostitutie

Eerste lid

De wetswijziging tot opheffing van het bordeelverbod heeft geen gevolgen voor de straatprostitutie. Het is echter bij uitstek een vorm van prostitutie die nadere regulering behoeft. Dat is de laatste jaren gebleken, doordat in verschillende gemeenten - vanuit een oogpunt van handhaving met wisselend succes - zogenaamde gedoogzones zijn aangewezen. Aan de belangen die behoren tot hun ‘huishouding’ (genoemd in artikel 3.3.2) ontlenen gemeenten de bevoegdheid tot regulering, ook ten aanzien van straatprostitutie.

Volgens het eerste lid is straatprostitutie verboden, tenzij het plaatsvindt op de wegen/gebieden en gedurende de tijden die het college daartoe heeft aangewezen. Bij aanwijzing als hier bedoeld zal rekening moeten worden gehouden met de belangen genoemd in artikel 3.3.2, tweede lid. Aan de hand van de omstandigheden ter plaatse zal moeten worden beoordeeld of tot aanwijzing van een tippelzone kan of moet worden besloten (bijvoorbeeld in het belang van de woon- en leefomgeving of de openbare orde in andere delen van de gemeente) of juist niet (bijvoorbeeld in het belang van de woon- en leefomgeving of de openbare orde in het gebied waarvan de tippelzone onderdeel zou uitmaken).

Over de vraag of deze afweging er ook op neer kan komen dat er in het geheel geen tippellocatie wordt aangewezen verschillen de meningen. De Rechtbank Maastricht oordeelde een dergelijk algeheel verbod in strijd met de vrijheid van arbeidskeuze (zie hierna onder jurisprudentie). Bedacht moet echter worden dat het daar de opheffing van een reeds getroffen voorziening betreft. Vooralsnog dient te worden aangenomen dat gemeenten waar tot op heden in het geheel niet wordt getippeld, dit in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat ook moeten kunnen voorkomen. In dat geval zou voor dit artikel volstaan kunnen worden met de aanhef van lid 1 en het bepaalde in lid 2. In beleidsmatige zin dient deze keuze uiteraard wel zo goed mogelijk te worden onderbouwd.

Tweede lid

Het tweede lid heeft betrekking op straatprostitutie buiten de daartoe aangewezen gebieden en tijden en geeft - ter handhaving van het verbod daarop - politieambtenaren de bevoegdheid een bevel tot onmiddellijke verwijdering te geven. De plicht om aan zo’n bevel onmiddellijk gevolg te geven vloeit voort uit artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht, evenals de sanctie op niet-naleving.

Derde lid

Het derde en vierde lid hebben betrekking op straatprostitutie binnen de daartoe aangewezen gebieden en tijden. Krachtens het in lid 3 gestelde kan, bijvoorbeeld in het belang van de openbare orde en veiligheid of de voorkoming of beperking van overlast ter plaatse, door politieambtenaren een bevel tot onmiddellijke verwijdering worden gegeven aan prostituees, maar ook aan andere aldaar aanwezige personen. De plicht om aan zo’n bevel onmiddellijk gevolg te geven vloeit voort uit artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht, evenals de sanctie op niet-naleving.

Vierde lid

Als het mondeling bevel tot verwijdering als bedoeld in lid 3 geen soelaas blijkt te bieden, kan naar het middel van de schriftelijke verblijfsontzegging in het vierde lid worden gegrepen. Een verblijfsontzegging behelst een verbod om zich na aanzegging door of vanwege de burgemeester te bevinden - in casu - op de wegen en gedurende de tijden als bedoeld in het eerste lid, voorzover in de aanzegging genoemd. Uit een verblijfsontzegging vloeit een sterke beperking van de bewegingsvrijheid voort, zoals die onder meer wordt gewaarborgd door artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake de Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Deze moet daarom met de grootst mogelijke zorgvuldigheid worden opgelegd. De maatregel moet noodzakelijk zijn, moet proportioneel zijn (in verhouding tot de veroorzaakte ordeverstoring) en er moet worden voldaan aan het subsidiariteitsbeginsel, dat erop neerkomt dat niet met een minder ingrijpend middel zou kunnen worden volstaan. Uit de jurisprudentie over verblijfsontzeggingen blijkt dat de rechter de volgende factoren in zijn toetsing betrekt: staat de mate van overlast in verhouding tot de omvang van de maatregel (welk gebied en welke tijdstippen)? Zijn er op dit verbod individuele uitzonderingen noodzakelijk? En hoe lang geldt het verbod? De beantwoording van deze vragen is sterk casuïstisch. Het vijfde lid heeft betrekking op de eventueel noodzakelijke uitzonderingen op het verbod die in het concrete geval moeten worden gemaakt. Indien betrokkene zijn woon- of werkadres heeft in het desbetreffende gebied, dient dit in beginsel van het verbod te worden uitgezonderd.

Jurisprudentie

Uit HR 09-01-1973, NJ 1973, 134, alsmede uit de conclusie van advocaat-generaal Remmelink voor HR 08-05-1979, NJ 1979, 554, kan worden opgemaakt dat artikel 3.2.6 niet in strijd komt met artikel 239 van het Wetboek van Strafrecht (dat toeziet op de schennis van de eerbaarheid).

Voor wat betreft de bevoegdheid om in de APV tippelverboden op te nemen en tippelzones aan te wijzen (en in te richten), kan worden gewezen op HR 23-10-1990, NJ 1991, 542, Gst. 6926, 4: de APV-bepaling van de gemeente Groningen waarin het personen van wie redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die zich aan prostitutie overgeven wordt verboden om post te vatten of zich heen en weer te bewegen op door het college aangewezen wegen of openbare plaatsen, werd door de HR niet in strijd geacht met artikel 12 IVBPR (vrijheid van beweging). Over een vergelijkbare APV-bepaling in Heerlen, waar burgemeester en wethouder de gehele gemeente hadden aangewezen voor de gelding van dit verbod, werd door de HR 06-11-1990, NJ 1991, 218, Gst. 6918, 8, geoordeeld dat van strijdigheid met artikel 1 van de Grondwet evenmin sprake was. Het verbod treft weliswaar uitsluitend prostituees; dit gebeurt echter niet in verband met persoonskenmerken, maar vanwege hun activiteiten.

Vz.ARRS 27-09-1991, BR 1992, p. 203: met betrekking tot de inrichting van een tippelzone hebben het college van Arnhem terecht besloten dat geen vrijstellingen ex artikel 17 en 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vereist zijn. Tippelen is niet in strijd met bestemming verkeersdoeleinden, de ‘afwerkschotten’, die uitsluitend ‘s avonds worden geplaatst, zijn dat evenmin. Het plaatsen van een zogeheten huiskamerbus is een vorm van parkeren.

Pres. Rb Maastricht 25-08-1995, KG 1996,46: de aanwijzing van een tippellocatie is een besluit van algemene strekking waartegen beroep bij de rechtbank mogelijk is. De president ziet geen aanleiding het besluit te schorsen.

Pres. Rb Maastricht 03-07-1997, JB 1997, 206, en later ook de Rechtbank Maastricht 02-06-1999, nrs. 98/387-389; niet gepubliceerd: de intrekking van de aanwijzing van de enige tippellocatie door het college van Heerlen is in strijd met het recht op bewegingsvrijheid (in casu is niet komen vast te staan dat er sprake is van ‘pressing social need’) en in strijd met het recht op vrije arbeidskeuze (artikel 19, derde lid van de Grondwet). Grondwettelijke rechten kunnen - anders dan verdragsrechtelijke - slechts worden beperkt bij of krachtens de wet in formele zin. Daar is in dit geval geen sprake van. Het bestreden besluit mist derhalve een rechtmatige grond. De annotator merkt op dat het tippelverbod slechts bepaalde handelingen verbiedt en dat het recht om te gaan en te staan onverlet laat, zodat van strijdigheid met het recht op vrijheid van beweging geen sprake kan zijn. Voor wat betreft het recht van vrije arbeidskeuze volgt hij de president.

ARRS 10-02-1981, AB 1981, 446 en HR 07-02-1984, AB 1984, 274 - indirect vervolgd door HR 11-06-1985, NJ 1986, 41, AB 1986,106 - zien op de vraag wat de reikwijdte van (de bevoegdheid tot) het opleggen van een verblijfsontzegging is. Het vierde lid zoals hier opgenomen is daarmee in overeenstemming. Vz.ARRS 31-07-1989, AB 1990, 315 maakt duidelijk dat de bevoegdheid van de burgemeester niet te ruim kan worden gedelegeerd. Het toekennen van een beschikkingsmandaat is niet toegestaan.

Artikel 3.2.7 Sekswinkels

Zoals aangegeven in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is ervoor gekozen sekswinkels niet onder het ‘seksinrichting’-begrip (en daarmee de vergunningplicht) te brengen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de vestiging van sekswinkels doorgaans afdoende zal kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan en dat het - ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving - niet nodig is deze bedrijven als regel aan voorafgaand toezicht te onderwerpen.

Afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden kan het (vanuit deze motieven) echter gewenst zijn wel in zekere mate te kunnen reguleren. In dat geval kan worden overwogen artikel 3.2.7 op te nemen, op grond waarvan gebieden of delen van de gemeente kunnen worden aangewezen waarin het in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving niet is toegestaan een sekswinkel te (doen) exploiteren. Indien wordt afgezien van het opnemen van artikel 3.2.7 kan onderdeel e in artikel 3.1.1 achterwege worden gelaten en komt de titel van afdeling 2 ‘Seksinrichtingen, straatprostitutie en dergelijke’ te luiden.

Artikel 3.2.8 Tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch-pornografische goederen, afbeeldingen en dergelijke

Dit artikel heeft een repressief karakter: het schept niet zonder meer een verbod, maar slechts voorzover het bevoegd bestuursorgaan daaromtrent nader heeft besloten. Hoewel denkbaar is dat deze bepaling in de praktijk vooral zal worden toegepast ten aanzien van sekswinkels, richt zij zich op het tentoonstellen en dergelijke als zodanig; zij kan dus bijvoorbeeld ook betrekking hebben op erotisch-pornografische foto’s of afbeeldingen aangebracht aan sekstheaters, bedoeld om de aandacht van het publiek te vestigen op de daarin plaatsvindende voorstellingen.

Zoals in het eerste lid is aangegeven, kan het bevoegd bestuursorgaan de regulering terzake gestalte geven door:

• a.

  aan de betrokken rechthebbende bekend te maken dat, door de wijze van tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen, de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gevaar wordt gebracht;

• b.

  (algemene) regels vast te stellen die in acht moeten worden genomen bij het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften en dergelijke als hier bedoeld.

Zowel ‘bekendmaking’ als bedoeld onder a, als de vaststelling van ‘regels’ als bedoeld onder b, vormt een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb: in beide gevallen is er sprake van een besluit - dat zich richt tot een betrokken rechthebbende respectievelijk van algemene strekking is - met het (rechts)gevolg dat een verbod als genoemd in eerste lid, aanhef, van kracht wordt. Tegen zo’n besluit kan dan ook door belanghebbenden bezwaar worden aangetekend.

Artikel 3.3.1 Beslissingstermijn

Volgens artikel 4:13, eerste lid, van de Awb moet een beschikking worden gegeven binnen de termijn die daarvoor bij wettelijk voorschrift is bepaald (of, bij gebreke daarvan, binnen een redelijke termijn). Dat wettelijk voorschrift is in casu artikel 1.2, eerste lid, waarin is bepaald dat het bevoegd bestuursorgaan op een aanvraag om vergunning of ontheffing moet beslissen binnen acht weken na de datum van ontvangst, welke beslissing voor ten hoogste acht weken kan worden verdaagd (tweede lid).

De voorbereiding van een besluit op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting kan complex van aard zijn. Indien een langere beslissingstermijn dan de in artikel 1.2 genoemde wenselijk wordt geacht, kan daartoe artikel 3.3.1 worden opgenomen (vanzelfsprekend is de daarin genoemde termijn van twaalf weken indicatief). In dat geval dient tevens het derde lid van artikel 1.2 als volgt te worden gewijzigd (!):

3.Het bepaalde in het eerste en het tweede lid geldt niet voor de beslissing op een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid.

De voorgeschreven beslissingstermijn (van artikel 1.2 of artikel 3.3.1) is een termijn van orde. Overschrijding ervan doet niet af aan de bevoegdheid te beslissen over een ingediende aanvraag, maar leidt wel tot een fictieve weigering waartegen door belanghebbenden bezwaar kan worden aangetekend (artikel 6:2, onder b, van de Awb). Opneming van artikel 3.3.1 ligt daarom in de rede indien moet worden aangenomen dat de in artikel 1.2 genoemde beslissingstermijn niet incidenteel maar als regel te kort zal zijn.

Artikel 3.3.2 Weigeringsgronden

De hier genoemde belangen vormen tezamen de ‘huishouding’, tot het regelen en besturen waarvan gemeenten bevoegd zijn. Ten onrechte zou de aanduiding ‘weigeringsgronden’ hierbij de indruk kunnen wekken dat genoemde belangen slechts zouden kunnen worden behartigd door geen vergunning te verlenen. Waar het om gaat is dat deze belangen de grondslag vormen voor de uitoefening van de bevoegdheden die het gemeentebestuur terzake toekomen. Die uitoefening kan inhouden dat met betrekking tot (de exploitatie van) prostitutie op basis van de in dit artikel genoemde belangen:

• -

  bij verordening algemeen verbindende voorschriften kunnen worden vastgesteld (zoals de in dit hoofdstuk opgenomen bepalingen);

• -

  nadere regels kunnen worden vastgesteld (als bedoeld in artikel 3.1.3);

• -

  beleidsregels kunnen worden vastgesteld (als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb);

• -

  vergunning kan worden verleend, onder vergunningsvoorschriften en beperkingen (als bedoeld in artikel 1.4);

• -

  de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken (als bedoeld in artikel 1.6) of

• -

  vergunning kan worden geweigerd.

De hier genoemde belangen moeten dus enerzijds worden beschouwd als de grondslag voor (en begrenzing van) het gemeentelijk beleid en anderzijds als handvatten om de (exploitatie van) prostitutie te reguleren, maximeren en beheersen.

Om discussie over de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van de vergunning te voorkomen, adviseren wij een vergunningsvoorschrift op te nemen dat niet mag worden gehandeld in strijd met het bepaalde in hoofdstuk 3 van de APV.

Eerste lid, onder a: levensgedrag

Zie voor toelichting hierop de toelichting onder artikel 3.2.2.

Eerste lid, onder b: bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening

Net zoals in de praktijk van de vergunningverlening op basis van afdeling 2.3, zal ook hier regelmatig voor kunnen komen dat er geen sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in het tweede lid, maar dat het geldende bestemmingsplan vestiging van een seksinrichting of escortbedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is in dat geval lastig en onduidelijk als er vergunning wordt verleend, maar tegelijkertijd moet worden uitgelegd dat daar geen gebruik van kan worden gemaakt.

Bij wijze van coördinatie is daarom strijdigheid met het bestemmingsplan, alsmede met een eventueel stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening als weigeringsgrond opgenomen. Blijkens ABRS 24-03-1997, AB 1997, 201, JG 97.0165 , is zulks aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid met zich mee dat de burgemeester in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan treedt, maar dit laat de bevoegdheid van het college inzake de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Eerste lid, onder c: minderjarig, onvrijwillig, illegaal

Deze weigeringsgrond is feitelijk een bijzondere invulling van de vaker voorkomende weigeringsgrond, namelijk vrees voor ernstige verstoring van de openbare orde. Als er aanwijzingen zijn, bijvoorbeeld op basis van politierapportages, dat de voorgenomen exploitatie in strijd is met artikel 273a is vergunningverlening uitgesloten. Voorkomen moet worden dat de exploitant prostituees onder dwang arbeid laat verrichten, of minderjarigen laat werken. Zo dient ter bescherming van de openbare orde ook te worden voorkomen dat de exploitant prostituees zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel inzet. Verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van de Rb Rotterdam van 5-09-1997, JG 97.0209 : naar het oordeel van de Rechtbank zijn terecht twee horeca-inrichtingen gesloten en zijn de exploitatievergunningen ingetrokken wegens de smokkel van illegalen. De Rechtbank ziet dit als een aantasting van de openbare orde.

Om te voorkomen dat werkzame prostituees tegen hun wil bepaalde seksuele contacten moeten aangaan, kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zoals: een verbod op het opleggen van een minimum aantal klanten, of het recht van prostituee om klanten of bepaalde seksuele handelingen te weigeren.

Tweede lid, onder a: openbare orde

De bescherming van de openbare orde en de woon- en leefomgeving kan onder meer aanleiding zijn om het aantal seksinrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend aan een maximum te binden. Indien het maximumaantal vergunningen is verleend, kan vergunning voor een nieuwe seksinrichting worden geweigerd om te voorkomen dat de woon- en leefomgeving ter plaatse door de vestiging van een nieuw bedrijf zou worden aangetast.

Onder meer ARRS 18-02-1999, JG 99.0168 m.nt. W.A.G. Hillenaar, 22-05-1987, AB 1988, 240, en 08-01-1988, AB1988, 417 maken duidelijk dat de rechter op zichzelf aannemelijk acht dat aantasting van de woon- en leefomgeving wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van een aantal inrichtingen (in casu bordelen) in de gemeente en dat dit aantal kan worden gemaximeerd. Wel moet bij een ‘boventallige’ vergunningaanvraag worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid of de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de woon- en leefomgeving in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Om in dat geval voldoende gemotiveerd vergunning te weigeren kan dus niet worden volstaan met het gegeven dat het maximumaantal te verlenen vergunningen is bereikt maar moet ook worden aangegeven dat er in casu niets is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden nopen om - in afwijking van dat beleid - toch vergunning te verlenen.

Als uitgangspunt is een maximumbeleid, bijvoorbeeld ten aanzien van horeca-inrichtingen of vent- en standplaatsvergunningen, door de rechter aanvaard. Bij de toepassing van zo’n beleid kan een prostitutienota of een vergelijkbaar beleidsstuk een belangrijk hulpmiddel zijn, indien daarin gemotiveerd is toegelicht welke concentratiegebieden zijn aangewezen en voor welk aantal inrichtingen ten hoogste een vergunning kan worden verleend. Ook een stadsvernieuwingsplan of een leefmilieuverordening kan daarvoor als hulpmiddel dienen, indien daaruit het karakter van een bepaalde straat of wijk blijkt. Vanzelfsprekend zal zo’n beleid zich moeten verhouden met het voor het desbetreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.

Tweede lid, onder c: woon- en leefomgeving

Het belang van de openbare orde en dat van de woon- en leefomgeving zijn nauw met elkaar verweven. Waar een maximumbeleid kan worden geacht te zijn ontleend aan het belang van de openbare orde, kan een concentratiebeleid worden beschouwd als met name gericht op de bescherming van de woon- en leefomgeving in bepaalde delen van de gemeente. Gelet op eerdergenoemde verwevenheid, wordt een maximumbeleid en een concentratiebeleid veelal ter onderlinge versterking in combinatie toegepast.

De exploitatie van seksinrichtingen kan worden tegengegaan op plaatsen waar de woon- en leefomgeving daardoor op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed. Daarvoor zou bijvoorbeeld specifiek reden kunnen zijn in woonbuurten of in de nabije omgeving van ‘gevoelige’ gebouwen (scholen, kerkgebouwen en dergelijke). Indien aldus gebiedsaanwijzing heeft plaatsgehad, kan op een aanvraag om vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting in een aangewezen gebied afwijzend worden beslist in het belang van de woon- en leefomgeving ter plaatse.

Vanzelfsprekend kan een dergelijk beleid ook worden toegepast ten aanzien van bepaalde categorieën seksinrichtingen. Denkbaar is immers dat de woon- en leefomgeving in een bepaald gebied zich niet verdraagt met de vestiging van raamprostitutiebedrijven, maar bijvoorbeeld wel met de vestiging van clubs, bordelen en dergelijke.

Ook een aspect van bescherming van de woon- en leefomgeving is uiteraard de omvang van de inrichting. In een vergunningvoorschrift, dat overigens tevens betrekking heeft op de hierna te noemen grond veiligheid van personen, kan het maximale aantal werkzame prostituees worden vastgesteld.

Tweede lid, onder d: veiligheid personen of goederen

Bij de exploitatie van openbare (en daarmee seks)inrichtingen, is het van groot belang de brandveiligheid te kunnen waarborgen. Voor wat betreft de inrichtingen die zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet:

• -

  is het Bouwbesluit daarop van toepassing met het oog op de brandveiligheid van de inrichting zelf; en

• -

  biedt de gemeentelijke bouwverordening daarvoor de grondslag voorzover het gaat om het gebruik van de inrichting.

Gaat het om inrichtingen die niet zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet (bijvoorbeeld vaartuigen), dan wordt het gebruik van de inrichting bestreken door de brandbeveiligingsverordening.

Tweede lid, onder e: verkeersvrijheid of -veiligheid

Het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid zal doorgaans vooral aan de orde zijn bij straat- en raamprostitutie. Daarbij vindt de werving van klanten immers plaats op of aan de openbare weg, alwaar sprake is van soms aanzienlijke aantallen voetgangers en motorvoertuigen. Aanwijzing van een tippelzone of vestiging van raamprostitutiebedrijven kan dan bezwaarlijk zijn, indien daardoor bijvoorbeeld de normale bereikbaarheid van het desbetreffende gebied wordt geschaad of bewoners ter plaatse niet of nauwelijks meer kunnen parkeren. Situaties als deze kunnen zich evenwel ook voordoen bij vestiging van een (te) groot aantal bordelen in een bepaald gebied, zodat ook bij andere vormen van prostitutie de verkeersveiligheid of -vrijheid aanleiding kan vormen tot regulering (in de vorm van een maximum- of concentratiebeleid).

Tweede lid, onder f: gezondheid

Tot de belangen die deel uitmaken van de gemeentelijke huishouding, behoort ook dat van de (volks)gezondheid. Daarnaast hebben de gemeenten, met als uitvoerende instantie de GGD, ook een aantal wettelijke taken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van volksgezondheidbeleid. In dit verband wordt gewezen op de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv; stb. 1990, 300) en meer in het bijzonder op het Besluit collectieve preventie volksgezondheid (Stb. 1992, 569). Dit Besluit verplicht gemeenten namelijk zorg te dragen op voor de uitvoering van collectieve preventie van onder meer seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids. Bovendien heeft de wetgever bij de opheffing van het bordeelverbod het verbeteren van de positie van de prostituee, waaronder tevens begrepen de gezondheidssituatie, als een van de hoofddoelstellingen bestempeld. Alle reden dus voor gemeenten, bijgestaan door de GGD, om een actief volksgezondheidsbeleid te voeren.

Doelstelling van zo’n beleid kan om te beginnen zijn het (doen) verzorgen van voorlichting over besmettingsrisico’s en seksueel veilig gedrag aan prostituees, prostituanten en exploitanten. Bij die partijen rust immers de belangrijkste verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke preventie van soa. Ook kan het beleid erop gericht zijn zo laagdrempelig mogelijke faciliteiten te (doen) verwezenlijken voor betrokkenen; hierbij kan worden gedacht aan toegankelijke gezondheidszorgvoorzieningen, waar prostituees en prostituanten zich tegen een beperkte vergoeding en op professionele wijze kunnen laten onderzoeken op de aanwezigheid van soa. Dit beleid kan ook zijn weerslag vinden in specifieke vergunningvoorschriften. Daarbij valt te denken aan de verplichting voor de exploitant om een ‘veilig seks beleid’ te voeren (dat wil zeggen dat ze geen onveilige seks mogen aanbieden en veilige seks moeten faciliteren) en prostituees in de gelegenheid moeten stellen zich regelmatig op soa te laten onderzoeken. Ook kan het voorschrift worden opgenomen dat de exploitant verplicht is om de GGD toe gang te verlenen tot de inrichting ten behoeve van de voorlichting van prostituees. Als GGD-artsen of verpleegkundigen zijn aangewezen als toezichthouders is een dergelijk voorschrift niet nodig. Van verschillende zijde is echter opgemerkt dat de rol van de GGD als vertrouwenspersoon zich moeilijk verhoudt met die van toezichthouder. Een ander vergunningvoorschrift waar in het kader van de gezondheidspositie van de prostituee aan gedacht kan worden, is het verbod op verplichte alcoholconsumptie.

Waar het gaat om de preventie van soa’s wordt wel eens gedacht over het verplicht stellen van een periodieke medische controle van prostituees. Daargelaten of en hoe het verplicht stellen van een dergelijke controle mogelijk is, kan zulks ertoe leiden dat het illegale prostitutiecircuit zich uitbreidt en dat een toenemende groep, met name seropositieve of drugsgebruikende, prostituees onbereikbaar wordt voor voorlichting en medische zorg.

Tweede lid, onder f: zedelijkheid

Voor wat betreft de bescherming van de zedelijkheid wordt wel eens gesteld dat gemeenten hierbij geen verordenende bevoegdheid zou toekomen nu daarover door de formele wetgever strafbepalingen zijn vastgesteld, te weten de artikelen 239, 240, 240a en 240b van het Wetboek van Strafrecht. De (aanvullende) regelgevende bevoegdheid die gemeenten op dit punt reeds toekwam wordt door deze bepalingen echter ongemoeid gelaten. De daarover bestaande jurisprudentie blijft derhalve actueel.

Zo werd de vraag of een APV-bepaling die de exploitatie van een sekswinkel aan een vergunning onderwierp in strijd was met de artikelen 240 en 451bis van het Wetboek van Strafrecht, in HR 05-06-1979, NJ 1979,553, ontkennend beantwoord.

Ook al kunnen ter bescherming van de zedelijkheid dus ook bij gemeentelijke verordening vergunningsvoorschriften worden vastgesteld, het zedelijkheidsmotief zal bij de regulering van de commerciële exploitatie van prostitutie doorgaans niet vooropstaan. Denkbaar is bijvoorbeeld dat op basis van het zedelijkheidsmotief in de vergunningvoorschriften een minimumleeftijdsgrens voor bezoekers wordt gesteld van bijvoorbeeld 16 of 18 jaar.

Arbeidsomstandigheden (tweede lid, onder g)

Volgens de MvT betreft de bescherming en verbetering van de positie van de prostituee, die als gezegd één van de hoofddoelstellingen van de wetswijziging is, onder meer de arbeidsomstandigheden in prostitutiebedrijven. Door opheffing van het algemeen bordeelverbod is de Arbeidsomstandighedenwet (Stb. 1990, 94) van toepassing op delen van de prostitutiebranche, te weten waar sprake is van een arbeidsverhouding als bedoeld in de wet.

Tot slot nog een enkele opmerking over de arbeidsovereenkomst en de arbeidsvoorwaarden. Al onder artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht kwam het voor dat er sprake was van een arbeidsovereenkomst tussen prostituee en exploitant. In de literatuur werd betwijfeld of een dergelijke overeenkomst in strijd met de openbare orde of de goede zeden kwam of, nu artikel 250bis zich richtte tot de exploitant, in strijd met de wet kon worden geacht. Met de opheffing van het algemeen bordeelverbod heeft deze discussie aan belang verloren.

Van verordeningsbepalingen over arbeidsvoorwaarden van prostituees moet worden aangenomen dat die te zeer treden in het particuliere belang van de prostituee en de exploitant, en de grenzen van de huishouding (de regelgevende bevoegdheid) van de gemeente te buiten gaan. Blijkens de MvT stelt ook de wetgever zich op het standpunt dat ‘de centrale noch de lokale overheid het tot haar taak dient te rekenen om binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee.

Jurisprudentie

Een brief aan alle exploitanten van seksinrichtingen inzake handhavingsbeleid is geen schriftelijke waarschuwing die normaliter overeenkomstig het handhavingsbeleid wordt verstuurd. Er is sprake van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht als prostituees loon krijgen uitbetaald volgens een door de bordeelhouder vastgesteld tarief. LJN-nr. AF5723, JG 03.0127, m. nt. A.L. Esveld.

Prostitutiebedrijf is een voor publiek openstaand gebouw. Strijd met het bestemmingsplan als weigeringgrond aanvaard. Exploitatie van het prostitutiebedrijf past niet in het bestaand woonklimaat. LJN-nr. AH9858, JG 03.0194, m. nt. A.L. Esveld.

Parenclub in woning niet toegestaan wegens strijd met bestemmingsplan. LJN-nr. AE6669, JG 03.0024, m. nt. A.L. Esveld.

In een nota opgenomen ruimtelijke relevante criteria zijn voldoende voor de onderbouwing van gebruiksbepalingen behorend bij een bestemmingsplan die het gebruik als bordeel beperken. Een erotische massagesalon is een seksinrichting en kan worden aangemerkt als een prostitutiebedrijf. LJN-nr. AQ8750, JG 04.0150, m. nt. A.L. Esveld.

Een bordeel is een voor publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174 lid 1, van de Gemeentewet. Een bordeel past niet in de functie woonbebouwing. LJN-nr. AE5853, JG. 03.0062, m. nt. A.L. Esveld.

Planologische voorwaarden voor de vestiging van bordelen toegestaan, ook al zouden deze de vestiging van een prostitutiebedrijf op een bepaalde plaats feitelijk onmogelijk maken. LJN-nr. AN9215, JG 04.0077 m. nt. A.L. Esveld.

Bouwvergunning mag op grond van planologische uitstraling niet worden geweigerd (bestemming prostitutie), de exploitatie van raambordelen is daartegen uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet toegestaan. LJN-nr. AK4053, JG 03.0195, m. nt. A.L. Esveld.

Weigering van een vergunning voor een horeca-inrichting op grond van het feit dat het bestemmingsplan een seksinrichting niet toestaat? ABRS 03-11-2004, LJN-nr. AR5047, JG 05.0006 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 3.4.1 Beëindiging exploitatie

Eerste en tweede lid

Dit artikel voorziet in de omstandigheid dat de exploitant zijn bedrijf heeft beëindigd of heeft overgedaan aan een rechtsopvolger. Onder beëindiging wordt tevens verstaan wijziging van de naam van de exploitant of van een of meerdere namen van de exploitanten. Een nieuwe vergunning moet dan worden aangevraagd. In het eerste lid is bepaald dat de vergunning bij feitelijke beëindiging van de exploitatie van rechtswege komt te vervallen. Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve exploitanten; in verband daarmee is in het tweede lid bepaald, dat binnen een week na de feitelijke beëindiging van de exploitatie daarvan moet worden kennisgegeven.

Artikel 3.4.2 Wijziging beheer

Eerste lid

Het bevoegd bestuursorgaan heeft er belang bij eveneens een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve beheerders; in verband daarmee is in het eerste lid bepaald dat, indien een of meer beheerders van een inrichting hun werkzaamheden feitelijk hebben beëindigd, de exploitant daarvan binnen een week na die feitelijke beëindiging moet kennisgeven. Anders dan bij beëindiging van de exploitatie, leidt het vertrek van een beheerder niet tot het van rechtswege vervallen van de vergunning: denkbaar is immers dat het beheer in de inrichting in handen is van meer personen of dat het beheer in handen komt van de exploitant zelf.

Tweede lid

Denkbaar is ook dat de exploitant de plaats van de vertrokken beheerder(s) wenst te laten innemen door een of meer andere personen. Het tweede lid verlangt in dat geval dat de exploitant het bevoegd bestuursorgaan verzoekt om, zoals is voorgeschreven in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, de nieuwe beheerder(s) te vermelden in de aan hem verleende vergunning. Daarbij dient ten aanzien van de nieuwe beheerder(s) een antecedentenonderzoek plaats te vinden.

Derde lid

In dit lid is bepaald dat de nieuwe beheerder al aan de slag kan vanaf het moment dat de aanvraag is ingediend. Hierdoor is enerzijds gewaarborgd dat er voor die tijd geen nieuwe beheerders werkzaam kunnen zijn. Dit zou immers het aantonen van schijnbeheer aanzienlijk bemoeilijken. Anderzijds wordt hiermee tegemoet gekomen aan in de praktijk noodzakelijke flexibiliteit. Wijziging van beheer zal immers nog vaker aan de orde zijn dan de wijziging van de exploitatie.

Uit het oogpunt van lastenvermindering verkiezen sommige gemeenten bij de wijziging in het beheer een systeem van verplichte kennisgeving in plaats van wijzigingsvergunningen. Een alternatieve tekst van het tweede en derde lid is dan:

2.Het beheer kan slechts worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder of nieuwe beheerders, indien de exploitant het bevoegd bestuursorgaan hiervan vooraf in kennis heeft gesteld en het bevoegd bestuursorgaan de kennisgeving heeft aanvaard, dan wel na de kennisgeving zes weken zijn verstreken.

Artikel 3.5.1 Overgangsbepaling

Als na de inventarisatie van de lokale situatie, die vooraf gaat aan de beleidsformulering, blijkt dat er in de gemeente geen seksinrichtingen zijn gevestigd, bestaat er uiteraard geen noodzaak om overgangsrecht te formuleren.

Eerste lid

Met het in hoofdstuk 3 opgenomen vergunningstelsel wordt een nieuw rechtsregime van toepassing, onder meer op bestaande inrichtingen. Vanuit een oogpunt van behoorlijk bestuur dient exploitanten van deze inrichtingen een redelijke termijn te worden gegund om de benodigde vergunning aan te vragen. In het eerste lid, onder a, moet worden vermeld wat daarvoor, mede gelet op de plaatselijke omstandigheden, als redelijke termijn moet worden beschouwd. Indien de exploitant de vergunningaanvraag binnen deze termijn heeft ingediend, mag hij de inrichting zonder vergunning exploiteren zolang op zijn aanvraag niet is beslist (eerste lid, onder b).

Tweede lid

Het is echter onwenselijk dat de exploitant gedurende deze termijn zijn bedrijfsvoering geheel naar eigen inzicht gestalte zou kunnen geven. Denkbaar is namelijk dat, hangende het besluit over de vergunningaanvraag, het bevoegd bestuursorgaan kennis krijgt van excesomstandigheden in de inrichting die met het oog op een verantwoorde exploitatie onmiddellijk zouden moeten worden beëindigd; een dergelijke omstandigheid kan bijvoorbeeld zijn dat nooduitgangen geblokkeerd of onbruikbaar zijn, waardoor de veiligheid van in de inrichting aanwezige personen acuut in het geding is. Met het oog op het tegengaan van dergelijke situaties is in het tweede lid bepaald, dat het bevoegd bestuursorgaan de exploitant kan aanschrijven tot het treffen van in de aanschrijving te noemen voorzieningen.

Hoofdstuk 4 Bescherming van het milieu enz.

Artikel 4.1.1 Begripsomschrijvingen

Inrichtingen

In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) van de Wet milieubeheer (Wm) zijn de categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen kunnen veroorzaken voor het milieu. Deze inrichtingen moeten een vergunning aanvragen op grond van de Wm. Onder inrichting verstaat de Wm (in artikel 1.1, eerste lid) ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Ook (tijdelijke) uitbreidingen van de inrichting die onderdeel uitmaken van de inrichting, zoals bijvoorbeeld een feesttent, vallen onder de vergunningplicht.

Zo zijn vergunningplichtig:

• -

  Categorie 18 van bijlage I van het Ivb: hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria’s, snackbars, discotheken en aanverwante inrichtingen.

• -

  Categorie 19 van bijlage I van het Ivb: inrichtingen voor het gebruik van speelautomaten, dansscholen, sportscholen, muziekscholen.

De vergunningplicht geldt niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft bijvoorbeeld het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Dit besluit verving in 1998 het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer.

Bij de omschrijving van het begrip ‘inrichting’ in het artikel 4.1.1. is aansluiting gezocht bij de definitie van dit begrip in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Onder het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer viel vooral de ‘stille’ horeca. In artikel 2 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie inrichtingen (besluit) is geregeld dat hieronder naast de ‘stille’ horeca zowel de discotheken, als recreatie-inrichtingen: theaters, bioscopen, gokhallen, vakantie- en pretparken, als sportinrichtingen: tennisbanen, voetbalterreinen vallen. In artikel 3 is geregeld voor welke inrichtingen in de horeca-, sport- en recreatie-sector het besluit niet van toepassing is. Alleen de grote categorieën met een complex karakter of een verhoogd milieurisico blijven vergunningplichtig. Volgens de toelichting van het besluit vielen onder het Besluit horecabedrijven milieubeheer ongeveer 25.000 inrichtingen en onder het nieuwe besluit ongeveer 66.000 inrichtingen; waarvan 38.000 horeca-inrichtingen, 20000 sportinrichtingen en 8000 inrichtingen in de culturele en recreatieve sector.

Deze inrichtingen moeten voldoen aan de bij het besluit gestelde voorschriften. De voorschriften met betrekking tot geluid- en trillinghinder uit de bijlage B van het besluit zijn zo stringent, dat deze zeker overtreden zullen worden wanneer in een inrichting incidenteel een feest wordt gehouden met bijvoorbeeld levende muziek. Gezien de maatschappelijke functie die onder het besluit vallende inrichtingen vervullen, biedt het besluit de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de voorschriften die zien op de geluid- en trillinghinder. Met de verruiming van het aantal bedrijven neemt ook het aantal bedrijven dat gebruik kan maken van de ontheffingsregeling voor geluid en verlichting toe. De bedrijven waarvoor geluid een belangrijk item is en die vooral gebruik zullen willen maken van deze regeling zijn de horeca, discotheken en sociaal-culturele voorzieningen. Op grond van voorschrift 1.1.9 uit de bijlage onder B van het Besluit kan de gemeenteraad in een verordening vaststellen dat gedurende een bepaalde periode de geluidsvoorschriften van het besluit niet gelden.

Voorts biedt het Besluit in voorschrift 1.5.2 van de bijlage onder B ook de mogelijkheid om bij of krachtens een verordening vast te stellen dat gedurende een bepaalde periode het voorschrift 1.5.1 over lichthinder niet geldt.

Bevoegdheidstoedeling in deze paragraaf

Voor horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen zijn het college van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, in de regel het bevoegd gezag. Artikel 4.1.2 en 4.1.3 zijn gegrond op het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen, welke op zijn beurt weer zijn grondslag kent in de Wm (artikel 8.40). In artikel 8.1 en 8.2 van de Wm is bepaald dat het college het bevoegd gezag is. De uitvoering van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 is daarom neergelegd bij het college.

Het voorgaande is bevestigd in een uitspraak van 17 september 1998 van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake Nederweert. De Voorzitter betwijfelt of een bevoegdheidstoekenning aan de burgemeester zich verdraagt met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het besluit (oud) in samenhang met de artikelen 8.1. en 8.2, eerste lid van de Wm. (Vz ABRS, 17 september 1998, Gst. (1999), 7093,2, met noot van Hennekens.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 24 december 1998 in hoofdzaak uitspraak gedaan (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens). In deze uitspraak staat centraal de vraag of artikel 4.1.4. van de model-APV al dan niet verbindend is, nu daarin de burgemeester als het bevoegde orgaan wordt aangewezen. De Afdeling overweegt hierover als volgt. Hoofdstuk 4 van de APV moet worden aangemerkt als een verordening als bedoeld in artikel 174, derde lid, en artikel 149 van de Gemeentewet. De Afdeling verwijst naar een door haar op 2 februari 1989 gedane uitspraak. In deze uitspraak heeft zij bepaald dat (bepalingen van) verordeningen ex. artikel 168 gemeentewet (oud), waarin de uitvoerende bevoegdheid t.a.v. het toezicht op inrichtingen ex artikel 221 gemeentewet (oud) in plaats van aan de burgemeester aan het college is toebedeeld, verbindende kracht missen, ongeacht de motieven die daaraan ten grondslag liggen. Nu de artikelen 149 en 174 van de huidige Gemeentewet niet wezenlijk anders zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt tot een ander oordeel te komen. Artikel 4.1.4. is derhalve verbindend.

Over de verbindendheid van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 laat de Afdeling zich niet expliciet uit.

Daarnaast is in artikel 4.1.4. aangegeven dat de burgemeester een incidentele festiviteit kan verbieden indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat of de openbare orde wordt verstoord. Deze bevoegdheid is niet gebaseerd op de Wm, maar is een autonome aanvulling welke voortvloeit uit artikel 149 jo artikel 174 van de Gemeentewet. Op grond van dit laatste artikel is de burgemeester belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Houder van de inrichting

Het begrip ‘houder van de inrichting’ heeft dezelfde betekenis als in het besluit.

Voor de omschrijving van collectieve en incidentele festiviteiten wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 4.1.2. en 4.1.3 van de model-APV.

Artikel 4.1.2 Aanwijzing collectieve festiviteiten

Eerste lid

De bevoegdheid om te bepalen dat de in dit lid genoemde voorschriften niet gelden vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder a van de bijlage onder B van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer (Besluit). Dit voorschrift voorziet er overigens in dat op deze dagen overmatige geluidhinder moet worden voorkomen (de voorschriften gelden niet ‘voor zover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd’).

Voorbeelden van collectieve festiviteiten zijn carnaval, kermis, culturele, sportieve of recreatieve manifestatie. In dit artikel is de uitvoering van de regeling neergelegd bij het college (zie voor wat betreft dit punt ook het commentaar bij artikel 4.1.1 en 4.1.4). Er hoeft dus niet jaarlijks een raadsbesluit te worden genomen om te bepalen welke feesten als collectieve festiviteiten worden aangewezen. Het verdient aanbeveling het college jaarlijks -in samenspraak met de plaatselijke horeca - vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn.

In tegenstelling tot het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer waarbij in totaal maximaal 12 collectieve en incidentele festiviteiten konden worden aangewezen, wordt in het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer geen maximum meer gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.1.9). Gemeenten zijn derhalve vrij om het maximum aantal dagen te bepalen waarvoor de voorschriften niet gelden. Deze verruiming betekent dat het college beter rekening kan houden met de geplande festiviteiten, zoals Koninginnedag, kermis, carnaval enz.

Vaak zal er toch behoefte zijn om vooraf een bepaald maximum aantal aan te wijzen festiviteiten vast te stellen. Dit maximum zou kunnen worden vastgelegd in een beleidsregel. Indien de gemeenteraad dit zelf wenst te bepalen dient het maximum te worden vastgelegd in de verordening zelf.

Voor zover in verband met de viering van een collectieve festiviteit ook afgeweken wordt van voorschrift 1.5.1 uit de bijlage B bij het Besluit, dient er tevens een aanwijzing te geschieden krachtens het tweede lid.

Tweede lid

De bevoegdheid om te bepalen dat dit voorschrift niet geldt vloeit voort uit artikel 1.5.2 van de bijlage, onder B van het Besluit. Dit voorschrift is met name bedoeld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en recreatieve wedstrijden en trainingen gebruik willen maken van hun lichtinstallatie.

Een voorbeeld van een collectieve festiviteit in het licht van het tweede lid is een sportieve manifestatie waar meerdere sportverenigingen aan mee doen. Ook hier verdient het aanbeveling het college jaarlijks in samenspraak met de plaatselijke sportverenigingen vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn.

In het besluit wordt net als voor de festiviteiten als bedoeld in het eerste lid geen maximum gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.5.2). Kortheidshalve wordt voor de verdere toelichting over dit maximum verwezen naar het eerste lid.

Derde lid

De gemeente kan rekening houden met de aard van het gebied door in de verordening gebiedsdifferentiatie toe te passen. De gemeenteraad kan het gebied van de gemeente in de verordening verdelen in verschillende dorpskernen of wijken. Bij de vaststelling van deze gebieden moet er wel rekening mee worden gehouden dat deze de strekking van de regeling niet ondermijnt. Een paar straten kunnen niet als een gebied worden aangemerkt. Het onderscheid tussen collectieve en incidentele festiviteiten moet duidelijk blijken. Gebiedsdifferentiatie betekent ook dat het aantal aangewezen dagen of dagdelen per gebied kan verschillen. Voorschrift 1.1.9, onder a, van de bijlage, onder B van het Besluit kent alleen gebiedsdifferentiatie voor collectieve festiviteiten.

Vierde lid

Het college maakt het aantal aangewezen collectieve festiviteiten minstens vier weken voor de aanvang van het nieuwe jaar bekend. Daar een dergelijke aanwijzing een besluit van algemene strekking is, dienen de bekendmakingsregels van artikel 3:42 Awb in acht te worden genomen.

Vijfde lid

Wanneer er een feest plaatsvindt dat niet was te voorzien, bijvoorbeeld wanneer de plaatselijke voetbalvereniging landskampioen is geworden, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als een collectieve festiviteit waardoor de voorschriften van het Besluit niet van toepassing zijn.

Artikel 4.1.3 Kennisgeving incidentele festiviteiten

Eerste lid

De bevoegdheid uit het eerste lid vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit.

Een incidentele festiviteit is een festiviteit die aan één of slechts een klein aantal inrichtingen gebonden is zoals een optreden met levende muziek bij een café, een jubileum of een straatfeest. In het besluit is bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor de voorschriften niet gelden 12 dagen of dagdelen per jaar betreft. Het betreft een maximum: de raad heeft de bevoegdheid om, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, het aantal te verlagen. In het onderhavige artikel dient de raad in de verordening te bepalen hoeveel incidentele festiviteiten er maximaal per inrichting in de gemeente zijn toegestaan.

Bij een incidentele festiviteit kan gedacht worden aan een veteranentoernooi of een ‘vroege vogels’-toernooi. In dit voorschrift is, evenals het voorschrift als bedoeld in het eerste lid van dit artikel, bepaald dat het maximum aantal incidentele festiviteiten waarvoor het voorschrift niet geldt 12 dagen of dagdelen per jaar betreft. Zie voorts de toelichting bij het eerste lid.

Derde en vierde lid

Het college dient minimaal twee weken voor de aanvang van de festiviteit met een kennisgevingsformulier op de hoogte gesteld te worden van de festiviteit. Wanneer de termijn van twee weken om de festiviteit te beoordelen te kort is kan het bevoegd gezag overwegen deze termijn in de verordening te verlengen.

Uit de formulering van het eerste en tweede lid volgt dat wanneer de houder van de inrichting geen kennisgeving heeft gedaan en desondanks een festiviteit houdt, deze niet kan worden beschouwd als een incidentele festiviteit op grond van het besluit. Omdat er dan geen sprake is van een incidentele festiviteit dient voldaan te worden aan alle in het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer (Besluit) gestelde voorschriften. Niet naleving van die voorschriften kan ertoe leiden dat op grond van artikel 18.2 van de Wet milieubeheer (Wm) bestuursrechtelijk of op grond van artikel 18.18 van de Wm strafrechtelijk wordt opgetreden.

De termijn voor het indienen van een kennisgeving stelt het college in staat te beoordelen op welke wijze de houder van de inrichting zoveel mogelijk overmatige geluidhinder dan wel lichthinder tracht te voorkomen. Voorschrift 1.1.9 onder bijlage B van het Besluit stelt immers dat de geluidsvoorschriften niet gelden voorzover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Voorts bepaalt voorschrift 1.8.1 onder bijlage B van het Besluit dat ‘voor zover de voorschriften van dit besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, worden die gevolgen voorkomen of voorzover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt’.

Hiertoe kunnen zij gegevens vragen over:

• a.

  voorzieningen die binnen de inrichting moeten worden aangebracht;

• b.

  gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen;

• c.

  de periode van openstelling van de gehele inrichting, een terras, een parkeerterrein of een ander gedeelte van de inrichting.

Deze gegevens kunnen het stellen van nadere eisen vereenvoudigen. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder a van het Besluit kunnen nadere eisen worden gesteld met betrekking tot de ten behoeve van het voorkomen of beperken van hinder door verlichting te treffen maatregelen of voorzieningen. Voorts biedt artikel 5, eerste lid, onder b van het Besluit de mogelijkheid nadere eisen op te leggen voor situaties waarin het besluit niet voorziet.

Van deze bevoegdheid zal slechts in uitzonderingsgevallen gebruik mogen worden gemaakt en wel in een situatie dat uit de kennisgeving blijkt dat overmatige geluid- of lichthinder onvoldoende wordt beperkt en dat het bevoegd gezag door het stellen van aanvullende regels deze overmatige geluid- of lichthinder wel kan laten beperken. Wanneer de houder van de inrichting zich niet houdt aan de nadere eis(-en) is sprake van een overtreding op grond van de Wm en kan op basis van de Wm bestuursrechtelijk of strafrechtelijk worden gehandhaafd.

Indien uit de kennisgeving blijkt dat de houder van de inrichting overmatige geluid- of lichthinder voldoende zal beperken, maar de houder zich vervolgens tijdens de festiviteit niet houdt aan hetgeen in de kennisgeving is vermeld en er sprake is van overmatige geluid- of lichthinder, kan het college hiertegen optreden op grond van voorschrift 1.1.9 of voorschrift 1.8.1 van het Besluit. In een dergelijk geval is bestuursrechtelijk handhaven mogelijk op basis van artikel 18.2 van de Wm en strafrechtelijk handhaven op basis van artikel 18.18 van de Wm.

Vijfde lid

Wanneer er in een inrichting een festiviteit plaatsvindt die redelijkerwijs niet te voorzien was, bijvoorbeeld wanneer iemand in de lotto ‘de honderdduizend’ gewonnen heeft, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als incidentele festiviteit waardoor de voorschriften van het besluit, zonder dat daartoe een kennisgeving is gedaan, niet van toepassing zijn.

Artikel 4.1.4 Verboden incidentele festiviteiten

De regeling in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gaat ervan uit dat wanneer bij of krachtens verordening dagen zijn aangewezen, de houder van de inrichting toestemming heeft om de geluidsvoorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7, 1.1.5 of het voorschrift 1.5.1 over verlichting te overschrijden en daarmee dus enige hinder kan veroorzaken.

Volgens de Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bood het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer niet de mogelijkheid festiviteiten, die ontoelaatbare hinder veroorzaken te verbieden. Het besluit bevat, volgens de Voorzitter, slechts de mogelijkheid bij of krachtens gemeentelijke verordening dagen of dagdelen aan te wijzen waarop een aantal geluidsvoorschriften van het Besluit niet gelden (VZ ABRS, 17 september 1998, Gst (1999), 7093, 2, met noot van Hennekens). Zoals in artikel 4.1.3 is uiteengezet, kan bij overmatige hinder rechtstreeks worden opgetreden op grond van het Besluit.

Het Besluit biedt nog wel de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen nadere eisen te stellen aan een toegestane festiviteit ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu. Zie hiervoor het commentaar bij artikel 4.1.3 van de model-APV.

Indien blijkt dat door een op zichzelf op basis van het Besluit toegestane festiviteit het woon en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed, kan de burgemeester de festiviteit verbieden. De burgemeester heeft deze (autonome) bevoegdheid op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, waarbij is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor publiek openstaande gebouwen. Dat de raad de bevoegdheid heeft het Besluit met een autonome bepaling aan te vullen vloeit voort uit artikel 121 en 149 van de Gemeentewet. In de toelichting bij het Besluit is expliciet vermeld dat de APV aanvullende voorschriften kan bevatten vanuit openbare orde motieven. Dit is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 1998 (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens).

Het hoeft geen betoog dat de burgemeester niet ongeclausuleerd gebruik kan maken van deze bevoegdheid. Er moet steeds concreet worden gemotiveerd waarom de festiviteit tot een zo grote verstoring van de openbare orde of het woon en leefklimaat leidt dat een verbod geboden is.

Steeds moet bedacht worden dat het Besluit als uitgangspunt hanteert dat van eenmaal aangewezen dagen in beginsel gebruik moet worden gemaakt.

Artikel 4.1.5 Overige geluidhinder

Afbakening

Door in het eerste lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer’ op te nemen wordt de afbakening met de Wet milieubeheer direct vastgelegd. Een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer heeft ofwel een milieuvergunning nodig (waarin geluidsvoorschriften zijn opgenomen) ofwel zijn algemene regels op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer van toepassing. In deze algemene regels zijn ook geluidsvoorschriften opgenomen.

In de praktijk zullen vooral de Zondagswet, Wet Geluidhinder, het Vuurwerkbesluit en artikel 2.4.16 model-APV een afbakeningsdiscussie opleveren. Daarom is gekozen om deze wetten/regels afzonderlijk te benoemen in lid 3.

De provinciale milieuverordening is toegevoegd in dit lid. In een provinciale milieuverordening kunnen namelijk zogenaamde milieubeschermingsgebieden worden aangewezen, waaronder stiltegebieden. Voor deze stiltegebieden kunnen bij provinciale milieuverordening regels over het voorkomen en beperken van geluidhinder worden gesteld, waaronder verbodsbepalingen. De provinciale milieuverordening gaat in dit geval voor de gemeentelijke verordening.

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 4.1.5 heeft betrekking op de vormen van geluidhinder waarin de andere regelingen niet voorzien. Onder andere valt te denken aan:

• -

  een niet permanente activiteit in een niet besloten ruimte, zoals een kermis, een heidefeest, een braderie, een rally, enz.;

• -

  het door middel van luidsprekers op voertuigen of anderszins reclame of muziek maken of mededelingen doen;

• -

  het ten gehore brengen van achtergrondmuziek in winkelstraten;

• -

  het gebruik van diverse geluidproducerende recreatietoestellen;

• -

  het gebruik van bouwmachines, zoals compressors, cirkelzagen, trilhamers en heistellingen;

• -

  het toepassen van knalapparatuur om vogels te verjagen, enz., enz.

• -

  overige handelingen waardoor geluidoverlast ontstaat.

Voorts kunnen onder artikel 4.1.5 vormen van geluidhinder vallen, veroorzaakt door het beoefenen van ‘lawaaiige’ hobby’s, het voortdurend bespelen van muziekinstrumenten, het gebruiken van elektro- akoestische apparatuur, het laten draaien van koelaggregaten op vrachtwagens, enz.

Met name voor deze vormen van geluidhinder ontbreken algemeen geldende criteria of normen. Dit behoeft ook niemand te verwonderen: de bron van geluidhinder is niet een bepaalde, aanwijsbare inrichting of gedraging. In beginsel kan het elke gedraging betreffen. Van geval tot geval zal daarom moeten worden nagegaan in welke situatie en gedurende welke tijden er sprake is van geluidhinder, en welke maatregelen kunnen worden genomen. Uitgangspunt daarbij zal moeten zijn dat een zekere mate van (geluid)hinder als zijnde onvermijdelijk zal moeten worden aanvaard. Het college kan ontheffing van het verbod verlenen, zo nodig met voorschriften. Zie ook Blauwe reeks nr. 64 B, blz. 7 en 10 en de Lbr.97/144.

De hiervoor al ter sprake gekomen normen en richtlijnen die nader worden geschetst in de hoofdstukken 4 en 5 van onze publicatie in de Blauwe reeks, nr. 64 A, Model-geluidhinderbepalingen - kunnen in sommige situaties een goede basis bieden voor het treffen van voorzieningen. Daarnaast kunnen, ter bepaling of er sprake is van geluidhinder, wellicht argumenten worden ontleend aan de zich nog steeds vormende jurisprudentie.

Overigens moet worden bedacht dat klachten over de hiervoor bedoelde vormen van geluidhinder nogal eens een minder goede verstandhouding tussen buren of omwonenden als achtergrond hebben. Normale handelingen worden dan eerder als (geluid)hinderlijk ervaren, terwijl men minder geneigd is aan een afdoende oplossing mede te werken.

Ook in de voorbeeldbepalingen 4.1.5a tot en met 4.1.5e is in het lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer’ opgenomen.

Ook deze bepalingen zullen moeten worden uitgezonderd voor de gevallen waarin de bepaling een regeling geeft voor activiteiten waarop ook de Wm ziet. Gebeurt dit niet dan loopt de bepaling het risico onverbindend verklaard te worden. Deze voorbeeldbepalingen vallen - net als artikel 4.1.5 zelf - onder voorschriften over overlast in het algemeen. Om die reden staat ‘geluid’ steeds tussen haakjes: neemt u artikel 4.1.5 (en specifieke bepalingen) op in hoofdstuk 2, afdeling 4, Maatregelen tegen overlast en baldadigheid, dan dient de toevoeging ‘geluid’ uiteraard te vervallen. De voorbeelden zijn - net als artikel 4.1.5 - gebaseerd op de verordenende bevoegdheid krachtens de Gemeentewet. Let wel: door het opnemen van de voorbeelden 4.1.5a tot en met 4.1.5e is artikel 4.1.5 niet overbodig geworden.

Enkele voorbeelden

Artikel 4.1.5a (Geluid)hinder in de openlucht

• 1.

  Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer in de openlucht een geluidsapparaat, een (recreatie)toestel of een (bouw)machine in werking te hebben op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder wordt veroorzaakt.

• 1.

  Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.

• 1.

  Het college kan terreinen of wateren aanwijzen, waar het verbod, vervat in het eerste lid, niet van toepassing is op het in werking hebben van bepaalde in de aanwijzing aangewezen categorieën van geluidsapparaten, (recreatie)toestellen of (bouw)machines, voor zover wordt voldaan aan de door het college vast te stellen voorschriften ter voorkoming of beperking van (geluid)hinder.

• 1.

  De in het derde lid bedoelde voorschriften kunnen onder meer betreffen:

  • -

    het maximale geluidsniveau;

  • -

    de situering van geluidsbronnen;

  • -

    de frequentie en tijden van gebruik.

Het bovenstaande artikel 4.1.5a heeft onderscheidende waarde van artikel 4.1.5 als de wijziging van artikel 4.1.5, zoals voorgesteld bij Lbr 97/144, niet is overgenomen.

Artikel 4.1.5b (Geluid)hinder door dieren

Degene die buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer de zorg heeft voor een dier, moet voorkomen dat dit voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder veroorzaakt.

Artikel 4.1.5c (Geluid)hinder door bromfietsen e.d.

Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer zich met een motorvoertuig of een bromfiets zodanig te gedragen, dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder ontstaat.

Artikel 4.1.5c verbiedt het zich ‘(geluid)hinderlijk’ gedragen met een motorvoertuig of een bromfiets. ‘Gedragen’ betreft niet alleen het rondrijden, maar ook het stilstaan met (luidruchtig) draaiende motor. Het artikel komt niet in strijd met het bepaalde in de Wegenverkeerswet; de Hoge Raad heeft uitgemaakt dat deze wet geen betrekking heeft op het misbruiken van de weg door personen die daarbij geen eigen verkeersbelang kunnen doen gelden.

Artikel 4.1.5d (Geluid)hinder door vrachtauto’s

• 1.

  Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer een vrachtauto als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens op zodanige wijze te laden of te lossen dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder wordt veroorzaakt.

• 1.

  Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.

Artikel 4.1.5e Routering

• 1.

  Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer met een vrachtauto, als bedoeld in artikel 4.1.5d, waarvan het ledig gewicht vermeerderd met het laadvermogen meer bedraagt dan 3.500 kg of die met inbegrip van de lading een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2 meter, tussen 23.00 en 07.00 uur op een andere dan door het college bij openbaar bekend te maken besluit aangewezen weg te rijden.

• 1.

  Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.

Indien de gemeente tot een routering voor vrachtauto’s besluit over te gaan, is het aan te bevelen de overwegingen die hebben geleid tot dit besluit ook buiten het geluidhindervlak te zoeken, bij voorbeeld in de bescherming van de leefbaarheid van een woonwijk. Ook kan aansluiting gezocht worden bij eventuele routering voor gevaarlijke stoffen. Het is nodig dat in het besluit van het college de toegestane route wordt vastgelegd. De regeling kan aan de weggebruikers worden duidelijk gemaakt met een fantasiebord (artikel 120, Reglement verkeersregels en verkeerstekens). In deze opzet is het verbod neergelegd in de algemene plaatselijke verordening en in het besluit van het college, niet in de geplaatste borden.

Jurisprudentie

Weigering ontheffing om voor onbepaalde tijd eens in de twee weken op dinsdag- of donderdagavond van 19.00 tot 21.30 uur luide hardrockmuziek af te spelen op eigen muziekinstallatie, blijft in hoger beroep in stand. Het opnemen van geluidsnormen in de verordening is een zaak van de gemeentelijke wetgever. ABRS 16-12-2002, 200202622/1, LJN-nr. AE8977.

Voorlopige voorziening, Vergunning onder voorschriften wordt verleend voor het houden van een besloten buurtfeest voor ongeveer 25 personen. Omvang en karakter van het buurtfeest zijn - naar voorlopig oordeel - dusdanig te achten dat daarvan in redelijkheid geen geluidhinder als bedoeld in artikel 4.1.5 van de APV valt te verwachten. Rb Zutphen 05-07-2002, 02/972 VEROR 58, LJN-nr. AE5178.

Verlening ontheffing, onder voorschriften, voor het ten gehore brengen van carillonmuziek. Vier keer per dag twee minuten en wekelijks op woensdag- of zaterdagmiddag maximaal 45 minuten. De norm van 75 dB(A) ter plaatse van woningen is niet voldoende onderbouwd. Het uitgangspunt dat het carillon in het winkelgebied moet worden gehoord geeft geen, althans onvoldoende blijk dat de belangen van de appellant, die tussen de toren en het winkelgebied woont, bij de besluitvorming in voldoende mate zijn afgewogen. ABRS 12-12-2001, 200102118/1, LJN-nr. AE0239.

Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.20) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.20) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1 van de desbetreffende verordening). Rb ´s-Hertogenbosch, AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

Weigering ontheffing voor geluidversterking bij geloofsverkondiging. Grote zorgvuldigheid bij uitoefening grondrecht. Vz. ARRS 17-8-1990, AB, 1991, 44 m.nt.P.J. Boon, GS, 1991 6913, 3 m.nt. E. Brederveld, JG 91.0144 , BF 1991, 4 m.nt.J.M.H. de Vet-tacken.

Het aan- of afslaan van een c.v. installatie is niet aan te merken als het verrichten van een handeling in de zin van het APV-artikel. ABRS 3 6 1996, JG 97.0148 . Zie ook Lbr. 97/144.

Vergunningverlening voor het ten gehore brengen van mechanische muziek in winkelstraten. Overlast voor omwonenden. ABRS 10-3-1995, JG 95.0206 m.nt. A.B. Engberts.

Ontheffing van verbod tot veroorzaken geluidhinder in verband met spelen op trompet. ABRS 7-6-1994, JG 94.0290 .

Geluidsvergunning voor feesttent, waarin met ontheffing van burgemeester alcohol wordt geschonken, is gelijk te stellen aan geluidsvergunning voor horeca-inrichting. Vz. ARRS, JG 92.0395 m.nt. L.J.J. Rogier, GS, 1992, 6945, 4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Weigering vergunning voor rijden met geluidswagen, Wnd. Vz. ARRS 2-11-1990, GS, 1992, 6937, 6 m.nt. E. Brederveld.

Algemene toelichting afdeling 4.2 Bodem-, weg- en milieuverontreiniging

Bij de wijziging van de model-APV in 2004 is deze afdeling hernummerd van 4.4 in 4.2 wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud) Afvalstoffen. Afdeling 4.3 (oud) Lozing en riolering was al eerder vervallen.

Voorts zijn de bepalingen 4.4.1 (oud) Verontreiniging van de weg en van terreinen, 4.4.2 (oud) Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg, 4.4.3 (oud) Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren, 4.4.4 (oud) Wegwerpen van reclame- en strooibiljetten en 4.4.7 Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen vervallen.

Deze bepalingen zijn vervallen vanwege de nieuwe model-afvalstoffenverordening. Dit brengt met zich dat artikel 4.4.5 Straatvegen is hernummerd naar artikel 4.2.1, artikel 4.4.6 Natuurlijke behoefte doen naar artikel 4.2.2) en artikel 4.4.8 Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen naar 4.4.3.

Hieronder wordt nader ingegaan op de model-afvalstoffenverordening en u vindt hier ook een transponeringstabel van de model-APV naar de model-ASV.

1. Een aparte model-afvalstoffenverordening

In december 2003 is de digitale publicatie “De model-afvalstoffenverordening herzien” beschikbaar gesteld op onze website www.vng.nl. In deze publicatie is een nieuwe model-afvalstoffenverordening (hierna model-ASV) opgenomen, met een uitgebreide toelichting hierop. Hierover bent u geïnformeerd met onze nieuwsbrief, nummer 1639 van 4 december 2004. De model-ASV is ook beschikbaar op www.modelverordeningen.nl, de uitgebreide toelichting uit de digitale publicatie ontbreekt hier echter.

Vóór het uitbrengen van de nieuwe model-ASV werd het onderwerp afvalstoffen geregeld in afdeling 4.2 model-APV. De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen, Staatsblad 2001, 346) gaf aanleiding om deze afdeling te herzien. Tegelijkertijd met de herziening van afdeling 4.2 model-APV is besloten om afdeling 4.2 als ook daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4 als een aparte model-ASV uit te brengen. Hiermee komen afdeling 4.2 in zijn geheel en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4 te vervallen in de model-APV.

2. Redenen voor een aparte model-afvalstoffenverordening

De volgende redenen kunnen worden genoemd voor het apart uitbrengen van een model-ASV.

• a.

  Autonomie versus medebewind

• a.

  De model-APV is in het algemeen gebaseerd op de bevoegdheid van de gemeente om onderwerpen die de gemeentelijke huishouding aangaan aanvullend te reguleren op grond van artikel 149 Gemeentewet. Het opstellen van een afvalstoffenverordening vloeit echter voort uit de wettelijke plicht voor gemeenten, gebaseerd op artikel 10.23, eerste lid, Wet milieubeheer.

• a.

  In afdeling 4.2 van de model-APV waren naast medebewindsbepalingen ook enkele autonome bepalingen opgenomen. De grondslag van de model-ASV in artikel 10.23, eerste lid, Wet milieubeheer is echter verbreed. De afvalstoffenverordening wordt voortaan in het belang van de bescherming van het milieu vastgesteld. De behoefte om autonome bepalingen op te nemen in de afvalstoffenverordening is hierdoor nagenoeg beperkt.

• b.

  Motief van openbare orde versus milieubelang

• b.

  De model-APV reguleert algemeen de openbare orde. De nieuwe model-ASV is door de wijziging van de Wet milieubeheer een volledige medebewindsverordening geworden en stelt uitsluitend regels in het belang van de bescherming van het milieu.

• c.

  Beheer van de afvalstoffenverordening

• c.

  De model-APV wordt in het algemeen beheerd door de afdeling algemene of juridische zaken bij gemeenten. De model-ASV daarentegen wordt doorgaans beheerd door de afdeling milieu of openbare werken.

• d.

  De omvang van afdeling 4.2. model-APV

• d.

  Afdeling 4.2 van de model-APV past - ook qua omvang - niet meer in de opzet van de model-APV. De meeste onderwerpen zijn - in het kader van de aanvullende bevoegdheid op grond van artikel 149 Gemeentewet - kort en bondig van aard. Een onderwerp wordt doorgaans gereguleerd in één of enkele bepalingen. Afdeling 4.2 kent bijvoorbeeld al negentien bepalingen. Een groot aantal gemeenten werkt al met een aparte afvalstoffenverordening.

3. Model-ASV in de model-APV?

Het staat gemeenten vrij om de afvalstoffenverordening onderdeel van de APV te laten blijven uitmaken. Het vaststellen van een aparte afvalstoffenverordening is niet wettelijk verplicht. In dit geval dient wel rekening te worden gehouden met twee punten.

De wettelijke grondslag van afdeling 4.2 en enkele bepalingen van afdeling 4.4 van de model-APV is dan niet artikel 149 Gemeentewet, maar artikel 10.23, eerste lid, Wet milieubeheer.

De strafbaarstelling van bepalingen uit de model-ASV is geregeld in de Wet op de economische delicten (Wed). De strafbaarstelling van bepalingen uit de model-APV vindt zijn grondslag in artikel 154 Gemeentewet.

• a.

  4. Gevolgen van de model-ASV voor de model-APVVervallen afdeling 4.2 model-APV

• a.

  In de eerste plaats vervalt afdeling 4.2. Afvalstoffen van de model-APV in zijn geheel. De bepalingen zijn in zijn geheel opgenomen in de model-ASV. Zie hiervoor onderstaand schema. Dit geldt overigens uitdrukkelijk niet voor artikel 4.2.4.1 van de model-APV: “Inzamelverbod andere categorieën afvalstoffen behoudens vergunning”. Deze bepaling is namelijk is in strijd met de wijziging van de Wet milieubeheer en keert daarom niet terug in de model-ASV.

• b.

  Vervallen enkele bepalingen afdeling 4.4 model-APV

• b.

  In de tweede plaats vervallen enkele artikelen uit afdeling 4.4. Bodem- weg- en milieuverontreiniging van de model-APV. Het betreft de artikelen 4.4.1, 4.4.2, 4.4.3, 4.4.4 en 4.4.7 van de model-APV. Zie hiervoor ook onderstaand schema. De reden hiervoor is dat artikel 10.25, sub a en b, van de gewijzigde Wet milieubeheer uitdrukkelijk stelt dat bepalingen over zwerfafval voortaan onderdeel uit kunnen maken van de afvalstoffenverordening. De grondslag voor het reguleren van zwerfafval is dus niet meer artikel 149 Gemeentewet, maar artikel 25, sub a en b, Wet milieubeheer. De genoemde bepalingen uit afdeling 4.4. model-APV reguleren het onderwerp zwerfafval en vervallen hiermee uit de model-APV.

• c.

  Gedeeltelijk vervallen van artikel 4.7.1 (oud, nu 4.4.1) model-APV

• c.

  Artikel 4.7.1 (oud, nu 4.4.1). model-APV regelt de opslag van voertuigen, vaartuigen, mest en afvalstoffen. Artikel 10.25, sub c, van de gewijzigde Wet milieubeheer stelt uitdrukkelijk dat bepalingen over het op een voor het publiek zichtbare plaats aanwezig hebben van afvalstoffen voortaan onderdeel kunnen uitmaken van de afvalstoffenverordening. In de model-ASV is een bepaling opgenomen, die de opslag van afvalstoffen reguleert. Hiermee komt artikel 4.7.1 (oud, nu 4.4.1), eerste lid, sub e. afvalstoffen en f. autowrakken te vervallen.

5. Totaaloverzicht vervallen bepalingen model-APV

Hieronder vindt u een totaaloverzicht van de vervallen bepalingen met een verwijzing naar de nieuwe vindplaats in de model-ASV.

* Voor de inhoud van de model-afvalstoffenverordening wordt verwezen naar de digitale publicatie “De model-afvalstoffenverordening herzien” op www.vng.nl (beleidsveld Milieu en water, Afval, Afvalstoffenverordening, Publicaties) of naar www.modelverordeningen.nl. In de model-afvalstoffenverordening is al rekening gehouden met de afbakeningsdicussie.

Artikel 4.2.1 Straatvegen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.4.5 in 4.2.1, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud) en het vervallen van enkele artikelen van afdeling 4.4. Zie daarover onder de algemene toelichting bij afdeling 4.2.

Deze verkeersbeperkende bepaling moet, gezien het verschil in motief, mogelijk worden geacht naast de wegenverkeerswetgeving.

Artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 handhaaft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met deze wet.

Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de gemeenteraad op basis van artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd tot het treffen van regelen die andere belangen dan verkeersbelangen beogen te dienen, tenzij deze regels ondanks het afwijkende motief zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen dat het stelsel van de Wegenverkeerswet 1994 wordt doorkruist.

Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 417, met noot W.F. Prins (bromfietsenverbod Sneek) en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, met noot Th.W. van Veen (rijverbod Schiermonnikoog).

Artikel 2.1 beoogt niet een verkeersbelang te dienen, maar heeft een milieumotief. In het bijzonder strekt het ter voorkoming van overlast voor de reinigingsdienst. Bovendien heeft het daarin vervatte verbod slechts betrekking op bepaalde, aangewezen weggedeelten en geldt slechts gedurende bepaalde aangeduide dagen en uren.

Het effectueren van de onderhavige maatregel zal plaatselijk verschillend al dan niet problematisch zijn, al naar gelang de beschikbare parkeerruimte schaars is of niet.

Het kenbaar maken van het verbod zou, afgezien van de te geven publiciteit in de plaatselijke pers en een schriftelijke kennisgeving huis aan huis, via verplaatsbare borden kunnen geschieden.

In de gemeente Den Haag wordt gebruik gemaakt van vierkante borden van geringere afmetingen dan een schoolbord waarop staat dat op een bepaalde dag respectievelijk uur op dat weggedeelte niet mag worden geparkeerd.

Hierop zijn tal van varianten denkbaar. Gebruikmaking van verkeersborden in de zin van bijlage II van het RVV lijkt ons voor dit doel dubieus.

Artikel 4.2.2 Natuurlijke behoefte doen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.4.6 in 4.2.2, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud) en het vervallen van enkele artikelen van afdeling 4.4. Zie daarover onder de algemene toelichting bij afdeling 4.2.

Deze bepaling staat al sinds jaar en dag in de model-APV. Momenteel zijn er veel gemeenten die in het kader van een lik-op-stuk-beleid onderhavige bepaling strikt handhaven.

Artikel 4.2.3 Toestand van sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten buiten gebouwen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.4.8 in 4.2.3, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud) en het vervallen van enkele artikelen van afdeling 4.4. Zie daarover onder de algemene toelichting bij afdeling 4.2.

Dit artikel betreft een samenvoeging van de in de Model-bouwverordening geschrapte artikelen 334 en 336. Aangezien het hier om bepalingen gaat die niet direct het bouwwerk maar meer de omgeving betreffen, is tot onderbrenging in de model-APV besloten. Zie daarover ook Gst. nr. 6849, 14, m. nt. mr. J.M.H.F. Teunissen.

Algemene toelichting afdeling 4.3 Het bewaren van houtopstanden

Bij de wijziging van de model-APV in 2004 is deze afdeling hernummerd van 4.5 in 4.3 wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud) Afvalstoffen. Afdeling 4.3 (oud) Lozing en riolering was al eerder vervallen.

In deze afdeling zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot het bewaren van houtopstanden. Het doel van deze bepalingen is daarmee een ander doel dan de wetgever met de Boswet heeft beoogd. De bepalingen van de Boswet richten zich blijkens de memorie van toelichting voornamelijk op de instandhouding van het Nederlandse bosareaal. De voorschriften in deze model-APV hebben als doel het behoud van waardevolle bomen. Het begrip waardevol is niet te definiëren, maar van belang is de waarde uit een oogpunt van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon, en beeldbepalende waarde.

Centraal in de kapvoorschriften staat het verbod houtopstand (voornamelijk bomen) te vellen zonder vergunning van het college. Ter bescherming van de zo-even genoemde belangen kan de vergunning worden geweigerd. Het behoud van waardevolle bomen moet worden afgewogen tegen andere belangen, zoals het belang van degene die tot velling wil overgaan. Worden waardevolle bomen illegaal gekapt of gaan zij door andere oorzaken te gronde, dan kan een herplantplicht worden opgelegd. Ook is het mogelijk een onderhoudsplicht op te leggen, als waardevolle bomen ernstig in het voortbestaan worden bedreigd. Ook hier moet belangenafweging plaatsvinden.

De voorschriften gelden voor bomen, houtwallen en hakhout binnen en buiten de bebouwde kom van de gemeente. Op grond van de Boswet is de gemeentelijke regelingsbevoegdheid uitgezonderd voor een aantal categorieën van bomen, o.a. wilgen en populieren langs wegen en landbouwgronden, bomen van bosbouwondernemingen, fruitbomen, windschermen om boomgaarden. De modelkapvoorschriften gelden ook niet voor struiken of heesters, al is het mogelijk een lijst van te beschermen struiken op te nemen.

De Boswet bevat regels met betrekking tot de bewaring van bossen en andere houtopstanden. In de wet is uitdrukkelijk aangegeven dat de aan andere openbare lichamen toekomende bevoegdheden ten aanzien van deze onderwerpen slechts beperkt wordt door hetgeen in de wet nadrukkelijk is bepaald.

Hoewel het bestemmingsplan het geijkte instrument is voor het stellen van voorschriften met betrekking tot gebruik van gronden en opstallen, is er toch aanleiding aparte voorschriften te stellen ter bescherming van houtopstanden. Bij het opstellen van bestemmingsplannen wordt steeds vaker gestreefd naar een globale opzet en dito voorschriften. Hoewel overwogen kan worden in bijzondere gevallen, in het geval van zeer waardevolle bomen, voorschriften in het bestemmingsplan op te nemen ter bescherming van houtopstand, lijken de onderhavige bepalingen in het algemeen daartoe toch beter geschikt te zijn.

Het burenrecht kent de bepaling dat een nabuur verwijdering kan vorderen van bomen, heesters en heggen die te dicht bij de erfgrens staan (artikel 5:42 Burgerlijk Wetboek). Op grond van jurisprudentie is voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van deze bepaling van het burenrecht slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Het kan immers niet zo zijn dat het kapverbod wel van toepassing is op de eigenaar van een boom, maar niet op de buurman die verwijdering van de boom vordert.

De strijdigheid tussen artikel 5:42 BW en het kapverbod wordt voorkomen of beperkt door in artikel 4.3.2 model-APV een kleinere afstand voor bomen, heesters en heggen tot de erfgrens toe te laten dan wordt bepaald in artikel 5:42 BW. Dit is volgens artikel 5:42 BW toegestaan.

De Bomenstichting en de Vereniging STADSWERK Nederland hebben een nieuwe Bomenverordening opgesteld: de Modelbomenverordening 2004. Dit is een model voor gemeentelijke regelgeving voor het beschermen van bomen. In 1996 werd de model-Bomenverordenig geïntroduceerd.

De prijs van de cd-rom Modelbomenverordening 2004 bedraagt circa 15 Euro inclusief verzendkosten en is te bestellen bij de Bomenstichting . www.bomenstichting.nl

Jurisprudentie

Voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van de bepalingen van het burenrecht is slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Hof ‘s-Hertogenbosch 16-05-1986, NJ 1987, 31.

Ook de gemeente moet de afstanden uit artikel 5:42 BW in acht nemen. Afwijking van deze afstanden is mogelijk. Indien dit leidt tot schade voor derden, behouden dezen recht op schadevergoeding. Rb. Roermond 04-05-1995, JG 96.0239 .

Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende. Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.

Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.

Artikel 4.3.1 Begripsomschrijvingen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.1 in 4.3.1, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Eerste lid, onderdeel a (houtopstand)

Houtopstand is het algemene begrip dat de Boswet zelf ook hanteert. Gesproken wordt van ‘bossen en andere houtopstanden’; ook de bossen worden dus tot de houtopstanden gerekend. In de Boswet wordt geen begripsomschrijving gegeven van houtopstand en ook niet van hakhout.

In artikel 4.5.1, eerste lid, van de model-APV wordt ook een houtwal als houtopstand aangemerkt. In het algemeen vallen onder houtwal alle lintvormige begroeiingen van enige uitgestrektheid, bestaande uit bomen en/ of struiken. Het begrip omvat onder andere houtsingels, houtkaden en de Limburgse graften, graven of steilranden. Houtwallen zijn duidelijk omvangrijker dan heggen of hagen of de in het tweede lid van artikel 4.5.2 bedoelde wegbeplantingen en eenrijige beplantingen langs landbouwgronden. Solitaire struiken of heesters vallen niet onder de vergunningplicht. Als struik of heester wordt doorgaans beschouwd ieder houtachtig gewas dat zich direct boven de grond vertakt, daardoor in tegenstelling tot een boom geen echte stam heeft, en in de regel maximaal een hoogte van een paar meter (Van Dale: manshoogte) bereikt.

Bij het opstellen van de modelbepalingen is allereerst gedacht aan het bewaren van houtopstand van grote omvang, dat wil zeggen een of meer grote bomen. Immers, vooral van een dergelijke houtopstand kan worden gezegd dat deze visuele of natuurwaarde heeft. Indien de gemeente ook (grote) struiken of heesters wil beschermen, dient dit expliciet in dit artikel te worden vastgelegd. De moeilijkheid is echter dat van struiken niet scherp valt aan te geven welke soorten groot kunnen worden en welke niet. Alleen van bomen staat vast dat zij doorgaans fors uitgroeien. Het begrip houtopstand is dan ook in eerste instantie beperkt tot bomen. Daaronder vallen ook bomen van (nog) onbetekenende omvang, omdat anders jonge boompjes, aangeplant in het kader van een herplantplicht, vrijelijk zouden kunnen worden omgehakt. Dit betekent dat een klein boompje wel en een grote, boomachtige struik geen bescherming geniet. Indien dit als ongewenst wordt beschouwd, kan dit worden opgelost door aan de omschrijving van houtopstand een lijst toe te voegen van potentieel omvangrijke struiken, bij voorbeeld: meidoorn, sleedoorn, braam, hulst, hazelaar, vlier e.d. Voorts valt griendhout (Van Dale: (wilgen)hakhout dat groeit langs de rivieren, ook genoemd in artikel 1, derde lid, van de Boswet) niet onder de modelbepalingen. Vermoedelijk zullen maar enkele gemeenten behoefte hebben aan regels daarvoor.

Een dode boom is in juridische zin soms geen boom. De bepalingen in dit hoofdstuk zijn echter in beginsel ook van toepassing op dode bomen. Een dode boom kan bovendien van grote natuurwetenschappelijke of beeldbepalende waarde zijn. Anderzijds kan een dode boom juist gevaar opleveren, bijvoorbeeld voor het verkeer.

Eerste lid, onderdeel c (dunning)

Het begrip ‘vellen’ zelf is niet omschreven. Voor de betekenis ervan kan worden uitgegaan van het normale taalgebruik. Zo zal het omhakken of afzagen van een boom zeker als vellen moeten worden beschouwd. De omschrijving van ‘dunning’ houdt in dat vellen waarmee de overblijvende bomen zijn gebaat, krachtens de (model-)APV is toegestaan.

Opgroeiende beplantingen worden immers na verloop van tijd vaak zo dicht, dat de bomen elkaar in de weg gaan staan en verstikking dreigt. Gaat men echter een bos of een groep bomen zodanig uitdunnen dat het verband of het karakter ervan vergaand en blijvend verloren gaat, dan is er geen sprake van dunnen, maar van verboden vellen. De resterende bomen zullen in zo’n geval immers een grotere kans lopen bij storm om te waaien en voorts kan een aanzienlijke bodemverwildering worden verwacht.

Ook van een handeling als snoeien (inkorten of wegnemen van takken) kan in het algemeen worden gezegd dat deze is toegestaan, wanneer de te snoeien boom daarmee gebaat is. Wordt echter - om maar een voorbeeld te noemen - de stam tot op betrekkelijk grote hoogte ontdaan van takken, zodat van de kroon slechts een klein deel overblijft, of wordt de top uit de boom gezaagd, dan kan er sprake zijn van een handeling als bedoeld in het tweede lid.

Eerste lid, onderdeel d (bebouwde kom)

Als gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van de bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan het eerste lid, onderdeel d, vervallen.

Tweede lid (ernstig beschadigen)

De omschrijving van ‘vellen’ omvat ook ‘het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging van houtopstand ten gevolge kunnen hebben’. Deze omschrijving komt overeen met die in de wet (artikel 1, tweede lid). Om misverstanden uit te sluiten zijn toegevoegd ‘verplanten’ of ‘ernstig ontsieren’.

De nadere omschrijving heeft alleen betrekking op (actieve) handelingen en niet op het (passieve) nalaten van handelingen. Bijvoorbeeld het nalaten van onderhoud, het niet nemen van maatregelen om ernstig bedreigde houtopstand veilig te stellen, het lijdelijk toezien dat houtopstand - al dan niet door toedoen van anderen - te gronde gaat. Het lijkt te ver te gaan om ook een dergelijk ‘stilzitten’ onder het actieve begrip ‘vellen’ te brengen. Tegen ernstige verwaarlozing kan echter wel worden opgetreden. In dit verband wordt verwezen naar artikel 4.3.6 van de model-APV en de toelichting daarop.

Jurisprudentie

Dode boom soms geen boom. Pres.Rb. ‘s-Hertogenbosch 15-06-1992, NJKort 1992, 59.

Definitie van het begrip ‘dunning’. HR 18-06-1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183.

Dunning is ‘vergunningvrij’, maar in een kapvergunning moet een limiet worden opgenomen om te voorkomen dat meer gekapt wordt dan de bedoeling is. Vz. ABRS, 13-11-1992, AB 1993, 184.

Artikel 4.3.2 Kapverbod

Algemeen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.2 in 4.3.2, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Artikel 4.3.2 geeft de werkingssfeer van de (model-)regeling aan. De regeling geldt zowel binnen als buiten de bebouwde kom.

De vraag of houtopstand binnen of buiten een bebouwde kom is gelegen, is om twee redenen van belang:

• a.

  wanneer het gaat om bossen van een bosbouwonderneming, bedoeld in het tweede lid, onder f, van artikel 4.3.2.

• a.

  Ligt houtopstand van een dergelijke onderneming buiten een bebouwde kom - hetgeen waarschijnlijk meestal het geval is - dan is het kapverbod alleen van toepassing wanneer het gaat om ‘kleine’ bossen;

• b.

  wanneer het provinciaal bestuur een verordening heeft vastgesteld, die te vergelijken is met de Zeeuwse beplantingsverordening.

Artikel 2, eerste lid, van die verordening bepaalt onder meer dat het verboden is een houtopstand te vellen zonder vergunning van gedeputeerde staten voor zover het houtopstanden betreft gelegen buiten de bebouwde kom, dan wel zonder vergunning van het college van de betrokken gemeente voor zover het houtopstanden betreft gelegen binnen de bebouwde kom.

Relatie met bouw- en aanlegvergunning

Artikel 4.3.2 bevat niet de uitzondering die artikel 5, eerste lid van de Boswet voor het Rijk in het leven roept voor velling van houtopstand op grond die nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan, bij voorbeeld het bouwen van woningen of de aanleg van wegen.

Deze uitzondering is niet opgenomen met het oog op een maximale bescherming van bomen. Immers, indien het bestemmingsplan geen voorschriften bevat met betrekking tot de bescherming van een individuele boom (hetgeen meestal het geval zal zijn), kan de bouwvergunning niet worden geweigerd. Het limitatief-imperatieve stelsel van de Woningwet kent geen weigeringsgrond met betrekking tot de aanwezigheid van bomen. De enige wijze waarop bij voorgenomen bouwactiviteiten toch nog een afweging met betrekking tot de aanvaardbaarheid van het kappen van een boom mogelijk wordt gemaakt, bestaat uit een (kap)verordening waarin voor bouwactiviteiten geen uitzondering op het kapverbod wordt gemaakt.

Dit is van des te groter belang in die gevallen waarin een bouwwerk binnen hetzelfde bouwblok ook zo kan worden gesitueerd dat de boom niet hoeft te sneuvelen. Ook in die gevallen is er echter wel sprake van een afweging van belangen, waarin het belang van het behoud van de houtopstand niet altijd zwaarder zal wegen. Het college zal bij verlening van bouwvergunning overigens sterke argumenten moeten hebben om de kapvergunning voor houtopstand die tengevolge van de bouwactiviteiten wel moet sneuvelen, te weigeren. Andersom wordt er met het kappen van bomen met het oog op bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, geen belang meer gediend.

Eerste lid (kapvergunning)

Het eerste lid introduceert het vergunningenstelsel. In de Boswet wordt een meldingsplicht (kennisgeving van voorgenomen velling) gehanteerd. Dat is te verklaren uit het andere doel van de Boswet. Een eventuele kap van bos lost zich op in de herplantplicht: de zaak is rond als (elders) weer een boom is geplant. Het gaat niet zozeer om een bepaalde boom, maar om het totaal aantal bomen.

De kapverordening heeft voornamelijk ten doel juist een bepaalde boom of groep van bomen uit oogpunt van behoud van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid te sparen. Met een herbeplanting is men zelden gebaat. Het is dus zaak een maximale bescherming te scheppen. Deze geeft het vergunningenstelsel in grotere mate dan het meldingssysteem. In deze verordening wordt daarom een vergunningenstelsel gehanteerd, wat inhoudt dat er een algemeen kapverbod geldt, behoudens daartoe verkregen vergunning.

Tweede lid, onderdelen a tot en met d (uitzonderingen krachtens de Boswet)

Het tweede lid geeft een groep uitzonderingen op het in het eerste lid gestelde verbod. De onder a tot en met d vervatte uitzonderingen vloeien voort uit artikel 15, tweede lid, van de Boswet, waarin de categorieën bomen of houtopstanden worden genoemd, ter bewaring waarvan de gemeentelijke wetgever geen regels mag stellen. Hiertoe behoren onder andere wegbeplantingen en eenrijige beplantingen op of langs landbouwgronden, beide voor zover bestaande uit niet-geknotte populieren of wilgen.

Het begrip ‘vruchtboom’ is niet duidelijk. Onder vruchtboom wordt blijkens de memorie van toelichting bij de Boswet ook een notenboom verstaan. Uit de parlementaire discussie over artikel 15, tweede lid, van de Boswet kan worden afgeleid dat is gedacht aan bomen die uit economische motieven worden geteeld, dat wil zeggen bomen zoals die staan in boomgaarden oftewel fruitbomen. De Kroon was echter van mening dat een solitaire vruchtboom ook onder de uitzondering valt. Dit houdt in dat ten behoeve van het kappen van geen enkele vruchtboom een kapvergunning vereist is.

Misschien is krachtens deze model-APV bescherming mogelijk van de in onderdeel a bedoelde populieren en wilgen en van de onder b bedoelde vruchtbomen. Te denken valt bij voorbeeld aan oude (hoogstam)boomgaarden die nu in gebruik zijn als tuin, park, kampeer- of recreatieterrein. Het motief tot bescherming zou dan kunnen zijn behoud van recreatieve waarden of voorkoming van aantasting van de leefbaarheid van een gebied. Dit moet dan wel in de (model-)APV of kapverordening worden vastgelegd. De Kroon nam geen genoegen met de weigering van een kapvergunning op deze gronden, terwijl het motief van de van toepassing zijnde kapverordening niet verder strekte dan behoud van natuur-, landschaps-, dorps- of stadsschoon.

Tweede lid, onderdeel e (uitzondering voor dunning)

Geen vergunning is vereist voor het vellen van houtopstand bij wijze van dunning. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 1, eerste lid, onderdeel c.

Bij strafvervolging kunnen er twijfels rijzen over de vraag of de omstandigheid dat de velling geschiedde ‘anders dan bij wijze van dunning’ bestanddeel is van het strafbare feit, dat dus ten laste gelegd en bewezen moet worden.

Tweede lid, onderdeel f (uitzondering voor bosbouwondernemingen)

Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Boswet is de gemeenteraad niet bevoegd regelen te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden die deel uitmaken van bosbouwondernemingen, die als zodanig bij het Bosschap geregistreerd staan en gelegen zijn buiten de bebouwde kom (tenzij het een zelfstandige eenheid betreft van minder dan 10 are of een zelfstandige rijbeplanting van minder dan 20 bomen).

Met het oog op het bestaan van verscheidene bebouwde kommen in de gemeente worden - de woorden ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ gebruikt. Wanneer gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan de zinsnede ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ vervallen.

Tweede lid, onderdeel g (uitzondering voor o.a. iepziektebestrijding)

Onderdeel g ziet op het geval dat bomen moeten worden geveld ter bestrijding van de iepziekte of in het kader van een instandhoudingsplicht dan wel krachtens (andere) bepalingen van de model-APV, bijvoorbeeld in verband met de verkeersveiligheid.

Andere uitzonderingen

Eventueel kan aan de lijst van uitzonderingen op het kapverbod worden toegevoegd:

• -

  h. houtopstand, waarvan de gemeente de eigenares of de rechthebbende is, wanneer het vellen daarvan gebeurt ter vervanging van verloren gegane beplanting op openbaar terrein;

• -

  i. houtopstand ten aanzien waarvan bij een geldend bestemmingsplan of bij een geldend voorbereidingsbesluit is bepaald dat het verboden is deze te vellen zonder vergunning van het college (aanlegvergunning);

• -

  j. houtopstand gelegen in een beschermd natuurmonument in de zin van de Natuurbeschermingswet;

• -

  k. houtopstand in tuinen of erven behorende bij woningen, van welke tuinen of erven het oppervlak niet groter is dan ... m² en welke houtopstand niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en niet voorkomt op de door het college opgestelde lijst van waardevolle tuin- of erfbomen.

De Natuurbeschermingswet kent een vergunningplicht (in artikel 12) voor het (doen) verrichten of gedogen van handelingen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Overwogen kan worden om voor beschermde natuurmonumenten een uitzondering te maken voor de vergunningplicht in deze model-APV. Het doel van deze regeling is echter breder dan dat van genoemd artikel in de Natuurbeschermingswet. Houtopstand kan ook om andere dan natuurwetenschappelijke redenen het behouden waard zijn. Deze uitzondering is daarom in de model-APV niet gemaakt.

De Boswet kent in artikel 1, vierde lid, een uitzondering voor bomen in tuinen en op erven. Achtergrond van de uitzondering in de Boswet is waarschijnlijk dat erf- of tuinbomen als niet-productieve sierbomen worden beschouwd, die voor de Boswet niet relevant zijn. Voor de modelbepalingen - waarvoor die ‘sierwaarde’ juist erg belangrijk is - ligt dat anders en om die reden is het maken van een uitzondering voor erf- en tuinbomen niet aan te bevelen.

Het kan zijn dat er in bepaalde gebieden op grond van het daar geldende bestemmingsplan reeds een aanlegvergunningplicht geldt. In dat geval lijkt een extra uitzondering gerechtvaardigd. Een aanlegvergunningstelsel heeft echter een ander doel dan de bepalingen in dit hoofdstuk. Doel van een aanlegvergunningstelsel is te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de daaraan bij het plan gegeven (in het geval van een aanlegvergunningstelsel behorend bij een voorbereidingsbesluit: te geven) bestemming of ter handhaving en bescherming van een verwerkelijkte bestemming. Omdat een terrein degelijk geschikt kan blijven voor de gegeven bestemming nadat een waardevolle boom is geveld, is deze uitzondering niet opgenomen.

Jurisprudentie

Met het kappen van bomen in het kader van bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, wordt geen belang meer gediend. ABRS 05-02-1996, JU 971031 (VNG-databank).

Voor een solitaire vruchtboom is geen kapvergunning vereist (KB 24-10-1986, 43, MenR 1987,8.

Weigering kapvergunning vanwege belang voor recreatie en leefbaarheid niet mogelijk als het motief van de van toepassing zijnde kapverordening niet verder strekt dan behoud van natuur-, landschaps-, dorps- of stadsschoon (KB 19-10-1976, MenR 1977, AB 1977)

Een op de stam van een Japanse sierkers geënte morellenboom is een vruchtboom. KB 24-10-1986, MenR 1987,8.

Vraag is of het deel van de delictsomschrijving ‘anders dan bij wijze van dunning’ bestanddeel is van een strafbaar feit. HR 18-06-/1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183, zie ook modelkapverordening 1962 en 1979.

Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende.

Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.

Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.

Artikel 4.3.3 Aanvraag vergunning

Algemeen

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.3 in 4.3.3, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Een besluit op een aanvraag om kapvergunning dient op grond van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid volgens afdeling 4.1.2. Tegen een besluit op een aanvraag kan bezwaar worden ingediend bij het college. Tegen de beslissing op bezwaarschrift kan vervolgens beroep ingesteld worden bij de sector bestuursrecht van de bevoegde Rechtbank, waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Eerste lid (aanvrager)

In dit artikel(-lid) wordt bepaald dat een aanvraag alleen kan worden ingediend door een zakelijk gerechtigde. Een huurder of pachter kan een aanvraag indienen, indien hij daartoe gemachtigd is door de eigenaar.

Voor die gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden, kan achter ‘zakelijk recht’ worden ingevoegd ‘dan wel krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’.

De woorden ‘of krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid’ zijn in de bepaling opgenomen in verband met gevallen waarin een overheidsorgaan, bijvoorbeeld een provincie of een waterschap, bij wijze van bestuursdwang bomen wil vellen, die in strijd met een verordening of een waterschapskeur geplant zijn. Deze bestuursdwang zal slechts uitgeoefend kunnen worden, indien het college een kapvergunning verleent. Het college zou echter geen kapvergunning kunnen verlenen, wanneer de vergunning slechts door de zakelijk gerechtigde zou kunnen worden aangevraagd. Eventueel kan ook worden bepaald dat de aanvraag kan worden ingediend door de eigenaar of degene die daartoe uit anderen hoofde bevoegd is.

Het eerste lid kan ook weggelaten worden. De aanvraag dient dan te geschieden overeenkomstig het bepaalde in afdeling 4.1.1 van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede lid (combinatie melding/aanvraag om kapvergunning)

Bepaalde houtopstanden buiten de bebouwde kom kunnen zowel onder de Boswet als onder de kapbepalingen van de (model-)APV vallen. Dit betekent dat in die gevallen een voorgenomen velling moet worden gemeld aan Staatsbosbeheer en dat vergunning moet worden gevraagd aan het gemeentebestuur.

Artikel 4.3.3, tweede lid, stelt nu dat de wettelijk voorgeschreven kennisgeving aan Staatsbosbeheer mede wordt beschouwd als een vergunningaanvraag. Deze efficiënte werkwijze is mogelijk geworden, doordat de directeur van Staatsbosbeheer van de bevestiging van de ontvangst van de kennisgeving een afschrift zendt aan het desbetreffende college van burgmeester en wethouders. Aangezien dit afschrift alle gegevens bevat, die het college voor de beoordeling van de aanvraag nodig heeft, is een belangrijke vereenvoudiging verkregen die voor de belanghebbende boseigenaar vele van de bezwaren van het onderworpen zijn aan tweeërlei gezag wegneemt.

Artikel 4.3.3a Weigeringsgronden

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.3a in 4.3.3a, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Over de afweging van belangen is inmiddels uitgebreide jurisprudentie ontstaan, die in het algemeen positief uitwerkt voor het behoud van bomen. Onder meer blijkt dat bomen niet zonder meer moeten wijken voor economische belangen, zoals het beter bewerkbaar zijn van akkers of het voorkomen van water- en voedselonttrekking of schaduwwerking.

Niet alleen de visuele eigenschappen, maar ook andere kwaliteiten van een houtopstand kunnen aanleiding geven tot het weigeren van een kapvergunning. In de jurisprudentie worden als toetsingscriteria onder andere aangetroffen:

• -

  natuurwaarde

• -

  landschappelijke waarde

• -

  waarde voor stads- en dorpsschoon

• -

  beeldbepalende waarde

• -

  cultuurhistorische waarde

• -

  waarde voor leefbaarheid

Aan de hand van deze criteria kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden met:

• -

  de recreatieve waarde van een op zichzelf lelijke klimboom, die bij de jeugd als speelobject waardering ondervindt;

• -

  de belevingswaarde van houtopstand vanuit cultuurhistorisch of planologisch oogpunt of wegens ouderdom of situering;

• -

  de natuurwetenschappelijke betekenis van houtopstand, bijvoorbeeld doordat daarop zeldzame epifytische of terrestrische planten groeien, hetzij hogere planten dan wel mossen of korstmossen, de luchtzuiverende kwaliteiten, de invloed op de bodemhuishouding en het microklimaat en de nestel- of schuilgelegenheid voor bepaalde diersoorten.

Voor de beoordeling van deze eigenschappen kunnen van belang zijn de (stam) omvang van de boom, de plantwijze (alleenstaand of in groepen), de standplaats (tussen de bebouwing of in het buitengebied), de soort (snelgroeiend of langzaam groeiend.

Deze begrippen zijn niet nauwkeurig te omschrijven. De hier gegeven opsomming is bovendien niet uitputtend. Wel zal elke keer weer een afweging moeten worden gemaakt van alle betrokken belangen.

Een kapvergunning zal bijvoorbeeld in het algemeen moeten worden verleend, wanneer:

• -

  het gaat om het vellen van de houtwallen waarvan het gebruikelijk is dat deze bij gedeelten periodiek worden ‘afgezet’, dat wil zeggen, geveld om een geleidelijke verjonging mogelijk te maken;

• -

  het gaat om het vellen van een waardevolle boom die een ernstig gevaar vormt voor de openbare veiligheid, bij voorbeeld wegens het risico van omwaaien of het belemmeren van het uitzicht voor het verkeer;

• -

  de bezwaren, die de bewoners van woningen ondervinden wegens het belemmeren van licht en lucht, de vochtigheid van de woning, het verstopt raken van goten, enz., zwaarder wegen dan de waarde van de houtopstand;

Verder moet gedacht worden aan een beleid op lange termijn. Het is beter bepaalde houtopstanden geleidelijk te vernieuwen en te verjongen, dan op een kwade dag voor het onontkoombare feit te staan dat die houtopstanden geheel moeten worden ‘afgeschreven’. Een al te starre toepassing van dit artikel kan fnuikend zijn voor de bereidheid van de burger om uit eigen beweging bomen aan te planten: hij zou immers terecht kunnen vrezen ‘er voor eeuwig aan vast te zitten’.

Jurisprudentie

Ten onrechte aan leeftijd, gezondheidstoestand en landschappelijke waarde de voorkeur gegeven boven het gevaar en de hinder voor de aanvrager van een kapvergunning. ABRS 16-11-1994, AB 1995, 181, JG 95.0246.

Bij belangenafweging moet ernstige overlast van boom prevaleren boven beeldbepalende waarde. ABRS 18-07-1995, JU 961108 (VNG-databank).

Zolang onvoldoende zekerheid bestaat over het plan in het kader waarvan bomen zullen worden gerooid, is een kapvergunning niet op zijn plaats. JG 91.0192 .

Artikel 4.3.4 Vergunning ex lege

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.4 in 4.3.4, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Artikel 1.2 van de model-APV, opgenomen in het hoofdstuk ‘Algemene bepalingen’, noemt een termijn van acht weken - eenmaal verlengbaar met eenzelfde termijn - waarbinnen op een aanvraag om een vergunning of ontheffing als bedoeld in deze model-APV, moet worden beslist.

In artikel 4.3.4 is gekozen voor de fictieve verlening van de vergunning na ommekomst van de beslistermijn (verlening ‘ex lege’).

Bij de figuur van de fictieve verlening moet bedacht worden dat:

• a.

  geen voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden; en

• b.

  geen herplantplicht kan worden opgelegd.

Een vergunning ex lege behoeft geen bezwaar te zijn als de gemeente zich tevoren een beeld heeft gevormd van de plaatsen, percelen of adressen waar zich waardevolle bomen bevinden. Daarbij kan bij voorbeeld gebruik worden gemaakt van de ‘Inventarisatie waardevolle bomen in Nederland’, die is uitgevoerd door de Bomenstichting in samenwerking met Staatsbosbeheer. Met behulp van de computer kan vrij eenvoudig en ook snel worden nagegaan of op een bepaalde plaats, perceel of adres, zoals opgegeven in de aanvraag om kapvergunning, waardevolle bomen staan. Zijn er geen waardevolle bomen aanwezig, dan kan worden volstaan met een standaardvergunning, die in beginsel binnen 14 dagen kan worden toegezonden. Zijn er veel waardevolle bomen, dan is er nog voldoende tijd voor een afweging van belangen.

Indien de vergunning ex lege toch als een bezwaar wordt gevoeld, zijn er twee mogelijkheden om hieraan tegemoet te komen.

Ten eerste zou men kunnen volstaan met het schrappen van artikel 4.3.4 zonder daarvoor iets in de plaats te stellen. Overschrijdt het college de beslissingstermijn, genoemd in artikel 1.2, dan is er vervolgens sprake van een fictieve weigering. Dit laat echter onverlet de bevoegdheid van het college om alsnog op de aanvraag te beslissen.

Ten tweede kan de vergunning ex lege worden omgezet in een weigering ex lege. Deze constructie kan als volgt luiden:

’De vergunning is geweigerd wanneer niet binnen de in artikel 1.2 genoemde termijn een beslissing is genomen op de aanvraag om een vergunning.’

Ten aanzien van deze weigering ex lege geldt evenwel dat het college na ommekomst van de beslissingstermijn niet langer bevoegd is om alsnog op de aanvraag te beslissen.

Jurisprudentie

Ingeval van fictief verlening kapvergunning kan geen herplantplicht worden opgelegd. ARRS 30-10-1980, Gst. 1981, 6665.

Artikel 4.3.5 Bijzondere vergunningsvoorschriften

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.5 in 4.3.5, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

De algemene bevoegdheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden, vloeit reeds voort uit artikel 1.4 van de model-APV. Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan, blijkens jurisprudentie, een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld.

Gezien het feit dat dit voorschrift ingrijpend kan zijn, is het toch wenselijk ter zake een uitdrukkelijke bepaling op te nemen. Deze herplantplicht heeft een andere strekking dan de herplantplicht krachtens artikel 3 van de Boswet. Daar is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is); bij de gemeente geschiedt een eventuele herbeplanting om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid, en zal zij vaak zoveel mogelijk ter plaatse moeten gebeuren.

De wet geeft voor herbeplanten een termijn van drie jaar. De gemeenten behoeven deze termijn in de APV niet aan te houden. Behalve een termijn kan het college ook aanwijzingen geven met betrekking tot de herplantplicht. Denkbaar is dat een andere boomsoort wordt voorgeschreven (bij voorbeeld iepen die beter bestand zijn tegen iepziekte). Bij vervanging van een grote boom kan worden gedacht aan herplanting van een boom van vergelijkbare grootte of aanplant van meer dan een boompje. Uiteraard dient herplant bosbouwkundig verantwoord te zijn. Betreft het houtopstand buiten de bebouwde kom, behorende bij een ‘klein’ bos van een geregistreerde bosbouwonderneming, dan moet rekening worden gehouden met een eventueel bosbouw- of bosbeheerplan in het kader van de Boswet.

Ook het tweede lid zou, strikt genomen, kunnen worden gemist. Immers, mislukt een beplanting, aangebracht krachtens het eerste lid, dan is er sprake van het teniet gaan van beplanting. Ingevolge artikel 4.3.6, eerste lid, kan dan een verplichting tot herbeplanting worden opgelegd. Het kan echter gewenst zijn ter versnelling van het herstel de eventuele vervangingsverplichting gelijktijdig met de herplantplicht op te leggen.

Derde lid (opschortende werking)

Artikel 6:16 van de Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om af te wijken van de hoofdregel dat bezwaar of beroep de werking van een besluit niet schorst. In het derde lid wordt hiervan gebruik gemaakt door te bepalen dat een vergunning moet worden verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning. Deze bepaling is overgenomen uit de model-bomenverordening van de Bomenstichting 1996.

Door het opnemen van de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik wordt voorkomen dat de kap al wordt uitgevoerd voordat er een definitieve vergunning is. Aangezien niets zo onomkeerbaar is als de feitelijk kap, is het opnemen van deze bepaling van groot belang en ons inziens noodzakelijk. N.B. De opschortende werking geldt niet voor het hoger beroep.

Samenloop met bouw- en aanlegvergunning

Soortgelijke bepalingen zijn ook denkbaar, wanneer een kapvergunning wordt verleend in verband met de realisatie van een bouwplan of in verband met de aanleg van een weg. Zo kan voorkomen worden dat een boom al is gekapt, als de bouw- of aanlegvergunning na bezwaar of beroep alsnog geweigerd wordt.

De Afdeling stelt dat een dergelijke voorwaarde, inhoudend dat van de vergunning pas gebruik mag worden gemaakt, indien en zodra de Kroon met de beoogde wegaanleg instemt, in het belang is van natuur- en landschapsschoon, welke belangen de kapbepalingen van de model-APV beogen te dienen.

Bomenfonds

Een andere mogelijkheid is het verbinden van de voorwaarde aan de kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort. De Afdeling acht deze constructie onder een aantal voorwaarden aanvaardbaar.

Ten eerste geeft de bepaling waarbij deze bevoegdheid wordt toegekend het college slechts de mogelijkheid een betalingsverplichting op te leggen in het belang dat de bepaling - in casu de Kapverordening - beoogt te dienen. Ten tweede dient de omvang van de betalingsverplichting direct gerelateerd te zijn aan de aantasting van deze doelstelling, die door de vergunde activiteit wordt bewerkstelligd. Ten derde is een voorschrift inhoudende een betalingsverplichting alleen aanvaardbaar wanneer niet een andere, uit hoofde van rechtsbescherming meer aanvaardbare, mogelijkheid aanwezig is om een tegemoetkoming of compensatie te verlangen. Dat zou in het geval van een betalingsverplichting als hier bedoeld betekenen dat vast moet staan dat de herplantplicht die kan worden opgelegd,geen of onvoldoende uitkomst kan bieden. Ten vierde dient te zijn verzekerd dat de financiële bijdrage niet de op geld gewaardeerde omvang van de herplantplicht, die noodzakelijk zou zijn geweest om het door het verlenen van de kapvergunning getroffen belang te compenseren, te boven gaat. Tenslotte dient het aldus betaalde bedrag te worden aangewend voor herplanting in de onmiddellijke omgeving van de gevelde houtopstand en dient deze herplanting ook feitelijk mogelijk te zijn. De Afdeling stelde in een uitspraak vast dat het Bomenfonds in kwestie geen zelfstandige functie had, maar alleen tot stand was gebracht om te kunnen dienen als drager van een tijdelijk depot voor de kosten van de herplanting.

In overeenstemming met eerdere jurisprudentie stelt de Afdeling bovendien dat het toepassen van de methode-Raad bij de berekening van de waarde van de gevelde houtopstand en de vaststelling van de omvang en de plaats van de herplantplicht niet onredelijk is. De methode-Raad is met ingang van 1 januari 1998 herzien. De boomwaarde wordt volgens nieuwe methode-Raad uitgedrukt in het product van de factoren Uitgangswaarde (product van eenheidsprijs per cm2 voor één van de 7 onderscheiden soorten en de dwarsdoorsnede op 1,30 meter hoogte) en van een zestal correctiefactoren (voor standplaats, plantwijze, afschrijving, onderhoudsindicatie, conditie en herplantindicatie). Een volledig overzicht van de nieuwe richtlijnen van de herziene methode-Raad is verkrijgbaar bij de Nederlandse Vereniging van Bomentaxateurs te Apeldoorn, tel 035-59994499.

Om het hanteren van de boomwaarde als criterium voor de voorschriften die aan een vergunning worden verbonden mogelijk te maken, dienen aan deze verordening voorschriften te worden toegevoegd. Allereerst zou de boomwaarde als begrip moeten worden omschreven.

Aan artikel 4.3.5 zou een lid moeten worden toegevoegd, luidende: ‘Tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften kan tevens behoren het voorschrift dat ten behoeve van herplanting een bijdrage wordt voldaan aan het Bomenfonds van de gemeente . Deze bijdrage is gelijk aan de boomwaarde van de houtopstand die op grond van de vergunning kan worden geveld.’

De boomwaarde lijkt ook van belang in het onderling verkeer tussen gemeentelijke diensten en afdelingen die nogal eens handelingen (moeten) verrichten, waardoor bomen kunnen worden gedood of ernstig beschadigd. Aan de hand van de boomwaardebepaling kan bij voorbeeld de afdeling riolering uitrekenen wat het gaat kosten als een boom moet worden omgehakt bij de aanleg van leidingen. Vervolgens kunnen deze kosten worden afgewogen tegen de kosten van het omleggen van de leiding.

Met de boomwaardebepaling kan niet de ‘schoonheid’ van een boom worden aangegeven. De rechter zal moeten bepalen of de boomwaarde kan worden gebruikt om de schadevergoeding vast te stellen die derden moeten betalen krachtens boek 6, artikel 162, van het Burgerlijk Wetboek.

Vervallen kapvergunning na 6 maanden

Wanneer daaraan behoefte bestaat, kan aan dit artikel een lid worden toegevoegd, inhoudende dat de kapvergunning vervalt/kan worden ingetrokken, als niet binnen (bijvoorbeeld) 6 maanden van de vergunning gebruik is gemaakt.

Jurisprudentie

Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld. KB 05-02-1971, OB 1972, XVIII.3, nr 32633 (Beilen).

Verbinden van voorwaarde aan kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort, is aanvaardbaar. ABRS 01-02-1995, BR 1996, 151 en JG 95.0172 .

Toepassen methode-Raad bij berekening waarde gevelde houtopstand en vaststelling omvang en plaats van herplantplicht niet onredelijk. ABRS 15-09-1994, AB 1994, 692.

In het kader van de oplegging van een herplantplicht moet de boomsoort expliciet worden omschreven; advies in rechte niet afdwingbaar. ABRS 05-02-1996, JG 96.0202 .

Voorwaarde, inhoudend dat van vergunning pas gebruik mocht worden gemaakt, indien en zodra Kroon met beoogde wegaanleg zou instemmen, in belang van natuur- en landschapsschoon, welke belangen kapverordening beoogde te dienen. ARRS 09-12-1980, AB 1981, 169.

Anders dan hiervoor aangegeven uitspraak: Aan kapvergunning verbonden voorschrift dat van verleende vergunning gebruik mag worden gemaakt wanneer de bouwvergunningprocedure onherroepelijk is geworden, leidt tot schorsing en is dus in strijd met artikel 6:16 van de Awb. Schorsende werking moet uitdrukkelijk in een APV-bepaling worden bepaald. Rb. ‘s- Gravenhage 23-07-1998, Gst. 1999, 7079, 4 met noot van CPJG.

Artikel 4.3.6 Herplant-/instandhoudingsplicht

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.6 in 4.3.6, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Eerste lid (zelfstandige herplantplicht)

Blijkens de jurisprudentie mag een herplantplicht ook na strafrechtelijk optreden nog worden opgelegd. Voorts mag een herplantplicht inhouden dat er meer bomen of zelfs struiken worden geplant dan er eerst waren. Herstel in de vorige toestand kan ook betekenen het laten uitvoeren van zodanige maatregelen dat de vorige toestand zoveel mogelijk wordt benaderd en indien niet anders mogelijk zelfs pas na verloop van tijd.

Wanneer een herplantplicht alleen maar als vergunningsvoorschrift zou kunnen worden gesteld, dan zou dat betekenen dat iemand aan de oplegging van een herplantplicht kan ontkomen door zonder vergunning te vellen.

De in artikel 4.3.6, eerste lid, opgenomen bepaling maakt het mogelijk in zulke gevallen een zelfstandige herplantverplichting te scheppen.

Het in het eerste lid opgenomen ‘dan wel op andere wijze tenietgegaan’ maakt het mogelijk dat het college ook een verplichting tot herplantplicht kan opleggen, als de houtopstand teniet is gegaan door verwaarlozing of door een calamiteit.

Oplegging van een herplantplicht is in beginsel ook denkbaar, als houtopstand teniet is gegaan door een velling ingevolge de Plantenziektenwet of een velling in het kader van een instandhoudingsplicht krachtens artikel 4.3.6, derde lid, dan wel op grond van (andere) bepalingen van de (model-)APV, bij voorbeeld in verband met de verkeersveiligheid. Gebleken is dat voor het uitvoeren van de herplantplicht soms ook de medewerking van anderen dan de zakelijk gerechtigde noodzakelijk is. Daarom is aansluiting gezocht bij de omschrijving van artikel 14, eerste lid, van de Woningwet: aanschrijvingen kunnen worden gericht tot de eigenaar ‘of tot degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is’. Deze toevoeging is ook van belang voor gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden. De herplantplicht kan dan worden opgelegd aan degene die ‘krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’ tot het treffen van voorzieningen bevoegd is.

Ook in de Boswet komt een herplantplicht voor. Artikel 3 van de Boswet verplicht de eigenaar van grond, waarop een houtopstand anders dan bij wijze van dunning is geveld of op andere wijze teniet gegaan, tot herbeplanting. Het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet geeft daarvoor nadere regels. De herplantplicht die in artikel 4.3.6 is neergelegd, verschilt van de herplantplicht van de Boswet. De herplantplicht in deze bepaling geldt niet zonder meer, maar pas wanneer het college daartoe besluit. De herplantplicht van de Boswet bestaat uit kracht van de Boswet zelf. De herplantplicht heeft in deze bepaling bovendien een andere strekking dan in de Boswet: in de wet is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is), terwijl herbeplanting krachtens de modelbepalingen geschiedt om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde en daardoor vaak zoveel mogelijk ter plaatse moet gebeuren. Hieruit volgt dat een herplantplicht slechts opgelegd kan worden, wanneer hieruit een herstel van de verloren waarden kan voortkomen.

Derde lid 3 (instandhoudingsplicht)

Het derde lid betreft houtopstand die nog wel in leven is, maar waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij binnen afzienbare tijd zal teniet gaan.

De gemeente zou in dat geval kunnen wachten totdat de houtopstand geheel teniet is gegaan om dan vervolgens op grond van het eerste lid van artikel 4.3.6 een herplantplicht op te leggen.

Het kan echter voorkomen dat de strekking van de (model-)verordening beter gediend is met het behoud van bestaande bomen dan met de vervanging daarvan. Met name valt hierbij te denken aan grote bomen. Deze zijn immers niet of slechts met grote kosten te vervangen, en wat bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde betreft, wegen zij op tegen een veelheid van jonge boompjes.

Krachtens het derde lid van artikel 4.3.6 kan de zakelijk gerechtigde worden verplicht tot het in stand houden van dergelijke bomen. Deze verplichting kan inhouden het ongedaan maken of voorkomen, voor zover mogelijk van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van weersomstandigheden, ziekten, verwaarlozing, vraat door dieren, het weghalen van bosstrooisel, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen, het storten van afval, enz.

Op bouwterreinen is bij voorbeeld het volgende van belang:

• 1.

  Verkeer, machines, (bouw)keten, materiaalopslag en het verbranden van afval onder de kroon kunnen een boom ernstig beschadigen of in gevaar brengen.

• 1.

  Een hek, dat op tijd is geplaatst, houdt allerlei oorzaken van beschadiging onder de kroon vandaan. Het hek moet ongeveer even ruim om de boom staan als de kroon breed is.

• 1.

  Het leggen van rijplaten gaat verdichting van de grond tegen.

• 1.

  Afgraven van de bovenste decimeters van de grond ontneemt de boom het meeste voedsel en ook een groot deel van de fijne wortels.

• 1.

  Ophogen van de grond, vooral met klei, kan bomen doen verstikken.

• 1.

  Bestraten of verharden onder de boom leidt tot een tekort aan lucht en vocht, vooral bij gebruik van beton of asfalt. Eventueel kan worden gewerkt met de minder schadelijke ‘groensteen’.

• 1.

  Een boom is geen paal. Kabelstroppen om stam of takken of het vast spijkeren van latten geven grote wonden.

• 1.

  Beschadigingen en wonden moeten op tijd worden behandeld. Inrotting wordt voorkomen door plekken glad af te werken en met balsem te bedekken.De verplichting tot instandhouding behoeft niet te betekenen dat van een boomgroep alle bomen moeten blijven staan. Om besmetting met ziekten te voorkomen kan zo nodig de verplichting worden opgelegd bepaalde bomen te kappen en van het terrein te verwijderen. Bij een sterk verouderd bomenbestand kan het aanbeveling verdienen het bestand te kappen onder het opleggen van een herplantplicht.

De instandhoudingsverplichting krachtens artikel 4.3.6 mag uiteraard niet leiden tot strijd met verplichtingen krachtens hogere regelingen, zoals bij voorbeeld de Plantenziektenwet.

Subsidie

Ter voorkoming van eventuele aanvragen om schadevergoeding verdient het overweging om bij het opleggen van een ‘opknapbeurt’ subsidie te verlenen. Overigens kunnen ook verwaarloosde bomen uit een oogpunt van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van belang zijn. Zo kunnen vermolmde bomen bij voorbeeld nestplaats bieden aan zeldzame soorten vleermuizen. Een ‘opknapbeurt’ in een dergelijk geval zou uiteraard minder gewenst kunnen zijn.

Tegen het opnemen van de gemeentelijke bevoegdheid tot het opleggen van een instandhoudingsplicht kunnen bezwaren worden aangevoerd. Voor een uitgebreide gelijke zaken geen naar inhoud en strekking vergelijkbare regeling kent. Zulk een regeling werd indertijd in de Monumentenwet zelfs bewust achterwege gelaten. De bepaling kan verstrekkende gevolgen hebben en een zware last leggen op de grondeigenaren. Onderhoudsmaatregelen hoeven zich niet te beperken tot de boom zelf, maar zich ook kunnen uitstrekken tot de omgeving daarvan (weghalen puin of afval bij voorbeeld). De bepaling sluit niet aan bij de Boswet en behoort, zo al nodig, bij de wet in formele zin te worden vastgesteld.

Naar aanleiding van de bezwaren tegen een mogelijke onderhoudsverplichting merken wij op dat er naar ons oordeel geen formeel-juridische noch inhoudelijke bezwaren zijn tegen het opnemen in een gemeentelijke verordening van een bevoegdheid voor het college tot het opleggen van een instandhoudingsplicht, mits er sprake is van houtopstand die uit een oogpunt van bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van grote waarde is.

Weliswaar kent de Boswet geen onderhoudsverplichting, maar dat is gelegen in het feit dat deze regeling betrekking heeft op situaties die anders zijn dan de situatie waarvoor de onderhavige bepalingen zijn bedoeld. De Boswet heeft namelijk betrekking op bomen die het bedrijfskapitaal van de bosbouw zijn.

De instandhoudingsplicht is bovendien gericht op bijzondere gevallen: het gaat immers om bomen die als waardevol worden beschouwd en er zal ook rekening moeten worden gehouden met de financiële mogelijkheden van betrokkene. De bepaling wordt pas relevant als er sprake is van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van bij voorbeeld weersomstandigheden, verwaarlozing, vraat door dieren, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen. Helaas komt het voor dat waardevolle bomen verloren gaan door het achterwege blijven van maatregelen die zonder veel moeite en kosten hadden kunnen worden uitgevoerd. Met het opnemen van een mogelijke instandhoudingsplicht wordt voorts voorkomen dat aan het opzettelijk - tot de dood toe - verwaarlozen van bomen eigenlijk niets kan worden gedaan. Een herplant van juist zeer waardevolle bomen kan een kostbare aangelegenheid zijn.

Uiteraard dient een bevoegdheid tot het voorschrijven van een instandhoudingsplicht, evenals alle andere overheidsbevoegdheden, te worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deze bij voorbeeld worden aangeduid in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de afweging van belangen omtrent het opleggen van een herplantplicht kunnen ook de financiële belangen van betrokkene een rol spelen. De vraag is of bij het opleggen van de herplantplicht ter bepaling van de omvang en plaats van de zelfstandige herplantplicht ook gebruik kan worden gemaakt van de onder de toelichting op artikel 4.3.5 reeds behandelde methode van boomwaardebepaling. Vooral de boomwaardebepaling op grond van de ‘methode-Raad’ is in dat verband bekend, en ook door de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar bevonden.

De vraag is of dit betekent dat er ook een zelfstandige betalingsverplichting ter uitvoering van de zelfstandige herplantplicht kan worden opgelegd. In de jurisprudentie is deze vraag (nog) niet direct beantwoord. Naar onze inschatting is dit niet mogelijk. Zelfstandige betalingsverplichtingen kunnen slechts worden opgelegd middels een belastingverordening. Voor het totstandbrengen van dergelijke verordeningen gelden bijzondere eisen.

Jurisprudentie

Plaats waar tot herbeplanting moet worden overgegaan moet op een tekening worden aangegeven. ARRS 17-05-1992, JG 92.0458 , AB 1992, 600.

Bevel tot strafvervolging tegen gemeente wegens overtreding van kapverbod. Voorbeeldfunctie van gemeente t.a.v. naleven van eigen verordeningen. Herplantplicht. Hof Leeuwarden 06-06-1995, MenR 1996, 4.

Aan bevoegdheid tot opleggen van herplantplicht kan belang van behoud van landschapsschoon ten grondslag liggen. Rb Roermond, 27-09-1996, JB 1996, 225.

Artikel 4.3.7 Schadevergoeding

Dit artikel is gebaseerd op artikel 17 van de Boswet dat voorschrijft dat de gemeentelijke verordening een orgaan aanwijst, dat beslist op verzoeken om schadevergoeding.

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.7 in 4.3.7, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

De jurisprudentie over schadevergoeding is nog schaars. Geen schadevergoeding is toegekend in gevallen waarbij door een kapverbod of een weigering van een kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om een voordeel te behalen (bijvoorbeeld de winst uit verkoop van hout.

Deze bepaling blijft tamelijk abstract: van geval tot geval zal moeten worden nagegaan of, en zo ja in hoeverre, er sprake is van schade; of, en zo ja, in hoeverre deze al dan niet ten laste van betrokkene moet blijven; of, en zo ja in hoeverre, een billijke schadevergoeding moet worden betaald. Een concrete, gedetailleerde regeling die alle gevallen dekt, is niet mogelijk. Eventueel kan worden toegevoegd een bepaling in de geest van artikel 49 van de Wet op de ruimtelijke ordening.

Jurisprudentie

Geen schadevergoeding toegekend in geval waarbij door weigering van kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om winst uit verkoop van hout te behalen. KB 29-8-1980, AB 1980.

Artikel 4.3.8 Bestrijding iepziekte

Dit artikel is bij de herziening van 2004 hernummerd van 4.5.8 in 4.3.8, wegens het vervallen van afdeling 4.2 (oud).

Op 1 januari 1991 verviel de door het Ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij gecoördineerde iepziektebestrijding. Het ministerie acht de ziekte beheersbaar, omdat ten gevolge van de aanpak de infectiedruk op een laag niveau is gebracht.

De iepziekte ontstaat doordat een schimmel de houtvaten, de stam en de takken verstopt. Hierdoor wordt de sapstroom tussen de wortels en de boom verstoord en krijgen de bladeren geen voedingsstoffen en water meer. De boom is dan ten dode opgeschreven. Dit proces kan zich binnen enkele weken voltrekken. De schimmel wordt overgebracht door de iepenspintkever. De kevers leggen hun eitjes onder de schors van zieke of dode iepen. De jonge kevers vliegen naar gezonde bomen in de buurt, die zodoende worden aangetast. Soms dragen de wortels zonder tussenkomst van de kever, de schimmel aan elkaar over.

Verspreiding van de iepenspintkever is tegen te gaan door ziek of dood iepenhout in de periode mei t/m augustus binnen één maand te vernietigen. Iepenhout afkomstig van najaars- en voorjaarsstormen moet voor 1 mei zijn vernietigd. Om de ziekte tegen te gaan is het noodzakelijk alle iepen, zowel op particuliere terreinen als op publiekrechtelijk beheerde terreinen tweemaal per groeiseizoen te controleren op de aanwezigheid van de ziekte.

In artikel 4.3.2, tweede lid, onder g is de opheffing van het kaperbod geregeld indien sprake is van een aanschrijving die leidt tot het vellen van een boom.

In 1994 zijn er ca. 20.000 iepen verloren gegaan door de iepziekte (Mogelijkheden voor het behoud van de iep in Nederland, J.L. Guldemond, IBN-DLO, IBN-rapport 158, 1995). De Bomenstichting schat in dat in 1995 ca. 40.000 iepen verloren zijn gegaan door de iepziekte.

De bij de bestrijding van de iepziekte betrokken organisaties (waaronder de Bomenstichting, het Ministerie van LNV, de Vereniging Stadswerk, de Groenraad en enkele gemeenten) plegen overleg in het IepenBeraad. De VNG is geen deelnemer aan het Iepenberaad maar onderschrijft wel de doelstelling van coördinatie van de bestrijding van de iepziekte. De verantwoordelijkheid voor bestrijding van de iepziekte ligt voornamelijk bij gemeenten. Die verantwoordelijkheid krijgt vorm door een consequente uitvoering en handhaving van dit voorschrift.

Afdelingen 4.5 en 4.6

(Vervallen)

De afdelingen 4.5 en 4.6 zijn bij de herziening vervallen. Afdeling 5 is hernummerd in afdeling 3. De artikelen 4.6.1 (Bescherming groenvoorzieningen) en 4.6.2 (Beschermde planten; hout sprokkelen) zijn vervallen vanwege het inwerkingtreden van de Flora- en faunawet (hierna Ffw) op 1 april 2002. Deze wet regelt de bescherming van de in Nederland in het wild levende dieren en planten. De Ffw bevat niet alleen de formele implementatie van de soortenbescherming uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, maar integreert ook een aantal voormalige wetten. De Ffw beschermt alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen (m.u.v. soorten uit de Visserijwet), soorten genoemd in het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten, en soorten genoemd in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten.

De Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn regelen de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van het in stand houden van de vogelstand respectievelijk van de natuurlijke leefomgevingen en de wilde flora en fauna in de gehele Europese Unie. De richtlijnen hebben een duurzame ontwikkeling en behoud van biodiversiteit tot doel. Nederland heeft de richtlijnen inmiddels gedeeltelijk in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd (Herziening natuurbeschermingswet 1998). Deze herziene Natuurbeschermingswet zal naar verwachting in de eerste helft van 2005 in werking treden. Jurisprudentie betreffende de ontheffingsplichtigheid van artikel 75 Ffw is te vinden op het VNG-net.

Artikel 4.4.1 Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.

Deze bepaling verschaft een basis voor het treffen van maatregelen tegen een uit oogpunt van welstand en bescherming van de openbare gezondheid ontoelaatbare opslag van bromfietsen en caravans e.d., en landbouwproducten . Het college is bevoegd bepaalde plaatsen aan te wijzen waar deze opslag verboden is c.q. aan bepaalde regels gebonden is.

Bij de wijziging van de model-APV in 2004 is afdeling 4.7 hernummerd in 4.4, wegens het vervallen van de afdelingen 4.2 (oud) Afvalstoffen en 4.6 (oud) Flora en fauna . Afdeling 4.3 (oud) Lozing en riolering was al eerder vervallen. De artikelen 4.7.1, 4.7.1a en 4.7.2 zijn hernummerd in 4.4.1, 4.4.1a en 4.4.2.

De categorieën e. afvalstoffen en f. autowrakken vervallen omdat de opslag van afvalstoffen voortaan wordt geregeld in artikel 31 van de model-afvalstoffenverordening (versie 4 december 2004). Artikel 25, sub c, Wet milieubeheer biedt hier uitdrukkelijk de basis voor. Een autowrak is overigens per definitie een afvalstof. Omdat de categorie f. autowrakken vervalt, kan de afbakening met het Besluit Beheer Autowrakken vervallen.

Deze bepaling ziet niet op handelingen die plaatsvinden op de ‘weg’ in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Deze afbakening is aangebracht omdat voor zover de in deze bepaling genoemde activiteiten plaatsvinden op de ‘weg’ daartegen kan worden opgetreden op basis van andere in deze verordening opgenomen voorschriften.

De in de afdeling 5.1 ‘Parkeerexcessen’ opgenomen artikelen bevatten onder meer bepalingen ten aanzien van het plaatsen of hebben op de weg van niet-rijklare voertuigen en voertuigwrakken, het gebruik van de weg als stallingsruimte voor auto’s door garagebedrijven e.d. en het parkeren van caravans e.d.

Indien er sprake is van niet-inrichtingsgebonden activiteiten, kunnen de hinderlijke effecten hiervan ook met artikel 4.1.5 worden bestreden.

Afbakening

Door in het eerste lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer’op te nemen wordt de afbakening met de Wet milieubeheer direct vastgelegd. Hierdoor vervalt in het vierde lid de afbakening met de Wet milieubeheer.

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 4.4.1a Stankoverlast door gebruik van meststoffen

Bij de wijziging van de model-APV in 2004 is afdeling 4.7 hernummerd in 4.4, wegens het vervallen van de afdelingen 4.2 (oud) Afvalstoffen en 4.6 (oud) Flora en fauna . Afdeling 4.3 (oud) Lozing en riolering was al eerder vervallen. De artikelen 4.7.1, 4.7.1a en 4.7.2 zijn hernummerd in 4.4.1, 4.4.1a en 4.4.2.

In artikel 9 van de Wet bodembescherming is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. Hiertoe kunnen regels behoren met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen.

Met het Besluit gebruik meststoffen is aan dit artikel uitvoering gegeven. In het Besluit zijn maatregelen genomen ten aanzien van het tijdstip en de wijze van uitrijden van meststoffen.

Het Besluit gebruik meststoffen is gebaseerd op de Wet bodembescherming. De regels in het Besluit zijn gesteld in het belang van de bescherming van de bodem. In artikel 5, eerste lid, van het Besluit wordt bepaald dat het verboden is meststoffen te gebruiken op grasland, bouwland, braakland of niet-beteelde grond, tenzij de meststoffen emissie-arm worden aangewend.

De hoofdregel in het Besluit gebruik messtoffen is dat meststoffen emissie-arm worden aangewend. De vraag rijst of er dan nog behoefte is aan een artikel in de APV waarin regels worden gegeven ten aanzien van het emissie-arm uitrijden. Gelet op de de situaties waarop het tweede en derde lid van artikel 5 van vorengenoemd Besluit betrekking hebben, dient deze vraag bevestigend beantwoord te worden.

In het tweede lid wordt aangegeven dat het verbod niet geldt voor gronden die gelegen zijn in de gebieden die zijn aangegeven op de kaarten in bijlage I van het Besluit, waarop een veenkoloniaal bouwplan wordt uitgeoefend alsmede op bouwland, braakland of niet-beteelde grond, gelegen op Texel. Het derde lid bepaald dat het niet verbod niet van toepassing is op het gebruik van vaste mest op grasland of op gronden waarop uitsluitend fruitteelt wordt uitgeoefend.

Met artikel 4.4.1a wordt beoogd om de stankoverlast op bepaalde dagen tegen te gaan. Aan dit artikel ligt een ander motief ten grondslag dan aan het Besluit en daarmee is het een aanvulling op het Besluit. De grondslag van de bepaling is artikel 149 van de Gemeentewet: het bestrijden van stankoverlast is aan te merken als een belang dat de huishouding van de gemeente betreft.

Artikel 4.4.1a verbiedt het uitrijden van meststoffen op bepaalde gronden op bepaalde dagen. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

Er is gekozen voor het verbieden van het uitrijden van meststoffen op zaterdag en zondag en de aangegeven feest- en gedenkdagen. Onder ‘feest- en gedenkdagen’ worden in dit artikel niet alleen de nationale feestdagen (nieuwjaarsdag, de eerste en tweede Paasdag, de eerste en tweede Pinksterdag, Hemelvaartsdag, de eerste en tweede Kerstdag, 5 mei en de dag waarop de verjaardag van de Koningin wordt gevierd) gerekend, maar er kan ook rekening worden gehouden met lokale feestdagen.

Het verbod geldt niet indien tijdens het uitrijden de mest direct wordt ondergewerkt, omdat er in dat geval geen sprake is van stankoverlast. Het staat de gemeenteraad uiteraard vrij om de zaterdag van het uitrijverbod uit te zonderen, ook wanneer daarbij geen emissiearme technieken worden aangewend. Als reden kan hiervoor worden aangegeven dat er in de praktijk juist op zaterdag vaak wordt gewerkt.

Artikel 4.4.2 Ontsierende, hinderlijke of gevaarlijke reclames e.d.

Algemeen

Eind 2003 is deze bepaling ingrijpend herzien naar aanleiding van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze jurisprudentie draaide om de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV dat luidde: Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor zover de Woningwet, op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1 van toepassing is. Bij uitspraken van 13 november en 4 december 2002, zoals gepubliceerd in de Gemeentestem van 8 maart 2003 (nr. 7180, 34 inzake Enschede en 35 inzake Amstelveen) met noten van Teunissen, oordeelde de Afdeling ten aanzien van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV dat wanneer sprake is van bouwwerken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, de Woningwet van toepassing is en mitsdien, gezien het bepaalde in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de APV niet het in het eerste lid van dit artikel gestelde verbod. Met andere woorden, handelsreclames die tevens bouwwerken zijn, zijn niet onderworpen aan een handelsreclamevergunning.

Thans hebben wij artikel 4.7.2 herschreven.De nieuwe afbakeningsbepaling van het zesde lid is toegespitst op de jurisprudentie in die zin dat nu is bepaald dat bij bouwwerken alleen kan worden getoetst aan de belangen van de verkeersveiligheid en de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak. De afbakeningsbepaling slaat dus niet meer terug op het verbod van het eerste lid, maar op de weigeringsgrond welstand. In de uitspraak Amstelveen overweegt de Afdeling in dit verband dat het welstandstoezicht in het kader van de Woningwet niet beperkt is tot toetsing van bouwkundige elementen. Ditzelfde is gebeurd met de Wet milieubeheer. De op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschrifen worden nu gekoppeld aan de voorkoming of beperking van overlast. Het kan bijvoorbeeld gaan om het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer dat in artikel 4 en in de bijlage onder art. 1.5.1 normen voor hinderlijke reclames bevat. Zie uitgebreid voor wat betreft afbakening in de Algemene Toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Bij de wijziging van de model-APV in 2004 is afdeling 4.7 hernummerd in 4.4, wegens het vervallen van de afdelingen 4.2 (oud) Afvalstoffen en 4.6 (oud) Flora en fauna . Afdeling 4.3 (oud) Lozing en riolering was al eerder vervallen. De artikelen 4.7.1, 4.7.1a en 4.7.2 zijn hernummerd in 4.4.1, 4.4.1a en 4.4.2.

Eerste lid ( Vergunningsplicht voor handelsreclame op of aan een onroerende zaak)

Het aanbrengen (maken) en hebben (voeren) van handelsreclame (commerciële reclame) aan een onroerende zaak wordt in deze bepaling gebonden aan een vergunning van het college. Handelsreclame is gedefinieerd in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de model-APV als: elke openbare aanprijzing van goederen of diensten, waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen. Onroerende zaken zijn volgens het artikel 3:3, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek onder meer de grond, de met de grond verenigde beplantingen en de gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd. In het begrip handelsreclame ligt besloten dat het in artikel 4.4.2 gaat om niet-ideële reclame, waardoor geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Zie ook de toelichting bij artikel 1.1, aanhef en onder k (handelsreclame). Volgens vaste jurisprudentie behoren reclame-uitingen in de commerciële sfeer niet tot het eigenlijke gebied van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet.

Het in artikel 4.4.2 gecreëerde vergunningenstelsel is derhalve niet in strijd met artikel 7 van de Grondwet. In artikel 7, vierde lid, van de Grondwet wordt de handelsreclame met zo veel woorden van de vrijheid van drukpers uitgezonderd. De bedoeling hiervan is uitsluitend die reclame-uitingen buiten de grondwettelijke bescherming over het openbaren van gedachten of gevoelens te houden, waaraan het ideële, maatschappelijke of politieke aspect ontbreekt.

De volgende vraag die zich opdringt is of artikel 4.4.2 ook in overeenstemming is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP. De bescherming van het recht op vrije meningsuiting strekt zich in deze artikelen mede uit tot reclame. Deze vraag kan onzes inziens bevestigend worden beantwoord. Allereerst is het de vraag of artikel 10 EVRM überhaupt wel toeziet op zuivere handelsreclame. Weliswaar heeft de Hoge Raad dit in algemene zin gesteld in een uitspraak van 13 februari 1987 (NJ 1987, 899), het Europese Hof heeft zich hierover nog niet eenduidig uitgesproken (zie onder andere EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 518). Wel mag er op grond van arresten van het Europese Hof vanuit worden gegaan dat de bescherming ten aanzien van commerciële reclame minder ver gaat dan de bescherming ten aanzien van andere uitingen gelet op de strekking van het verdrag. Echter, ook indien er vanuit wordt gegaan dat alle handelsreclame onder artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR valt, zijn beperkingen zoals een vergunningstelsel mogelijk zolang deze voorzien zijn bij wet. Naar algemeen wordt aangenomen worden hieronder ook gemeentelijke verordeningen verstaan. Daarnaast dienen de beperkingen noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving ter bescherming van de in de artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP genoemde belangen. Hieronder vallen onder andere het voorkomen van wanordelijkheden en de bescherming van rechten van derden.

De rechtspraak lijkt deze visie te bevestigen. In een uitspraak van 23 december 1994 stelt de ABRS in een zaak waarin een driehoeksreclamebord wordt geweigerd dat artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP alleen in het geding zijn als de verspreiding van reclame zo zeer aan banden zou zijn gelegd dat de vrijheid om reclame te maken zelf zou worden aangetast (JG 95.0207, AB 1995, 163). Ook is in een uitspraak van de Hoge Raad over een aanplakverbod zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende bepaald dat dit niet in strijd is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP aangezien het verbod bij wet is voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van rechten van derden (HR 1 april 1997, NJ 1997, 457).

Het voorgaande betekent dat zolang niet in een absoluut verbod, te absolute beperkingen of restrictief beleid is voorzien en er een duidelijke noodzaak voor de beperkingen bestaat, zodanig dat er feitelijk een mogelijkheid van enige betekenis van het middel van bekendmaking overblijft, het vergunningenstelsel op grond van artikel 4.4.2 houdbaar lijkt.

Tweede lid (Uitzonderingen op vergunningsplicht)

Door hantering van het begrip handelsreclame in het eerste lid is een duidelijke afbakening gegeven ten opzichte van ideële reclame. Ideële reclame valt dus niet onder de vergunningsplicht. Dit zou in strijd zijn met de vrijheid van meningsuiting van artikel 7 van de Grondwet. Ideële reclame is overigens wel onderworpen aan repressief toezicht op grond van het bepaalde in artikel 2.1.5.1, derde lid.

In het tweede lid is ook een aantal opschriften en aankondigingen die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht. Deze uitzonderingen gelden alleen voor onverlichte reclames. Het gaat erom dat de reclame zelf onverlicht is. Een op een klein reclamebord gerichte lamp maakt de reclame niet verlicht en dus niet vergunningsplichtig. Lichtreclames zijn dus altijd vergunningsplichtig. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat lichtreclames snel hinderlijk kunnen zijn. Het college kan hiervoor beleidsregels opstellen met criteria voor kleur, intensiteit en tijdstippen van verlichting. Voor alle uitgezonderde reclames geldt een stelsel van repressief toezicht. Zie hiervoor het vierde lid. Deze bepaling is vergelijkbaar met het eerder genoemde artikel 2.1.5.1, derde lid.

Géén uitzondering is overigens opgenomen voor opschriften etc. die worden aangebracht ter voldoening aan een wettelijke verplichting of krachtens een wettelijke bevoegdheid. Dit is niet nodig omdat dergelijke opschriften geen betrekking hebben op handelsreclame.

Derde lid (Melding voor tijdelijke handelsreclame)

Voor opschriften etc. met een tijdelijk karakter (maximaal negen weken) is een systeem van melding bij het college in het leven geroepen. Wanneer het college niet binnen twee weken reageert op die melding, mag - in afwijking van het in het eerste lid gestelde plaatsingsverbod - zonder vergunning tot plaatsing worden overgegaan.

Voor de praktische toepassing van dit stelsel is het wellicht mogelijk beleidslijnen te ontwikkelen over de wijze van plaatsing, materiaalgebruik, termijn verwijdering na afloop van de aangekondigde activiteit. Voor regelmatig terugkerende evenementen, zoals sportwedstrijden en culturele activiteiten, zou met een eenmalige melding kunnen worden volstaan.

De zinsnede ‘voor zolang zij feitelijke betekenis hebben’ geeft aan dat het meldingsstelsel alleen van toepassing is op actuele handelsreclame. Bijvoorbeeld: als in december 2003 reclame wordt gemaakt voor een woonbeurs op 9 januari 2004, dan geldt tot en met 9 januari het meldingsstelsel van het derde lid. Na 9 januari herleeft het verbod van het eerste lid.

In 2003 hebben wij deze bepaling voor de leesbaarheid afgesplitst van het tweede lid en ondergebracht in een apart derde lid.

Vierde lid (Eisen aan niet-vergunningsplichtige handelsreclame)

Het vierde lid is het oude artikel 4.7.3. Deze bepaling is bij de algehele herziening van de model-APV in 2002 abusievelijk geschrapt. De redactie van het oude artikel 4.7.3 is nu aanmerkelijk verduidelijkt en vereenvoudigd. De bedoeling van het vierde lid is het mogelijk maken van repressief toezicht op hinderlijke handelsreclame die niet-vergunningsplichtig is (met andere woorden: waarop geen preventief toezicht is).

Vijfde lid (Weigeringsgronden)

In het vijfde zijn als mogelijke weigeringsgronden voor een vergunning opgenomen: a. welstand; b. verkeersveiligheid en c. overlast. Met deze weigeringsgronden zijn tevens de motieven voor de vergunningsplicht gegeven volgens de systematiek van de model-APV. De weigeringsgrond welstand heeft echter in de jurisprudentie een probleem opgeleverd, omdat bouwvergunningsplichtige handelsreclame reeds onderworpen is aan welstandstoetsing. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eind 2002 duidelijk uitgesproken dat naast de bouwvergunning voor de handelsreclame geen ruimte meer is voor een APV-vergunning.

Zesde lid (Afbakening met andere regelgeving)

Op 1 januari 2003 is het bouwvergunningstelsel van de Woningwet gewijzigd. Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing.

In aansluiting op hetgeen is vermeld onder de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen , hebben wij in 2003 naar aanleiding van de jurisprudentie Enschede en Amstelveen een nieuwe afbakeningsbepaling gemaakt ter vervanging van het oude derde lid. Volgens de interpretatie van de bestuursrechter van het oude derde lid mag ten aanzien van bouwwerken geen handelsreclamevergunning op grond van de APV worden vereist. Gemeenten die daarmee akkoord gaan, hoeven geen wijzigingen aan te brengen. Voor gemeenten die voor bouwwerken naast de welstandstoetsing van de Woningwet, de APV-handelsreclamevergunning willen blijven hanteren om de verkeersveiligheid en overlastaspecten te toetsen, hebben we een nieuwe redactie van de afbakeningsbepaling gemaakt. De nieuwe afbakeningsbepaling van het zesde lid houdt in dat via de APV geen welstandstoetsing is vereist voor bouwwerken. De vergunning ex artikel 4.4.2 APV blijft vereist voor deze bouwwerken en kan dan alleen worden getoetst aan verkeersveiligheid en overlast (weigeringsgronden b en c). Het is uiteraard ook denkbaar te bepalen dat de vergunningsplicht in het geheel niet geldt voor bouwwerken. Een aantal gemeenten hanteert de APV al in deze zin. Dan zou in het tweede lid kunnen worden bepaald dat het verbod niet geldt voor bouwwerken.

Ook de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften worden nu gekoppeld aan de weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, namelijk het belang van voorkoming of beperking van overlast.

In 2003 is tevens een aantal afbakeningsregelingen geschrapt. Door precieze formulering in het eerste lid van de activiteit of gedraging die wordt verboden, is minder afbakening nodig. Zo is de afbakening naar artikel 2.1.5.1 niet meer nodig. Zie voor de reikwijdte van artikel 2.1.5.1 het commentaar onder dat artikel. Naast een goede formulering is in 2003 ook nauwkeurig bekeken of de voorheen genoemde hogere regelgeving wel of niet noodzakelijk wasom af te bakenen. De Monumentenwet is geschrapt, omdat die wet geen toetsingscriterium heeft dat overeenkomt met de motieven van de model-APV. Weigeringsgrond in de Monumentenwet is namelijk niet het welstandsmotief, maar de cultuurhistorische waarde van het pand. . Deze wetregelt niet dezelfde onderwerpen als de APV (dezelfde gedraging, hetzelfde motief, zie de artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet), dus is er geen gevaar voor onverbindendverklaring van de APV.

Hoewel slechts enkele provincies een landschapsverordening kennen, is toch besloten om af te bakenen. Als de Provinciale landschapsverordening geldt, dan is artikel 4.4.1 in het geheel niet van toepassing, mits het over het zelfde onderwerp gaat. Daarom is afgebakend ten opzichte van het eerste lid.

Jurisprudentie

Nu de lichtreclame moet worden aangemerkt als een bouwvergunningplichtig bouwwerk, is de Woningwet van toepassing. Gelet op artikel 4.7.2 lid 3 (oud) geldt het verbod ex lid 1 niet en behoefde geen reclamevergunning te worden verleend.

Voorafgaand aan de nieuwe beslissing op bezwaar is de nieuwe APV in werking getreden. Thans is bepaald dat de weigeringsgrond die ziet op welstand, niet van toepassing is op bouwwerken. Met toepassing van de nieuwe bepaling is opnieuw op het bezwaar beslist, waarbij het primaire besluit is herroepen en een nieuwe reclamevergunning is verleend. Het overgangsrecht in art. 6.5 lid 4 berust de nieuwe beslissing op bezwaar op een onjuiste grondslag en komt deze voor vernietiging in aanmerking.

Nu het overgangsrecht in de weg staat aan toepassing van de nieuwe APV-bepaling en de vergunning op basis van de oude bepaling niet kon worden verleend, bestaat aanleiding voor herroeping van het primaire besluit.

ABRS 06-04-2005, nr. 200406962, GS (2005) 7229, 81 m.nt. J.M.H.F. Teunissen.

Wanneer sprake is van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, is de Woningwet van toepassing en geldt mitsdien, gezien het bepaalde in arikel 4.7.2, derde lid, van de APV, het in het eerste lid van dit artikel gestelde verbod niet. Nu in dit geval de Woningwet van toepassing is, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat naast de door hen verleende bouwvergunning voor de oprichting van de reclamezuil niet ook een reclamevergunning als bedoeld in artikel 4.7.2 van de APV is vereist. Zij hebben dan ook terecht het verzoek om toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de dubbelzijdige lichtreclamezuil afgewezen. ABRS 13-11-2002, GS, 2003, 7180, 34 m.nt. J.Teunissen.

Het college heeft ten onrechte niet getoetst aan het bepaalde in het derde lid. Niet is gebleken dat zij hebben beoordeeld of in dit geval de Woningwet een bouwvergunning voor de betreffende reclame-objecten voorschrijft. Het standpunt van het college dat in dit geval geen sprake is van overlappende regelgeving nu de APV een specifiek welstandsdoel nastreeft ten opzichte van de Woningwet, doet hier niet aan af. Anders dan het college meent, is het welstandstoezicht in het kader van de Woningwet niet beperkt tot toetsing van bouwkundige elementen. ABRS 04-12-2002, GS, 2003, 7180, 35 m.nt. J. Teunissen.

In een recente uitspraak, waar het ging over de aanvraag voor een reclamevergunning voor een halfronde tijdschriftenzuil, overwoog de Afdeling als volgt. De achtergrond van de in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV vervatte uitzondering is dat, ingeval de Woningwet van toepassing is, is gewaarborgd dat reeds bij de toepassing van die wet een voldoende beoordeling van welstandsaspecten plaatsvindt. In casu was er sprake van het plaatsen dan wel veranderen van een bouwwerk in de zin van de Woningwet. Appellante had in plaats van een reclamevergunning een bouwvergunning moeten aanvragen. ABRS 02-06-2004, 200400083/2, LJN-nr. AP0370.

Model-aanvraagformulier reclamevergunning (artikelen 4.4.2 en 2.1.5.1 APV)

1. Gegevens van de aanvrager:

Naam en voorletters: ?dhr. … ?mw. …

Kwaliteit (bijv. eigenaar, huurder, directeur van...): …

Adres (straat en huisnummer): … P

ostcode en plaatsnaam: …

Telefoonnummer: …

Faxnummer: ...

E-mail: …

Gegevens van de eventuele gemachtigde: … (invullen overeenkomstig bovenstaande)

2. Locatie (pand/perceel) waar de reclame wordt aangebracht, gewijzigd of vervangen:

Adres (straat en huisnummer): …

Postcode en plaatsnaam: …

Korte omschrijving van de locatie: …

Bij de aanvraag dient te worden overgelegd: een foto, afbeelding of tekening van de locatie waarop staat aangegeven waar de reclame zal worden aangebracht.

3. De aanvraag betreft:

? Het plaatsen van een nieuwe reclame

? Het wijzigen of vervangen van een bestaande reclame: … (beschrijving bestaande reclame)

? Een tijdelijke reclame voor de termijn van: … tot …

4. Omschrijving van de reclame:

Materiaal (bord, lichtbak, letters enz.): …

Kleuren en verlichting (indien van toepassing): …

Afmetingen (hoogte, breedte, diepte in cm): …

Hoogte reclame vanaf maaiveld tot onderkant reclame: …

Tekst reclame (indien van toepassing): …

Bij de aanvraag dient te worden overgelegd een tekening of afbeelding van de reclame die zal worden aangebracht.

Plaats, datum aanvraag: …

Handtekening en naam aanvrager/gemachtigde,

Toelichting op VNG-model aanvraagformulier reclamevergunning:

(deze toelichting kan als basis dienen voor de gemeentelijke informatie over reclamevergunningen)

Op verzoek van en in samenwerking met de handelsreclamebranche (Uneto-VNI, onderdeel lichtreclame) zijn we overgegaan tot het opnemen van een model-aanvraagformulier reclamevergunning met een toelichting. Deze is geplaatst achter het commentaar op artikel 4.7.2, maar geldt ook voor reclames op grond van artikel 2.1.5.1. Het model is geënt op diverse voorbeelden uit het land. Zoals de branche al aangaf, blijkt veel verschil te bestaan tussen de verschillende gemeentelijke formulieren. Voor regionaal of landelijk werkende reclamebedrijven is het onnodig belastend om zich steeds weer aan te passen aan de locaal verschillende eisen. Uit de gemeentelijke voorbeelden die we hebben gebruikt om dit model te maken, bleek ook hoe verschillend de eisen zijn en dikwijls waren de formulieren ook behoorlijk uitgebreid. Het model dat we in overleg met de branche hebben gemaakt, stelt slechts de noodzakelijke vragen en is aldus zo handzaam mogelijk gemaakt voor zowel gemeenten als de burgers en bedrijfsleven. Dit model is in lijn met aanwijzing 8 en 9 (beperking lasten burgers, bedrijfsleven en gemeente) van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het programma Andere overheid (deregulering en beperking administratieve lasten).

Algemeen:

• -

  Op grond van de model-APV is vergunning van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente nodig voor het maken van handelsreclame op onroerende zaken (artikel 4.4.2 model-APV) en voor reclame op bijvoorbeeld driehoeksborden (artikel 2.1.5.1 model-APV). Voor ideële reclame is geen vergunning nodig, maar is slechts voorgeschreven dat deze reclame geen belemmering mag vormen voor de veiligheid en bruikbaarheid van de weg (artikel 2.1.5.1 model-APV). Voor tijdelijke reclame (korter dan 9 weken) is ook geen vergunning nodig, maar daarvan moet vooraf kennisgeving aan het college zijn gedaan (zie artikel 4.4.2, derde lid).

• -

  De aanvraag moet worden ingediend bij het college (of bij of ter attentie van de Afdeling Bouw- en woningtoezicht).

• -

  Als een provinciale landschapsverordening van kracht is, gelden de daarin gestelde regels voor reclames boven de APV. Er is dan geen APV-vergunning nodig.

• -

  Voor nadere informatie over de reclameregelgeving, het verkrijgen van aanvraagformulieren en de afhandeling van aanvragen kunt u zich wenden tot de afdeling …(naam), te bereiken op tel.nr. …

Kosten

• -

  Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen voor het in behandeling nemen van een aanvraag om vergunning leges worden geheven. De VNG heeft een modelverordening leges.

• -

  In artikel 228 van de Gemeentewet is bepaald dat een precariobelasting kan worden geheven ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond. Indien de reclame zich bevindt op of boven openbaar gebied (trottoir, rijweg enz), kan dus precariobelasting worden geheven. De VNG heeft een modelverordening precariobelasting.

Vraag 1:

Als gevraagd wordt naar een e-mailadres, hier toelichten wat de elektronische mogelijkheden bij de gemeente zijn, bijvoorbeeld het downloaden van een aanvraagformulier, digitale indiening, te gebruiken e-mailadres gemeente.

Vraag 2 en vraag 4 (overleggen van foto’s e.d.)

Bij de aanvraag dienen te worden overgelegd: een foto, afbeelding of tekening van de locatie waarop staat aangegeven waar de reclame zal worden aangebracht (vraag 2) een tekening of afbeelding van de reclame die zal worden aangebracht (vraag 6). Uiteraard kunnen deze foto’s en afbeeldingen gecombineerd worden in een document of elektronisch bestand waarin zowel de locatie als de reclame duidelijk zichtbaar zijn.

Vraag 3

Ook bij het wijzigen van een reclame moet een aanvraag worden ingediend. Dan moet op het formulier worden ingevuld wat weggehaald wordt en wat er voor in de plaats komt.

Vraag 4 (materiaal en afmetingen)

Deze vraag wordt mede gesteld om te beoordelen of naast de reclamevergunning ook een bouwvergunning nodig is op grond van de landelijk geldende Woningwet. Als ook bouwvergunning is vereist, moet u dus zowel een reclamevergunning als bouwvergunning hebben om handelsreclame te kunnen voeren. De gemeente kan u hierover verder informeren.

Vraag 4 (verlichting)

Deze vraag heeft verband met het feit dat voor lichtreclames op milieuvergunningplichtige inrichtingen de Wet milieubeheer van toepassing kan zijn. Zie de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak op www.raadvanstate.nl of de site van de Nederlandse stichting voor verlichtingskunde www.nsvv.nl.

Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente

Algemene toelichting afdeling 5.1 Parkeerexcessen

1 Bevoegdheid tot regeling van parkeerexcessen

Sinds de inwerkingtreding van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen verkeersbesluiten, behalve ten behoeve van de verkeersveiligheid en de vrijheid van het verkeer, ook worden genomen ter bescherming van de zogenaamde milieubelangen. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen ter voorkoming of beperking van overlast, hinder of schade dan wel aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden ten gevolge van het verkeer (zie art. 2, tweede lid WVW 1994).

Op initiatief van de VNG heeft de Tweede Kamer door middel van een amendement een nieuw artikel 2a in de Invoeringswet WVW 1994 ingevoegd. Dit artikel luidt als volgt:

’Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.’

Hierbij werd met name gedacht aan de regeling van parkeerexcessen, zoals ook blijkt uit de toelichting bij dit amendement. Artikel 2a WVW 1994 geeft derhalve aan dat gemeenten bevoegdheid zijn om parkeerexcessenbepalingen vast te stellen. De grondslag voor dergelijke bepalingen is overigens gewoon artikel 149 Gemeentewet.

2 Begrip ‘parkeerexces’

In de wegenverkeerswetgeving wordt nergens aangegeven wat het begrip ‘parkeerexces’ precies inhoudt. Degene die tot taak heeft hieromtrent verbodsbepalingen te formuleren, zal evenwel tevoren dienen te weten wat dit begrip omvat. Mede omdat ook dit aspect van het verkeer aan een voortschrijdende ontwikkeling onderhevig is, is van het begrip ‘parkeerexces’ bezwaarlijk een voldoende concrete definitie te geven. Blijkens de jurisprudentie kan onder het begrip ‘parkeerexces’ ieder excessief parkeren op de weg worden begrepen, dus:

• a.

  zowel wanneer het parkeren op de weg betreft dat met het oog op de verdeling van de beschikbare parkeerruimte jegens andere weggebruikers, die gelegenheid om te parkeren behoeven, buitensporig is en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief; eigenlijke aanvulling).

• a.

  In deze omschrijving ligt besloten, dat het gebruik van de weg als parkeerplaats op zich zelf niet ongeoorloofd is te achten, maar wel dat de aard van het voertuig, het met het parkeren beoogde doel of het aantal te parkeren voertuigen relatief gezien een te grote ruimte opeist in vergelijking met de behoefte aan parkeerruimte van anderen;

• b.

  alsook wanneer het gaat om parkeren dat onaanvaardbaar is te achten om andere motieven, zoals het tegengaan van aantasting van de openbare orde of veiligheid en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, voorkoming van uitzichtbelemmering en stankoverlast (oneigenlijke aanvulling).

Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad valt op te maken dat in de eerste plaats van een parkeerexces sprake is als het gaat om excessief gebruik van de weg, strijdig met de bestemming die de weg heeft. Wegen zijn - zo lijkt de zienswijze van dit rechtscollege in het kort te kunnen worden weergegeven - in de eerste plaats bestemd om zich daarover te kunnen verplaatsen en daarop tijdelijk een voertuig te kunnen laten staan. Ten aanzien van bepaalde (categorieën van) voertuigen, die de weg in strijd met deze bestemming gebruiken, is het bestuur gerechtigd strengere eisen te stellen en scherpere grenzen te trekken. Daarbij mag het niet te diep ingrijpen in het ‘normale’ verkeer, en dus ook niet in het ‘normale’ parkeren. In het ‘normale’ verkeer voorziet de geldende wettelijke verkeersregeling exclusief, aldus de mening van de Hoge Raad, NG 1974, blz. S88 m.nt. jhr. J.J.M.M. van Rijckevorsel.

Voorts is volgens de Hoge Raad sprake van een parkeerexces ingeval het parkeren op de weg gepaard gaat met ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente, beneming van uitzicht, stankoverlast of gevaar voor de veiligheid van personen. Al deze vormen van excessief, hinderlijk en ontsierend gebruik van de weg kunnen door de gemeentelijke wetgever aan regels worden gebonden. Zie bij voorbeeld de beide Dordtse arresten van de Hoge Raad, HR 15 juni 1971, NJ 1971, 432, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 32, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV.1.2.2, nr. 32566 en 25 april 1972, NJ 1972, 296, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 113, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV. 1.2.2, nr. 32567, NG 1972 blz. S 75, m.nt. J.H. van dcr Veen.

3 Plaatsing en rubricering parkeerexcesbepalingen

Gezien de ruime uitleg van het begrip ‘parkeerexces’ is het niet nodig om een onderscheid te maken tussen twee soorten van excessief gebruik van de weg: gevallen die excessief zijn op grond van een verkeersmotief en die als ‘parkeerexcessen’ moeten worden gekwalificeerd en gevallen waarin een ander motief aan het stellen van regels (in hoofdzaak) ten grondslag ligt. Te minder noodzaak bestaat er thans om deze soorten in aparte verordeningen onder te brengen, een parkeerexcessenverordening respectievelijk de algemene plaatselijke verordening.

Het verdient aanbeveling de thans voorgestelde modelbepalingen in hun geheel onder te brengen in de algemene plaatselijke verordening, en wel in een hoofdstuk ‘Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente’. Plaatsing in dit hoofdstuk verdient de voorkeur boven plaatsing in een ander hoofdstuk, omdat aan deze bepalingen meerdere motieven ten grondslag liggen.

Met het onder één noemer - die van het parkeerexces - brengen van de modelbepalingen blijken de aan de bepalingen ten grondslag liggende motieven niet steeds uit de tekst van de bepalingen. Het is daarom verstandig, dat in de toelichting op de bepalingen deze motieven tot uitdrukking worden gebracht. Een van de voordelen van deze aanpak is, dat artikelen, die een zelfde gedraging verboden, doch op grond van verschillende motieven, in één artikel kunnen worden samengebracht.

In afdeling 5.1 ‘parkeerexcessen’ is ook een aantal onderwerpen opgenomen, welke niet kan worden aangeduid als ‘parkeerexcessen in eigenlijke zin’, waarvan gesproken kan worden als het gaat om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. Daar deze voorschriften door het publiek wel als zodanig (zullen) worden ervaren geven wij er de voorkeur aan ook deze onderwerpen in deze paragraaf te regelen. Men denke hierbij aan een onderwerp als het ‘aantasten van groenvoorzieningen’.

4 Beperking tot gedragingen op de weg?

Bij parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ gaat het om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. In artikel 1, eerste lid onder b, van de WVW 1994 wordt het begrip wegen als volgt omschreven ‘alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten’. Het is duidelijk dat het begrip weg, zoals in artikel 1.1 van deze model-APV gedefinieerd, aanzienlijk ruimer is dan in de WVW 1994. Daarom is voor de voorgestelde afdeling 5.1 ‘Parkeerexcessen’ bepaald dat onder het begrip wegen moet worden verstaan hetgeen daaronder in de WVW 1994 wordt verstaan.

In de afdeling ‘Parkeerexcessen’ zijn niet uitsluitend onderwerpen geregeld welke als parkeerexcessen ‘in eigenlijke zin’ kunnen worden aangeduid. Zo hebben de artikelen 5.1.5, eerste lid onder b, 5.1.7, eerste lid, en 5.1.9 ook betrekking op gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994; artikel 5.1.10 ziet zelfs uitsluitend op zulke gedragingen.

Beperking van de hierin neergelegde verbodsbepalingen tot ‘op de weg’ ligt niet voor de hand, wanneer men let op het motief dat aan deze bepalingen ten grondslag ligt. Deze bepalingen strekken niet (mede) ter bescherming van verkeersbelangen.

Bedoelde gedragingen zijn daarom in die verbodsbepalingen ook strafbaar gesteld, indien zij buiten de weg (in de zin van de WVW 1994) zijn gepleegd. Indien aan een bepaling uitsluitend verkeersmotieven ten grondslag liggen, is de werkingssfeer van die bepaling uiteraard beperkt tot de weg (in de zin van de WVW 1994).

Zie bijvoorbeeld de artikelen 5.1.2 en 5.1.7, tweede lid.

Aan de andere bepalingen liggen behalve verkeersmotieven ook andere motieven ten grondslag. Toch regelen ook deze bepalingen slechts gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Voor zover deze gedragingen plaatsvinden buiten de weg, kan hiertegen reeds op basis van andere voorschriften in voldoende mate worden opgetreden.

Zie bij voorbeeld artikel 4.6.1.

Ter wille van de overzichtelijkheid zijn de bepalingen betreffende parkeerexcessen - zowel de ‘eigenlijke’ als de ‘oneigenlijke’ - zoveel mogelijk in een afdeling samengevoegd.

De bedoelde gedragingen zullen door het publiek immers alle als parkeerexces worden ervaren.

Voor in de begripsomschrijvingen van artikel 5.1.1. opgenomen definities van ‘weg’, ‘voertuig’ en ‘parkeren’ is aansluiting gezocht bij de in de wegenverkeerswetgeving voor deze begrippen gebruikte definities.

Uit de verschillende bepalingen blijkt dan, of zij al dan niet slechts betrekking hebben op gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994).

5 Vervangende parkeergelegenheid

Complementair aan de vaststelling van parkeerexcesbepalingen zal voor bepaalde categorieën voertuigen - in het bijzonder voor vrachtwagens - de aanwezigheid van vervangende parkeergelegenheid moeten worden bezien.

Uitgangspunt dient te zijn dat de desbetreffende ondernemingen in principe zelf hiervoor behoren te zorgen. De indruk bestaat, dat er (met name buiten de werkuren) in diverse gevallen op de bedrijfsterreinen toch voldoende parkeergelegenheid voor de eigen vrachtwagens is of kan worden gecreëerd. In beginsel is het niet onredelijk te achten, dat de chauffeurs die op enige afstand van hun bedrijven wonen, hun vrachtwagens ‘s avonds en in het weekeinde niet meer voor de woning, maar bij voorbeeld op het eigen bedrijfsterrein parkeren en dat zij zich, evenals andere forensen, met ‘normale’ vervoermiddelen begeven van het bedrijf naar de woning en omgekeerd.

Bij onderscheidene bedrijven ontbreekt evenwel de hiervoor benodigde ruimte. Verder zijn de kosten, verbonden aan het creëren van eigen parkeergelegenheid, dermate hoog, dat er de voorkeur aan gegeven zal worden het parkeren van die vrachtwagens, waarvoor het bestaande eigen terrein geen plaats biedt, te doen geschieden op openbare wegen en terreinen.

Om aan de zich hier voordoende praktische bezwaren tegemoet te komen, zou de overheid het parkeren kunnen blijven toelaten (of wellicht zelfs parkeergelegenheid kunnen scheppen) op parkeerterreinen en op die wegen waar het parkeren van vrachtwagens op weinig of geen bezwaren stuit. Hoewel er niet a priori van een plicht van de gemeentelijke overheid tot aanleg van vervangende parkeergelegenheid kan worden gesproken, mag er anderzijds van worden uitgegaan dat naleving van de hierbedoelde verbodsbepalingen met des te meer reden gevergd kan worden, wanneer de belanghebbende een andere parkeerplaats als alternatief ter beschikking staat. In het bijzonder kan zulks het geval zijn ten aanzien van exploitanten van bestaande bedrijven, aan wie onder omstandigheden bezwaarlijk een ontheffing kan worden onthouden, wanneer een redelijk te realiseren alternatief voor hen ontbreekt.

Voor het geval van gemeentewege tot aanleg van een parkeerplaats wordt overgegaan, zal er wellicht van het gemeentebestuur een zekere waarborg worden verwacht dat voertuigen op een dergelijk parkeerterrein veilig kunnen worden gestald. In het algemeen kan niet worden gesteld, dat de gemeentelijke overheid een dergelijk verlangen dient te honoreren. Immers, parkeerterreinen hebben, zo zij al onder toezicht staan, dit toezicht zelden ook ‘s nachts; bovendien is de toezichthouder in het algemeen niet aansprakelijk voor aan de gestalde voertuigen door derden toegebrachte schade; men denke hierbij aan de zogenaamde exoneratieclausules.

Ten slotte zij erop gewezen dat een eventueel door de gemeente aan te leggen parkeerterrein voor vrachtwagens zal moeten passen binnen een planologisch kader (bestemmingsplan).

Parkeerplaatsen zouden kunnen worden aangeduid met een bord model E4 van bijlage 1 van het RVV 1990.

Op een onderbord onder bord model E4 van bijlage 1 kan worden aangegeven ‘de tijdsduur gedurende welke parkeren is toegestaan’, de categorie of categorieën voertuigen waarvoor parkeren is toegestaan en de ‘wijze waarop het parkeren dient te geschieden’.

In aansluiting hierop houdt artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, thans het verbod in te parkeren ‘op een parkeergelegenheid voor zover een voertuig niet behoort tot de op het onderbord aangegeven categorie voertuigen, op een andere wijze dan op het onderbord is aangegeven dan wel op de dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden’. Indien de parkeerplaatsen zijn (of kunnen worden) aangeduid door bord E4, dan zouden deze plaatsen bij voorbeeld uitsluitend voor het parkeren met vrachtwagens kunnen worden aangewezen. Opgemerkt zij hierbij, dat een met dit bord aangeduide parkeerplaats niet alleen een parkeerterrein kan zijn, maar het kan ook een langs de rijbaan gelegen parkeerhaven of parkeerstrook zijn.

6 Ontheffingen

Bij de onderscheidene modelverbodsbepalingen is aangegeven ten aanzien van welke bepalingen de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffingen als een noodzakelijk element moet worden beschouwd. Met name zal ten aanzien van bestaande bedrijven aan het verlenen van een ontheffing, waaraan voorschriften kunnen worden verbonden en welke een naar plaats of tijd beperkt karakter hebben, niet steeds kunnen worden ontkomen.

7 Overleg met vervoerders(organisaties)

Het behoeft geen nader betoog dat het wenselijk is overleg te plegen met de betrokken chauffeurs en bedrijven betreffende de vaststelling of uitvoering van parkeerregelingen van vrachtwagens e.d.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State bevestigt dat een gemeentelijke parkeerexcessenregeling niet strijdig is met de Wegenverkeerswet (oud) en haar uitvoeringsregelingen, zoals het RVV (oud). ARRS 3-12-1992, JG 93.0120.

Artikel 5.1.1 Begripsomschrijvingen

Onder a

Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder ‘weg’ verstaan hetgeen artikel 1, eerst lid onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) daaronder verstaat. Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. De artikelen 5.1.2, 5.1.2a, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, eerste lid, onder a, 5.1.6, 5.1.7, tweede lid, en 5.1.8 hebben derhalve slechts op ‘echte’ parkeerexcessen betrekking. De andere artikelen in deze afdeling strekken zich ook uit tot gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. De daar bedoelde plaatsen zullen doorgaans wél zijn aan te merken als ‘weg’ in de zin van deze model-APV (zie art. 1.1 onder A).

Zie voorts de algemene toelichting bij deze afdeling.

Ook voor het openbaar verkeer openstaande parkeerterreinen kunnen onder de definitie van ‘weg’ in de zin van de WVW 1994 worden gebracht.

Hiervoor pleiten de volgende argumenten. De WVW 1994 bevat blijkens haar considerans regels inzake het verkeer op de weg. Wat in die wet onder ‘wegen’ wordt verstaan is hiervoor reeds vermeld. Artikel 2 van de WVW 1994 bepaalt dat, met inachtneming van de voorschriften van de WVW 1994, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelingen worden gesteld nopens het verkeer op de wegen.

In een van die algemene maatregelen van bestuur, het RVV 1990, worden gedragsregels gegeven voor parkeerplaatsen. Zie bij voorbeeld in artikel 24 e.v. en artikel 46 RVV 1990.

Onder parkeerplaats wordt ook een parkeerterrein begrepen. Al vallen parkeerterreinen onder de werking van de onderhavige parkeerexcesbepalingen, dit neemt niet weg dat zij in een aantal gevallen daarvan zullen moeten worden uitgezonderd. Te denken valt bij voorbeeld aan het parkeren van vrachtwagens. Het is immers evident dat parkeerterreinen een belangrijke functie vervullen ten behoeve van een redelijke verdeling van de beschikbare parkeerruimte, zie verder de toelichting bij artikel 5.1.7.

Onder b

Opdat over de inhoud van het begrip ‘voertuigen’ geen onzekerheid zal bestaan, is hier een definitie van dit begrip opgenomen. Tot uitgangspunt is genomen de definitie van ‘voertuigen’ die in artikel 1, onder al, van het RVV 1990 wordt gegeven. Van dit begrip voertuigen is een aantal categorieën uitgezonderd, zoals treinen en trams, tweewielige fietsen en bromfietsen, invalidenvoertuigen en andere kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen e.d. Deze uitzondering is gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen.

Een driewielige (bak)fiets of bromfiets valt wel onder het begrip voertuig, zoals in deze afdeling bedoeld.

Het lijkt niet wenselijk dat de uitzondering ook voor deze ‘driewielers’ zou gelden, omdat het parkeren van deze voertuigen ook kan leiden tot parkeerexcessen. Een driewieler van een kleuter wordt gerekend tot de kleine voertuig in onderdeel 4 en wordt daarmee uitgezonderd van het begrip voertuig in deze afdeling.

Onder c

De omschrijving van het begrip ‘parkeren’ is weliswaar ontleend aan artikel 1, onder ac, van het RVV 1990, maar er is een ruimere werking beoogd dan in het RVV 1990. De gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan immers activiteiten die door deze modelbepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn ten aanzien van voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren.

Anders dan het RVV 1990 richten de bepalingen van afdeling 5.1. van de APV zich ook tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij een voertuig (de eigenaar, huurder, opdrachtgever etc.) zodat de zinsnede ‘het laten stilstaan’ een iets ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is. Die ruimere strekking maakt het mogelijk dat ook de andere belanghebbenden bij het voertuig (dan de bestuurder) kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de (parkeer)verboden in deze afdeling.

Artikel 5.1.2 Parkeren van voertuigen van autobedrijf e.d.

Eerste lid, onder a

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen die autohandelaren en exploitanten van garage-, herstel- en autoverhuurbedrijven die de weg voortdurend gebruiken als stallingsruimte voor auto’s die hun toebehoren of zijn toevertrouwd. Het gaat hier om situaties waarin het gebruik van parkeerruimte op buitensporige wijze plaats heeft en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief).

Bij het opstellen van deze bepaling is er naar gestreefd de delictomschrijving zoveel mogelijk vrij te houden van elementen waarvan de bewijslevering moeilijkheden kan opleveren. Niettemin kan met name het bewijs dat betrokkene ‘zijn bedrijf of nevenbedrijf dan wel een gewoonte’ van de hierbedoelde activiteiten maakt, alsook dat de desbetreffende voertuigen ‘hem toebehoren of zijn toevertrouwd’, onder omstandigheden problemen opleveren. De woorden ‘drie of meer voertuigen’ zijn gekozen om de bewijslast niet onevenredig zwaar te doen zijn. Doordat het verbod slechts betrekking heeft op het parkeren dat in het kader van (neven)bedrijf of gewoonte plaatsvindt, blijft het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(’s) van de exploitant en eventueel van zijn gezinsleden mogelijk. (Zie het derde lid, onder b.)

Deze bepaling heeft slechts betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het parkeren van voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou uiteraard te ver gaan deze bepaling ook te laten gelden voor gedragingen buiten de weg.

De gemeente dient zelf het aantal meters in te vullen. In de APV’s van Rotterdam en Den Haag bijvoorbeeld wordt een straal van 25 meter genoemd.

Eerste lid, onder b

Reparatie- en sloopwerkzaamheden aan op de weg geparkeerde voertuigen in het kader van de uitoefening van een (neven)bedrijf, geven veelal klachten inzake geluidsoverlast en verontreiniging van de weg; in mindere mate wordt geklaagd over de als gevolg van deze activiteiten verminderde parkeergelegenheid.

Met het oog op het vorenstaande is het derhalve wenselijk de strafbaarheid van het herstellen of slopen op de weg niet te relateren aan de omstandigheid dat er sprake moet zijn van drie of meer voertuigen. Indien het slopen of herstellen van een voertuig bij herhaling geschiedt, moet - met het oog op de vorengenoemde bezwaren - hiertegen kunnen worden opgetreden, daargelaten of zich in de onmiddellijke omgeving meer auto’s bevinden die betrokkene ‘toebehoren of zijn toevertrouwd’. Wel zij er hier op gewezen dat zowel het verontreinigen van de weg als het veroorzaken van hinderlijk rumoer reeds is verboden bij artikel 2.4.7. Met het oog op het toenemend aantal klachten achten wij een strafbepaling welke zich in het bijzonder richt tot de onderhavige activiteiten, wenselijk naast genoemde (algemene) verbodsbepalingen.

Gelet op de strekking van deze bepaling kan zij niet als een ‘parkeerexcesbepaling’ in de strikte betekenis van het woord worden aangemerkt. Gezien het verband met de andere in deze afdeling opgenomen bepalingen achten wij het niettemin wenselijk het onderhavige voorschrift in deze afdeling op te nemen.

Met de hierbedoelde bepaling kan naar verwachting beter worden opgetreden tegen met het slopen en repareren van voertuigen gepaard gaande geluid- en stankoverlast en verontreiniging van de weg.

Ingevolge de aanhef is slechts diegene strafbaar die bij herhaling de weg als werkplaats voor reparatie- of sloopdoeleinden gebruikt.

Ook voor diegenen moet echter de mogelijkheid blijven bestaan aan de door hem (en zijn gezin) gebruikte auto kleine reparatiewerkzaamheden te verrichten. Het vierde lid opent deze mogelijkheid.

Tweede lid

Regelmatig kwam de vraag naar voren of rijschoolhouders en taxibedrijven die in de uitoefening van hun (neven)bedrijf drie of meer auto’s op de weg parkeren ook onder het verbod van het eerste lid van dit artikel vallen. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft omtrent deze vraag beslist dat het bij elkaar parkeren van drie of meer taxi’s door een exploitant van een taxibedrijf niet valt onder de werking van deze bepaling, ARRS 28-9-1984, nr. R03.83.7524 (APV Schijndel). De rijschoolhouder die een aantal voertuigen bij elkaar parkeert, viel volgens deze uitspraak eveneens niet onder de werking van dit artikel.

Aangezien het parkeren van voertuigen van rijschoolhouders en taxiondernemers excessieve vormen kan aannemen, is in het tweede lid daarom expliciet bepaald dat onder ‘verhuren’, zoals in het eerste lid bedoeld, mede wordt verstaan het gebruiken van voertuigen voor het geven van rijlessen of voor het vervoeren van personen tegen betaling. Aldus kan ook tegen excessief gebruik van de weg door rijschoolhouders en taxiondernemers worden opgetreden.

Derde lid

Onder a is het woord ‘vergen’ gebezigd in plaats van ‘duren’ ten einde twijfel over de vraag of met een bepaalde herstel- of onderhoudswerkzaamheid meer dan een uur gemoeid is, zoveel mogelijk uit te sluiten. Bij het gebruik van de term ‘vergen’ beschikt men over een meer objectieve maatstaf.

De in het eerste lid gestelde verbodsbepaling geldt uiteraard niet voor het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto(’s) van de exploitant.

Het bepaalde bij artikel 5.1.2 kan niet als een soort ‘escape’ fungeren ten opzichte van de andere in deze afdeling opgenomen verbodsbepalingen. Artikel 5.1.2 mag met andere woorden niet gelezen worden in verband met de andere artikelen in de afdeling, in die zin dat de ‘faciliteit’ die in artikel 5.1.2 is besloten - garagehouders enz. mogen twee auto’s sowieso op de weg laten staan - ook impliceert dat zij een autowrak, een niet-rijklaar voertuig, een groot voertuig enz. ongelimiteerd lang op de weg mogen laten staan, omdat de ruimte die hen is aangewezen dezelfde blijft.

Immers, in artikel 5.1.2 bestaat het excessieve in de ruimte die door het aantal voertuigen in beslag wordt genomen, in bij voorbeeld de artikelen 5.1.3 en 5.1.4 bestaat het excessieve met name in het niet gerechtvaardigde doel om gedurende lange tijd parkeerruimte in beslag te nemen met wrakken of daarvan nauwelijks te onderscheiden vehikels. Dit doel is, indien zulks door garagehouders geschiedt, even onduldbaar als wanneer particulieren zich hieraan bezondigen.

Het bepaalde bij artikel 5.1.2 geeft de daarin genoemde personen dus niet een ‘vrijstelling’ om voertuigen te parkeren in afwijking van de andere verbodsbepalingen in deze afdeling. Aldus besliste de Hoge Raad in zijn arrest van 16 februari 1970, nr. 65705 (parkeerexcessenverordening Maassluis, niet gepubliceerd).

Wanneer in de gemeente een automarkt wordt gehouden, dient nog de volgende uitzondering te worden toegevoegd: ‘Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het parkeren van voertuigen waarvoor een standplaats op een automarkt is aangewezen, op deze standplaats gedurende de tijd dat deze markt wordt gehouden.’

Vierde lid

Het verlenen van een ontheffing ingevolge dit lid zal in het algemeen op zijn plaats zijn in geval, alle omstandigheden in aanmerking genomen, redelijkerwijs moet worden aanvaard dat de exploitant geen andere mogelijkheden ten dienste staan dan de hem toebehorende of toevertrouwde auto’s op de weg te parkeren. Te denken is hierbij aan het geval dat de exploitant van een reeds lang bestaand bedrijf in de feitelijke onmogelijkheid verkeert op eigen terrein of in de nabijheid van zijn bedrijf stallingsruimte te creëren c.q. daarover op andere wijze de beschikking te krijgen. Aan de ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden, onder meer omtrent de plaats waar en de tijd gedurende welke voertuigen voor de hier aan de orde zijnde doeleinden op de weg mogen worden geplaatst, alsmede ten aanzien van het aantal voertuigen dat ter plaatse door de houder van de ontheffing mag worden geparkeerd. In dit verband mag worden gewezen op hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over het voorzien in vervangende parkeergelegenheid.

Tevens moge hier de aandacht worden gevestigd op hetgeen daar is opgemerkt over het verlenen van ontheffing ten aanzien van bestaande bedrijven.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak keurde zelfs de weigering van de gemeente Binnenmaas om ontheffing te verlenen voor het parkeren van meer dan twee auto’s bij elkaar goed. Het feit dat het bedrijf ter plaatse was toegestaan deed daaraan niet af. Het behoud van het beperkte aantal parkeerplaatsen in de omgeving van het bedrijf woog zwaarder. ARRS 16-8-1988, AB 1989, 373.

Artikel 5.1.2a Te koop aanbieden van voertuigen

Het komt regelmatig voor dat eigenaren hun voertuig te koop aanbieden op de openbare weg. Wanneer het een enkel voertuig betreft, is dit geen echt probleem. Van aantasting van het uiterlijk aanzien van de omgeving is niet of nauwelijks sprake, de overlast voor de omwonenden blijft beperkt en het gebruik van de beschikbare parkeerruimte kan niet excessief genoemd worden.

Anders ligt het wanneer de voertuigen met grote aantallen tegelijk aangeboden worden. Behalve dat het uiterlijk aanzien wordt aangetast, brengt het voor de omwonenden aanzienlijke overlast met zich mee. Een dergelijke uitstalling van voertuigen trekt immers kooplustigen aan. Ook wordt er een aanmerkelijk beslag op de beschikbare parkeerruimte gelegd. Wanneer de lokale overheid dit gedrag als ongewenst beschouwt en het daarom wil tegengaan, moet er voor gewaakt worden dat de verbodsbepaling niet al te diep in het verkeer ingrijpt. Het gaat te ver wanneer een eigenaar zijn voertuig niet meer voor zijn woning zou kunnen parkeren omdat er een bordje te koop achter de voorruit hangt. Waar precies de grens van het ingrijpen ligt kan niet altijd helder aangegeven worden. Wanneer een groot aantal voertuigen bij elkaar te koop wordt aangeboden, is het duidelijk dat die grens overschreden is. Hoe zit het evenwel met twee voertuigen die bij een druk bezocht winkelcentrum te koop aangeboden worden? Vaak moet aan de hand van de plaatselijke omstandigheden beoordeeld worden of de grens wel of niet overschreden is.

Het verdient daarom geen aanbeveling een algemeen verbod in de APV op te nemen. Gekozen is voor een constructie waarin het college de bevoegdheid heeft gebieden aan te wijzen waar het verbod van kracht is.

Wanneer er naar het oordeel van het college sprake is van overlast kan het het verbod activeren.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1, onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Artikel 5.1.3 Defecte voertuigen

Veelvuldig doet zich het verschijnsel voor dat niet-rijklare voertuigen op de weg worden geplaatst. De eigenaar of houder van een of meer van dergelijke voertuigen heeft deze meestal aangekocht om na weken of zelfs maanden van nijvere zelfwerkzaamheid weer een volwaardig voertuig te creëren. Veelal slaagt hij in deze poging niet, waarna het voertuig op de weg wordt achtergelaten, waar het na verloop van tijd degenereert tot autowrak. Deze bepaling richt zich in het bijzonder tegen dit soort parkeergedragingen. Het excessieve is in het bijzonder gelegen in het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Daarnaast kan het hierbedoelde parkeren een ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente meebrengen en om die reden excessief zijn. Beperking van het verbod tot die gevallen waarin er sprake is van min of meer ernstige gebreken aan het voertuig, moet noodzakelijk worden geacht, wil het verbod niet een te ruime strekking krijgen.

Deze bepaling ziet slechts op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen, dat wil zeggen op het plaatsen en hebben van defecte voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou te ver gaan deze gedragingen ook buiten de weg te verbieden.

Jurisprudentie

Blijkens de jurisprudentie stuit een verbod langer dan op drie achtereenvolgende dagen te parkeren, niet op bezwaren, HR 13-6-1972, VR 1972, nr. 105, OB 1973, XIV.1.2.2, nr. 34064, over de APV van Delft, waarin een termijn van twee dagen werd aangehouden; HR 5-5-1975, nr. 67792 (niet gepubliceerd) over de Parkeerexcessenverordening van Nijmegen, waarin een termijn van zeven dagen werd aangehouden.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Artikel 5.1.4 Voertuigwrakken

Anders dan de niet-rijklare voertuigen die ingeval van parkeren gedurende zekere tijd in het bijzonder een parkeerexces kunnen opleveren door het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men een voertuig op de weg zet, geeft een achtergelaten voertuigwrak in de eerste plaats aanstoot, doordat het een ontsierend element in het straatbeeld vormt. Ook houdt een wrak een gevaar in voor spelende kinderen en voor de weggebruikers. Het op de weg plaatsen of hebben van een wrak is dus primair om die reden excessief. Daarnaast kan echter ook het zo juist genoemde verkeersmotief een rol spelen bij het uitvaardigen van dit verbod.

Ofschoon een wrak vaak niet meer zal kunnen worden beschouwd als voertuig in de zin van de wegenverkeerswetgeving, is de onderhavige bepaling gezien haar strekking en het verband met de andere bepalingen wel als parkeerexcesbepaling aan te merken.

De onderhavige bepaling heeft betrekking op het plaatsen en hebben van wrakken op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het elders in de openlucht opslaan van wrakken vindt reeds regeling in de model Afvalstoffenverordening en tevens in artikel 10.17 van de Wet milieubeheer. De delictsomschrijving bevat derhalve niet tevens het bestanddeel ‘van de weg af zichtbaar’.

Het verbod in dit artikel richt zich op degene die het voertuigwrak op de weg plaatst of heeft. Dat is op zich al een ruimere kring van subjecten dan alleen de bestuurder; ook andere belanghebbenden bij het voertuig vallen onder deze bepaling.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.5 Caravans e.d.

Eerste lid, onder a

Deze bepaling richt zich tegen het langer dan nodig plaatsen of hebben van caravans, campers, kampeerwagens, aanhangwagens e.d. op de weg. In deze bepaling zijn de woorden ‘parkeren’ gewijzigd in ‘te plaatsen of te hebben’ om de handhaving van deze bepaling eenvoudiger te maken. Met het steeds een paar meter verplaatsen van een caravan, aanhangwagentje e.d. op de openbare weg wordt overtreding van deze bepaling niet langer meer voorkomen. Met de zinsnede ‘of een ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd’ is beoogd aan te geven dat alle soorten (aanhang)wagens en voertuigen, die niet ‘dagelijks’ worden gebruikt als vervoermiddel onder deze bepaling kunnen vallen. Het excessieve van het hier bedoelde parkeren is in de eerste plaats gelegen in het buitensporige gebruik van parkeerruimte dat daarmee gepaard gaat. Daarnaast is dat het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente.

Het plaatsen of hebben gedurende ten hoogste drie (achtereenvolgende) dagen wordt niet verboden, opdat de betrokkene de gelegenheid zal hebben zijn kampeerwagen, caravan of camper voor een te ondernemen reis gereed te maken, respectievelijk na de reis op te ruimen.

Ook met betrekking tot deze gevallen zou het voorzien in vervangende parkeergelegenheid, waar dit soort voertuigen kan worden gestald, overwogen kunnen worden. Verwezen zij naar hetgeen hierover in de algemene toelichting is gesteld.

Gezien de veelal toenemende parkeerdruk op de openbare weg - vaak juist ook in woonwijken - zou ervoor gekozen kunnen worden om de redactie van de bepaling in het eerste lid onder a stringenter te redigeren en direct voor de gehele gemeente (of een gedeelte daarvan) van toepassing te verklaren:

’a. langer dan gedurende drie achtereenvolgende dagen (binnen de bebouwde kom) op de weg te plaatsen of te hebben;’

Eerste lid, onder b

Deze bepaling richt zich ook tegen het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van caravans e.d. elders dan op de weg in de zin van de WVW 1994. In zoverre betreft deze bepaling derhalve niet een ‘eigenlijk’ parkeerexces, dat immers veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994).

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State stelde de gemeente Beverwijk in het gelijk enerzijds in de aanwijzing van een weg waar parkeren van een kampeerwagen langer dan 48 uur niet is toegestaan en anderzijds in de weigering hiervan ontheffing te verlenen. De verkeersveiligheid en het aanbod van parkeerruimte waren in het geding. ARRS 11-3-1993, AB 1993, 553.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft aan dat het college van zijn bevoegdheid om voor een bepaalde locatie te bepalen dat er niet met een kampeerwagen e.d. mag worden geparkeerd (zoals in art. 5.1.5, eerste lid, onder b bedoeld), slechts gebruik kan maken voor zover het gaat om een locatie die geen ‘weg’ is in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Binnenplein is weg in de zin van de WVW en valt daarmee niet onder ‘aangewezen plaats’ uit de APV-bepaling. ABRS 18-4-1997, JG 97.0210 m.nt. A.B. Engberts.

Derde lid Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.6 Parkeren van reclamevoertuigen

Deze bepaling richt zich tegen degenen die voor een beroep of bedrijf reclame maken door een of meer voertuigen, voorzien van reclameopschriften, op de weg te parkeren. Hierbij staat het maken van reclame voorop. Als handelsreclame in de zin van dit artikel wordt niet gezien de vermelding op een voertuig van de naam van het bedrijf waarbij het voertuig in gebruik is en een (korte) aanduiding van de goederen of diensten die dat bedrijf pleegt aan te bieden. Deze voertuigen worden immers niet primair gebruikt ‘met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken’, maar vooral als vervoersmiddel.

Het excessieve is primair gelegen in het in relatie tussen het tekort aan parkeerruimte en het niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Dit doel kan reeds met één voertuig worden bereikt. In de tweede plaats kan het excessieve gelegen zijn in het motief van het tegengaan van ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente.

In deze bepaling gaat het om een ‘eigenlijk’ parkeerexces, hetwelk veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994). Het hebben van handelsreclame op of aan onroerend goed op een vanaf de weg zichtbare plaats is geregeld in artikel 4.4.2. van deze model-APV.

Het in dit artikel omschreven verbod is beperkt tot het maken van handelsreclame (commerciële reclame). Uit de jurisprudentie en uit artikel 7, vierde lid, van de Grondwet blijkt, dat de gemeentelijke wetgever in ieder geval het maken van handelsreclame aan beperkingen mag onderwerpen.Voor wat betreft de relatie met artikel 10 EVRM en 19 IVBP zij verwezen naar de toelichting bij artikel 4.4.2.

Onder omstandigheden mag hij, blijkens bedoelde jurisprudentie, ook het maken van reclame, waardoor gedachten of gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet) of een mening wordt geuit (artikel 10 EVRM) aan beperkingen onderwerpen. Men spreekt wel van ‘ideële reclame’. De wenselijkheid en mogelijkheid hiervan dienen plaatselijk te worden bezien.

Het hier geregelde verbod luidt algemeen: voor het gehele grondgebied van de gemeente (behoudens de ontheffingsmogelijkheid van het tweede lid). Het staat de gemeenten echter vanzelfsprekend vrij de werking van het verbod - naar plaats of tijd - afhankelijk te stellen van het oordeel van het college.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Jurisprudentie

De Afdeling bestuursrechtspraak acht het beleid van het college van Zierikzee geen ontheffingen te verlenen voor het parkeren van reclamevoertuigen binnen de bebouwde kom en de daaropvolgende bestuursdwangaanschrijving aanvaardbaar. De bescherming van het uiterlijk aanzien (beschermd stadsgezicht) speelt een belangrijke rol. ABRS 1-8-1994, JG 95.0245.

De Afdeling bestuursrechtspraak meent dat het college van Groningen terecht een dwangsomaanschrijving heeft doen uitgaan tegen een voor een winkel geplaatste riksja, waarmee handelsreclame werd gemaakt. Voor de toepassing van deze bepaling is de aanwezigheid van een verkeersgevaarlijke situatie niet vereist. ABRS 5-12-2001, nr. 200103426/1.

Artikel 5.1.7 Parkeren van grote voertuigen

Algemeen

In gemeentelijke kring wordt het meer en meer als noodzakelijk ervaren dat het parkeren van grote voertuigen - in het bijzonder vrachtwagens - op wegen in de stadscentra en in de woonwijken zoveel mogelijk wordt tegengegaan. Maatschappelijk gezien is er een tendens waarneembaar dat dit parkeren wordt ondervonden als misbruik van de weg. De gevaren en inconveniënten die deze parkeergedragingen kunnen opleveren, zijn velerlei: onvoldoende opvallen bij schemer en duisternis van geparkeerde vrachtwagens, onvoldoende zichtbaarheid van tussen of achter deze voertuigen spelende kinderen, buitensporige inbeslagneming van de schaarse parkeerruimte, belemmering van het uitzicht vanuit de woning, afbreuk aan het uiterlijk aanzien der gemeente enz. Op den duur zal het parkeren van grote voertuigen dan ook niet meer dienen te geschieden op wegen binnen de bebouwde kom, althans niet op die wegen binnen de bebouwde kom, welke gelegen zijn in het centrum of in de woonwijken. Uit de jurisprudentie kan worden opgemaakt, dat ook volgens de Hoge Raad het parkeren van vrachtwagens in woonwijken enz., bezien tegen de achtergrond van de recente verkeersomstandigheden en maatschappelijke inzichten, niet (meer) redelijkerwijze als ‘normaal’ verkeer kan worden beschouwd. De artikelen 5.1.7 en 5.1.8 bevatten regels waarmee het parkeren van grote voertuigen, voor zover dit excessief is, kan worden tegengegaan. Zie voorts ook de algemene toelichting onder punt 5 Vervangende parkeergelegenheid.

Eerste lid

Deze bepaling beoogt aan de gemeentebesturen mogelijkheden te verschaffen om aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van bepaalde voertuigen tegen te gaan. Het doen of laten staan van grote voertuigen kan immers op bepaalde plaatsen, zoals op dorpspleinen, voor monumenten en historische gebouwen, in parken, op rustieke plekjes in open landschappen een ernstige aantasting van het stads-, dorps- of landschapsschoon betekenen. Vrachtauto’s, aanhangwagens, kermiswagens en reclameauto’s bijvoorbeeld kunnen op dergelijke plaatsen een zeer storend element vormen. Het zijn deze situaties waarop deze bepaling het oog heeft.

Aangezien over de vraag of er van aantasting van de schoonheid van stad, dorp of landschap sprake is, verschillend kan worden geoordeeld, is er de voorkeur aan gegeven het verbod niet zonder meer te doen werken, doch een nader oordeel van het gemeentebestuur in dezen maatgevend te doen zijn. Aangezien de plaatsen waar ontsiering van de hiervoor vermelde objecten zich kan voordoen, vrijwel steeds aan te geven zullen zijn, is de bepaling aldus geredigeerd dat het verbod slechts geldt ten aanzien van die plaatsen die het college heeft aangewezen.

Dit aanwijzen zal in de praktijk eenvoudig kunnen geschieden doordat het college in zijn besluit verwijst naar een plattegrond van de gemeenten waarop de plaatsen waar niet mag worden geparkeerd worden gearceerd.

Gezien het motief van deze bepaling heeft zij ook betrekking op het parkeren van grote voertuigen buiten de weg.

In zoverre heeft deze bepaling dus niet enkel betrekking op ‘eigenlijke’ parkeerexcessen.

Wat het motief: bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente betreft, dient er op te worden gewezen, dat het niet noodzakelijkerwijs behoeft te gaan om (het parkeren op of bij) plaatsen, die uit een oogpunt van stadsschoon of karakteristiek een bijzondere betekenis hebben, wil er sprake kunnen zijn van een ‘parkeerexces’.

In het licht van het motief dat ten grondslag ligt aan het in het eerste lid bedoelde verbod verdient het aanbeveling zowel een lengte- als een hoogtecriterium te hanteren. Zeer wel denkbaar is immers dat een voertuig weliswaar nog geen lengte van 6 meter heeft, doch niettemin op grond van de hoogte schadelijk moet worden geacht voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.

Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de bevoegdheid van het gemeentebestuur ter zake zeer ruim. Het is met name niet vereist dat de bij openbare kennisgeving aangewezen plaatsen voldoen aan aanmerkelijke eisen van schoonheid en karakteristiek. In dit verband moge tevens worden gewezen op de subjectieve redactie van de onderhavige bepaling.

Niet apart zijn vermeld de oplegger en de aanhangwagen. Het hier gestelde verbod zou dan immers zelfs gelden voor het kleinste aanhangwagentje. Primair ware hier echter te reguleren het parkeren van grote voertuigen.

Bij de aanwijzing van plaatsen waar volgens besluit van het college grote voertuigen met het oog op de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente niet mogen worden geparkeerd, zal eventueel rekening moeten worden gehouden met een provinciale verordening die - geheel of gedeeltelijk - hetzelfde terrein uit hoofde van hetzelfde motief bestrijkt, bij voorbeeld een verordening bescherming landschapsschoon.

Binnen de verboden zones zullen in ieder geval uitzonderingen moeten worden gemaakt ten behoeve van autobussen in lijndienst.

Een speciaal probleem wordt gevormd door de vraag, hoe dit verbod onder de aandacht van belanghebbenden te brengen. Het is in ieder geval gewenst, dat de in de gemeente gevestigde ondernemingen door de gemeente in kennis worden gesteld van dit verbod. In veel gemeenten wordt een systeem toegepast, waarbij langs de naar de gemeente toeleidende wegen door middel van aanwijzingsborden kenbaar wordt gemaakt, dat binnen de (bebouwde kom van de) gemeente het parkeren van grote voertuigen slechts is toegelaten op de als zodanig aangeduide parkeergelegenheden.

Tweede lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het parkeren van grote voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994), omdat het gepaard gaat met een excessief gebruik van de weg.

Met betrekking tot dit motief: buitensporig gebruik van de weg, wordt opgemerkt, dat het in dat verband niet noodzakelijkerwijs om (het parkeren van) méér voertuigen behoeft te gaan. Ook het parkeren van één groot voertuig kan een parkeerexces in deze zin opleveren.

In het licht van het motief van deze bepaling is het stellen van een hoogtegrens minder opportuun.

Uit de aanwijzing van plaatsen waar het parkeren van grote voertuigen niet toelaatbaar is, zal duidelijk moeten blijken of deze aanwijzing is gebaseerd op de bepaling van het eerste lid of die van het tweede lid, zulks mede in verband met het bepaalde in het derde lid. Geschiedt een aanwijzing door middel van een verwijzing naar een plattegrond (zie onder eerste lid) dan kan bij voorbeeld door het gebruik van verschillende kleuren bij het arceren van de plaatsen waar niet geparkeerd mag worden, worden aangegeven welk motief ten grondslag ligt aan de aanwijzing of dat beide motieven daaraan ten grondslag liggen. Zeer wel denkbaar is echter dat aan een aanwijzing beide motieven ten grondslag kunnen liggen.

Zie wat betreft de vraag, hoe dit verbod kenbaar kan worden gemaakt, de toelichting op eerste lid.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Derde lid

De werking van het in het tweede lid gestelde verbod is ingevolge dit lid beperkt tot de avond en de nacht, alsmede het weekeinde en de doordeweekse feestdagen. Het lijkt in het algemeen niet redelijk om het parkeren van grote voertuigen op de weg ook gedurende de werkdag te verbieden. Dit zou de belangen van met name handel en industrie te zeer schaden. Dit ligt echter anders wanneer de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente in het geding is.

Het parkeren van grote voertuigen op plaatsen waar dit naar de mening van het college schadelijk is voor dit uiterlijk aanzien, moet te allen tijde verboden kunnen worden. Daarom geldt de in het derde lid vervatte uitzondering niet voor het in het eerste lid gestelde verbod.

Overigens blijft ook tijdens de perioden waarin het verbod bedoeld in het tweede lid niet van toepassing is, het zodanig parkeren van vrachtwagens dat aan bewoners of gebruikers van gebouwen hinder of overlast wordt aangedaan, verboden krachtens het hierop volgende artikel 5.1.8.

Vierde lid

Naast de krachtens het tweede lid geldende beperkingen kent dit lid aan het college de bevoegdheid toe ter zake van de in de eerste twee leden omschreven verboden een ontheffing te verlenen.

Aldus kan worden voorkomen dat de werking van deze verboden zou leiden tot een onevenredige aantasting van bedrijfsbelangen.

Verzoeken om ontheffing zullen van geval tot geval moeten worden bekeken. Omstandigheden welke in beginsel door alle bedrijven - ongeacht de aard - kunnen worden aangevoerd, rechtvaardigen op zich nog geen ontheffing.

Van de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing zal onder meer gebruik dienen te worden gemaakt:

• -

  voor voertuigen die worden gebezigd bij de uitvoering van openbare werken en bij bouwwerkzaamheden, voor zover ze in de onmiddellijke nabijheid van het werk worden geparkeerd;

• -

  voor chauffeurs die een schriftelijke medische verklaring overleggen, waaruit blijkt dat betrokkene niet van een speciaal daartoe aangewezen parkeerterrein gebruik kan maken en ook vaststaat dat betrokkene zonder ontheffing in moeilijkheden zou komen.

Verder zou een soepel ontheffingenbeleid kunnen worden gevoerd, voor zover het gaat om bij voorbeeld:

• -

  rijdende winkels;

• -

  wagens van kermisexploitanten;

• -

  wagens van bedrijven die in geval van bij voorbeeld ongevallen in het wegverkeer terstond moeten kunnen ‘uitrukken’ (sleepwagens e.d.);

• -

  voertuigen die speciaal uitgerust zijn voor bijzondere transporten (auto’s met speciale klimaatregeling) of anderszins zodanig afwijken (elektrowagens met beperkte actieradius) dat bijzondere eisen aan de parkeerplaats moeten worden gesteld.

Aan een ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden betreffende de tijd en de plaats waarop deze zal gelden.

Jurisprudentie

De instelling van een parkeerverbod voor grote voertuigen dient of te gebeuren op basis van de APV of op basis van een verkeersbesluit (Wegenverkeerswetgeving). Een combinatie hiervan is niet mogelijk. Zie Vz. AGRS 27-4-1993 (B03.93.0018), JU 941157 (VNG-databank).

Ontheffingenbeleid van gemeenten Grave en Stad Delden, waarbij geen ontheffingen worden verleend voor het parkeren van grote voertuigen in een woon buurt, wordt door de Voorzitter van de ARRS als niet onredelijk aangemerkt. Vz. ARRS 18-12-1992,S03.92.4266, JU 931114 (VNG-databank) en Vz. ARRS 16-9-1993,S03.93.3369, JU 941013 (VNG-databank).

De weigering een ontheffing te verlenen voor het parkeren van een groot voertuig wordt vernietigd, omdat er geen sprake is van een hoge parkeerdruk ter plaatse, zoals werd aangevoerd. ARRS 4-5-1993, JG 93.0353 .Bij een verzoek om bestuursdwang in geval van het parkeren van een groot voertuig, waarbij het uiterlijk aanzien in het geding is, dient het college een goede belangenafweging te maken tussen enerzijds de redelijke eisen van welstand en anderzijds de belangen van de eigenaar van het voertuig. De belangenafweging acht de Afdeling rechtspraak niet onredelijk. ARRS 3-6-1991, JG 92.0301 .

Wanneer (nagenoeg) de gehele bebouwde kom wordt aangewezen als gebied waar geen vrachtwagens mogen worden geparkeerd, dient het college zich ervan te vergewissen dat geschikte alternatieve parkeergelegenheid aanwezig is, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de veiligheid van de geparkeerde vrachtwagens. ABRS 15-5-2001, nr. 200002098/1.

Artikel 5.1.8 Parkeren van uitzichtbelemmerende voertuigen

Eerste lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het op de weg parkeren van vrachtwagens e.d. bij andermans voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw, zodanig, dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers van het gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan. Zie voorts ook de toelichting bij artikel 5.1.7.

Door opneming van de bestanddelen ‘of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan’ zijn ook mogelijke andere vormen van hinder of overlast dan uitzichtbelemmering, door het parkeren van grote voertuigen aan bewoners of gebruikers van gebouwen berokkend, verboden. Hierbij kan worden gedacht aan belemmering van de lichtval, stankoverlast en geluidsoverlast, bij voorbeeld ten gevolge van het starten en warmdraaien van grote voertuigen.

Dat een dergelijke zinsnede houdbaar is, blijkt uit een reeds oude uitspraak van de Hoge Raad (HR 16 januari 1986, NJ 1968, 198) waarin de Hoge Raad de bedoelde zinsnede in de APV van Enschede verbindend achtte.

De delictsomschrijving kan desgewenst worden geconcretiseerd door het bestanddeel ‘bij’ te vervangen door ‘binnen een afstand van (...) meter van’ (een voor bewoning enz. bestemd pand op zodanige wijze dat enz.) Zo wordt in de APV van Rotterdam een afstandsmaat van 10 meter gehanteerd.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Tweede lid

De in dit lid opgenomen uitzondering ziet bij voorbeeld op (het parkeren van) ‘hoogwerkers’, meetwagens e.d.

Een ontheffingsmogelijkheid is niet geboden. Niet goed valt in te zien hoe deze mogelijkheid te rijmen valt met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren.

Artikel 5.1.9 Parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen

Deze bepaling ziet op hinder en overlast die voor bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen kunnen ontstaan door het parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen, zoals vrachtauto’s van destructiebedrijven, vismeelfabrieken e.d.

Onder de werking van deze bepaling valt ook het doen of laten staan van voertuigen met stankverspreidende stoffen buiten de weg in de zin van de WVW 1994.

Een ontheffingsmogelijkheid wordt niet geboden. Deze mogelijkheid valt niet goed te rijmen met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren. In bepaalde gemeenten kan een ontheffingsmogelijkheid evenwel noodzakelijk zijn. Te denken valt bij voorbeeld aan gemeenten met boerderijen in de bebouwde kom (vervoer van mest!).

Zie ook hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over vervangende parkeergelegenheid.

De mogelijkheid bestaat dat waterrijke gemeenten de behoefte gevoelen ook voor vaartuigen met stankverspreidende stoffen een regeling als hier bedoeld te treffen. Dit zou dan echter niet dienen te gebeuren door in het onderhavige (parkeerexces)artikel ‘vaartuigen’ toe te voegen, doch door elders in de (model-)APV - in afdeling 5.3 ‘Openbaar water’ - een bepaling als de onderhavige, doch dan met een aangepaste redactie, in te voegen.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip ‘parkeren’ zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.10 Aantasting groenvoorzieningen door voertuigen

Eerste lid

Het is helaas een veelvuldig voorkomend verschijnsel dat groenstroken, openbare beplantingen, plantsoenen en grasperken worden benut voor het parkeren van voertuigen.

Met de onderhavige bepaling wordt beoogd beschadiging van groenstroken e.d., die het uiterlijk aanzien van de gemeente beogen te verfraaien, te voorkomen en het groen beter aan zijn bestemming te doen beantwoorden.

Aangezien deze bepaling zich uitsluitend richt tegen een ‘oneigenlijk’ parkeerexces - dat wil zeggen tegen een gedraging welke buiten de ‘weg’ (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) plaatsvindt, behoeft voor strijd met de bepalingen van de wegenverkeerswetgeving niet te worden gevreesd. Om deze reden bestaat er geen bezwaar tegen dat in deze bepaling ook het rijden over openbare beplantingen enz. wordt verboden.

Doorgaans zal een groenstrook geen deel uitmaken van de weg.

Bermen maken wel deel uit van de ‘wegen’ in de zin van artikel 1 van de WVW 1994. Aangezien de berm rechtens deel uitmaakt van de weg, gelden de op de desbetreffende weg betrekking hebbende verkeersvoorschriften eveneens voor de berm, zoals parkeerverboden e.d. Artikel 10 van het RVV 1990 bepaalt dat auto’s, motoren e.d. op de rijbaan en op andere weggedeelten - met uitzondering van het trottoir, het voetpad, het fietspad of het ruiterpad - mogen worden geparkeerd. Onder deze andere weggedeelten waar wel geparkeerd mag worden vallen ook de bermen van een weg. Indien in een bepaald geval het parkeren in een berm als ongewenst moet worden aangemerkt, kan een parkeerverbod voor die berm worden ingesteld. Dit kan door plaatsing van het bord E1 van Bijlage 1 van het RVV 1990 met een onderbord, waarop staat dat het parkeerverbod alleen geldt voor de berm. Het is tevens mogelijk dat het parkeren op de rijbaan niet wenselijk is, bijvoorbeeld uit oogpunt van de verkeersveiligheid, maar dat het parkeren in de berm wel kan worden toegestaan. Ook in dit geval is plaatsing van het genoemde bord E1 noodzakelijk, maar nu met een onderbord waarop staat dat parkeren in de berm wel is toegestaan.

Omdat de wegenverkeerswetgeving onder ‘wegen’ ook de bermen begrijpt, is het in artikel 5.1.10 vervatte verbod beperkt tot groenstroken. De wegenverkeerswetgeving voorziet niet in de gevallen waarin het voertuig op of in een groenvoorziening wordt geplaatst, welke geen deel uitmaakt van de weg (in de zin van de Wegenverkeerswet). Zie hierover artikel 2.4.6.

Bij een parkeerverbod is het doen of laten staan van een voertuig niet strafbaar, indien zulks geschiedt om personen de gelegenheid te geven in of uit te stappen dan wel voor het laden of lossen van goederen.

Het moge duidelijk zijn dat de laatstgenoemde beperkingen niet van toepassing behoren te zijn op een verbod tot het doen of laten staan van voertuigen in groenvoorzieningen.

Bewust is hier derhalve gekozen voor de bestanddelen ‘doen of laten staan’ in plaats van ‘parkeren’, omdat ook het tot stilstand brengen van een auto in een plantsoen beschadiging van het groen en vermindering van de aantrekkelijkheid veroorzaakt.

Opgemerkt mag nog worden dat gedragingen als de onderhavige in sommige gevallen ook zaakbeschadiging in de zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht met zich mee brengen.

Zie voorts HR 27 oktober 1930, NJ 1931, blz. 62, waarbij een bepaling in de APV van Assen, volgens welke het in de kom van de gemeente verboden was zich te bevinden op de van gemeentewege aangelegde grasperken, verbindend werd geacht. De bewering dat de gemeentelijke wetgever niet bevoegd zou zijn naast het algemene verbod van artikel 461, Wetboek van Strafrecht bedoelde verbodsbepaling uit te vaardigen, ging niet op.

Deze APV-bepaling had naar het oordeel van de Hoge Raad kennelijk ten doel ‘maatregelen te nemen tegen beschadiging van stadsbosch en door de gemeente aangelegde grasperken, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp dat de huishouding van de gemeente betreft’.

Indien het in artikel 5.1.10 bedoelde voertuig een door een woonwagenbewoner bewoonde woonwagen is, zal het college deze niet met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 61 Woonwagenwet uit de gemeente kunnen doen verwijderen dan nadat hiervoor door gedeputeerde staten toestemming is verleend als bedoeld in dat artikel en nadat een waarschuwing op grond van het vierde lid van dat artikel is uitgevaardigd. Zie Wnd. Vz. ARRS 24 juni 1983, nr. RO3.83.3806/S 5980 (Oosterhout).

Tweede lid

Bij de onder a bedoelde voertuigen kan worden gedacht aan voertuigen, in gebruik bij de politie of de brandweer, als ook bij de gemeentelijke plantsoenendienst. Campings vallen onder terreinen als bedoeld onder b.

Artikel 5.1.11 Overlast van fiets of bromfiets

Eerste lid

In de praktijk wordt regelmatig overlast ondervonden van fietsen en bromfietsen die her en der buiten de daartoe bestemde fietsenstallingen worden geplaatst. Het gaat hierbij doorgaans om plaatsen, waar zich grote concentraties van gestalde (brom)fietsen voordoen, zoals bijvoorbeeld bij stations, winkelcentra en dergelijke. Voorop staat dat dan wel voldoende stallingsmogelijkheden ter plekke aanwezig zijn.

Ter regulering van overlast van foutief geplaatste (brom)fietsen is in het eerste lid van dit artikel aan het college de bevoegdheid gegeven om plaatsen aan te wijzen waar het verboden is (brom)fietsen neer te zetten buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen dan wel deze daar te laten staan. De belangen die het college hierbij onder meer in overweging kan nemen zijn: de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, de voorkoming of opheffing van overlast of de voorkoming van schade aan de openbare gezondheid. Bij het laatste motief kan worden gedacht aan het voorkomen van mogelijke verwondingen aan voetgangers die zich tussen een woud van (brom)fietsen een weg moeten banen.

Na aanwijzing van een plaats waar het verbod zal gelden, kan tegen een foutief geplaatste (brom)fiets worden opgetreden. Door middel van borden moet worden aangegeven dat foutief geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Het feitelijk verwijderen dient dan beschouwd te worden als toepassing van bestuursdwang.

Alvorens deze vorm van bestuursdwang te effectueren is het verstandig aan het publiek bekend te maken, bijvoorbeeld door mededeling in het gemeenteblad, de plaatselijke krant of een huis-aan-huisblad, met affiches en dergelijke, dat onjuist geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Tevens is het raadzaam aan te geven waar de verwijderde fietsen weer kunnen worden opgehaald en hoe hoog de kosten zijn die vergoed moeten worden.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid is het verboden (brom)fietswrakken op de weg te laten staan. Zowel in de stallingsruimten voor (brom)fietsen als overigens op de weg kunnen deze (brom)fietswrakken veel overlast, ontsiering van de gemeente of schade aan de openbare gezondheid veroorzaken.

Het gaat hierbij om (brom)fietsen, die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een verwaarloosde toestand verkeren. Deze wrakken die doorgaans aan niemand meer toebehoren, kunnen op grond van het tweede lid van dit artikel worden opgehaald en als grof vuil worden afgevoerd.

Artikel 5.2.1 Inzameling van geld of goederen

Eerste lid

Ingevolge artikel 5.2.1, eerste lid, is het houden van een openbare inzameling gebonden aan een vergunning van het college. Voor de toepasbaarheid van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat de inzameling zich naar haar aard en opzet richt tot een ieder. Ook als een inzameling beperkt is tot de op een intekenlijst voorkomende namen kan van een openbare inzameling sprake zijn. Voor de openbaarheid van de inzameling is het voldoende dat deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plaats plaatsvindt. De bepaling ziet zowel op het collecteren voor een ideëel als voor een commercieel doel.

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000) dient bij vreemdelingen die willen collecteren voor een commercieel doel bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden voordat tot vergunningverlening kan worden overgegaan.

Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Tweede lid

In het tweede lid van artikel 5.2.1 is met zoveel woorden aangegeven dat, indien bij een inzameling geschreven of gedrukte stukken worden aangeboden, dit niet meebrengt dat voor het houden van de inzameling geen vergunning vereist is. Het komt veelvuldig voor, dat het collecteren plaatsvindt onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken, zoals prentbriefkaarten, mapjes briefpapier e.d., waarbij dan een beroep wordt gedaan op de charitatieve bestemming van de opbrengst daarvan. Gewezen wordt op de briefkaartenacties, waarbij briefkaarten tegen aanzienlijk hogere prijzen dan gebruikelijk huis aan huis te koop worden aangeboden, waarbij de opbrengst geheel ten goede komt aan de initiatiefnemers tot die acties. De vraag rijst of deze wijze van collecteren valt onder de bescherming van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet (recht op vrije meningsuiting). Dit is niet het geval. In vaste rechtspraak is een scheiding aangebracht tussen het collecteren enerzijds en het daarbij aanbieden van gedrukte stukken anderzijds (HR 26-05-1987, 106, Vz ARRS 16-08-1979, AB 1979, 297 en 18-10-1979, OB 180, nr. 41340, rubriek III.2.2.7). Ook een beroep op artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het IVBPR heeft de verbindendheid van een dergelijke bepaling niet aangetast.

In het tweede lid van artikel 5.2.1. zijn de beide handelingen - het collecteren en het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken - bewust van elkaar gescheiden. Volgens dit tweede lid is uitsluitend het houden van openbare inzamelingen van een vergunning afhankelijk, niet het daarbij aanbieden of verspreiden van geschreven of gedrukte stukken. Concreet: wordt een aanvraag om een collectevergunning geweigerd en was de aanvrager voornemens om bij de geldinzameling gedrukte stukken aan te bieden, dan blijft het recht om deze stukken aan te bieden zonder meer bestaan.

Daarbij maakt het bijzondere element ‘... indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of een ideëel doel is bestemd’ nog eens duidelijk, dat het gaat om een regeling van het collecteren en niet om een regeling van het venten of colporteren met gedrukte stukken.

Venten/colporteren (met gedrukte stukken) of collecteren (onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken)?

Het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken moet onderscheiden worden van het venten of colporteren met gedrukte stukken. Venten of colporteren met gedrukte stukken valt onder de werking van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. Het venten of colporteren beoogt vooral het dekken van de kosten van verspreiding (het drukken en redigeren daaronder begrepen) van gedrukte stukken. Het aanvaarden van geld is dus duidelijk dienstbaar aan de verspreiding. Van venten of colporteren met gedrukte stukken is sprake, wanneer voor deze stukken een reële contraprestatie in de vorm van een vast bedrag wordt gevraagd. Verkrijgt men een of ander drukwerk door een willekeurig bedrag of een weliswaar vast, maar niet meer als reële contraprestatie aan te merken, bedrag aan geld in een bus te werpen of te overhandigen als bijdrage voor een duidelijk kenbaar liefdadig of ideëel doel, dan is er in onze opvatting sprake van een collecte. De gedrukte stukken worden daarbij slechts ter ondersteuning van die actie uitgereikt en zijn niet elementair voor het verschijnsel collecte. Bij strafrechtelijk optreden tegen dit soort, zonder vergunning gehouden inzamelingen zal ten laste gelegd en bewezen moeten worden, dat te kennen is gegeven of de indruk is gewekt dat de opbrengst geheel of gedeeltelijk is bestemd voor een ideëel doel.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.1 is een uitzondering op de vergunningplicht opgenomen voor inzamelingen die gehouden worden ‘in besloten kring’. Voor deze uitdrukking is aansluiting gezocht bij artikel 435e WvSr, waarin het telefonisch colporteren voor charitatieve doeleinden wordt verboden. De uitdrukking ‘in besloten kring’ doelt op gevallen waarin tussen de inzamelende instelling en de persoon tot wie zij zich richt een bepaalde kerkelijke, maatschappelijke of verenigingsband bestaat, welke binding de achtergrond vormt van de actie. Het begrip ‘besloten kring’ veronderstelt een nauwere band dan alleen het gemeenschappelijk lidmaatschap. Men zal moeten aangeven dat er ook een zekere gemeenschappelijke bekendheid is. Dit zal niet het geval zijn, indien de band tussen aanbieder en cliënt uitsluitend wordt gevonden in het gemeenschappelijk lidmaatschap van een grote organisatie als een vak- of een omroepvereniging. Ditzelfde geldt voor het behoren tot een zelfde kerkgenootschap. Wordt de actie echter gevoerd binnen een bepaalde kerkelijke gemeente of wijk, of door een plaatselijke afdeling van een landelijke vereniging, dan zal weer wel sprake kunnen zijn van een besloten kring.

Vierde lid

Ten gevolge van het bepaalde in het vierde lid van artikel 5.2.1 is het college bevoegd voor bepaalde collecten vrijstelling te verlenen van de vergunningsplicht. Men kan hier met name denken aan de collecten die genoemd worden in het landelijk collecteplan. Zoals blijkt uit de jurisprudentie zijn de gemeentebesturen immers in beginsel gebonden aan dit plan en hebben zij amper de vrijheid hiervan af te wijken bij het verlenen van vergunningen. Het afschaffen van de vergunningsplicht voor collecten die in overeenstemming zijn met het collecteplan zou een vermindering van administratieve rompslomp kunnen betekenen.

Wél is dan gewenst bepaalde voorschriften te stellen. Men kan daarbij denken aan:

• -

  een meldingsplicht;

• -

  de bepaling dat de vrijstelling enkel geldt voor de in het collecte plan voor de betrokken instelling gereserveerde periode;

• -

  de verplichting om een financiële verantwoording over te leggen van de gevoerde actie;

• -

  de verplichting dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een vanwege het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart;

• -

  eventueel: de verplichting de collecte te houden met gesloten bussen (geen lijstcollecten).

Het Centraal Bureau Fondsenwerving

Het CBF is een onafhankelijke stichting die al sinds 1925 toezicht houdt op de inzameling van geld voor goede doelen. Een van de belangrijkste taken van het CBF is het beoordelen van fondsenwervende instellingen. Vrijwel alle Nederlandse gemeenten zijn aangesloten bij het CBF. Ze worden regelmatig door het CBF geïnformeerd, of nemen zelf contact op voor nadere informatie. De beoordelingen van het CBF vormen een leidraad bij het verstrekken van de collectevergunningen door de gemeenten. Via afspraken met alle gemeenten en een aantal grote nationale fondsen is in 1949 een ‘collectenplan’ gerealiseerd. Dit plan houdt onder meer in dat het CBF jaarlijks, op voorstel van de Stichting Collectenplan, een rooster vaststelt waarin aan grote landelijk collecterende fondsen voor hun actie een periode wordt toegewezen. De ‘vrije’ perioden zijn beschikbaar voor andere instellingen. Een essentieel element van het rooster is de exclusiviteit. De fondsen krijgen desgevraagd als enige een collectevergunning van alle gemeenten voor de betreffende periode. Slechts in goed overleg tussen betrokken instelling en de gemeente in kwestie zijn hierop uitzonderingen mogelijk.

Doorlopende vergunning

Het verlenen van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen lijkt ons - mits voldoende gemotiveerd - niet bezwaarlijk. Het CBF moet immers worden aangemerkt als een ter zake kundig adviesorgaan. Het college kan bij de vergunningverlening de voorwaarde opnemen dat de vergunning wordt ingetrokken als de instelling niet meer op het CBF-rooster voorkomt. In gemeenten die dit systeem hanteren, melden zich veel instellingen tevoren aan. De gemeente kan een instelling die zich niet meldt benaderen, om te weten te komen of deze van de aan hem toebedeelde collecteperiode al dan niet gebruik maakt. Dan kunnen ook de burgers worden geïnformeerd over welke instelling die periode collecteert.

Direct dialogue

Direct dialogue is een fondsenwervingmethode waarbij mensen op straat of aan de deur worden aangesproken en gevraagd om donateur of lid te worden van een organisatie. Daartoe wordt een intekenlijst aangeboden. In Nederland is een aantal bedrijven gespecialiseerd in deze methode. Direct dialogue activiteiten vallen onder de vergunningplicht als opgenomen in artikel 5.2.1 APV waarin immers vermeld staat dat het verboden is zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden.

De gemeente kan bijvoorbeeld het beleid voeren dat in de periode dat een instelling volgens het collecteplan fondsen mag werven de instelling dit ook mag doen via direct dialogue. Ook de vrije perioden kunnen hiervoor worden bestemd.

Gemeentelijk beleid met betrekking tot de verlening van collectevergunningen

Het gemeentelijk beleid inzake de verlening van collectevergunningen dient erop gericht te zijn dat de inzamelingen geschieden door bonafide instellingen,het aantal collecten beperkt wordt gehouden en gelijkmatig over het jaar worden verdeeld. Daartoe wordt allereerst plaats ingeruimd voor de collecten van landelijke instellingen, voorkomende op het collecteplan. Instellingen die niet op dit collecteplan voorkomen zijn doorgaans aangewezen op de in dit plan voorkomende vrije perioden. Bij de beoordeling van de aanvragen worden in de praktijk onder meer de volgende criteria gehanteerd:

• -

  de instelling moet als bonafide zijn aan te merken (advies inwinnen bij CBF);

• -

  de instelling moet specifiek plaatselijke kenmerken bezitten; en/of

• -

  de voorgenomen actie is geen duplicering van andere al ‘gevestigde’ inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld op het collecteplan; en/of

• -

  de opbrengst van de voorgenomen collecte moet worden besteed ten behoeve van personen of instellingen buiten de kring van collecterende instellingen; en/of

• -

  de aanvragende instelling mag geen (controversiële) politieke doel einden nastreven.

Voorts ligt het voor de hand onderscheid te maken tussen huis-aan-huiscollecten en straatcollecten. Met betrekking tot straatcollecten wordt in vele gemeenten het beleid gevoerd, dat deze slechts op bepaalde dagen worden toegelaten. Verder geldt vaak de beperking, dat op eenzelfde dag voor niet meer dan één, hoogstens twee doeleinden kan worden gecollecteerd. Overtreft het aantal aanvragen de gestelde mogelijkheden (hetzij omdat er meer aanvragen voor één dag zijn, hetzij omdat het gehele jaar al ‘gevuld’ is), dan wordt doorgaans voorrang gegeven aan collecten die door het CBF zijn aanbevolen.

Aan de vergunning kan de voorwaarde worden verbonden dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een door het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart. Op deze wijze bestaat er een bewijs dat de opbrengst van de inzameling werkelijk ten goede zal komen aan het aangekondigde doel.

Over de vraag of aan een collectevergunning de voorwaarde moet worden verbonden, dat de collecte moet worden gehouden met gesloten bussen, wordt verschillend gedacht. In vele gemeenten wordt geen vergunning verleend voor zogenaamde lijstcollecten, omdat de daarbij toegepaste inzamelingstechniek vele burgers min of meer tegen hun wil dwingt meer te geven dan zij eigenlijk van plan waren.

Jurisprudentie collectevergunning en textiel

Het Intergemeentelijk Orgaan Rivierenland (IOR) had een inzamelvergunning voor textiel verleend aan een charitatieve instelling. Het bestuur van het IOR besloot uit oogpunt van doelmatigheid de inzameling van textiel zelf ter hand te nemen en de samenwerking met de charitatieve instelling te beëindigen. In een spoedprocedure bij de Raad van State werd door de instelling betoogd dat er geen sprake was van een afvalstof, omdat het textiel met het oogmerk op hergebruik werd ingeleverd en ingezameld.

De Raad van State oordeelde echter anders. Het ingezamelde textiel (draagbare en niet-draagbare kleding, lakens, dekens, grote lappen stof en gordijnen) is aan te merken als een huishoudelijke afvalstof, omdat de aangeboden kleding kennelijk ongesorteerd wordt aangeboden en daarom nog een sorteerbewerking moet ondergaan. Een deel van de ingezamelde textiel kan namelijk gebruikt worden overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming, een deel is slechts geschikt voor een ander gebruik en een deel is onbruikbaar. De Raad van State verwijst ook naar een uitspraak van het Hof van Justitie, waarin werd geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de term “zich ontdoen van”. In de genoemde feiten ligt volgens de Raad van State een aanwijzing besloten dat de huishoudens zich van het textiel hebben willen ontdoen, voornemens zijn zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moeten ontdoen. De inzameling is daarom primair een verantwoordelijkheid van de lokale gemeente. Voor de collectevergunning heeft de uitspraak van de Raad van State de volgende consequentie. De inzameling van textiel valt onder het toepassingsgebied van de afvalstoffenverordening (voorheen afdeling 4.2 van de model-APV, nu uitgebracht als aparte model-afvalstoffenverordening versie 4 december 2004). Het verstrekken van een collectevergunning voor de inzameling van textiel is hierdoor niet mogelijk, omdat textiel in nagenoeg alle gevallen kan worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Het is namelijk niet aannemelijk dat een burger zijn textiel gesorteerd kan aanbieden. Immers deze kan niet weten voor welke bestemming hij bijvoorbeeld lappen of kleren aanbiedt (hergebruik, poetslap of onbruikbaar). Een sorteerbewerking lijkt hierdoor altijd noodzakelijk. Gesteld kan worden dat de gemeente op grond van artikel 10.22 Wet milieubeheer een zorgplicht heeft voor de inzameling van textiel, hierdoor is de model-afvalstoffenverordening van toepassing. Dat betekent overigens niet dat de gemeente de inzameling van textiel zelf ter hand moet nemen. De inzameling van textiel kan nog steeds worden overgelaten aan charitatieve instellingen. De gemeente kan bijvoorbeeld op grond van artikel 7, tweede lid, van de model-afvalstoffenverordening besluiten een charitatieve instelling aan te wijzen als inzamelaar van textiel. Ook kan het college op grond van artikel 11 van de model-afvalstoffenverordening besluiten een inzamelvergunning te verlenen aan een charitatieve instelling.

ABRS 28-01-2003, nr. 200206958.

Jurisprudentie overig

Weigering collectevergunning. Dierenbescherming geen instelling van weldadigheid. ABRS 15-9-1994, AB 1995, 160.Noch een APV-vergunning inzake het inzamelen van geld en goed, noch een vergunning voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en/of groot huisvuil is vereist. Inzameling van kleding is geen inzameling van huisvuil. Inzamelen bij een centraal inzamelpunt is geen inzameling aan de weg of aan huis. Vz. ARRS 19-01-1993, JG 93.0355 , Gst. 1994, 6983, 3 m.nt. EB.

Het beleid van het college dat - conform het advies van het Centraal Archief van het Inzamelingswezen - sedert 1985 aan landelijk opererende instellingen die in de zgn. vrije periode collecteren, de voorwaarde wordt gesteld tot het binnen twee jaar overleggen van een financiële verantwoording, in de vorm van een jaarverslag met een accountantsverklaring, is niet onredelijk. ARRS 28-02-1989, AB 1989, 251.

Een groot aantal huis-aan-huiscollecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. ARRS 02-12-1983, Gst. 1984, 6763, 3, m.nt. J.M. Kan.

Een inzameling is openbaar als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plaats plaatsvindt. HR 31-10-1938, NJ 1939, 235

Het te koop aanbieden van bonnetjes op zich zelf en zonder dat is aangegeven tot welk doel de opbrengst van de verkoop strekt, is nog niet aan te merken als het houden van een openbare inzameling. HR 07-11-1932, W. 1933, 12584.

Het zich tot verschillende personen wenden om een geldelijke bijdrage, levert het houden van een inzameling van geld op, ook indien op die verzoeken slechts één gift is ontvangen. HR 21-03-1927, NJ 1927.

De collectevergunning geldt voor liefdadige én commerciële inzamelingen. Daarnaast rechtvaardigt de ABRS het door de gemeente gelegde verband tussen inzamelingsvergunningen voor textiel en het afvalstoffenbeleid, JG 00.0187 .

Artikel 5.2.2 Venten e.d.

Algemeen

Artikel 5.2.2 gaat uit van een algeheel verbod op het venten, behoudens indien met een door het college verstrekte vergunning wordt gehandeld. In het tweede artikellid worden de uitzonderingen op het verbod genoemd. Het derde artikellid geeft aan wanneer de aangevraagde vergunning kan worden geweigerd.

Uit jurisprudentie volgt dat de venter zijn waren voortdurend moet aanbieden vanaf een andere plaats. Verkoop vanuit een rijdende winkelwagen wordt ook tot het venten gerekend.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Tweede lid, onder a

Artikel 7 Grondwet bepaalt dat geen vergunning mag worden geëist voor de gebruikmaking van een zelfstandig middel van bekendmaking. In de jurisprudentie is het aanbieden van of venten met gedrukte stukken als een zelfstandig middel van bekendmaking aangemerkt. Dientengevolge moet het venten met gedrukte of geschreven stukken van de verbodsbepaling uit het eerste lid van het model-APV-artikel worden uitgezonderd.

Een afzonderlijk probleem is het beoordelen of er in een concrete situatie sprake is van de uitoefening van ‘een zelfstandig middel van bekendmaking’ in de zin van artikel 7 van de Grondwet of dat er sprake is van het te koop aanbieden van drukwerk, waarbij geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Het verspreiden van handelsreclame wordt niet tot de vrijheid van drukpers gerekend, zie artikel 7, vierde lid van de Grondwet.

Ook het trekken van een grens tussen het aanbieden van gedrukte stukken in het kader van de vrijheid van drukpers en het verkopen van gedrukte stukken is in de praktijk dikwijls moeilijk vast te stellen. Zo is in de jaren tachtig in een groot aantal gemeenten het verzoek gedaan tot het venten met prentbriefkaarten. De firma die in deze gemeenten haar prentbriefkaarten in het kader van een commerciële protestactie wilde verkopen was van mening dat het gedrukte stukken betrof die, gelet op artikel 7 Grondwet, zonder ventvergunning verkocht mogen worden. Hoewel bij de verkoop van deze kaarten gesuggereerd werd dat de opbrengst voor een goed doel bestemd was, bleek de opbrengst geheel ten goede te komen aan de verkoper van de prentbriefkaarten. Optreden tegen de verkoper op grond van overtreding van een APV-bepaling waarin een ventverbod wordt vastgelegd, is in een dergelijk geval echter niet mogelijk.

In een geval van verkoop van posters met reproducties van aquarellen en afbeeldingen van foto’s al dan niet voorzien van teksten, is bepaald dat deze voor geen andere uitleg vatbaar zijn dan dat zij een bepaalde uiting van kunst bevatten of ludiek van aard zijn. Bezwaarlijk kan van zulke gedrukte stukken gezegd worden dat zij geen gedachten of gevoelens openbaren als bedoeld in art. 7, eerste lid, van de Grondwet.

Het stellen van beperkingen aan het venten met gedrukte stukken is onder de volgende criteria toegestaan:

• -

  de beperking mag geen betrekking hebben op de inhoud van de gedrukte stukken;

• -

  er dient gebruik van enige betekenis te resteren; de beperking mag niet resulteren in een algeheel verbod.

Een constructie, waarbij aan een (beperkt) verbod de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is verbonden, is volgens de jurisprudentie wèl toelaatbaar (zie ook de toelichting bij art. 2.1.3.1). De beperking van de verkoop van drukwerk waarop een mededeling staat is, gelet op artikel 7 van de Grondwet, niet mogelijk voor zover het betreft de inhoud van het drukwerk. Artikel 7 van de Grondwet beschermt immers ‘iedere openbaarmaking van een - meer of minder weloverwogen - gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit’ (Kb 5 juni 1986, Stb. 339). Wel kan de verkoop van drukwerk in het belang van de openbare orde en veiligheid naar tijd en plaats worden ingeperkt. Deze beperking mag echter niet zover gaan dat het gebruik van de vrijheid van drukpers feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.

Daklozenkrant

De verkoop van daklozenkranten is noch venten noch collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Wel kan de gemeente gebruik maken van artikel 2.1.3.1. Als verkoop plaats vindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan. Het verdient aanbeveling om te overleggen met de koepelorganisaties die de daklozen vertegenwoordigt. Immers niet iedereen kan een straatkrant verkopen. De verkopers moeten in het bezit zijn van een identiteitsbewijs van de koelorganisatie waarmee ze kunnen aantonen dat ze officiële straatkantverkopers zijn.

Tweede lid, onder b

De reikwijdte van het geformuleerde ventverbod betreft in beginsel ook het aan de deur afleveren van goederen. In bepaalde gevallen worden echter artikelen die in een winkel zijn aangeschaft door de winkelier of zijn personeel aan huis afgeleverd. Een dergelijk afleveren van goederen betreft niet de verkoop van goederen aan de deur, waardoor de openbare orde wordt aangetast. Hiervoor wordt dan ook een uitzondering gemaakt.

Tweede lid, onder c

Krachtens artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het instellen van jaarmarkten of gewone marktdagen. De gemeenteraad kan op grond van de algemene verordeningsbevoegdheid ex artikel 149 van de Gemeentewet een verordening vaststellen ter ‘uitwerking’ van het instellingsbesluit, bijvoorbeeld inzake de vergunning die vereist is om een standplaats op de markt in te mogen nemen. De VNG-modelmarktverordening kan hierbij als uitgangspunt worden genomen. In de marktverordening kunnen voorschriften gesteld worden waaraan degene die een standplaats op de markt inneemt zich moet houden. Het te koop aanbieden van goederen op een markt wordt aldus gereguleerd volgens de regels die de gemeenteraad stelt. Of venten met goederen op een gemeentelijke markt is toegestaan, hangt af van de bepalingen van de geldende marktverordening.

Met betrekking tot particuliere of ‘snuffel’-markten, kan de gemeente in het belang van de openbare orde regels stellen. Van een snuffelmarkt is sprake wanneer een markt wordt gehouden die is georganiseerd door particulieren. Deze markten vallen niet onder de reikwijdte van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet. Voorzover de openbare orde geraakt wordt, vallen deze particuliere markten wel onder artikel 5.2.4 model-APV.

Tweede lid, onder d

Voor een goed begrip van de artikelen 5.2.2 en 5.2.3 van de model-APV is het noodzakelijk het onderscheid tussen venten en verkoop vanaf een standplaats te verduidelijken. Onder venten met goederen wordt verstaan: de uitoefening van kleinhandel, waarbij de goederen aan willekeurige voorbijgangers worden aangeboden, dan wel het huis-aan-huis aanbieden van goederen.

Onder het innemen van een standplaats wordt verstaan het te koop aanbieden van goederen vanaf eenzelfde plaats, al dan niet gebruikmakend van fysieke hulpmiddelen als een kraam of een aanhangwagen, in de openbare ruimte.

Het onderscheid tussen venten en het innemen van een standplaats, betreft de periode gedurende welke goederen vanaf dezelfde plaats op straat worden aangeboden aan willekeurige voorbijgangers.

Daar tussen het venten met goederen en het aanbieden van goederen vanaf een standplaats een onderscheid wordt gemaakt, is het noodzakelijk dat in de APV-bepaling waarin het venten met goederen wordt geregeld, een uitzondering wordt gemaakt voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats.

Derde lid

In het eerste lid is bepaald dat het verboden is te venten zonder vergunning van het college. In het belang van de rechtszekerheid moet worden aangegeven wanneer een vergunning kan worden geweigerd. Met het vaststellen van de weigeringsgronden wordt bepaald in welke gevallen de vereiste vergunning kan worden geweigerd of wanneer de vergunning moet worden verleend. Hiermee wordt ook de grens van de regelingsbevoegdheid van de gemeente aangegeven. De motieven op grond waarvan de gemeente het venten met goederen mag ordenen, zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. De onderwerpen die tot de huishouding van de gemeente worden gerekend - en op grond waarvan een vergunning kan worden geweigerd - zijn:

• -

  openbare orde;

• -

  voorkomen of beperken overlast;

• -

  verkeersvrijheid of -veiligheid;

• -

  bijzondere omstandigheden (verzorgingsniveau van de consument).

In de praktijk zal beoordeeld moeten worden wanneer in een concreet geval een vergunning kan worden geweigerd wegens strijd met een van de aangegeven weigeringsgronden. Het is dan noodzakelijk een duidelijk beleid te formuleren, waarin de in het model-APV-artikel aangegeven weigeringsgronden nader worden uitgewerkt. In dergelijke beleidsregels, die bekendgemaakt moeten worden, kan het college aangeven hoeveel vergunningen verstrekt zullen worden.

Voor een uiteenzetting met betrekking tot een vergunningenstelsel voor het toekennen van ventvergunningen, wordt verwezen naar de toelichting bij art. 5.2.3. van de model-APV.

Op de straathandel, waaronder naast venten ook de verkoop vanaf een standplaatsen of op de markt wordt verstaan, kan ook andere regelgeving van toepassing zijn, zoals de Grondwet, de Gemeentewet, de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Colportagewet, de Vestigingswet bedrijven, de Warenwet en de Winkeltijdenwet. Deze wetten stellen, ieder vanuit verschillende motieven, grenzen aan het drijven van handel. Voor zover nodig zal ook aan deze wettelijke voorschriften voldaan moeten zijn bij venten van goederen en diensten.

De reikwijdte van de Colportagewet strekt zich uit tot een aantal, bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen goederen en diensten.

Samenvattend kan opgemerkt worden dat de Colportagewet ziet op de wijze van optreden in de relatie tussen de koper en de verkoper en niet op verkoop in relatie tot de handhaving van de openbare orde. Dit houdt in dat naast de bepalingen van de Colportagewet artikel 5.2.2 van de model-APV afzonderlijk van toepassing is. Overigens heeft de gemeente bij de uitvoering van de Colportagewet geen bevoegdheden. Met de uitvoering van de bepalingen van de Colportagewet zijn de ambtenaren van de Economische Controledienst belast.

Voor een toelichting op de overige hiervoor genoemde wetgeving wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2.3 van de model-APV.

Jurisprudentie

Strafrechtelijk verleden staat in de weg aan het verlenen van ventvergunning. Geen uitzondering op het beleid gezien de aard van de gepleegde feiten en de veelvuldige veroordelingen. ARRS 26-07-1993, AB 1994, 2 m.nt. LJJR. Zie ook Vz. ARRS 20-10-89, JG 90.0181 .

Beëindiging ventvergunning na twintig jaar in verband met bedreiging plaatselijk voorzieningenniveau; aanzegtermijn van drie maanden niet onzorgvuldig. ARRS 19-02-1993, AB 1993, 540 m.nt. RMvM.

Relatie Colportagewet en ventverbod uit de APV. Colportagewet niet uitputtend bedoeld. HR 20-10-1992, JG 93.0258 , NJ 1993, 155, Gst.1993, 6972, 5 m.nt. EB.

Weigeren ventvergunning ter bescherming van verzorgingsniveau ter plaatse. Vz. ARRS 20-02-1990, JG 91.0065.

Verkoopactiviteiten met SRV-wagen behoeft ventvergunning. Leefbaarheid en voorzieningenniveau. Ingrijpen in concurrentieverhoudingen door gemeenteraad is onverenigbaar met de Vestigingswet detailhandel. ARRS 18-06-1985, AB 1986, 543 m.nt. JHvdV.

Verkoopactiviteiten vanuit rijdende winkel is vergunningplichtig op grond van de APV. De regeling in de APV is niet in strijd met de Vestigingswet Bedrijven 1954 (inmiddels ingetrokken). Aan toetsing van de APV-bepaling aan artikel 30 van het EG-verdrag komt de afdeling niet toe. ABRS 27-11-1998, Gst.1999, 7090, 4 m.nt. HH..

Het aanbieden van goederen in een rijdende winkelwagen kan aan regels worden gebonden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Er is sprake van venten. ARRS 15-06-1984, Gst. 1984, 6789, 4 m.nt. J.C. Schroot.

Van venten is sprake als de venter zijn waren voortdurend vanaf een andere plaats aanbiedt, tenzij hij zijn cliëntèle aan het bedienen is. Er geldt een verbod tot het aanbieden vanaf een vaste plaats. Het tijdelijk stilstaan in afwachting van klanten is in strijd met de verleende ventvergunning. HR 26-03-1974, NJ 1974, 239.

Venten met gedrukte of geschreven stukken wordt aangemerkt als een zelfstandig middel van verspreiding. HR 17-03-1953, NJ 1953, 389, Wachttorenarrest en HR 20-06-1950, NJ 1950, 619.

Terechte weigering van ventvergunning. Het reguleren van de ambulante handel is een zaak die tot de gemeentelijke huishouding behoord. Pres. Rb. Assen 31-10-1996, JG 97.0078 .

Wanneer ondanks verleende ventvergunning feitelijk vanaf een standplaats wordt gehandeld, dient een aanschrijving te worden gebaseerd op artikel 5.2.3 en niet (mede) op artikel 5.2.2. Gelet op het bepaalde in artikel 5.2.2 lid 2 onder d en artikel 5.2.3 sluiten venten en het innemen van een standplaats elkaar uit, zodat deze artikelen niet naast elkaar aan de aanschrijving ten grondslag kunnen worden gelegd. ABRS 23-03-1998, AB 1998,- 277.

Venten met posters valt onder de vrijheid van meningsuiting. Posters zijn een bepaalde uiting van kunst of ludiek van aard. Er kan daarom niet gezegd worden dat de posters geen gedachten of gevoelens openbaren. HR 21-03-2000, NJ 2000, 482.

Artikel 5.2.3 Standplaatsen

Algemeen, Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Eerste lid

Artikel 5.2.3 ziet duidelijk op het te koop aanbieden van goederen vanaf een vaste plaats. Hiermee wordt dan ook een onderscheidend criterium gevormd ten opzichte van het venten met goederen. Bij het venten met goederen wordt er immers vanuit gegaan, dat de venter voortdurend zijn goederen vanaf een andere plaats in de openbare ruimte moet aanbieden.

Tweede lid

Artikel 5.2.3, tweede lid, verbiedt de rechthebbende op een terrein toe te laten dat een standplaats wordt ingenomen, zonder dat hiervoor een vergunning is verstrekt. Met dit verbod is het mogelijk niet alleen degene die zonder vergunning een standplaats inneemt te vervolgen, maar ook de eigenaar van de grond die het innemen van een standplaats zonder vergunning toestaat.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.3 wordt een uitzondering gemaakt op het verbod op de straathandel (artikel 5.2.3., eerste lid, onder b) voor zover het betreft het uitstallen van stukken waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet). Artikel 5.2.3., derde lid, heeft als strekking dat voor het aanbieden van gedrukte stukken geen vergunning kan worden geëist. Dit aanbieden van gedrukte stukken wordt gezien als een zelfstandig middel van verspreiding. Wel is een vergunning noodzakelijk indien vanaf een standplaats gedrukte stukken worden aangeboden (artikel 5.2.3, eerste lid sub a). Deze vergunning is niet vereist vanwege het feit dat gedrukte stukken worden aangeboden, maar vanwege het feit dat een standplaats wordt ingenomen.

Vierde lid

Artikel 5.2.3, vierde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, geformuleerde verbod op het innemen van een standplaats behoudens een vergunning van het college niet geldt ten aanzien van het innemen van een standplaats op een door de gemeente ingestelde markt op basis van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet of op een snuffelmarkt (zie art. 5.2.4). Degene die op een door de gemeente ingestelde markt een standplaats wil innemen zal zich moeten houden aan de regels die in veel gemeenten in een marktverordening zijn neergelegd.

Voor het innemen van een standplaats op een bepaald evenement is geen vergunning krachtens artikel 5.2.3 nodig. Op het evenement zijn de artikelen 2.2.1 en 2.2.2 van toepassing. , waarbij de bepalingen met betrekking tot het innemen van een standplaats niet van toepassing zijn.

Vijfde lid

Artikel 5.2.3, vijfde lid, geeft een aantal weigeringsgronden waarop een vergunning die in het eerste lid van artikel 5.2.3 vereist wordt, kan worden geweigerd.

Aan de hand van deze weigeringsgronden kan het college beleidsregels vaststellen, waarin wordt aangegeven wanneer wel of niet tot het afgeven van een standplaatsvergunning wordt overgegaan. Het vaststellen van een dergelijk beleid, waarin objectieve, algemeen bekendgemaakte criteria worden aangegeven, die bij de beoordeling van een vergunningaanvraag worden gehanteerd, is blijkens de jurisprudentie toegestaan. Wel moet worden opgemerkt dat te voeren beleid niet mag leiden tot een beslissing omtrent een aangevraagde vergunning die niet kan worden herleid op één van de in het artikel genoemde weigeringsgronden. Rb Utrecht 23-12-1998, KG 1999, 78. Aan de hand van deze jurisprudentie is ook na te gaan hoe de weigeringsgronden in de praktijk uitgelegd worden.

Hier wordt eerst nader ingegaan op de in artikel 5.2.3, vijfde lid, opgenomen weigeringsgronden. Daarna wordt het beleid dat door het college gevoerd kan worden met betrekking tot de afgifte van vergunningen voor het innemen van een standplaats toegelicht.

Vijfde lid, onder a, Openbare orde

De weigeringsgrond omtrent de openbare orde sluit nauw aan bij de weigeringsgrond inzake het beperken of voorkomen van overlast. Ook wordt deze weigeringsgrond dikwijls gehanteerd in combinatie met de weigeringsgrond ‘belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid’.

Standplaatsen waar goederen te koop worden aangeboden hebben in de praktijk een verkeersaantrekkend karakter. Door deze verkeersaantrekkende werking ontstaan mogelijk ongewenste oversteekbewegingen door voetgangers en ontoelaatbaar rijwielverkeer in voetgangersgebieden. Ook parkerende en geparkeerde auto’s kunnen overlast in de omgeving veroorzaken. In het belang van de verkeersveiligheid is het daarom niet mogelijk overal een standplaats in te nemen.

Uit de jurisprudentie blijkt dat beperking van het aantal te verstrekken vergunningen in het belang van de openbare orde en de verkeersveiligheid is toegestaan. Dit neemt niet weg dat iedere aanvraag voor het innemen van een standplaats op haar eigen merites beoordeeld dient te worden.

Vijfde lid, onder b, Overlast

Bij het hanteren van de weigeringsgrond ‘overlast’ kan een verdeling gerealiseerd worden van het aantal standplaatsen, waarbij de af te geven vergunningen zodanig over de week verspreid worden, dat een concentratie van de in te nemen standplaatsen wordt tegengegaan. Deze weigeringsgrond kan ook gebruikt worden wanneer veel belangstelling voor dezelfde locatie ontstaat. Een aantal standplaatsen op één plek doet ook de kans op feitelijke marktvorming ontstaan.

Ook is het mogelijk om specifieke standplaatsen op bepaalde locaties te weren. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan bakkramen die in verband met stankoverlast of brandgevaarlijkheid niet in de directe nabijheid van gebouwen gewenst zijn.

Vijfde lid, onder c, Redelijke eisen van welstand

Bij de herziening van 2004 is de weigeringsgrond ‘uiterlijk aanzien van de gemeente’ vervangen door ‘redelijke eisen van welstand’ vanwege het streven om de terminologie in de model-APV zo eenduidig mogelijk te houden. In de artikelen 2.1.5.1 en 4.4.2 is immers ook ‘redelijke eisen van welstand’ als weigeringsgrond opgenomen. Bovendien sluit het aan bij de terminologie van de Woningwet. Wij gaan ervan uit dat ‘uiterlijk aanzien’ en ‘redelijke eisen van welstand’ inhoudelijk dezelfde betekenis hebben.

De weigeringsgrond kan gehanteerd worden indien een of meer standplaatsen worden ingenomen op een zodanige plaats dat het straatbeeld ernstig verstoord wordt. Met deze weigeringsgrond kan niet alleen verkapte marktvorming worden tegengegaan, ook wordt daarmee het aanzien van monumentale gebouwen of stedenbouwkundige ensembles gewaarborgd. Het college bepaalt zelfstandig de inhoud van deze weigeringsgrond. Het is niet noodzakelijk, maar wel verstandig om bij voorbeeld de welstandscommissie om advies te vragen.

Vijfde lid, onder d, Verkeersvrijheid en -veiligheid

Zie de toelichting op de weigeringsgrond, het belang van de openbare orde.

Vijfde lid, onder e, Verzorgingsniveau

Op een tweetal manieren kan de aanvraag voor het innemen van een standplaats worden geweigerd wanneer het voorzieningenniveau ter plaatse in gevaar komt.

De eerste betreft de weigering door het vergunningverlenend orgaan met een beroep op een distributieplanologisch onderzoek (DPO). In een dergelijk onderzoek wordt aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aangegeven wat de minimale voorzieningen moeten zijn in de gemeente of in een bepaalde wijk van de gemeente. Indien uit het onderzoek blijkt dat er voldoende verkooppunten zijn hoeft dit geen weigeringsgrond voor de aanvraag voor het innemen van een standplaats te betekenen. Het bepalende element om tot het niet verstrekken van de vergunning over te gaan is het verzorgingsniveau voor de consument. In beginsel is de concurrentiepositie van een gevestigde winkelier geen reden om een standplaatsvergunning te weigeren. Op grond van een DPO kunnen wel winkeliers in een nieuw opgezet winkelcentrum beschermd worden tegen concurrentie door standplaatshouders. De Afdeling rechtspraak heeft aanvaard dat winkeliers gedurende een bepaalde periode, waarin de aanloopkosten nog hoog zijn, gevrijwaard dienen te zijn van concurrentie, in het belang van het opzetten van een voldoende voorzieningenniveau voor de consument (Vz. ARRS 17-02-1986, AB 1987, 3).

Indien blijkt dat binnen het verzorgingsgebied in een bepaalde branche nog slechts één winkel is gevestigd die door de concurrentie van een standplaatshouder ten onder dreigt te gaan, kan het verzorgingsniveau ter plaatse in het gedrang komen. De winkelier moet aan de hand van zijn boekhouding aantonen dat de levensvatbaarheid van zijn winkel in gedrang is. Op de dagen dat de standplaatshouder zijn goederen niet aanbiedt, is er in dat geval geen aanbod van deze soort goederen binnen het verzorgingsgebied. In een dergelijk geval kan een vergunning tot het innemen van een standplaats worden geweigerd.

Vijfde lid, onder f, Bestemmingsplan

De bepalingen in de model-APV met betrekking tot het innemen van een standplaats zijn gebaseerd op ordening van de straathandel en zijn gebaseerd op de regulerende bevoegdheid van de gemeente die zaken te regelen die tot haar huishouding behoren. Daarnaast vormen de besluiten op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening, zoals een bestemmingsplan, een zelfstandige weigeringsgrond. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor het innemen van een standplaats altijd gelet moet worden op de voorschriften die uit het bestemmingsplan voortvloeien.

Zesde lid, Afbakening

Bij de herziening van 2004 zijn het vijfde en zesde lid in volgorde omgedraaid. Dit is duidelijker en logischer, omdat in het zesde lid de uitzonderingen worden genoemd op het vijfde lid. Het nieuwe zesde lid is onderverdeeld in a. dat aanknoopt bij het eerste lid, b. dat aanknoopt bij het vijfde lid, onder b, en c. dat aanknoopt bij het vijfde lid, onder c.

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de model-APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2 (oud, nu 4.4.2) van de model-APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 5.2.3, zesde lid, onder b en c, gekoppeld aan een van de weigeringsgronden, genoemd in het vijfde lid vanwege hetzelfde motief.

Voor meer informatie over afbakening raadplege men de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Zesde lid onder a

Indien de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal reglement van toepassing zijn, heeft de APV geen aanvullende werking. Daarom zijn beide regelingen gekoppeld aan het verbod van het eerste lid.

Zesde lid onder b en c

In de praktijk kan het voorkomen dat voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats van een bepaald product meer dan één vergunning vereist is. Een voorbeeld is het verkopen van vis of frites vanaf een standplaats. Hierop is zowel het regime van de model-APV van toepassing, als de bepalingen van de Wet milieubeheer. Indien de viskraam een bouwwerk is, is ook de Woningwet van toepassing. Indien een milieuvergunning en/of een bouwvergunning worden verleend, moet het college bij het aanvragen van een standplaatsvergunning ook nog toetsen aan de weigeringsgronden van het vijfde lid. Een vergunning kan dan alsnog worden geweigerd op grond van de APV. De gemeente kan de standplaatsvergunning weigeren op grond van de weigeringsgronden in het vijfde lid, onder a en c t/m f, in het geval van toepasselijkheid van de Wet milieubeheer, en a, b en d t/m f in het geval er sprake is van een bouwwerk.

Waarom wordt er gesproken van bouwwerken?

Op 1 januari 2003 is het bouwvergunningstelsel van de Woningwet gewijzigd. Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing.

Inhoud standplaatsenbeleid

De motieven waarop een beleid met betrekking tot het innemen van standplaatsen berust, mogen niet strijdig zijn met de bevoegdheidsgrondslag om ordenend op te treden. Het beleid dat door het college wordt vastgesteld ter uitvoering van de APV-bepalingen mag niet de wettelijke grondslag (art. 149 Gemeentewet) van deze APV-bepalingen overschrijden.

De zaken die het college in het standplaatsenbeleid kan vastleggen betreffen:

• -

  de vaststelling van het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen;

• -

  de vaststelling van het aantal af te geven standplaatsvergunningen per branche;

• -

  de aanwijzing van locaties waar standplaatsen mogen worden ingenomen;

• -

  de aanwijzing van tijdstippen waarop standplaatsen mogen worden ingenomen.

De vaststelling van het aantal af te geven vergunningen wordt bepaald aan de hand van een feitelijke invulling van de verschillende in artikel 5.2.3, vijfde lid, genoemde weigeringsgronden. Nadat aan de hand van ieder motief afzonderlijk is bepaald op welke plaats in de gemeente een standplaats kan worden ingenomen, valt aan de hand van het totaalbeeld dat hieruit resulteert, aan te geven wat het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen is. Aan de hand van ieder motief afzonderlijk is een aantal plaatsen aan te duiden waar een standplaats ingenomen kan worden.

Nadat een overzicht van het aantal mogelijk in te nemen standplaatsen en het maximumaantal standplaatsvergunningen is vastgesteld, kan het college een beleid vaststellen ten aanzien van de handhaving en het toezicht en de wijze waarop gehandeld wordt als het maximum aantal vergunningen reeds is afgegeven. Het betreft hier dan een wachtlijstensysteem dat van toepassing is wanneer het aantal aanvragen het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen overschrijdt.

Maximumstelsel

Het maximum aantal vergunningen dat afgegeven kan worden moet voordat tot uitvoering van het beleid wordt overgegaan worden vastgesteld. De locaties waar een standplaats mag worden ingenomen moeten zo zorgvuldig mogelijk worden geselecteerd. Het totaal aantal aangewezen standplaatsen tezamen levert het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen op.

Het laten opmaken van een politierapport met betrekking tot de mogelijkheden tot het innemen van een standplaats op de verschillende locaties kan een verdere onderbouwing leveren van het vastgestelde maximum aantal standplaatsvergunningen. In dit politierapport kan worden aangegeven welke gevolgen het innemen van standplaatsen zal hebben voor de verkeersveiligheid en de handhaving van de openbare orde.

Het innemen van een standplaats kan verder worden geordend door tijdstippen aan te wijzen wanneer een standplaats mag worden ingenomen. Een verdeling naar dagen van de week en eventueel naar dagdelen kan een nadere invulling geven aan het maximum aantal standplaatsvergunningen. Een dergelijk beleid kan zowel voor de gehele gemeente als voor nader aan te geven gedeelten van de gemeente van kracht zijn.

Een verdere verfijning van het maximum aantal standplaatsvergunningen kan worden bereikt door een onderverdeling naar een aantal branches in te stellen. Per branche kan dan een maximum aantal af te geven vergunningen worden bepaald. Opgemerkt moet worden, dat een dergelijk maximum aantal vergunningen slechts door de rechter wordt toegelaten indien het aantal aanvragen per branche het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft.

Indien voor een branche niet het maximum aantal vergunningen wordt afgegeven, acht de rechter geen noodzaak tot handhaving van dit stelsel aanwezig.

Bij het vaststellen van een maximum aantal vergunningen, eventueel uitgesplitst naar plaats, tijdstip of branche, moet rekening gehouden worden met het aantal reeds afgegeven vergunningen. De houders van deze vergunningen kunnen zich beroepen op verworven rechten, zodat een herverdeling van de vergunningen naar aanleiding van het nieuwe vastgestelde beleid niet zonder meer mogelijk is. Ook moet bij het vaststellen van het beleid rekening worden gehouden met een eventuele uitbreiding van het aantal af te geven standplaatsvergunningen.

Indien het totaal aantal aanvragen om een standplaatsvergunning het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft kan het college een wachtlijst opstellen. De aanvragen worden dan geregistreerd in volgorde van binnenkomst. Indien een standplaatshouder te kennen geeft zijn standplaats niet meer in te zullen nemen, kan deze vergunning aan de eerste op de wachtlijst toegekend worden.

Ten slotte moet opgemerkt worden dat iedere aanvraag tot het innemen van een standplaats afzonderlijk beoordeeld moet worden. Aan de hand van de in de model-APV vastgestelde weigeringsgronden en het aan de hand hiervan geformuleerde beleid moet een afweging plaatsvinden of de aangevraagde standplaatsvergunning verstrekt kan worden.

Vergunningsvoorschriften

Aan de standplaatsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

Gelet op artikel 1.5 is de standplaatsvergunning in beginsel persoonsgebonden. Voorschriften die aan een vergunning gesteld kunnen worden betreffen:

• -

  het vervallen van de standplaats indien gedurende een bepaalde periode geen standplaats is ingenomen

• -

  de soort goederen of diensten die mogen worden aangeboden (branchever deling)

• -

  de grootte van de standplaats;

• -

  de ruimte waarbinnen de waren uitgestald mogen worden;

• -

  het uiterlijk aanzien van de standplaats;

• -

  tijden van opbouw en ontruiming van de standplaats;

• -

  eisen met betrekking tot de (brand)veiligheid; hiervoor kan aangesloten worden bij de brandbeveiligingsverordening;

• -

  opruimen van rommel en schoon achterlaten van de locatie.

Overige regelgeving

Op het drijven van straathandel zijn ook andere regels dan de regels van de model-APV van toepassing. Deze regels stellen vanuit andere motieven eisen aan de straathandel. Een straathandelaar moet dan ook niet alleen over een standplaatsvergunning, afgegeven door het college, beschikken, maar moet, indien nodig, ook aan andere wettelijke vereisten voldoen.

Vreemdelingenwet 2000