Sanctiestrategie

1.Het belang van zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk optreden

De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden richten zich vooral op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de aantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht richten zich vooral op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Omdat bij vrijwel elke overtreding van voorschriften beide aspecten aan de orde zijn is vrijwel altijd een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden wenselijk.

2.Legalisatiemogelijkheid

In het licht van de besproken nalevingsdoelen (hoofdstuk 4 Het belang van handhaving) wordt nader stilgestaan bij de mogelijkheid tot legalisatie van een overtreding. Gangbare jurisprudentie lijkt voeding te geven aan de theorie dat niet zou kunnen worden opgetreden tegen bijvoorbeeld het zonder vergunning in werking hebben van een inrichting, indien voor die inrichting zonder problemen alsnog een vergunning zou kunnen worden verleend. Die conclusie is echter niet zonder meer juist. Zeker is het van belang om te weten of alsnog een vergunning mogelijk is. Maar dan nog moet tevens worden afgewogen of inmiddels concurrentieverhoudingen zijn verstoord, het algemeen normbesef geweld is aangedaan, er ten tijde van het handhavingsbesluit zicht was op legalisatie,  etcetera. Indien er, ondanks legalisatiemogelijkheid, zulke handhavingsdoelen zijn geschaad dan is er wel degelijk legitimatie voor handhavend optreden. Naar de aard van de gezochte sanctie ligt in zo’n geval de inzet van het strafrecht – in dit geval dus op aangeven van het bestuur- het meest voor de hand, maar het is wenselijk dat het bestuur redenen ziet om toch (ook) bestuursrechtelijk op te treden. De rechtvaardigingsgronden moeten dan natuurlijk wel in de handhavingsbeschikking worden benoemd; anders is de kans groot dat men aanloopt tegen de eerder genoemde “gangbare” jurisprudentie.

3.Andere overheden en eigen overheid

Handhaving van een publiek contract, aangegaan met een andere overheid of met een ander onderdeel van de eigen overheid is niet anders dan anders. Ook daar geldt: “afspraak is afspraak”. Nog meer dan bij particulieren gelden daar nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid.

Hooguit kunnen er juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de rijksoverheid of bij het bestuurlijk optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument van handhaving; zowel intern als extern moet maximale transparantie beoogd worden.

Ter ondersteuning van dit proces wordt een protocol opgesteld. Dit protocol is een richtinggevende handreiking voor de handhavingspartners.

4.Flankerend beleid van het OM

In de arrondissementen Breda en ‘s-Hertogenbosch zijn goede ervaringen opgedaan met zogenaamd “flankerend beleid” door het OM. Dit betekent dat parallel aan de bestuurlijke waarschuwing de Officier van Justitie een waarschuwingsbrief aan de overtreder stuurt. Hierin wordt aangekondigd dat bij herhaling of voortduring van de overtreding strafrechtelijk zal worden opgetreden1.

De flankerende brief wordt in opdracht van de Officier van Justitie door het Regionale Milieuteam van de politie aan de overtreder verzonden. Voor dat deze brief uitgaat, controleert de politie of aan de criteria van de strategie wordt voldaan. Als van flankerend beleid wordt afgezien wordt dit met een toelichting teruggekoppeld aan de betrokken bestuurlijke instantie.

In de flankerende brief wordt aan de overtreder gemeld dat het OM op de hoogte is van het gepleegde strafbare feit. Als de overtreder binnen de door het bestuurlijke bevoegde gezag aangegeven termijn de overtreding beëindigd zal worden afgezien van strafrechtelijk optreden. Als de overtreding wordt voortgezet heeft de politie de opdracht om proces verbaal op te maken.

Een afschrift van de flankerende brief wordt aan het bevoegde gezag gestuurd.

5.Sneller repressief optreden door inkorten termijnen en sanctioneringtraject

Met de Brabantse sanctiestrategie wordt ingezet op het snel repressief optreden na constatering van een ernstige overtreding.

Meer snelheid kan bereikt worden door:

1.Het aantal stappen in het handhavingtraject te beperken,

2.De termijnen te bekorten die de overtreder per stap geboden worden om de overtreding ongedaan te maken en die we zelf nemen tussen het zetten van de verschillende stappen (denk aan de interne procedures en aan zaken die wat langer blijven liggen om wat voor reden dan ook).

De onderdelen handhavingtraject en inkorten termijnen worden achtereenvolgens toegelicht:

Handhavingtraject

De handhavingstrategie bestaat uit een samenhangend systeem, een traject van bestuurs- en strafrechtelijke procedures, dat bij repressief optreden wordt toegepast. Deze procedures zijn gerelateerd aan het type overtreding. Het aantal stappen in het handhavingtraject wordt beperkt door het hanteren van de volgende uitgangspunten:

1.Het systeem moet eenvoudig (en dus duidelijk) in de toepassing zijn. Hoe ingewikkelder het te hanteren systeem, hoe groter de kans dat er in de uitvoeringspraktijk verschillend mee omgegaan wordt.

2.Er hoort onderscheid gemaakt te worden naar de ernst van de overtreding. Een ernstige overtreding verdient een strengere en snellere aanpak dan een minder ernstige.

3.Het gemaakte onderscheid naar de ernst van de overtreding (ad 2) is voor de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak hetzelfde.Dit betekent in de handhavingpraktijk dat zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhavers een overtreding in een zelfde categorie moeten indelen.

Op basis van deze uitgangspunten is gekomen tot een indeling in type overtreding:

• •

  Overtreding met acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving

• •

  Categorie 1-overtredingen

• •

  Categorie 2-overtredingen

Fysieke leefomgeving = alle fysieke waarden in de leefomgeving, zoals milieu, waterhuishouding, veiligheid, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden en ruimtelijke kwaliteit.

Overtreding met acuut gevaar voor de fysieke leefomgeving:

Direct toepassen van bestuursdwang, zonder begunstigingstermijn en direct contact opnemen met de relevante handhavingpartners. Er wordt een PV opgemaakt en eventueel een voorlopige maatregel2 opgelegd. Afschriften van correspondentie worden onderling uitgewisseld.

Categorie 1- overtreding:

Hieronder vallen overtredingen die voldoen aan één of meer van de volgende criteria:

• •

  Overtredingen met dreigende en/of onomkeerbare schade van enige betekenis voor de fysieke leefomgeving (aansluiting zoeken bij risicoanalyse / overzichtslijst in bijlagen opnemen)

• •

  Overtredingen met (dreigende) risico’s voor de volksgezondheid;

• •

  Overtredingen die duiden op een calculerende en/of malafide instelling van de overtreder en commune delicten met relevantie voor de fysieke leefomgeving.

• •

  Recidive (bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk, termijn 5 jaar).

Categorie 2- overtreding:

Dit zijn alle overige overtredingen

Recidive

Een criterium bij categorie 1 overtredingen is recidive. Van strafrechtelijke recidive is in juridische zin sprake als er een veroordeling heeft plaatsgevonden. Aanvullend wordt in deze handhavingstrategie voor het strafrechtelijke traject ook van recidive gesproken als het OM een aanbod voor transactie aan de overtreder heeft aangeboden (en deze betaald).

Voor het bestuurlijke traject is van recidive sprake als een sanctiebeschikking tegen de overtreder is genomen3.

Als een overtreding vaker heeft plaatsgevonden maar de overtreder vanwege juridische constructies verschillend is, is in formele zin geen sprake van recidive. Als kan worden aangetoond dat de overtreder dezelfde natuurlijke persoon betreft dan dient de overtreding te worden aangemerkt als recidive. In de sanctiebeschikking dan wel het proces-verbaal dient dit expliciet te worden verantwoord.

In het verlengde van het bovenstaande betekent dit ook dat als een overtreder meerdere locaties binnen Nederland heeft waar de werkzaamheden worden uitgevoerd en daar dezelfde overtreding begaat deze herhaalde overtreding wordt aangemerkt als recidive. Ook deze situatie dient in de sanctiebeschikking dan wel het proces-verbaal te worden verantwoord.

De termijn van recidive is gesteld op vijf jaar. Deze termijn gaat in vanaf het moment dat de bestuursrechtelijke sanctiebeschikking dan wel het strafrechtelijke vonnis is genomen. Het onherroepelijk worden van de beschikking dan wel het vonnis wordt in dit kader niet als uitgangspunt genomen.`

Samenloop van overtredingen

Bij een controle kunnen meerdere overtredingen met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden vastgesteld. Overtredingen met acuut gevaar moeten natuurlijk direct worden aangepakt. Bij overtredingen die tot categorie 1 én tot categorie 2 behoren is samenloop aan de orde. Bij de samenloop van overtredingen is maatwerk het uitgangspunt. Indien mogelijk wordt voor alle overtredingen de strengere route gevolgd. Deze keuze wordt vooral door efficiëntie overwegingen ingegeven.

Bij de samenloop van categorieën van overtredingen mag er niet lichter worden opgetreden. Dit betekent dat een categorie 1 overtreding niet als een categorie 2 overtreding mag worden aangepakt.

Inkorten termijnen

Over de termijnen die per stap aan overtreders geboden worden kunnen in algemene zin richtlijnen worden opgesteld. Binnen handhavingprojecten, in een handhaving-uitvoerings-methode (hum) en via toezichtplannen kan specifieker op typen overtredingen worden ingegaan. Bij een handhavingproject en een toezichtplan kunnen afspraken over de termijnen worden gemaakt. In de hum kan een specifieke richtlijn worden opgenomen.

In algemene zin kunnen de volgende afspraken over termijnen gemaakt worden:

• •

  Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en of herhaling ervan te voorkomen.

• •

  In alle andere gevallen (waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn): hoe urgenter de situatie, hoe korter de termijn. Hierbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.

Verder geldt de algemene opmerking: het doel is bekorting van het traject van repressieve handhaving. Vooral bij de te stellen termijnen, het efficiënt organiseren van het bestuurlijke traject en de interne procedures is veel winst te boeken.

Ondanks dit streven zijn er situaties denkbaar dat met het herstel van de overtreding een lange periode is gemoeid (bijvoorbeeld bij een situatie van onrechtmatige bewoning). Om tot een duidelijke afspraak (contract, plan van aanpak) te komen die leidt tot de kortst mogelijke begunstigingstermijn zal een handreiking worden opgesteld. In de handreiking zullen voorbeelden worden aangereikt die invulling geven aan een strikte handhaving bij de (onvermijdelijke) toepassing van lange begunstigingstermijnen.

Om tot een onderscheid in de te bieden termijnen te komen is voor de verschillende situaties onderstaande tabel opgenomen. Daarbij gelden de termijnen als richtlijnen, waarbij afwijkingen gemotiveerd moeten worden.

De te stellen termijn start niet eerder dan het moment van correspondentie met de overtreder (met uitzondering van de onmiddellijke actie).

Onbeduidende overtredingen

Waar het gaat om onbeduidende overtredingen kan het beëindigen van de overtreding als verantwoordelijkheid bij de overtreder worden neergelegd. Het gaat dan om kleine overtredingen die geen wezenlijke aantasting van de fysieke leefomgeving inhouden. Vanwege efficiëntie overwegingen ziet het bevoegde gezag af van de verdere investering van tijd om de naleving af te dwingen. Ook voor deze handelwijze geldt dat transparantie naar alle betrokkenen wordt betracht. Dit betekent dat de overtreder schriftelijk van de verantwoordelijkheden op de hoogte wordt gesteld.

Om de beoordeling en handelwijze over kleine, onbeduidende overtredingen op elkaar af te stemmen zal hiervoor een handreiking voor de handhavingspartners worden opgesteld.

6.  De sanctiestrategie

In principe is de sanctiestrategie zoals die is weergegeven in het bijgevoegde schema leidend. Afwijken van de strategie mag wel, want handhaving op maat is de norm, mits dit gemotiveerd gebeurt.

[zie het bestand schema.doc voor een afbeelding van de het schema sanctiestrategie]

Toelichting op het schema:

In de kaders is de specifieke aanpak per categorie overtreding beschreven.

Voor alle categorieën komen de volgende onderdelen van de aanpak terug:

Het PV

Een toezichthouder maakt óf zelf direct proces verbaal op (wanneer deze boa is), of seint direct de politie of een boa in om proces verbaal op te maken.

Bij acuut gevaar kan de Officier van Justitie een voorlopige maatregel treffen. De verbalisant dient hiertoe contact te leggen met het OM.

Bij de toepassing van flankerend beleid maakt de toezichthouder een afspraak met de politie. De politie maakt bij niet naleving proces verbaal op.

Informatie-uitwisseling en monitoring

Dit wordt in het schema weergegeven met  [een dubbele pijl]      . 

Het bestuur dient de strafrechtelijke partners op de hoogte te houden van de fases in het bestuursrechtelijke traject. Dit betekent dat het bestuur van alle briefwisselingen afschriften naar de politie stuurt. De politie verzorgt de coördinatie naar het OM.

Na de strafrechtelijke behandeling van een zaak stelt het OM een afloopbericht op. Het OM stuurt dit naar de verbaliserende boa en het Service-punt Handhaving (Seph). Het afloopbericht wordt na een schriftelijk verzoek van het bevoegde gezag ook aan het betreffende bevoegde gezag gezonden.

Bij elke overtreding beoordeelt de handhaver of ook een van de partners hierover moet worden geïnformeerd. Zonodig wordt hierover ruggespraak met de politie dan wel Seph gepleegd.

Door de bestuurlijke partners worden aan het Seph alle sanctiebeschikkingen gezonden. Het Seph coördineert de afstemming tussen alle partners (dit kunnen per zaak meerdere bestuurlijke partners en politie/OM zijn).

In de Uitvoeringsoverleggen kan per zaak de afstemming tussen partners dan wel gesignaleerde trends worden besproken. Ook worden in dit overleg de afloopberichten van de strafzaken aan de orde gesteld. Verder verzorgt het Seph in samenspraak met het Regionale milieuteam van de politie de monitoring van de uitvoering van de handhaving. De informatie-uitwisseling en de monitoring wordt in elk Uitvoeringsoverleg besproken.

Overtreding met acuut gevaar

Bestuursrechtelijk:

• •

  Direct bestuursrechtelijk optreden.

Op grond van art. 4:11 Awb kan in spoedsituaties, bij acuut gevaar, het voornemen voor bestuursrechtelijk optreden worden overgeslagen en na verkregen toestemming van de dijkgraaf direct worden opgetreden.

Op grond van art. 5.24 lid 6 Awb kan bestuursrechtelijk optreden mondeling worden toegezegd, waarna dit achteraf zo spoedig mogelijk op schrift wordt gesteld.

Strafrechtelijk:

• •

  Direct een Proces Verbaal (PV).

Categorie 1-overtreding

Bestuursrechtelijk:

• •

  Na controle, bestuursrechtelijk optreden.

Op grond van art. 4:8 Awb moet door het bestuursorgaan eerst een voornemen uitgebracht worden alvorens met een daadwerkelijke beschikking te komen.

Bij een categorie 1 overtredingen dient bij het voornemen een termijn te worden gesteld waarbinnen de overtreding moet worden opgelost. Tevens dient een termijn te worden gesteld waarbinnen tegen het voornemen de zienswijze kan worden geuit (termijn twee weken). Dit betreft twee verschillende termijnen die in één brief worden samengevoegd. Als op het voornemen een zienswijze wordt ingebracht zal voordat de definitieve beschikking wordt genomen veelal eerst een controle plaats moeten vinden. Het beoordelen van de zienswijze en het nemen van de sanctiebeschikking (inclusief het stellen van de begunstigingstermijn) kan wederom in één briefwisseling worden uitgevoerd.

Nadat de begunstigingstermijn is afgelopen en de overtreding nog voortduurt, dient de sanctiebeschikking te worden geëffectueerd.

Strafrechtelijk:

• •

  Na controle, direct een Proces Verbaal (PV).

Bij  de reguliere categorie 1 overtredingen kan mogelijk een “lik-op-stuk” PV worden opgemaakt. Dit is ter beoordeling van de verbalisant die dit zonodig met het OM afstemt.

Categorie 2-overtreding

Bestuursrechtelijk:

Na de controle wordt een rapportage en een brief gemaakt waarin een termijn wordt gesteld waarbinnen de overtreding moet worden opgeheven. Dit kunnen voor meerdere overtredingen verschillende termijnen zijn.

Op basis van deze brief wordt (kort) na afloop van de gestelde termijn(en) een hercontrole uitgevoerd. Bij voortduring van de overtreding wordt een brief opgesteld waarin het voornemen van bestuursrechtelijk optreden wordt aangekondigd. Hierbij wordt een termijn gesteld waarbinnen de overtreding moet zijn opgeheven. Tevens wordt een termijn gesteld waarbinnen de zienswijze kan worden geuit (termijn twee weken). Dit betreft twee verschillende termijnen die in één brief kunnen worden gesteld. Een afschrift van deze brief wordt aan de politie gezonden. Bij dit afschrift wordt een begeleidend formulier gevoegd. In dit formulier wordt in principe om flankerend beleid van het OM gevraagd. Indien flankerend beleid niet effectief is wordt dit door het bevoegd gezag verantwoord.

De 2e hercontrole wordt (kort) na afloop van de gestelde termijn voor het opheffen van de overtreding uitgevoerd. De controle vindt samen met de boa plaats. Tijdens deze controle kan ook de eventueel ingebrachte zienswijze worden beoordeeld. Bij voortduring van de overtreding wordt de definitieve sanctiebeschikking genomen. De beoordeling van de zienswijze en het nemen van de sanctiebeschikking (inclusief het stellen van de begunstigingstermijn) gebeurt in één briefwisseling.

Na afloop van de begunstigingstermijn en bij voortduring van de overtreding wordt de sanctiebeschikking geëffectueerd.

Strafrechtelijk:

De politie ontvangt van de 1e hercontrole een afschrift. Bij dit afschrift wordt door het bestuur een begeleidend formulier gevoegd. In dit formulier wordt in principe om flankerend beleid van het OM gevraagd. Indien het bevoegd gezag flankerend beleid niet effectief vindt wordt dit op het begeleidingsformulier verantwoord. De politie verzorgt de coördinatie tussen bevoegd gezag en OM. Het OM verstuurt de flankerende brief.

De 2e hercontrole wordt bij zaken waar flankerend beleid is toegepast, samen met het bevoegd gezag uitgevoerd. Het bestuur maakt hiertoe een afspraak met de politie. De 2e hercontrole moet zodanig gepland worden dat deze kort na de gestelde termijn plaatsvindt. Bij voortduring van de overtreding maakt de politie PV op.

Toepassing flankerend beleid

Bij categorie 2 overtredingen moet het OM worden verzocht om flankerend beleid toe te passen. Dit betekent dat de Officier van Justitie een flankerende brief opstelt waarin deze aan de overtreder meldt dat het OM op de hoogte is van het gepleegde strafbare feit. Ook stuurt het OM een afschrift van de brief aan het bevoegde gezag. Als de overtreding wordt voortgezet heeft de politie de opdracht om proces verbaal op te maken.

NB: In plaats van door de politie wordt bij het waterschap in beginsel door een boa PV opgemaakt.

(1)  De Brabantse waterschappen passen flankerend beleid toe als het gaat om overtredingen bij eigen inrichtingen of overtredingen van andere overheden. In de andere gevallen wordt na de waarschuwingsbrief en bij voortduring van de gesignaleerde overtreding proces-verbaal opgemaakt door de Buitengewoon opsporingsambtenaar van het Waterschap.

(2) 

• •

  gehele of gedeeltelijke ontzetting van bepaalde rechten of voordelen;

• •

  onthouding van bepaalde gedragingen;

Handelen in strijd met de maatregel levert een (nieuw) economisch delict op.

(3)  Voor de Brabantse waterschappen is er sprake van recidive als het bij overschrijding van de lozingsnorm om dezelfde parameter/stof gaat.