Verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van Waterschap Drents Overijsselse Delta 2016

Ondertekening

Toelichting Controleverordening Waterschap Drents Overijsselse Delta 2016

Algemeen

1. Kader en opbouw van deze toelichting

In hoofdlijnen komt de verantwoordelijkheidsverdeling van de bij de controle betrokken partijen neer op het volgende:

• -

  het algemeen bestuur stelt kaders en draagt zorg voor de controle erop.

• -

  het algemeen bestuur formuleert de opdracht aan de accountant. Als opdrachtgever ontvangt - het algemeen bestuur de rapportage van de accountant aan het algemeen bestuur.

• -

  het dagelijks bestuur is primair verantwoordelijk voor de naleving van relevante wet- en regelgeving.

• -

  de accountant is verantwoordelijk voor de uitvoering van de controle in overeenstemming met de vaktechnische randvoorwaarden en vereisten. De accountant toetst of wet- en regelgeving in acht zijn genomen en rapporteert hierover aan het algemeen bestuur.

Op grond van artikel 109 van de Waterschapswet moet ieder algemeen bestuur een 'controleverordening' vaststellen die voldoet aan de eisen die dat artikel stelt.

Het artikel luidt:

• 1.

  Het algemeen bestuur stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst’.

• 2.

  Het algemeen bestuur wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 103 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

• 3.

  De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of:

  • a.

    de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;

  • b.

    de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen;

  • c.

    de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 98a.

  • d.

    het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is.

• 4.

  Het verslag van bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over:

  • a.

    de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

  • b.

    onrechtmatigheden in de jaarrekening.

• 5.

  De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur en een afschrift daarvan aan het dagelijks bestuur.

• 6.

  Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontroIe, bedoeld in het tweede lid.

Het begrip controle is het centrale begrip van artikel 109 en dus ook van de verordening die dit artikel verder invult voor individuele waterschappen. Het gaat hierbij niet alleen om de externe controle door de accountant, maar zeker ook om de interne controle binnen de eigen organisatie. Deze interne controle kan weer worden onderscheiden in de controle die een onlosmakelijk onderdeel is van de administratieve organisatie en de verbijzonderde interne controle. Deze laatste vorm van controle bestaat uit specifieke onderzoeken, vaak uitgevoerd door specifieke interne controlemedewerkers of auditoren, waarin wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan deel uitmakende, reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd.

Hierna wordt in paragraaf 2 nader ingegaan op het begrip controle.

Het tweede deel van het eerste lid van artikel 109 geeft aan dat de toetsing van de rechtmatigheid, oftewel van het voldoen aan externe en interne regels, een belangrijk aspect van de controle is, aanvullend op het gebruikelijke oordeel over de getrouwheid.

In de eerste plaats zal het waterschap zelf intern waarborgen moeten treffen dat rechtmatig wordt gehandeld. In de tweede plaats gaat de accountant, als onderdeel van zijn verklaring bij de jaarrekening, een gekwantificeerd oordeel over de rechtmatigheid geven. De accountantsverklaring omvat dan ook een oordeel over het getrouwe beeld én over de rechtmatigheid.

Een getrouwbeeld-verklaring houdt in dat wordt aangegeven in hoeverre de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening zijn weergegeven, waarbij rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is opgesteld. De doelstellingen moeten worden afgestemd op de belanghebbenden, in dit geval het algemeen bestuur. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening geen zodanige fouten en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker beïnvloed wordt. Het begrip 'getrouw beeld' komt uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek titel 9, waarin de wettelijke vereisten zijn opgenomen die aan een jaarrekening worden gesteld. Daarbij wordt gerefereerd aan het getrouwe beeld van vermogen en resultaat. In het Waterschapsbesluit is dit begrip gekoppeld aan de financiële positie alsmede de baten, lasten en balansmutaties.

Rechtmatigheid als onderdeel van de accountantsverklaring is anders dan het oordeel over het getrouwe beeld. In paragraaf 3 van deze toelichting wordt nader op rechtmatigheid ingegaan.

De accountant controleert niet ieder bonnetje of iedere financiële handeling die binnen een waterschap wordt verricht. In het Waterschapsbesluit zijn de minimumeisen vastgelegd, waarbij belangrijke begrippen zijn 'goedkeuringstoleranties' en 'rapporteringstoleranties'. In paragraaf 4 worden deze begrippen uitgelegd.

2. Controle

Het begrip controle is het centrale begrip van deze verordening.

Er kan onderscheid worden gemaakt in interne en externe controle.

Interne controle

Onder interne controle wordt verstaan: de controle die in opdracht en ten dienste van het dagelijks bestuur door eigen functionarissen van het waterschap gebeurt om de verantwoording voor de beleidsuitvoering en de administratieve verwerking daarvan overeenkomstig de doelstellingen en regels te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van handelingen en werkzaamheden. Met de interne controle zal het dagelijks bestuur de kans op ondoeltreffend-, ondoelmatig- en onrechtmatigheden moeten beperken. Een goede interne controle wordt vooral tot stand gebracht door een goede organisatie en daarbinnen een juiste regeling van de administratieve organisatie van het financieel beheer. De uitoefening van deze controle verzekert een juiste verslaglegging in de administratie en een objectieve berichtgeving.

De basis voor deze vorm van interne controle, als onlosmakelijk onderdeel van de administratieve organisatie dus, ligt conform artikel 108 van de Waterschapswet vast in de Verordening financieel beleid en beheer van het waterschap Drents Overijsselse Delta.

Maatregelen die op grond van deze verordening genomen worden voor een gedegen interne controle zijn onder andere:

functiescheiding tussen het beheer, de administratie en de bewaring van gelden;

verantwoord ontworpen procedures; duidelijke en vastgelegde afspraken over het mogen aangaan van verplichtingen ten laste van toegekende budgetten en investeringskredieten;

maatregelen ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van financiële mogelijkheden die het waterschap biedt.

Naast de interne controle die een onlosmakelijk onderdeel is van de administratieve organisatie, bestaat er de zogenaamde verbijzonderde interne controle. Deze vorm van controle bestaat uit specifieke onderzoeken, vaak uitgevoerd door specifieke interne controlemedewerkers of auditoren, waarmee wordt nagegaan of de administratieve organisatie en de daarvan uitmakende, reguliere interne controlemaatregelen goed werken en goed worden nageleefd.

Een goede 'totale interne controle' is een voorwaarde voor de uitoefening van de exteme controle.

Externe controle

Deze verordening is met name gericht op de externe controle. Het begrip 'externe controle' wordt wel omschreven als: het zelfstandig, onafhankelijk van de te controleren personen en organen, door een deskundige onderzoeken van de formele en materiële juistheid van het financieel beheer. De externe controle heeft twee functies, namelijk een signalerende en een certificerende functie.

De signalerende functie van de externe controle betreft het opsporen en aangeven van onjuistheden, onvolkomenheden en ontwikkelingen in het financieel beheer. Het doel van deze functie is uiteindelijk het aanbrengen van bijsturing en (waar nodig) verbetering van het financieel beheer.

De certificerende functie (certificeren=officieel,op ambtseed verklaren) omvat de oordeelsvorming omtrent de getrouwheid en de rechtmatigheid van de verantwoording. Deze mondt uit in de accountantsverklaring, die aangeeft of de in de verantwoording (jaarrekening) vervatte informatie juist, volledig en geschikt tot oordeelsvorming is en of de beheerhandelingen die ten grondslag liggen aan de financiële feiten uit de verslaggeving in overeenstemming met de daarvoor geldende regelgeving tot stand zijn gekomen.

Uiteraard dienen de externe controleurs aan bepaalde eisen van deskundigheid te voldoen. In artikel 109van de Waterschapswet wordt bepaald dat de externe controle bij waterschappen slechts door accountants mogen worden uitgevoerd die voldoen aan datgene wat artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek vereist. Deze bepaling waarborgt de deskundigheid van de externe controleur(s).

Relevant is nog dat gedeputeerde staten krachtens artikel 109c van de Waterschapswet de bevoegdheid hebben om, naast de externe controle door de accountant van het waterschap, in daartoe aanleiding gevende gevallen zelf een onderzoek naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie in kunnen stellen. Gedeputeerde staten zouden bijvoorbeeld van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken bij het klaarblijkelijk falen van de externe controle of in het geval van vermoedens van fraude. Het spreekt voor zich dat gedeputeerde staten slechts in uitzonderingsgevallen van deze bevoegdheid gebruik zullen maken.

3 Rechtmatigheid

De definitie van het begrip rechtmatigheid is: voldoen aan wettelijke kaders en aan regelgeving.

Hierbij gaat het niet alleen om zogenaamde externe regelgeving, zoals Europese en nationale wetgeving, maar ook om de eigen regels en kaders van het waterschap. Tot deze laatste groep behoren naast verordeningen, beleidsregels, interne afspraken e.d. ook zaken zoals de vastgestelde begroting en formele wijzigingen daarvan.

Rechtmatigheid is dus een breed begrip, dat alle regels omvat waaraan een waterschap zich moet houden. De Waterschapswet legt een specifiek accent bij een onderdeel van rechtmatigheid, namelijk 'financiële rechtmatigheid'. Dit begrip omvat de vraag of de baten, lasten en de balansmutaties, zoals opgenomen in de jaarrekening, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Bij deze rechtmatigheid bestaat met name een sterke relatie met het financieel beheer alsmede de naleving van de verslaggevingsvoorschriften en de verordeningen op basis van de artikelen 108 en 109 van de Waterschapswet.

Ook formele besluiten van het algemeen bestuur die dit orgaan uit hoofde van zijn kaderstellende rol neemt en die invloed hebben op financiële beheerhandelingen vallen onder financiële rechtmatigheid. Het gaat immers om de rechtmatigheid van posten uit de jaarrekening. Het begrip 'financiële rechtmatigheid' wordt ook wel 'rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole' genoemd.

Nadere uitwerking financiële rechtmatigheid

Aangezien deze baten, lasten en balansmutaties een optelsom zijn van diverse financiële beheerhandelingen (zoals het beslissen tot het toekennen van een subsidie, het betalen van rekeningen, het opleggen van een belastingaanslag, enz.) staan deze handelingen centraal bij de maatregelen die het waterschap treft en de toets die de accountant verricht. De handelingen moeten gebeuren volgens de regels die gelden.

Toetsing van de financiële rechtmatigheid

Er zijn negen criteria die een rol spelen bij de beoordeling van de vraag of de financiële beheerhandelingen voldoen aan de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, namelijk:

• -

  calculatiecriterium: is het bedrag van de financiële stroom, gelet op de bepalingen van de regelgeving, juist vastgesteld?

• -

  valuteringscriterium: heeft de verantwoording op het juiste tijdstip plaatsgevonden?

• -

  volledigheidscriterium: zijn de inkomende financiële stromen (opbrengsten enz.) volledig?

• -

  adresseringscriterium: is de financiële stroom richting de juiste persoon/instantie gegaan?

• -

  aanvaardbaarheidscriterium: past een financiële beheershandeling binnen het kader van de activiteiten van een waterschap en is in relatie tot de prijs een aanvaardbare tegenprestatie overeengekomen?

• -

  leveringscriterium: is de overeengekomen tegenprestatie ontvangen?

• -

  voorwaardencriterium: wordt aan de voorwaarden uit wet- en regelgeving voldaan?

• -

  misbruik- en het oneigenlijkgebruikscriterium (M&O): wordt geen misbruik en oneigenlijk gebruik van financiële mogelijkheden gemaakt?

• -

  begrotingscriterium: passen de lasten, baten en balansmutaties binnen de door het algemeen bestuur vastgestelde begrotingskaders?

De eerste zes criteria vallen van oudsher onder de controle van het getrouwe beeld van de jaarrekening door de accountant. De laatste drie criteria worden meegenomen in het gekwantificeerde oordeel dat de accountant gaat geven over de rechtmatigheid van de in de jaarrekening opgenomen kosten, opbrengsten en balansmutaties.

De accountant laat dus in zijn oordeel ook meewegen of wordt voldaan aan in regelgeving vastgelegde voorwaarden voor het verkrijgen of verstrekken van gelden, of deze handelingen tot stand zijn gekomen binnen de geautoriseerde begroting en of door belanghebbenden verstrekte gegevens wel juist, tijdig en volledig zijn. De rechtmatigheid is dus uitgebreider dan de getrouwheid.

De drie criteria worden hieronder nader toegelicht.

-Voorwaardencriterium

Verstrekking van een subsidie is een voorbeeld van een overdracht waarmee wordt beoogd bepaalde beleidseffecten teweeg te brengen. Overdrachtsuitgaven (en overdrachtsontvangsten) moeten tot stand komen in overeenstemming met wetten die de verhouding tussen de overheid en de burgers/rechtspersonen regelen (publiekrecht). Een subsidie is niet vrij te besteden maar is gekoppeld aan activiteiten, waarover achteraf in enigerlei vorm verantwoording moet worden afgelegd; de subsidiegever wil achteraf weten hoe het geld is besteed en welke effecten daarmee zijn bereikt. Bij toetsing van het rechtmatigheidsaspect spelen de subsidievoorwaarden een essentiële rol. Nagaan of aan subsidievoorwaarden wordt voldaan is een voorbeeld van de toepassing van het voorwaardencriterium.

-Misbruik- en oneigenlijkgebruikscriterium

De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens, die door belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de financiële middelen van het waterschap (M&O-criterium). Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan gegevens in het kader van kwijtschelding en van verstrekte wachtgelden.

Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel of de strekking daarvan.

Misbruik is een bewuste misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen.

Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheermaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Bij oneigenlijk gebruik van overheidsgelden wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Indien de wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maken ('de mazen van de wet'), is het blijkbaar noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker wordt toegelicht. De beheermaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering van wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet.

Het is aan het waterschap om effectieve maatregelen te nemen om M&O te voorkomen. De accountant zal bij de rechtmatigheidcontrole inzake het voorkómen van M&O in de eerste plaats bezien welke eisen de wet- en regelgeving stelt ten aanzien van M&O, wat daarin is geregeld omtrent de handhaving en hoe zich dat heeft vertaald naar de opzet van de interne organisatie. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de aandacht in de organisatie voor misbruikpreventie en - opsporing, maatregelen om de wet- en regelgeving regelmatig te toetsen op actualiteit en handhavingmogelijkheden alsmede het sanctiebeleid. Voor de eigen wet- en regelgeving bepaalt het waterschap zelf hoever hij gaat in de eisen die aan het M&O-beleid te stellen zijn. Vervolgens zal de accountant toetsen of de opzet die voor het M&O-beleid is gemaakt ook feitelijk wordt nageleefd. In de praktijk kan er immers een (iets) andere situatie zijn ontstaan dan oorspronkelijk formeel was vastgelegd.

Tot slot zal de werking van de getroffen maatregelen moeten worden vastgesteld. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern reeds uitgevoerde controles en evaluaties. De accountant zal deze controles en evaluaties toetsen en beoordelen of naar aanleiding van de uitkomsten in de organisatie de juiste (sanctie)maatregelen zijn getroffen.

Voorts zal de accountant er bij zijn onderzoek op toe zien dat het M&O-beleid, gelet op de mogelijkheden die er zijn, voldoende actueel is. Deze actualiteit wordt in elk geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien op wijzigingen benodigd voor de afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruiken/of oneigenlijk gebruik.

-Het begrotingscriterium

In de begroting zijn per programma de maxima voor de netto-kosten vermeld die door het algemeen bestuur zijn vastgesteld. Bij de rechtmatigheidcontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Hierbij gaat het om de vraag of de financiële beheerhandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansposten welke in de jaarrekening zijn opgenomen, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de hierin opgenomen programma's. Dit houdt in dat de financiële beheerhandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van het algemeen bestuur is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikelen 98a, 99, 100, 101 en 102 van de Waterschapswet) en zijn door het algemeen bestuur nader ingevuld en geconcretiseerd door middel van de begroting en de Verordening financieel beleid en beheer Waterschap Drents Overijssels Delta.

Regelgeving die onder de rechtmatigheidcontrole valt

De wet- en regelgeving waaraan een waterschap moet voldoen kan worden onderscheiden in externe regelgeving, die voor het waterschap een gegeven is, en regels die het waterschap zelf heeft gesteld.

De externe regelgeving die tot het rechtmatigheidtraject van de Waterschapswet moet worden gerekend is die regelgeving waarin eisen worden gesteld aan financiële beheerhandelingen die leiden tot baten, lasten en balansmutaties.

De volgende soorten externe regels behoren in ieder geval tot het rechtmatigheidtraject:

• -

  algemeen verbindende voorschriften van de EU, zoals de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de regels omtrent staatssteun en EU regelgeving omtrent specifieke subsidies;

• -

  nationale wetten, zoals de Waterschapswet, de Wet Financiering decentrale overheden (Fido), de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Hof), de Aanbestedingswet alsmede sociale en fiscale wetten;

• -

  AmvB's (waaronder het Waterschapsbesluit, met daarin onder andere de verslaggevingsvoorschriften, regels m.b.t. de reikwijdte van de accountantscontrole en de bezoldiging van bestuurders, en de regelingen onder de Aanbestedingswet);

• -

  ministeriële regelingen (Bijvoorbeeld de Regeling uitzettingen en derivaten die voortvloeit uit de Wet Financiering Decentrale Overheden);

• -

  nationale regels van het Rijk en andere nationale subsidieverstrekkende instanties; provinciale verordeningen.

De regelgeving van het waterschap zelf die tot het rechtmatigheidtraject moet worden gerekend omvat het volgende:

• -

  De eigen verordeningen en de kaderstellende besluiten van het algemeen bestuur die bepalingen bevatten die invloed hebben op financiële beheerhandelingen.

Het algemeen bestuur kan besluiten om bepaalde formele aspecten die wel zijn voorgeschreven, maar in de praktijk niet worden gebruikt, buiten de reikwijdte van de rechtmatigheidcontrole te houden. Het gaat dan om voorschriften die niet onmisbaar zijn voor een controleerbare rechtmatige afhandeling van financiële beheerhandelingen, maar bijvoorbeeld wel nuttig zijn voor een efficiënte afhandeling. Voorbeelden zijn termijnen van orde en te gebruiken formulieren. De aspecten die buiten de rechtmatigheidcontrole worden gehouden moeten specifiek benoemd zijn en hierover moet een expliciet besluit door het algemeen bestuur worden genomen.

Kaderstellende bestuursbesluiten zijn alle besluiten die een uitwerking zijn van hogere regelgeving (extern en eigen verordeningen).

• -

  Overige procedures en richtlijnen waarvan het algemeen bestuur bepaalt dat zij als onderdeel van het traject moeten worden meegenomen.

Ten aanzien van besluiten van het dagelijks bestuur geldt als vuistregel dat ze in ieder geval in de controle van de rechtmatigheid worden betrokken voor zover ze een noodzakelijke (verplichte) uitwerking zijn van rijksregels of van regelgeving van het waterschap zelf welke door het algemeen bestuur is vastgesteld; met andere woorden de eerder genoemde kaderstellende besluiten, maar nu die van het dagelijks bestuur.

Indien in deze regelgeving de verplichting tot het opstellen en nemen van een besluit is opgenomen, zal de accountant alleen onderzoeken of dit besluit ook daadwerkelijk door het dagelijks bestuur is vastgesteld. Indien ook eisen aan de inhoud van het besluit zijn opgenomen wordt ook gecontroleerd of het besluit van het dagelijks bestuur die bepalingen bevat.

Controle van de naleving van de kaderstellende besluiten van het dagelijks bestuur hoort dus niet standaard onder de accountantscontrole, maar hierop geldt wel een uitzondering voor wettelijk verplichte kaderstellende besluiten van het dagelijks bestuur waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidtoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij bijvoorbeeld specifieke subsidies.

Ook voorschriften die het dagelijks bestuur uitvaardigt en betrekking hebben op de relatie van dit bestuur met de medewerkers vallen niet direct onder het rechtmatigheidoordeel.

Dit laat onverlet dat sommige besluiten, vooral betreffende delegatie en mandaat, invloed hebben op het financieel beheer. Deze besluiten kunnen daarom wel gevolgen hebben voor het getrouwe beeld. In die zin worden deze besluiten wel meegenomen met de accountantscontrole ten behoeve van de getrouwheid. Ook uitvoerende besluiten van het dagelijks bestuur vallen voor zover deze betrekking hebben op baten, lasten dan wel balansmutaties al onder de getrouwheidscontroIe.

4 Minimumeisen accountantscontrole

In het Waterschapsbesluit zijn de minimumeisen aan de accountantscontrole opgenomen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in twee begrippen die de marge voor controle en rapportering aangeven: de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. Deze toleranties gelden zowel voor het getrouwe beeld als voor de rechtmatigheid .

Goedkeuringstolerantie

Een goedkeurende verklaring van de accountant geeft aan dat de jaarrekening geen fouten van materieel belang bevat. Dat betekent niet dat er in de verantwoording in het geheel geen afwijkingen van de gestelde eisen zijn. Deze afwijkingen kunnen echter slechts van gering belang zijn. Om dit oordeel te kunnen geven dient de accountant uit te gaan van een zogenaamde goedkeuringstolerantie: de fouten- en onzekerheidsmarge die de accountant hanteert. De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van de fouten c.q. onzekerheden aangeeft, die maximaal in een verantwoording mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid ervan voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt aangetast. In het verleden maakte een waterschap en zijn accountant bilateraal onderling of geen afspraken over de hoogte van goedkeuringstolerantie. De beroeps- en/of kantoorregels van de accountant waren daarbij vaak leidend.

Het Waterschapsbesluit garandeert voortaan een algemeen minimumniveau voor de controle. De bovengrens voor de goedkeuringstoleranties is gesteld op 1% van de totale lasten. Dit is een kwantitatief criterium, dat betrekking heeft op zowel getrouwheid als rechtmatigheid. Als de goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt in beginsel een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Als één van de of beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden zal geen goedkeurende accountantsverklaring, maar één van de drie andere hieronder aangegeven oordelen worden verstrekt door de accountant.

Goedkeuringstolerantie

De toleranties gelden voor het getrouwe beeld en de rechtmatigheid samen. Er is daarom sprake van één oordeel over twee aspecten. Een groot deel van de fouten en/of onrechtmatigheden hebben zowel invloed op de rechtmatigheid als op het getrouwe beeld: alle getrouwheidsfouten of onzekerheden zijn ook rechtmatigheidfouten of -onzekerheden. Echter niet alle rechtmatigheidfouten of onzekerheden zijn ook van invloed op het getrouwe beeld. Zo kan een opdracht verstrekt zijn die niet-Europees is aanbesteed terwijl dit wel had gemoeten. Dit is een fout in de rechtmatigheid. Indien in de jaarrekening wordt vermeld dat de procedure niet is gevolgd en de consequenties, als die er zijn, zijn vermeld, beïnvloedt deze fout het getrouwe beeld niet.

Doordat niet alle rechtmatigheidfouten of onzekerheden het getrouwe beeld beïnvloeden, wordt in de accountantsverklaring afzonderlijk op de aspecten rechtmatigheid en getrouwheid ingegaan (bijvoorbeeld: goedkeurend voor getrouw beeld, maar met beperking voor de rechtmatigheid).

Indemniteit

Als het algemeen bestuur tot de conclusie komt dat in de jaarrekening bedragen voorkomen die niet rechtmatig zijn gedaan en dat deze onrechtmatigheden het verlenen van décharge aan het dagelijks bestuur in de weg staan, kan het een indemniteitsprocedure starten.

De indemniteitsprocedure is een procedure waar het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur vraagt bepaalde zaken rond onrechtmatigheden nader uit te leggen en/of verbetervoorstellen te doen. Indien de indemniteitsprocedure wordt gestart wordt de vaststelling van de jaarrekening opgeschort.

Het is niet zo dat het algemeen bestuur standaard en dus altijd een indemniteitsprocedure zou moeten starten over alle door de accountant gevonden onrechtmatigheden.

De indemniteitsprocedure is nadrukkelijk alleen bedoeld voor die onrechtmatigheden die het algemeen bestuur van bestuurlijk belang acht. De procedure vindt vaak zijn aanleiding in de accountantsverklaring en verslag van bevindingen, maar de procedure kan bij iedere soort accountantsverklaring worden gestart; dus ook bij een goedkeurende verklaring.

De procedure heeft geen gevolgen voor de uitgebrachte accountantsverklaring of het verslag van bevindingen. Het is alleen bij financiële onrechtmatigheden mogelijk een indemniteitsprocedure te starten (zie art. 104, tweede lid Waterschapswet).

Het algemeen bestuur start de indemniteitsprocedure door het dagelijks bestuur te informeren over de bezwaren op grond waarvan het de jaarrekening niet kan vaststellen.

Het dagelijks bestuur bereidt vervolgens een indemniteitsbesluit voor. Door een dergelijk besluit kunnen de onrechtmatige uitgaven alsnog gesanctioneerd worden, waarna de jaarrekening kan worden vastgesteld. Uiteraard zal het dagelijks bestuur daarbij inhoudelijk moeten reageren op de gerezen bezwaren. Het algemeen bestuur kan vervolgens besluiten in te stemmen met het door het dagelijks bestuur opgestelde ontwerp-indemniteitsbesluit. Pas na een besluit over het voorstel van het dagelijks bestuur voor een indemniteitsbesluit mag het algemeen bestuur de jaarrekening vaststellen.

In het uiterste geval komen algemeen en dagelijks bestuur in de indemniteitsprocedure onvoldoende tot elkaar en weigert het algemeen bestuur de jaarrekening vast te stellen. Het artikel 107a van de Waterschapswet geeft het dagelijks bestuur de bevoegdheid om gedeputeerde staten van de provincie te vragen de jaarrekening vast te stellen, zodat de leden van het dagelijks bestuur alsnog décharge kunnen krijgen.

Rapporteringstolerantie

In de Waterschapswet staat dat de accountant behalve de accountantsverklaring ook een verslag van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van de accountantsverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan het algemeen bestuur moeten worden gerapporteerd. De marge die hierbij wordt gehanteerd wordt de 'rapporteringstolerantie' genoemd. Artikel 5.5 van het Waterschapsbesluit geeft aan dat de rapporteringstolerantie maximaal de goedkeuringstolerantie is, maar dat het algemeen bestuur een strengere norm kan bepalen. Fouten of onzekerheden die de accountant constateert en die boven het bedrag van de rapporteringstolerantie liggen komen dan in het verslag van bevindingen.

Toelichting op enkele artikelen

Artikel 2

De interne controle wordt vormgegeven als onderdeel van de administratieve organisatie. Voor een goede interne controle kunnen aanvullende onderzoeken nodig zijn. Daarmee verkrijgt het algemeen bestuur een extra zekerheid dat het dagelijks bestuur zal kunnen voldoen aan de eisen van getrouwheid en rechtmatigheid.

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de bezittingen van het waterschap onontbeerlijk. In het derde lid wordt aan het dagelijks bestuur opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te nemen. Wat betreft de controle van de registergoederen en bedrijfsmiddelen is het gebruikelijk dat ieder goed cq. bedrijfsmiddel eenmaal in de 5 jaar wordt gecontroleerd.

De onderzoeken die hier bedoeld worden omvatten niet de interne onderzoeken van het dagelijks bestuur naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur, zoals benoemd in artikel 109a van de Waterschapswet.

Artikel 3

Dit artikel regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de jaarrekening van het waterschap. De accountant controleert in opdracht van het algemeen bestuur.

Het algemeen bestuur wijst dan ook de accountant aan. De voorzitter vertegenwoordigt het waterschap in en buiten rechte, dat is dan ook degene die de overeenkomst voor de accountantscontrole formeel sluit.

In het derde lid staat aangegeven dat de wensen van het algemeen bestuur worden opgenomen in het programma van eisen. De kaders voor deze eisen liggen vast in het onderdeel ‘accountantscontrole’ van het Waterschapsbesluit.

Artikel 4

In de regel wordt er vlak voor het daadwerkelijk van start gaan van de accountantscontrole een aparte opdracht gegeven. Het 'controleprotocol' is een document waarin het algemeen bestuur niet alleen aangeeft wat de rol van de accountant wordt, maar ook wat de reikwijdte van het rechtmatigheidtraject is. Wat betreft het laatste kan het protocol zich bijvoorbeeld baseren op de keuzes die zijn gemaakt om focus aan te brengen in het rechtmatigheidtraject.

Het protocol is ook het aangewezen instrument als het algemeen bestuur de behoefte heeft van jaar op jaar te willen vaststellen voor welke onderdelen van de jaarrekening, onderdelen van deelverantwoordingen en organisatie-onderdelen, afwijkende eisen gelden.

Artikel 5

Het dagelijks bestuur legt de gecontroleerde jaarrekening voor aan het algemeen bestuur overeenkomstig de Verordening financieel beleid en beheer Waterschap Drents Overijsselse Delta.

Artikel 6

Dit artikel regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het dagelijks bestuur ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. Hij mag zelfs onaangekondigde controles uitvoeren.

Artikel 7

De controlerend accountant moet onbelemmerd het onderzoek kunnen doen met in acht name van de afspraken met het algemeen bestuur zoals deze zijn neergelegd in het programma van eisen bij de aanbesteding en in het controleprotocol.

Het tweede lid houdt ook in dat de accountant derden die namens het waterschap werken of werkzaam zijn geweest zoals bijvoorbeeld uitzendkrachten, aannemers en adviesbureaus om inlichtingen en verklaringen kan vragen. In principe wordt deze informatie altijd via het waterschap opgevraagd en niet rechtstreeks bij de derde.

Artikel 8

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen het waterschap die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Zo eisen ministeries of andere subsidieverstrekkers voor de verantwoording over de besteding van deze gelden vaak een aparte accountantsverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het dagelijks bestuur. Ook kan het dagelijks bestuur besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant. Het betreft hier vanzelfsprekend advieswerkzaamheden die samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant die de onafhankelijkheid van de accountant niet in gevaar brengen.

Het eerste lid regelt hoe het dagelijks bestuur moet omgaan met de uitbesteding van 'advieswerkzaamheden' zoals bijvoorbeeld de verbetering van de administratieve organisatie, aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant.

Door deze werkzaamheden te gunnen aan de door het algemeen bestuur benoemde accountant kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor het algemeen bestuur in het geding komen. Hetzelfde geldt voor die gevallen waarbij de accountant bij de accountantscontrole zijn eigen werk moet controleren. Het lid bepaalt dat het dagelijks bestuur voor advieswerkzaamheden, zoals bijvoorbeeld op het gebied van de administratieve organisatie of de rechtmatigheid, de door het algemeen bestuur benoemde accountant kan inschakelen. Indien het dagelijks bestuur dit voornemen heeft, dient hij het algemeen bestuur hier vooraf over te informeren. Het biedt dit orgaan de mogelijkheid om over de desbetreffende uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het dagelijks bestuur kenbaar te maken. Overigens wordt de accountantswetgeving op het gebied van dit soort advieswerkzaamheden regelmatig aangescherpt.

Voor overige controlewerkzaamheden wordt in de regel de door het algemeen bestuur benoemde accountant ingeschakeld. De accountant die de jaarrekening controleert, is vaak beter bekend met de administraties van het waterschap. Daarbij kunnen controles van de jaarrekening en controles van subsidies tegelijkertijd door één accountant worden uitgevoerd (single audit). Dit levert een aanzienlijke besparing op.

Het tweede en het derde lid regelen dat het dagelijks bestuur hiervan kan afwijken indien dit in het belang van het waterschap is. In bepaalde gevallen is inschakeling van een andere accountant raadzaam en soms zelfs onoverkomelijk. De reden hiervoor kan van prijstechnische aard zijn, maar ook van bijvoorbeeld organisatorische aard.

Zo kunnen het controlewerkzaamheden betreffen van gemeenschappelijke activiteiten met een groep andere waterschappen of met gemeenten betreffen waarbij de accountantscontrole hiervan door de accountant van de andere partij worden uitgevoerd.

Het dagelijks bestuur is in deze gevallen vrij in de keuze van de accountant.

Artikel 9

In dit artikel wordt onder meer het principe van hoor en wederhoor aangemerkt.

Directie of dagelijks bestuur wordt daardoor in staat gesteld kanttekeningen te plaatsen bij de bevindingen en de rapportage of wel tijdig maatregelen tot herstel te treffen.