Nota prioritering van de handhaving

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Achtergrond

Met de Startnotitie Gericht handhaven in Rivierenland uit augustus 2003 heeft Waterschap Rivierenland het startschot gegeven om - conform het stappenplan uit voornoemd document - het nieuwe handhavingsbeleid voor de komende periode te ontwerpen. De eerste stap daarbij betreft het opstellen van een Notaprioritering, het voorliggend document.

1. Nulmeting: Reeds uitgevoerd. De resultaten van de nulmeting vormen een belangrijke input voor het traject met als aftrap het startdocument;

2. Startdocument: Reeds uitgevoerd. In het startdocument zijn vragen beantwoord als wat zijn onze taken en hoe voeren we deze uit (doel: bewustwording taakveld + wijze van handhaven). Daarnaast wordt in het startdocument een voorstel gedaan voor het verbetertraject ‘professionalisering handhaving’.

3. Nota prioritering: Wat is onze visie en welke prioriteiten stellen we in de handhaving?

4. Nota handhavingsbeleid:  verantwoording van het handhavingsbeleid voor de periode (2004-2008);

5. Handhavingsprogramma: Betreft een operationele vertaling en programmering / planning van het handhavingsbeleid in concrete actiepunten, financiële, personele en organisatorische consequenties;

6. Handhavingsmonitor: Eventueel kan een plan voor ontwikkeling van een monitor van de handhaving (beleid en programma) worden opgesteld.

De bijbehorende figuur is als bijlage weergegeven onder de naam: "Figuur hoofdstuk 1.1"

1.2 Doel

Met de Nota prioritering worden de ‘contouren’ van het nieuwe handhavingsbeleid geschetst. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het ontwikkelen van een visie op handhaving in Rivierenland. Hoe zien wij als waterschap handhaving en wat beogen wij met handhaving in ons werkgebied in de komende periode? Wat vinden wij daarbij belangrijk en wat heeft dan prioriteit bij handhaving? Deze vragen worden in de voorliggende notitie beantwoord. In de volgende Nota handhavingsbeleid wordt verder ingegaan op welke wijze handhaving moet plaatsvinden.

1.3 Opzet en leeswijzer

Voorliggende nota is opgebouwd uit 2 inhoudelijke hoofdstukken en een doorkijk naar de Nota Handhavingsbeleid. Het eerste inhoudelijke hoofdstuk (2) gaat in op de maatschappelijke context van het waterschap in het algemeen en de handhaving in het bijzonder: “De wereld om ons heen”. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke trends zijn waar te nemen die consequenties kunnen hebben voor het functioneren van het waterschap en handhaving daarbinnen. Daarbij wordt aangegeven wat de specifieke consequenties zijn of kunnen zijn voor het handhavingsbeleid van het waterschap.

Het derde hoofdstuk bevat de kern van het document en geeft aan waar het waterschap de komende periode de prioriteiten zou moeten leggen. Daarbij is een onderscheid gemaakt naar de onderdelen waterkwaliteit en waterkwantiteit.

In het vierde hoofdstuk wordt een beknopte doorkijk gegeven naar de Nota handhavingsbeleid, die na de voorliggende Nota prioritering wordt opgesteld.

Hoofdstuk 2 De wereld om ons heen

2.1 Inleiding

Het Waterschap functioneert, net zoals andere organisaties, niet op een geïsoleerd eiland. Als organisatie heb je te maken met de omgeving waarin je opereert en die invloed heeft op hoe je functioneert of dient te functioneren. Wanneer zich bijvoorbeeld een incident c.q calamiteit voordoet die verband houdt met je functioneren als organisatie, zal dit maatschappelijke discussies tot gevolg kunnen hebben, waarbij vervolgens ook kritisch naar het functioneren van je organisatie wordt gekeken. Kortom een besef van wat er in de maatschappij gebeurt is van belang om als Waterschap maatschappelijk verantwoord te kunnen functioneren.

De maatschappelijke context bepaalt dan ook voor een deel de focus van de handhavingstaakopvatting van het Waterschap. Welke taken heeft het waterschap in het algemeen en wat is voor de handhaving in het bijzonder van belang, dit enerzijds gezien de missie van het waterschap, anderzijds gezien de maatschappelijke dynamiek?

2.2 Trends

Er is een aantal trends aan te wijzen die consequenties kunnen hebben voor het functioneren van het waterschap in het algemeen en handhaving van het waterschap in het bijzonder. We noemen de volgende:

• •

  Schaalvergroting waterschapsorganisatie en organisatie handhaving

• •

  Economische recessie

• •

  Kritiche burger

• •

  Maatschappelijk bewustzijn ten aanzien van milieu

• •

  Incidenten die functioneren handhavingsorganisatie in de schijnwerpers plaatsen

• •

  Veranderende wet- en regelgeving

2.3 Consequenties voor handhaving

Wanneer bovengeschetste trends nader worden beschouwd, kan een aantal conclusies worden getrokken en kunnen de consequenties voor de prioriteiten van het handhavingsbeleid van het waterschap worden aangegeven. We geven deze consequenties aan voor de volgende onderwerpen (voor een uitgebreidere uiteenzetting zie bijlage 4):

• •

  Communicatie

• •

  Doelen

• •

  Procedures

• •

  Verhouding preventie en repressie

• •

  Wijze van samenwerking

Communicatie

Onafhankelijk van de maatschappelijke trends is het instrument communicatie te allen tijde van groot belang. De wijze waarop communicatie zou moeten worden ingezet verschilt echter. In een situatie waarin de burger een positieve houding heeft om regels na te leven zal communicatie primair gericht zijn om deze houding in stand te houden (wat zijn de effecten van het beleid?). Indien de burger een negatieve houding heeft ten opzicht van het naleven van regels, zal communicatie primair gericht zijn op het onder de aandacht brengen van het belang van het naleven van de regels enerzijds, en het informeren over het handhavingsbeleid van het waterschap anderzijds (wat kan ik verwachten als ik regels overtreed?).

Heldere doelen

In elk toekomstbeeld is het formuleren van heldere doelen van groot belang. Duidelijk moet zijn wat met de handhaving wordt beoogd, wat daarbij belangrijk wordt gevonden en wanneer het beleid succesvol is. Het is in feite de legitimering van de handhaving van het waterschap. Deze doelen geven naar buiten toe ook duidelijkheid wat het waterschap van de burgers verwacht.

Procedures

Om naar buiten toe helderheid te verschaffen over hoe het waterschap handelt in gevallen van overtredingen is het van belang om het effect van het handhavingsbeleid te vergroten. Evenals bij het belang van het formuleren van heldere doelen is het communiceren van de procedures van belang om burgers te informeren over wat zij van het waterschap kunnen verwachten. Hierin schuilt echter wel een risico met betrekking tot de calculerende burger. Deze kan berekenen wat het risico van niet naleven is. Bij het bepalen van de sanctiemaat zal hier rekening mee moeten worden gehouden. Bij een minder gespannen situatie (economische opleving) zal helderheid in de procedures - samen met de communicatie over het nut en de noodzaak van de regels en de handhavingsdoelen – bijdragen aan een positieve houding van de burger om aan de regels te voldoen.

Verhouding preventie en repressie

Het optimum van de verhouding preventieve en repressieve handhaving is afhankelijk van enerzijds de economische situatie en anderzijds de houding van de burger ten opzichte van het milieu en veiligheid. Hoe positiever de economische situatie en de houding van de burger, hoe meer de balans doorslaat naar preventie. Duidelijk is dat preventie in alle gevallen wel belangrijk blijft. Repressie kost - in relatie tot de effectiviteit - altijd meer energie dan preventie. Met preventie kan een grote (repressieve)handhavingsinspanning gereduceerd worden. Aan de andere kant kan repressief optreden een groot uitstralingseffect hebben naar andere potentiële overtreders. Van belang hierbij is dan wel een goede communicatie om dit effect teweeg te brengen.

Wijze van samenwerking

Ongeacht de trends is samenwerking tussen de verschillende betrokken handhavingspartners een belangrijke voorwaarde voor een efficiënte en effectieve handhaving. Het belang van samenwerking is het grootst in de situatie waarin de economische situatie onder druk staat en de houding van de burger negatief is. Juist dan zal er intensief moeten worden samengewerkt om de overtreders gezamenlijk effectief aan te pakken. In termen van efficiency kan winst worden behaald door een optimale afstemming te zoeken bij de taakverdeling tussen de handhavende organisaties. Het handhavingsinstrumentarium van de ene organisatie is namelijk effectiever met betrekking tot bepaalde overtredingen dan de andere en de overlap van handhavingsbevoegdheden van de verschillende handhavende organisaties kan worden aangepakt.

Hoofdstuk 3 Prioriteiten in Rivierenland

3.1 Inleiding

In voorgaand hoofdstuk is geschetst wat de maatschappelijke ontwikkelingen zijn en wat op basis daarvan consequenties zijn voor het waterschap voor de komende periode. Op basis van deze trends is aangegeven hoe de kernvraag (zie paragraaf 3.3) benaderd moet worden. Het ging daarbij om de elementen communicatie, doelen, verhouding preventie en repressie en wijze van samenwerking. Daarnaast is van groot belang wat de prioritaire handhavingstaken moeten zijn. In voorliggend hoofdstuk worden deze elementen verder uitgewerkt tot de prioriteiten die het waterschap de komende periode stelt bij haar handhavingsactiviteiten.

3.2 Prioriteiten

Keuzes maken

Prioriteiten stellen betekent keuzes maken. De situatie met betrekking tot handhaving werd vóór het verschijnen van de Nota prioritering gekenmerkt door een weinig gerichte aanpak. Er werden wel impliciete keuzes gemaakt bij de taakuitvoering, maar er bestond geen duidelijke visie waar de handhaving op gericht was. Met deze Nota prioritering en de volgende Nota handhavingsbeleid brengen we hier verandering in aan. We geven duidelijk aan wat de visie op handhaving is en waar de handhavingsinspanningen zich op moeten gaan richten. Richten betekent focussen op handhavingstaken en focussen betekent ook keuzes maken. Zeker ook gezien de handhavingscapaciteit die niet oneindig is. Duidelijk zal zijn dat niet op elke handhavingstaak maximaal kan worden ingezet. Een maximale inzet op alle taken zou een enorme capaciteitsclaim betekenen. Het stellen van prioriteiten betekent niet dat de niet-geprioriteerde handhavingstaken niet meer worden uitgevoerd. Deze zullen minder aandacht krijgen dan de geprioriteerde handhavingstaken. Dat is het idee van de focus.

Welke keuzes?

Een belangrijke vraag die gesteld kan worden bij de term prioriteiten is: waar stel je prioriteiten en op welk niveau? Op basis van de beschouwing van de maatschappelijke context (zie vorig hoofdstuk “De wereld om ons heen”) zijn we tot een aantal factoren gekomen die bepalend zijn voor het handelen van het waterschap en daarmee bepalend zijn voor het handhavingsbeleid. Daarnaast is het van belang hoe het waterschap zichzelf ziet en wat haar missie is. Deze missie is mede bepalend voor het resultaat van het handhavingsbeleid. Waartoe moet het handhavingsbeleid leiden en past dit binnen het profiel van het waterschap? Daartoe is het van belang de missie van het waterschap even uit te lichten.

"Het waterschap Rivierenland is verantwoordelijk voor en werkt voortvarend aan een duurzaam waterbeheer voor een veilig en leefbaar Rivierenland"

Om uit deze missie van het waterschap de opgave voor het handhavingsbeleid te destilleren is eerst een vertaling gemaakt om de missie hanteerbaar te maken. De resultaatsdoelen uit de missie bestaan uit “veilig” en “leefbaar”. “Veilig” verwijst naar het voorkómen van “natte voeten”. Voorkomen moet worden dat wateroverlast ontstaat. Het gaat dus om waterkwantiteit. Het begrip leefbaar wordt in deze nota gedefinieerd als “schoon water”. Het gaat hierbij om de waterkwaliteit. Een nadere uitwerking wordt gegeven in paragraaf 3.3 Handhavingsdoelen. Nu de resultaatsbegrippen uit de missie hanteerbaar zijn gemaakt, kan vervolgens de zogenoemde “kernvraag” voor de handhaving worden geformuleerd. Hiermee wordt bedoeld welke hoofdvraag door het handhavingsbeleid beantwoord moet worden om tot een effectief handhavingsbeleid te komen. De volgende kernvraag voor het handhavingsbeleid kan daarbij worden geformuleerd:

Hoe waarborgen we als Waterschap Rivierenland veilig en schoon water?

Deze kernvraag dient beantwoord te worden in het handhavingsbeleid. Deze kernvraag roept allerlei vragen op. Een belangrijk deel van deze vragen houdt verband met de factoren die in het vorige hoofdstuk zijn benoemd. Het gaat dan om de volgende vragen:

• •

  Welke heldere doelen moeten worden geformuleerd?

• •

  Hoe moet communicatie worden ingezet?

• •

  Welke (duidelijke) procedures zijn nodig?

• •

  Wat moet de verhouding tussen preventie en repressie zijn?

• •

  Welke handhavingstaken zijn belangrijk?

• •

  Welke middelen moeten worden ingezet en hoeveel? (financieel en personeel)

• •

  Op welke wijze dient samenwerking vorm te krijgen?

Bovenstaande deelvragen worden deels in deze Nota prioritering en de Nota handhavingsbeleid beantwoord. Gezamenlijk dienen ze antwoord te geven op de kernvraag. Om wat meer lijn aan te brengen in bovenstaande deelvragen kunnen deze worden herschikt tot enkele hoofdelementen. In onderstaand schema is aangegeven op welke wijze de elementen gestructureerd kunnen worden.

Met de hoofdelementen wordt eveneens een logische structuur geboden om de prioriteitstelling aan op te hangen. Het geeft aan waar keuzes moeten worden gemaakt en in welke volgorde. Allereerst zullen de handhavingsdoelen duidelijk geformuleerd moeten worden. Wat willen we in concreto bereiken met onze handhavingsinspanningen en wat zijn de hoofdprioriteiten? Op basis van deze doelen en hoofdprioriteiten dient vervolgens een vertaling te worden gemaakt naar handhavingstaakniveau. Op welke handhavingstaken heeft de hoofdprioritering  betrekking en welke specifieke handhavingstaken zijn dan prioritair? Met andere woorden wat gaan we handhaven? Vervolgens dient te worden aangegeven welke en op welke wijze de beschikbare handhavingsinstrumenten moeten worden ingezet. Zetten we in op preventieve handhaving of juist repressieve handhaving en welke rol heeft communicatie bij het bereiken van de doelen? Met andere woorden hoe gaan we handhaven? Vervolgens dient te worden nagedacht over de organisatie van de handhaving. Wat is de benodigde kwantiteit en kwaliteit van het handhavingspersoneel om de doelen te bereiken? Welke procedures zijn nodig en hoe dient samenwerking vorm te krijgen?

3.3 Handhavingsdoelen

Om gefundeerde handhavingsdoelen te kunnen formuleren moeten we de missie van het waterschap met betrekking tot handhaving erbij betrekken. We hebben, zoals hiervoor aangegeven, deze geformuleerd als kernvraag voor het handhavingsbeleid (zie paragraaf 3.2 en bijlage 4). Deze geeft immers het hoofddoel van het waterschap aan.

Hoe waarborgen we als Waterschap Rivierenland veilig en schoon water?

In de kernvraag spelen twee elementen de hoofdrol: veilig water en schoon water in Rivierenland. Wat is nu veilig en wat is nu schoon en wat kan handhaving hiertoe bijdragen?

Handhaving heeft enerzijds een rol om overtredingen van regels te voorkomen die veilig en schoon water dienen te waarborgen (behoud van veilig en schoon water door preventie). Anderzijds heeft handhaving een rol om overtredingen ongedaan te maken die het doel dienen te waarborgen (behoud van veilig en schoon water door interventie). Hieruit blijkt al direct dat de tweede rol van handhaving (ongedaan maken) alleen dan kan wanneer het om overtredingen gaat die ook daadwerkelijk ongedaan gemaakt kunnen worden. De term (on)omkeerbaarheid staat dan centraal. De vraag is dan hoe erg het is dat een overtreding wordt begaan die onomkeerbare gevolgen heeft voor het milieu. Dit leidt tot een tweede vraag, namelijk hoe groot zijn de gevolgen (en de kans daarop) voor het milieu of voor de kwaliteit van de dijken? Ofwel hoe groot zijn de risico’s en waar bevinden zich de risico’s?

De risico’s hebben vervolgens betrekking op zowel inhoudelijke zaken als zaken die betrekking hebben op de organisatie van het waterschap. Een eerste risico is aantasting van de veiligheid. Zoals de missie van het waterschap al aangeeft staat veiligheid hoog in het vaandel. Daarnaast is aantasting van het schone water van groot belang, ofwel de waterkwaliteit. Beide zijn inhoudelijke elementen. Daarnaast zijn op basis van de praktijkervaring met handhaving bij het waterschap aanvullende elementen van belang. Het gaat dan om enerzijds de financiële risico’s die het waterschap loopt bij niet naleven van de regels door de ingezetenen. Het kan dan gaan om schade die optreedt als gevolg van overtredingen waarvoor het waterschap verantwoordelijk wordt gesteld. Bijvoorbeeld een illegale lozing in het oppervlaktewater dat vervolgens wordt gebruikt als inlaatwater voor het besproeien van fruit door een fruitteler. Als de fruitoogst daardoor verloren gaat kan gepoogd worden de schade te  verhalen op het waterschap. Het waterschap is immers verantwoordelijk voor de waterkwaliteit. Anderzijds gaat het om bestuurlijke risico’s of imagoschade die het waterschap loopt bij niet naleven van de regels door de ingezetenen.

Kernwaarden handhaving

Bovengenoemde elementen zijn zoals aangegeven van groot belang voor de handhaving van het Waterschap Rivierenland. Gezien de waarde van deze elementen voor handhaving noemen we deze dan ook de kernwaarden voor het handhavingsbeleid van het waterschap. De status van kernwaarden houdt in dat bij het bepalen van prioriteiten in de handhaving deze kernwaarden bepalend zijn.

Kernwaarden handhaving Waterschap Rivierenland

1. Veiligheid

2. Kwaliteit van het water

3. Onomkeerbaarheid

4. Financiële risico’s

5. Imago waterschap

Deze kernwaarden vormen een leidraad bij het stellen van prioriteiten op handhavingstaakniveau. Per handhavingstaak is en wordt beoordeeld hoe groot de relatie is met de kernwaarden en geeft daarmee het belang aan voor de handhavingsinzet door het waterschap. Op deze wijze klinken de kernwaarden door alle aspecten van handhaving in Rivierenland door.

3.4 Handhavingstaken

Op basis van kernwaarden kan vervolgens een vertaalslag worden gemaakt naar prioriteiten op het niveau van de verschillende handhavingstaken. Aan de hand van de kernwaarden zal van een hoog abstractieniveau naar een concreet handhavingstaakniveau prioriteiten worden gesteld. Op deze wijze kan systematisch de prioritering tot op detailniveau worden doorgevoerd. We beginnen daarbij met de algemene handhavingstaken van het waterschap. Welke zijn te onderscheiden en welke passen binnen de inhoudelijke kernwaarden “veilig en schoon water”?

Op dit abstractieniveau kunnen we geen grote keuzes maken in het licht van het uitgangspunt veilig en schoon water. Een volgende stap is een verdere uitwerking van de handhavingsonderwerpen zoals die in de praktijk gehanteerd kunnen worden.

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat in principe alle onderdelen vallen onder het uitgangspunt van schoon water en veiligheid. We zullen dus moeten verfijnen om prioriteiten te kunnen stellen. De vraag is dan wat draagt het meeste bij aan het behouden c.q realiseren van schoon water en veiligheid? We hebben bij de handhavingsdoelen al aangegeven wat de leidende principes moeten zijn. We kunnen dit ook wel de hoofdcriteria noemen voor het stellen van prioriteiten binnen de handhavingstaken.

Criteria prioriteitstelling

Zoals hiervoor aangegeven zijn de 5 kernwaarden leidend voor de te stellen prioriteiten binnen de handhavingstaken.

Ad 1 Veiligheid

Veiligheid staat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Voor het waterschap betekent dit in hoofdzaak dat alles in het werk gesteld moet worden om te voorkomen dat dijken doorbreken en daardoor risico’s voor burgers ontstaan. Een dijkdoorbraak kan grote gevolgen hebben in tijden van een hoge waterstand. Daarnaast moet voorkomen worden dat regionaal regenwater tot wateroverlast leidt.

Ad 2 Kwaliteit van water

Naast veiligheid is schoon water een belangrijke waarde van het waterschap. Een goede waterkwaliteit is immers van groot belang voor flora en fauna die in contact komen met het water. Wanneer water van een slechte kwaliteit wordt ingenomen kan dit voor bijvoorbeeld fruitteelt en vee grote gevolgen hebben en uiteindelijk via bijvoorbeeld melk ook voor de mens.

Ad 3 Onomkeerbaarheid

Leiden overtredingen tot onomkeerbare gevolgen voor de kwaliteit van het water (schoon water) en de veiligheid? Lozingen zijn in principe onomkeerbaar, maar ook daar is een nuancering mogelijk. Wanneer snel wordt gehandeld bij bijvoorbeeld een olielozing, kan de schadelijke werking naar het milieu toe worden voorkomen. Duidelijker is het voorbeeld van overtredingen van de keur. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het laten grazen van koeien of paarden op een dijk. Dit kan in principe relatief eenvoudig ongedaan worden gemaakt. Wanneer ernstige schade aan een dijk is toegebracht waar het kwaad al is geschied is dit een ander verhaal.

Ad 4 Financiële risico’s

Het zorgdragen dat alle regels worden nageleefd is niet alleen van belang voor het goed functioneren van het watersysteem, de dijken en een goede waterkwaliteit. Het waterschap wordt ook verantwoordelijk gehouden voor de kwaliteit van het water, het goed functioneren van de dijken en het watersysteem. Wanneer bijvoorbeeld een dijk doorbreekt als gevolg van een slechte staat van de dijk zal het waterschap verantwoordelijk worden gesteld voor de effecten. De slechte staat van de dijk kan het gevolg zijn van allerlei overtredingen van de Keur. Daarnaast kunnen bijvoorbeeld financiële risico’s voor het waterschap ontstaan indien door illegale lozingen de kwaliteit van het oppervlaktewater van een sloot dermate verslechtert dat bij inname van dat water door fruittelers of voor veedrenking respectievelijk de oogst verloren gaat of het vee ziek wordt of zelfs overlijdt. Er zal dan mogelijk een financiële claim bij het waterschap worden neergelegd, aangezien zij verantwoordelijk wordt gehouden voor de kwaliteit van het oppervlaktewater.

Ad 5 Imago waterschap

Naast financiële risico’s loopt het waterschap ook risico’s op imagoschade (voornamelijk) bij niet naleven van de regels door ingelanden. De risico’s hebben dan niet zozeer financiële gevolgen, maar gevolgen voor het imago van het waterschap.

3.4.1 Waterkwaliteit en waterkwantiteit

De taken van het waterschap kunnen het beste worden onderverdeeld naar taken betrekking hebbend op de waterkwaliteit en waterkwantiteit. Zowel de aard van de taken als de organisatorische inbedding van de taken maken een dergelijke indeling wenselijk.

Bij waterkwaliteit gaat het om alle type handhavingstaken die betrekking hebben op de waterkwaliteit. Het betreft dan taken die betrekking hebben op de Wvo en AMvB’s die betrekking hebben op de Wvo. Het gaat dan voornamelijk om lozingen, direct of indirect, op het oppervlaktewater. Daarnaast gaat het deels om het Bouwstoffenbesluit.

Bij waterkwantiteit gaat het om de handhavingstaken die betrekking hebben op de Keur. Deze hebben betrekking op het functioneren van de dijken en het watersysteem. Daarnaast komt ook bij waterkwantiteit het Bouwstoffenbesluit aan de orde.

Een belangrijk verschil tussen handhaving met betrekking tot waterkwaliteit en waterkwantiteit is de programmeerbaarheid. Waterkwantiteit heeft betrekking op de Keur en overtredingen worden geconstateerd op basis van een jaarlijkse schouw, klachten en meldingen in het beheersgebied van Rivierenland[1]. Waterkwaliteit is gebaseerd op voornamelijk de Wvo en overtredingen worden geconstateerd op basis van voornamelijk reguliere controles bij lozers[2]. Als het gaat om het stellen van prioriteiten in het toezicht, is dit het beste mogelijk voor het programmeerbare toezicht. Van tevoren kan worden bezien welke lozingen de hoogste prioriteit hebben en welke lozers daarvoor de meeste aandacht nodig hebben. Bij ad hoc toezicht zoals bij de Keur is dit anders. Uit de praktijk blijkt dat uit een melding of klacht niet altijd goed is af te leiden wat de ernst en omvang van het probleem is. Op basis hiervan kan niet altijd goed worden ingeschat welke aandacht aan de betreffende klacht of melding gegeven dient te worden. Wel kan bij de jaarlijkse schouw worden beoordeeld welke overtredingen van belang zijn en welke minder. Op basis hiervan kan de aandacht voor het vervolgtraject worden beoordeeld.    

3.4.2 Prioriteiten waterkwaliteit

Voor het stellen van prioriteiten in de toezichtstaken voor waterkwaliteit zijn alle type lozers in het beheersgebied van het waterschap op een rij gezet. Vervolgens is per type lozer aangegeven welke relatie deze heeft met de 5 kernwaarden c.q. criteria die het waterschap hanteert, en hoe sterk deze relatie is. Op basis van dit inzicht is een beeld verkregen van de mate waarin een type lozer bijdraagt aan de kernwaarden. Aangezien dit beeld nog onvoldoende aangeeft wat de omvang van de mogelijke effecten in het beheersgebied is op de 5 kernwaarden, is vervolgens in kaart gebracht hoeveel van de betreffende type lozers in het beheersgebied van het waterschap actief zijn (is de kans op een overtreding) en hoe groot de gevolgen voor het milieu kunnen zijn bij een overtreding (gevolgen van de overtreding). Een vermenigvuldiging van beide factoren noemen we het risico (risico = kans x gevolg). In bijlage 1 zijn de resultaten voor alle type lozers aangegeven.

Op basis van deze resultaten zijn drie prioritaire groepen gesteld: hoog prioritair, middel prioritair en laag prioritair.

* Overstorten ( is geen sector of activiteit, zie onderstaande toelichting)

Als het gaat om vervuiling van oppervlaktewater vormen de overstorten van het riool een belangrijk afvalwaterprobleem. Om het aantal overstorten zoveel mogelijk terug te dringen geldt voor gemeenten een zogenoemde basisinspanning. Er dient een aantal maatregelen te worden genomen die ertoe moeten leiden, dat vanaf 2006 overstorten niet meer of nog maar sporadisch werken (en de risico's voor mens en dier tot een minimum worden beperkt). Voor de aanwezige overstorten dienen gemeenten over een overstortvergunning te beschikken. Op het moment zijn ongeveer 60% van de overstorten in het beheersgebied van het Waterschap Rivierenland vergund. De overige 40% van de overstorten dienen in 2005 te zijn voorzien van een (actuele)overstortvergunning. Het waterschap zal de betreffende gemeenten dan ook moeten aandringen om zo spoedig mogelijk een vergunningaanvraag in te dienen. Daarnaast zal handhaving van de overstortvergunningen – zoals uit de prioritering blijkt – hoge prioriteit hebben

Bouwstoffenbesluit

Vanwege de complexiteit van het Bouwstoffenbesluit heeft de minister van VROM[3] recentelijk besloten het huidige Bouwstoffenbesluit in te trekken en te vervangen door een nieuwe, eenvoudiger regeling. Om tegemoet te komen aan de wens tot een snelle oplossing van de belangrijkste kritiekpunten wordt overwogen om voor een interim-periode een tijdelijke ministeriële regeling op te stellen. In 2004 zal verder moeten worden bekeken hoe met betrekking tot het Bouwstoffenbesluit geprioriteerd moet worden.

Diffuse bronnen

De handhavingsactiviteiten met betrekking tot een aantal diffuse bronnen zoals: zinken goten, spoor/wegverkeer, luchtemissies, etc. worden, gezien hun aard, buiten de prioritering gehouden. Dit betekent niet dat de activiteiten met betrekking tot deze diffuse bronnen geen onderdeel zullen uitmaken van het handhavingsprogramma wanneer dit aan de orde is.

3.4.3 Prioriteiten waterkwantiteit

Binnen het thema waterkwantiteit is het moeilijker om vergelijkbare prioriteiten te stellen als bij waterkwaliteit. Bij waterkwantiteit zijn er geen vaste inrichtingen zoals bij waterkwaliteit. De handhaving is, op de schouw na, bij waterkwantiteit ad hoc geregeld. Overtredingen worden in hoofdzaak geconstateerd naar aanleiding van klachten en meldingen. Wanneer de 5 kernwaarden op de Keur worden geprojecteerd, heeft met name de waarde veiligheid veel relaties met de Keur.

Veiligheid is een belangrijke waarde voor het waterschap. Daarmee is handhaving van de Keur van groot belang. Om veiligheid te kunnen borgen zal goed in kaart moeten worden gebracht wat de staat van dijken en watergangen is en wat er rondom de dijken en watergangen gebeurt. Daarbij moet duidelijk zijn hoe de schouw is ingericht, met andere woorden waarop gelet wordt en wat de afdeling Onderhoud precies doet.

Op basis van dit beeld zal moeten worden beoordeeld wat met name van belang is als het om veiligheid en de andere vier kernwaarden gaat en hoe de handhaving georganiseerd moet worden. Duidelijk zal zijn dat alleen handhaving op ad hoc basis niet afdoende is om een degelijk handhavingsbeleid te voeren dat recht doet aan de kernwaarden. Het planbaar maken van de toezicht- en handhavingstaken met betrekking tot de Keur is daarbij van belang.

Uit de schouw, maar ook uit andere projecten van met name de afdeling Onderhoud en Operationele taken, komt informatie over de status van de dijken en watergangen in het beheersgebied. De informatie moet nader worden beoordeeld op mogelijkheden voor handhavingsprojecten (vb. emissieschermenproject, handhaving ontheffingen in het kader van werken in uitvoering, etc.). Wat speelt er, wat is de aard en omvang van de problemen, welke risico’s zijn er en hoe belangrijk vinden we dat in de sfeer van de kernwaarden en hoe gaan we daar vervolgens als waterschap mee om? Langzamerhand moet er een totaalbeeld komen van alle activiteiten met betrekking tot de Keur zodat net als bij bedrijven meer planmatig en regulier toezicht (in samenwerking met onder meer de afdeling Onderhoud) wordt vormgegeven. Handhaving is immers slechts een instrument en kan een effectieve methode zijn om ‘veilig water’ te waarborgen.

Naast de schouw zijn de meldingen en klachten van groot belang. Dit is immers het signaleringssysteem van het waterschap voor zaken die in het beheersgebied niet goed gaan. Voor meldingen en klachten is het moeilijk om prioriteiten te stellen. Bij binnenkomst van een melding of klacht is het in de regel moeilijk vast te stellen wat de precieze aard en omvang van het probleem is. Het komt regelmatig voor dat een klacht of melding bij binnenkomst wordt beschreven als een klein probleem, terwijl een veel groter probleem wordt aangetroffen. Het is daarom van belang dat bij ontvangst van de klacht of melding voldoende wordt doorgevraagd. Maar dan nog is de snelle beoordeling ter plaatse door ene ter zake kundig handhaver controleur nodig.

Bij een deel van de klachten of meldingen kunnen vooraf prioriteiten worden gesteld. Het gaat dan om zaken die wel op aard en omvang kunnen worden beoordeeld, zoals een dode eend die in een sloot ligt. Deze kan dan door een eventueel in de buurt werkzaam zijnde onderhoudsploeg van het waterschap worden verwijderd. Voor dergelijke zaken hoeft niet te worden uitgerukt. Er kan efficiënter met de beschikbare tijd worden omgegaan door enerzijds de urgentie van handelen te beoordelen (ruimte in de tijd) en anderzijds slim omgaan met de organisatie van het waterschap (wie is op dat moment in de buurt?).

Als het gaat om het uitstralingseffect van het handhavingsoptreden van het waterschap op potentiële overtreders met betrekking tot de Keur, is het toezicht op vaarwegen van groot belang. Wanneer het waterschap duidelijk aangeeft wat wel en niet wordt getolereerd, kan dit een groot effect hebben op de omgeving. Zo heeft het handhaven van de orde en veiligheid op de Linge prioriteit. De Linge is een  belangrijke vaarweg[4] in het beheersgebied van het waterschap. Beleidsmatig gezien heeft op dit moment het ontwikkelen van ligplaatsenbeleid prioriteit. In vervolg daarop dienen nadere prioriteiten voor de handhaving te worden gesteld voor dit onderwerp.

Voor het stellen van prioriteiten in de toezichtstaken voor waterkwantiteit zijn alle mogelijke type activiteiten en situaties in het beheersgebied van het waterschap op een rij gezet. Vervolgens is per type activiteit en situatie aangegeven welke relatie deze hebben met de kernwaarden c.q. criteria die het waterschap hanteert, en hoe sterk deze relatie is. Op basis van dit inzicht is een beeld verkregen van de mate waarin een type activiteit of situatie bijdragen aan de kernwaarden. Aangezien dit beeld nog onvoldoende aangeeft wat de omvang van de mogelijke effecten in het beheersgebied is op de kernwaarden, is vervolgens in kaart gebracht hoe vaak een bepaalde activiteit of situatie voorkomt of kan voorkomen (is de kans op een overtreding) en hoe groot de gevolgen voor het milieu kunnen zijn bij een overtreding (gevolgen van de overtreding). Een vermenigvuldiging van beide factoren noemen we het risico (risico = kans x gevolg). In bijlage 2 zijn de resultaten voor alle type lozers aangegeven.

Op basis van deze resultaten zijn drie prioritaire groepen gesteld: hoog prioritair, middel prioritair en laag prioritair.

** Coupures geven een hoge score vanwege de gekozen systematiek.

De handhavingsinspanning zal laag blijven vanwege de reeds bestaande protocollen en procedures.

3.5 Handhavingsinstrumenten

Om ervoor te zorgen dat de prioriteiten doorwerken in het beleid en de uitvoering en daarmee de doelstellingen worden bereikt, zal goed nagedacht moeten worden over de optimale inzet van de beschikbare handhavingsinstrumenten. Bij de instrumentkeuze moet de maatschappelijke context worden meegenomen, zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven.

De volgende hoofdinstrumenten staan het waterschap ter beschikking:

• •

  Preventieve handhaving

• •

  Repressieve handhaving

3.5.1 Preventieve handhaving

Met preventieve handhaving bedoelen we alle activiteiten van het waterschap gericht op het – zonder toepassen van sancties – bewerkstelligen van normconform gedrag. Het gaat dan feitelijk om controle en toezicht. Daarbij is communicatie en voorlichting ook van belang. In, de op deze nota volgende, Nota handhavingsbeleid zal verder worden ingegaan op de wijze waarop het waterschap vorm zal geven aan de preventieve handhaving.

3.5.2 Repressieve handhaving

De repressieve handhaving begint bij een (voor)aankondiging toepassen bestuursrecht of wanneer proces verbaal wordt aangezegd. Repressieve handhaving bestaat uit zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhaving. In de te verschijnen Nota handhavingsbeleid zal nader worden ingegaan op welke wijze de repressieve handhaving zal worden vormgegeven.

[1] In de huidige situatie wordt door het cluster Water en Dijken eveneens jaarlijks ongeveer 600 meldingen en klachten in behandeling genomen die te maken hebben met de Wvo.

[2] Daarnaast worden overtredingen ook aan de hand van meldingen geconstateerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om illegale lozingen.

[3] In de gezamenlijke brief van minister Dekker van VROM en staatssecretaris voor milieu Van Geel, van oktober 2003.

[4] De Linge is een kleine vaarweg waar recreatie in het vaarseizoen voor de meeste problemen zorgt. Daarnaast vindt er ook beroepsscheepvaart plaats, maar is minder van betekenis dan de recreatie in het vaarseizoen.

Hoofdstuk 4 Doorkijk nota handhaving

In deze Nota prioritering heeft het Waterschap Rivierenland haar visie op handhaving beschreven en aangegeven welke prioriteiten worden gesteld bij uitvoering van haar handhavingstaken. Een volgende belangrijke vraag is op welke wijze het Waterschap wil gaan handhaven. Het gaat dan om onderwerpen als:

• •

  Preventieve handhaving: hoe gaan we om met preventieve handhaving?

• •

  Repressieve handhaving: hoe gaan we om met repressieve handhaving?

• •

  Gedogen: hoe gaan we om met gedogen?

• •

  Organisatie: hoe organiseren we de handhaving en wat is daar voor nodig?

• •

  Procedures en stappenplannen: welke handhavingsstrategie voeren we en welke procedures hanteren we?

• •

  Monitoring en evaluatie: hoe meten we de resultaten van het handhavingsbeleid en wat doen we met de resultaten?

Deze onderwerpen worden in de volgende Nota handhavingsbeleid behandeld.