Regeling vervallen per 26-02-2010

Nota handhavingsbeleid Waterschap Rivierenland

Geldend van 01-01-2005 t/m 25-02-2010 met terugwerkende kracht vanaf 01-01-2005

Intitulé

Nota handhavingsbeleid Waterschap Rivierenland

Samenvatting

De nota “Handhavingsbeleid ” van de (milieu)handhaving bij het Waterschap Rivierenland vormt een onderdeel van het professionaliseringstraject. Dit traject bestaat uit de volgende stappen ( zoals in het startdocument aangegeven) :

  • Startdocument en verbeterplan ( vastgesteld augustus 2003)

  • Opstellen Nota Prioritering  ( vastgesteld maart 2004)

  • Opstellen Nota Handhavingsbeleid ( bijgevoegd gereed juni 2004)

  • Opstellen jaarplan 2005 en meerjarenplan ( november 2004)

  • Opstellen Monitoringssystematiek

In de discussienota “Met recht verantwoordelijk”( VROM,V&W/IPO/VNG/UvW) hebben de betrokken partijen besloten om gezamenlijk dit traject uit te voeren. Per 1 januari 2005 zullen de handhavingsorganisaties het overeengekomen kwaliteitsniveau bereikt moeten hebben.

De planning bij waterschap Rivierenland voorziet erin dat de noodzakelijke acties tijdig gereed zijn.

Inleiding

Waterschap Rivierenland beschikt over formele bevoegdheden en instrumenten om lozingen in oppervlaktewater te beheersen en naleving van de Keur te bewerkstelligen.

Handhaving is geen doel op zich, maar is een onderdeel van een breder instrumentarium om te komen tot een veilig en leefbaar (rivieren)gebied.

Op 21 augustus 2003 heeft het College van Dijkgraaf en Heemraden ingestemd met het Startdocument “Gericht handhaven in Rivierenland”. In de daarbij horende planning was de volgende stap de nota “prioritering “ welke is vastgesteld in maart 2004

Met de Nota prioritering werden de ‘contouren’ van het nieuwe handhavingsbeleid geschetst. Het betrof in de eerste plaats een visie op handhaving in Rivierenland. Het ging daarbij om vragen als: hoe zien wij als waterschap handhaving en wat beogen wij met handhaving in ons werkgebied in de komende periode? Wat vinden wij daarbij belangrijk en wat heeft dan prioriteit bij handhaving? Deze vragen werden in de Nota prioritering beantwoord.

In de voorliggende Nota handhavingsbeleid wordt verder ingegaan op welke wijze handhaving moet plaatsvinden, wat de reikwijdte is, welke doelen we nastreven en welke instrumenten we daarbij inzetten.

Een onderdeel van de handhaving vormt het gedogen ook wel genoemd bijzondere handhaving.

In de onderhavige notitie is het gedoogbeleid (als bijlage) opgenomen.

Inhoud

De nota handhavingsbeleid geeft aan op welke wijze en met welke instrumenten Waterschap Rivierenland bewerkstelligt dat volgens vastgestelde wet-en regelgeving gehandeld wordt . Achtereenvolgens worden behandeld:

1. Aanleiding, terugblik  en de reikwijdte

2. Uitgangspunten, doelen en instrumenten

3. De organisatie in termen van : condities, taken en overleggen

4. De randvoorwaarden voor uitvoering van de handhaving

5. Bijlage 3  : Het gedoogbeleid  “grenzen aan gedogen”.

Ad 1. Aanleiding, terugblik  en de reikwijdte

Wet- en regelgeving wordt opgesteld en vastgesteld met het oog op het bereiken van een gewenste situatie. De praktijk leert dat het van kracht zijn van wet- en regelgeving in veel gevallen niet voldoende is om de gewenste situatie te bereiken.

In wet- en regelgeving, uitgewerkt in bijvoorbeeld vergunningen of Amvb ‘s , kunnen bepalingen c.q. voorschriften worden opgenomen die, bij naleving, moeten voorkomen dat er gevaarlijke situaties kunnen ontstaan. Om te zorgen dat er dan ook conform de gestelde regels wordt gehandeld dient op de naleving te worden toegezien. Hier is de rol voor toezicht en handhaving weggelegd.

Voor een duidelijk en consistent, en tevens meer doeltreffend optreden, is het formuleren van een handhavingsbeleid onontbeerlijk. Het schept duidelijkheid en eenduidigheid op het gebied van de handhavingstaken. Met een vastgesteld handhavingsbeleid wordt de rechtszekerheid bevorderd: gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Bovendien is consequent optreden ook beter te motiveren. Daarnaast stelt het beleid het Waterschap in staat om doeltreffender op te treden, doordat selectiever te werk kan worden gegaan. Omdat op voorhand, mede gelet op de beschikbare middelen en menskracht, duidelijk is dat niet alle overtredingen kunnen worden aangepakt is het noodzakelijk keuzen te maken. Daarbij worden geconstateerde overtredingen van meet af aan gewogen.

De achtergronden van de totstandkoming , alsmede de definitie van handhaving worden in dit Hoofdstuk nader toegelicht.

Ad 2. Uitgangspunten, doelen en instrumenten

In Hoofdstuk 2 wordt de kern van het handhavingbeleid beschreven waarbij aandacht wordt besteedt aan eenduidigheid, flexibiliteit, samenwerking en de handhavingsinstrumenten.

Uitgangspunt bij dit laatste is dat voor elke situatie het juiste instrument wordt ingezet dat het juiste effect heeft op de overtreder of potentiële overtreder. Om de werking van het beschikbare handhavingsinstrumentarium te verduidelijken gebruiken we de metaforen de ‘peen’ de ‘preek’ en de ‘zweep’.

De ‘peen’ symboliseert een positieve prikkel om nalevingsgedrag te stimuleren. Goed nalevingsgedrag wordt min of meer beloond. De ‘preek’ is er op gericht om overtreders duidelijk te maken dat ze regels overtreden en om duidelijk te maken waarom deze regels er zijn. De ‘zweep’ symboliseert een negatieve prikkel die dient als straf voor overtreders die over de schreef zijn gegaan. Het geheel geeft aan dat de handhavingsinstrumenten gericht moeten worden gehanteerd. Preventief waar het kan en repressief waar het moet.

Ad 3. De organisatie in termen van : condities, taken en overleggen

Een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid stelt eisen aan de handhavingsorganisatie. Deze eisen hebben betrekking op onder meer kwantiteit en kwaliteit van handhavend personeel, management van de uitvoering, kwaliteitszorg en samenwerking met handhavingspartners. In dit hoofdstuk worden de verschillende elementen van de handhavingsorganisatie behandeld. 

Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht gegeven aan de samenwerking

Het realiseren van handhavingsdoelen kan het waterschap immers niet alleen. Op onderdelen zijn er zelfs overlappen waarbij een goede afstemming en samenwerking tussen de bevoegde handhavingspartners onontbeerlijk of wettelijk ingekaderd zijn (zie Afstemming bij gelijktijdige handhavingsbevoegdheid). We denken daarbij onder meer aan gemeenten, politie, OM, provincie en de AID. Een voorwaarde voor een goede afstemming en samenwerking is gezamenlijk gedragen handhavingsbeleid. Op enkele onderdelen zal specifiek moeten worden aangegeven hoe de handhavingsbevoegdheden moeten komen te liggen.

Ad 4. De randvoorwaarden voor uitvoering van de handhaving

In het verlengde van het vorige hoofdstuk kan een aantal randvoorwaarden worden gesteld aan de feitelijke uitvoering van de handhavingswerkzaamheden. In Hoofdstuk 3 gaat om de organisatorische voorwaarden voor een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid, in dit hoofdstuk gaat het om de randvoorwaarden op operationeel niveau. Het gaat dan met name om vragen als wat is nodig om zorg te dragen voor een uniforme uitvoering, op welke wijze moeten de handhavingsactiviteiten worden geprogrammeerd, hoe bewaken we de voortgang van de uitvoering en welke personele en financiële middelen zijn voor de uitvoering benodigd.

Één van de zaken die hierbij worden genoemd is het (meerjaren) programma, welke reeds in voorbereiding is en waarin zal worden aangegeven welke handhavingsinspanning de komende jaren geleverd moet worden.

De nota prioritering is hierbij leidend zijn en de basis zal worden gevormd door de het nu ter goedkeurende liggende handhavingsbeleid.

Ad 5. Het gedoogbeleid  “grenzen aan gedogen”.

In Hoofdstuk 2.4.3 wordt  verwezen naar de nota “Grenzen aan gedogen bij Waterschap Rivierenland” Deze nota is opgenomen in het beleid bij bijlage 3 .

Eén van de criteria (2.3) binnen het gehele professionaliseringstraject is een door het bestuur goedgekeurd gedoogbeleid. Dientengevolge is er derhalve ook een zekere plicht om een actueel  en adequate gedoogstrategie te hebben.

Uitgangspunt voor het bestuur is dat wettelijke regels dienen te worden gehandhaafd en zonodig door sanctietoepassing worden afgedwongen. Echter, in de praktijk kunnen zich specifieke situaties voordoen waarbij het (doen) beëindigen van de overtreding onredelijk zou zijn ten opzichte van betrokkene(n). In bepaalde gevallen wordt aanvaard dat het bestuur (mits voldaan wordt aan een aantal criteria) de sanctiebevoegdheid terughoudend hanteert.

Bestuurlijk gedogen is een bevoegdheid, er bestaat geen recht op gedogen. Binnen welke grenzen gaat het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland de bevoegdheid om te gedogen gebruiken? Deze vraag staat centraal.

Deze nota bevat beleidslijnen en een nieuwe bestuurspraktijk hoe het waterschap om gaat met gedogen. Uitgangspunt is dat gedogen zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen en dat er in principe alleen sprake kan zijn van actief gedogen. De volgende onderwerpen komen aan de orde:

  • een korte schets van de gedoogpraktijk tot heden

  • het nieuwe beleidskader: bestuurlijke uitgangspunten en gedoogcriteria

  • de eisen waaraan de voorbereidingsprocedure en het besluit zelf moeten voldoen

  • handhaving van gedoogbeschikkingen

Dit nieuwe gedoogbeleid is gebaseerd op de uitgangspunten van het landelijk geldend gedoogkader (‘Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen’ uit 1991[1] en de nota ‘Grenzen aan gedogen’ uit 1996[2]) en jurisprudentie.

Tevens is bij het opstellen gebruik gemaakt van de Nota Bijzondere handhaving 2002 van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden; grote delen tekst hieruit zijn integraal overgenomen.

[1] TK 1991-1992, 22 343, nr. 2.

[2] TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.

Financiële consequenties

In de begroting 2004 is rekening gehouden met extra uitgaven.

Hoofdstuk Consequenties t.a.v. integratie HAB,HAV en ZHEW

In de integratiewerkgroep Handhaving zijn de concepten van het handhavingsbeleid en het gedoogbeleid inhoudelijk aan de orde geweest. Vanuit ZHEW is een beleidsmedewerker nadrukkelijk betrokken bij het gehele traject van de professionalisering.

Advies van bestuurlijke commissie(s)

--

Advies van Ondernemingsraad/BGO

N.v.t.

Wijze van communiceren

N.v.t.

Advies/voorstel om te besluiten

Voorstel : In vervolg op het startdocument "Gericht handhaven in Rivierenland" en de Nota "prioritering" van de handhaving in te stemmen met het Handhavingsbeleid en het gedoogbeleid .

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en context project “Gericht handhaven in Rivierenland”

Met de Startnotitie Gericht handhaven in Rivierenland uit augustus 2003 heeft Waterschap Rivierenland het startschot gegeven om - conform het stappenplan uit voornoemd document - het nieuwe handhavingsbeleid voor de komende periode te ontwerpen. Inmiddels is de Nota prioritering verschenen waarin voor de komende periode de prioriteiten in de handhaving zijn gesteld voor zowel waterkwantiteit als waterkwaliteit. De volgende stap in het traject vormt het ontwikkelen van een handhavingsbeleid. Dit beleid is in de voorliggende Nota handhavingsbeleid neergelegd.

1. Nulmeting: Reeds uitgevoerd (januari 2003). De resultaten van de nulmeting vormen een belangrijke input voor het traject met als aftrap het startdocument;

2. Startdocument: Reeds uitgevoerd (aug 2003). In het startdocument zijn vragen beantwoord als wat zijn onze taken en hoe voeren we deze uit (doel: bewustwording taakveld + wijze van handhaven). Daarnaast wordt in het startdocument een voorstel gedaan voor het verbetertraject ‘professionalisering handhaving’.

3. Nota prioritering (maart 2004): Wat is onze visie en welke prioriteiten stellen we in de handhaving?

4. Nota handhavingsbeleid (juni 2004): verantwoording van het handhavingsbeleid voor de periode (2004-2008);

5. Handhavingsprogramma: (november 2004)Betreft een operationele vertaling en programmering / planning van het handhavingsbeleid in concrete actiepunten, financiële, personele en organisatorische consequenties;

6. Handhavingsmonitor:  Eventueel kan een plan voor ontwikkeling van een monitor van de handhaving (beleid en programma) worden opgesteld.

De bijbehorende figuur is als bijlage onder de naam: "figuur 1.1" weergegeven.

1.2 Terugblik Nota prioritering en relatie met Nota handhaving

Met de Nota prioritering werden de ‘contouren’ van het nieuwe handhavingsbeleid geschetst. Het betrof in de eerste plaats een visie op handhaving in Rivierenland. Het ging daarbij om vragen als: hoe zien wij als waterschap handhaving en wat beogen wij met handhaving in ons werkgebied in de komende periode? Wat vinden wij daarbij belangrijk en wat heeft dan prioriteit bij handhaving? Deze vragen werden in de Nota prioritering beantwoord. In de voorliggende Nota handhavingsbeleid wordt verder ingegaan op welke wijze handhaving moet plaatsvinden. Het gaat daarbij om vragen als: wat zijn de uitgangspunten bij het handhaven, welke doelen stellen we ons, welke handhavingsinstrumenten zetten we in en op welk moment? Hoe gaan we om met gedogen? Wat zijn dan de randvoorwaarden voor de handhavingsorganisatie en op welke wijze maken we de vertaling van het beleid naar de uitvoeringsfase? Deze vragen worden in voorliggende Nota handhavingsbeleid beantwoord.

1.3 Reikwijdte en definitie handhaving

Het vaststellen van wet- en regelgeving is één, zorgen dat er conform de vastgestelde wet- en regelgeving gehandeld wordt, teneinde het beleid en de beoogde effecten van het beleid te sorteren is een tweede. Handhaving moet ervoor zorgdragen c.q. bijdragen dat er volgens de vastgestelde wet- en regelgeving wordt gehandeld.

Definitie handhaving

Handelingen van Waterschap Rivierenland die erop gericht zijn de wet- en regelgeving, waarvoor het waterschap bevoegd gezag is, worden nageleefd. Handhaving bestaat uit preventieve en repressieve handhaving. Uit het startdocument[1]: “Preventieve handhaving richt zich in algemene zin op activiteiten die moeten voorkomen dat een overtreding wordt gemaakt. Het gaat dan om activiteiten in de zin van voorlichting, overleg, toetsen van vergunningen en meldingen en het zichtbaar zijn van toezicht.”  Volgens deze definitie valt het feitelijk verlenen van vergunningen, ontheffingen en het stellen van nadere eisen op grond van een Lozingenbesluit, niet onder handhaving, maar alleen de toetsing en het overleg hieromtrent.

Reikwijdte handhaving

De handhaving heeft inhoudelijk gezien betrekking op de wet- en regelgeving op het terrein van waterkwantiteit en waterkwaliteit. In de Nota prioritering[2] zijn de verschillende handhavingstaken op het terrein van waterkwantiteit en waterkwaliteit op een rij gezet. Organisatorisch gezien heeft de handhaving betrekking op de handhavingstaken van de afdeling Handhaving van de directie Veiligheid ( en Operationele Taken en Onderhoud) en de afdeling Vergunningen van de directie Watersystemen.

1.4 Waarom handhavingsbeleid?

Wet- en regelgeving wordt opgesteld en vastgesteld met het oog op het bereiken van een gewenste situatie. De praktijk leert dat het van kracht zijn van wet- en regelgeving in veel gevallen niet voldoende is om de gewenste situatie te bereiken.

In wet- en regelgeving, uitgewerkt in bijvoorbeeld vergunningen, kunnen bepalingen c.q. voorschriften worden opgenomen die, bij naleving, moeten voorkomen dat er gevaarlijke situaties kunnen ontstaan. Om te zorgen dat er dan ook conform de gestelde regels wordt gehandeld dient op de naleving te worden toegezien. Hier is de rol voor toezicht en handhaving weggelegd.

Voor een duidelijk en consistent, en tevens meer doeltreffend optreden, is het formuleren van een handhavingsbeleid onontbeerlijk. Het schept duidelijkheid en eenduidigheid op het gebied van de handhavingstaken. Met een vastgesteld handhavingsbeleid wordt de rechtszekerheid bevorderd: gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Bovendien is consequent optreden ook beter te motiveren. Daarnaast stelt het beleid het Waterschap in staat om doeltreffender op te treden, doordat selectiever te werk kan worden gegaan. Omdat op voorhand, mede gelet op de beschikbare middelen en menskracht, duidelijk is dat niet alle overtredingen kunnen worden aangepakt is het noodzakelijk keuzen te maken. Daarbij worden geconstateerde overtredingen van meet af aan gewogen.

Wanneer niet gehandhaafd zou worden, zou dit leiden tot massaal overtreden van de wet- en regelgeving met alle gevolgen van dien en juridisch gezien kan het problematisch worden na een langdurige gedoogsituatie alsnog te handhaven.

1.5 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 vormt de kern van het handhavingsbeleid. Hierin worden de uitgangspunten en doelstellingen van het handhavingsbeleid beschreven en worden de handhavingsstrategieën beschreven die Waterschap Rivierenland volgt om haar handhavingsdoelen te bereiken.

In hoofdstuk 3 wordt aangegeven hoe de handhavingsorganisatie eruit ziet. Daarbij wordt stilgestaan bij de organisatorische condities om het handhavingsbeleid goed te kunnen uitvoeren, de wijze van samenwerking en afstemming tussen de verschillende handhavende organisatieonderdelen en kwaliteitsborging.

Hoofdstuk 4 staat in het teken van de uitvoering van het handhavingsbeleid. Daarbij worden de randvoorwaarden voor de feitelijke uitvoering beschreven. Het gaat dan om zaken als procedurebeschrijvingen, protocollen voor éénduidigheid en uniformiteit in de uitvoering, het vormgeven aan de beleidscyclus en wordt er stilgestaan bij de benodigde middelen voor de uitvoering van het handhavingsbeleid.  

[1] Startdocument en aanzet professionalisering handhaving, gericht handhaven in Rivierenland, Waterschap Rivierenland,  augustus 2003

[2] Nota prioritering, prioriteiten voor gericht handhaven in Rivierenland, Waterschap Rivierenland, maart 2004

Hoofdstuk 2 Handhavingsbeleid

2.1 Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de kern van het handhavingsbeleid van Waterschap Rivierenland. Het geeft aan welke keuzes het waterschap voor de komende periode heeft gemaakt als het gaat om handhaving. Als eerste worden de algemene uitgangspunten voor het handhavingsbeleid benoemd. Op basis van deze uitgangspunten worden handhavingsdoelen geformuleerd. Waar staan we als waterschap voor en wat willen we met handhaving bereiken? Met deze doelen in het achterhoofd wordt vervolgens bepaald welke handhavingsinstrumenten het beste kunnen worden ingezet om de doelen te bereiken. Ten slotte wordt aangegeven hoe het waterschap om wil gaan met gedogen.

2.2 Algemene uitgangspunten handhavingsbeleid

Voordat wordt ingegaan op het inhoudelijke handhavingsbeleid is het goed om eerst de algemene uitgangspunten voor het handhavingsbeleid op een rij te zetten.

Het adequate handhavingsproces

De basis van de kwaliteitscriteria van het landelijke project Professionalisering Milieuhandhaving wordt gevormd door het zogenoemde ‘adequate handhavingsproces’, zoals beschreven door de LCCM[1]. Dit model gaat er in essentie vanuit dat het niet mogelijk is om een éénduidig adequaat handhavingsniveau te definiëren, maar dat het wél mogelijk is om een adequate handhaving te bereiken door het consequent uitvoeren van een aantal samenhangende processtappen. Adequate handhaving volgens deze procesbenadering houdt dan in:

“Een reeks van activiteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd én zijn ingebed in de organisatie en zijn gebaseerd op inzichtelijke keuzen, teneinde gestelde doelen te realiseren en te verantwoorden”

Waar het in deze volzin op neer komt is dat een handhavingsproces adequaat is wanneer:

  • De verschillende te onderscheiden processtappen in de handhaving in de juiste volgorde worden doorlopen en een directe samenhang met elkaar hebben;

  • Duidelijke keuzes worden gemaakt in het handhavingsbeleid[2], gebaseerd op een probleemanalyse (bestuurlijke prioriteiten)[3];

  • Het handhavinsgbeleid wordt vertaald in een operationeel beleidskader, wat in de praktijk de vorm aan kan nemen van een handhavingsprogramma en nalevingsstrategie;

  • De handhavingsstrategie en werkwijze wordt vastgelegd;

  • Borging plaatsvindt van de kwaliteit van de handhaving;

  • Uitvoering plaatsvindt op basis van het beleid, handhavingsstrategie en afgesproken werkwijze;

  • Monitoring plaatsvindt van de handhavingsactiviteiten (heeft betrekking op zowel toezicht als mensen en middelen);

  • Geëvalueerd wordt of de beleidsdoelstellingen worden gehaald en op basis daarvan teruggekoppeld wordt met het handhavingsbeleid en andere onderdelen van de handhavingscyclus.

Eén eenduidig en uniform handhavingsbeleid

Met het vaststellen van een eenduidig en helder handhavingsbeleid wordt de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid vergroot doordat de handhavingsinspanningen selectiever kunnen worden gericht op de zaken die de meeste aandacht verdienen, en wordt voorkomen dat handhavers langs elkaar heen werken. Omdat voor iedereen duidelijk is hoe overtredingen zullen worden aangepakt, is men daarnaast meer geneigd om regelgeving na te leven. Rechtsongelijkheid wordt tegengegaan door het vastleggen van een uniforme aanpak van overtredingen, hetgeen de geloofwaardigheid van het beleid vergroot.

De belangrijkste onderdelen van een eenduidig en uniform handhavingsbeleid zijn:

  • prioriteitstelling

  • coördinatie en overleg

  • standaardprocedures voor behandeling van constateringen al dan niet strijdig met de wet- en regelgeving

Het handhavingsbeleid wordt onderschreven door alle betrokken bestuurders en handhavingsfunctionarissen.

Voldoende flexibiliteit voor nieuwe ontwikkelingen

Bij het ontwikkelen van handhavingsbeleid kan alleen worden uitgegaan van de actuele inzichten en ontwikkelingen; in die zin is beleid altijd een momentopname. Daarmee is niet gezegd dat het beleid star is en daarmee geen ruimte laat voor nieuwe inzichten en ontwikkelingen. Zo kan het zijn dat er bijvoorbeeld rondom het thema diffuse bronnen nieuw beleid door de provincie wordt ontwikkeld en vastgesteld wat consequenties kan hebben voor Waterschap Rivierenland. Het handhavingsbeleid dient dan ook flexibel te zijn voor dergelijke ontwikkelingen.

Verantwoordelijkheden op de juiste plaats

Het maken van beleidskeuzes dient niet op uitvoeringsniveau gemaakt te worden, maar op bestuursniveau. Daarmee liggen de verantwoordelijkheden waar deze horen te liggen. Het bestuur maakt keuzes en de operationele organisatieonderdelen voert ze uit.

Meer aandacht voor preventieve handhaving

Er wordt onderscheid gemaakt tussen preventieve handhaving en repressieve handhaving. Onder preventieve handhaving wordt verstaan het voorkómen van het niet naleven van de wet- en regelgeving. Hiermee wordt bereikt dat het aantal overtredingen en daarmee de werklast voor repressieve handhaving vermindert. Preventieve handhaving begint al bij en voorafgaand aan het opstellen van vergunningen en verordeningen (Keur) door het waterschap. Het gaat dan enerzijds om communicatie voorafgaand aan de vergunningverlening, ontheffingen en het stellen van nadere eisen op grond van een Lozingenbesluit. Anderzijds gaat het erom dat handhaafbare voorschriften worden opgenomen. Dit vraagt al tijdens de planvorming om onderlinge betrokkenheid, afstemming en terugkoppeling tussen vergunningverlening en handhaving. Daarnaast werkt een “vlotte” vergunningverlening preventief. Preventieve handhaving eindigt met het uitvoeren van een eerste controle.

Met een adequate vergunningverlening (eveneens ontheffingen met betrekking tot de Keur en het stellen van nadere eisen op grond van een Lozingenbesluit) wordt bedoeld dat tijdens het (vergunningverlenings)proces bij de (vergunning)aanvrager duidelijk is welke voorschriften aan de vergunning verbonden worden en om welke reden. Wanneer dit niet duidelijk is wordt de kans op naleving beduidend kleiner. Daarnaast is het van belang dat de voorschriften helder en éénduidig, en daarmee handhaafbaar zijn. Het komt voor dat voorschriften voor meerdere uitleg vatbaar zijn, onduidelijk zijn, of geen betrekking op de situatie hebben. Dergelijke voorschriften zijn moeilijk handhaafbaar.

Preventief handhaven is ook het geven van goede en gerichte voorlichting aan potentiële overtreders. Een actieve rol is weggelegd voor de zogenaamde ‘front-office’, in casu de waterschapmedewerkers die in direct contact staan met de potentiële overtreders. Randvoorwaarde is dat men van elkaars kennis gebruik kan maken kennismanagement).

Tenslotte is een belangrijk aspect van preventieve handhaving het onder de aandacht brengen van het handhavingsbeleid bij burgers en bedrijven, het zichtbaar zijn van handhavers "in het veld" en het openbaar maken van resultaten van handhavingsacties. Op deze wijze wordt bij mensen het idee weggenomen dat overtredingen toch ongestraft blijven.

Onderlinge afstemming en samenwerking

Onderlinge afstemming tussen de betrokken afdelingen is van groot belang. Het is een voorwaarde om tot eenduidigheid in beleid en uitvoering te komen. Handhaving dient gecoördineerd plaats te vinden! Coördinatie en afstemming tussen de verschillende afdelingen (om te beginnen al in de fase van planvorming) maakt het mogelijk om tot een juiste afweging van belangen te komen, en bevordert dat in het kader van de voorlichting aan de doelgroep duidelijkheid wordt verschaft over wat wel en niet kan of mag. Daarnaast is onderlinge afstemming van belang bij evaluatie en nieuwe ontwikkelingen. Het  handhavingsbeleid van het waterschap moet samen worden gedragen!

De afdelingen Handhaving en Vergunningverlening werken intensief samen ten aanzien van bijvoorbeeld de verlening en het toezicht op de naleving van vergunningen van bedrijven. Daarnaast spelen ze in op ad hoc zaken als bijvoorbeeld vogelpest en hoog en laag water. Vergunningverlening en handhaving liggen met het oog op de doelstelling in elkaars verlengde.

Ook dient er een nauwe samenwerking te zijn met de afdelingen Onderhoud, Operationele taken ( en Wegen)

Samenwerking met externe partners

Naast de interne samenwerking is ook de samenwerking met externe (handhavings)partners van belang. Rondom een aantal handhavingsonderwerpen zijn verschillende handhavende instanties tegelijkertijd actief. Afstemming met deze (handhavings)partners is dan ook van groot belang. Bij deze externe partners moet gedacht worden aan de provincie, Rijkswaterstaat, Algemene Inspectie Dienst (AID), inliggende gemeenten, Gewestelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (GLTO), politie, brandweer en de regionale samenwerking binnen het werkgebied.

Personele invulling handhaving

Op dit moment beschikt het waterschap over vijftien handhavingsmedewerkers, waarvan 8 met een BOA-bevoegdheid. De handhavingsmedewerkers zijn allen aangewezen als toezichthouder volgens de Algemene wet bestuursrecht. Een groot deel van de handhavingscapaciteit is  beschikbaar voor het reguliere toezicht en de opsporing van overtredingen. Dit deel van de capaciteit heeft dus betrekking op repressieve handhaving.

In het licht van het te implementeren handhavingsbeleid zal bezien moeten worden of het profiel van de handhavers in lijn ligt met de prioriteiten in de handhaving van het waterschap. Uitgangspunt vormt dit handhavingsbeleid en de keuzes die vervolgens worden gemaakt. 

Voortgangsbewaking en evaluatie (monitoring)

Door middel van een goede registratie kan worden nagegaan hoe de voortgang van handhavingszaken is, en daarmee op welke punten extra inspanningen noodzakelijk zijn. Tevens kunnen de effecten van het handhavingsbeleid worden geëvalueerd. Worden de doelen gehaald? Moet het beleid worden bijgesteld of moeten er wellicht aanpassingen in de organisatie worden doorgevoerd? Daarbij is het belangrijk dat tevoren wordt aangegeven hoe met de uitkomsten van de evaluatie wordt omgegaan.

2.3 Handhavingsdoelen voor naleving (gerelateerd aan de huidige situatie)

Voor de waterkwantiteit en waterkwaliteit heeft het waterschap een aantal ambities c.q. doelen geformuleerd die tezamen het algehele ambitieniveau aangeven als het gaat om de handhaving van wet- en regelgeving ten aanzien van waterkwantiteit en -kwaliteit. De volgende ambities zijn geformuleerd:

1. Evenwicht in ambities en uitvoeringsorganisatie.

Deze ambitie is erop gericht te bewerkstelligen dat het ambitieniveau ook daadwerkelijk uitvoerbaar is. Dit betekent dat de consequenties ten aanzien van de personele capaciteit helder dienen te zijn en moeten passen bij de ambities en doelen.

2. Voldoen aan normen en meer!

Als ambitie geldt dat minimaal aan de geldende normen wordt voldaan. Per 1 januari 2005 dient de handhaving te voldoen aan de kwaliteitscriteria milieuhandhaving. Het meerdere doet zich gelden ten aanzien van de gekozen benadering voor de waterkwantiteit en de waterkering. Hierbij gelden geen normen en criteria zoals bij professionalisering, toch menen wij hierbij dezelfde maatstaven te moeten hanteren.

3. Extern draagvlak handhaving.

Het handhavingsbeleid is erop gericht te bewerkstelligen dat:

  • Burgers, bedrijven en instellingen binnen het beheersgebied van Waterschap Rivierenland weten welke visie het waterschap heeft op handhaving en op het evenwicht in verantwoordelijkheid tussen overheid en burger,

  • Het waterschap daadwerkelijk verantwoordelijkheid voor de handhaving neemt en daar publiekelijk ook verantwoording over aflegt.

  • Burgers, bedrijven en instellingen binnen het beheersgebied van Waterschap Rivierenland weten hoe zij haar handhavingstaak op basis van uniformiteit en rechtszekerheid uitvoert.

  • De uitvoering van de handhaving uiteindelijk leidt tot verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen. Concreet: een beter nalevingsgedrag. Daarmee wordt beoogd een situatie te scheppen waarin geconstateerd wordt dat achterliggende doelen van wet- en regelgeving (bijv. gezond en veilig water) worden bereikt.

4. Programmatische handhaving.

Als ambitie geldt dat handhaving programmatisch, planmatig en cyclisch opgepakt moet wordt, waarbij jaarlijks aan het bestuur wordt gerapporteerd. Dit betekent dat op basis van een uitvoeringsprogramma de voortgang van de uitvoering wordt gemonitord en over de resultaten van de handhavingsinspanningen jaarlijks worden gerapporteerd. 

2.4 Handhavingsinstrumenten

Om ervoor zorg te dragen dat de handhavingsdoelen worden gerealiseerd heeft het waterschap enkele instrumenten tot haar beschikking. Het gaat dan om handhavingsinstrumenten met een preventieve, controlerende, correctieve en straffende werking. Een gangbare indeling van deze instrumenten is die van preventieve en repressieve handhaving. Uitgangspunt is dat voor elke situatie het juiste instrument wordt ingezet dat het juiste effect heeft op de overtreder of potentiële overtreder.

Zo kan een positieve prikkel worden gegeven om het nalevingsgedrag te stimuleren. Goed nalevingsgedrag wordt min of meer beloond. Vaak ook is communicatie er op gericht om overtreders duidelijk te maken dat ze regels overtreden en om duidelijk te maken waarom deze regels er zijn. Repressieve handhaving dient als straf voor overtreders die over de schreef zijn gegaan. Het geheel geeft aan dat de handhavingsinstrumenten gericht moeten worden gehanteerd. Preventief waar het kan en repressief waar het moet.

2.4.1 Preventieve handhaving

De eerste categorie van handhavingsinstrumenten is preventieve handhaving. Preventieve handhaving richt zich in algemene zin op activiteiten die moeten voorkómen dat een overtreding wordt gemaakt[4]. Het gaat dan om activiteiten in de zin van voorlichting, overleg, toetsen van vergunningen en meldingen en het zichtbaar zijn van toezicht.

Voorlichting :

Vaak staan de handhavingsactiviteiten in een negatief daglicht. Ze zijn er voornamelijk op gericht om (potentiële) overtreders ervan te weerhouden om overtredingen te begaan. Een positieve benadering wordt vaak niet gehanteerd, terwijl dat in bepaalde gevallen wel effectief kan zijn. Het gaat dan om het geven van een positieve prikkel, zoals een versoepeling van het handhavingsregime voor bedrijven die goed presteren, het koppelen van het naleefgedrag aan de zuiveringsheffing ( meetbedrijven) en het verstrekken van subsidies voor het treffen van bepaalde voorzieningen.

Als het gaat om het naleefgedrag van de verschillende doelgroepen van het handhavingsbeleid kan worden geconstateerd dat dit gedrag verschilt per individu. Het is dan ook niet efficiënt en effectief om iedereen evenveel ‘handhavingsaandacht’ te geven. Iemand die goed presteert behoeft immers minder handhavingsaandacht dan iemand die stelselmatig diverse overtredingen begaat. Om de benodigde handhavingsaandacht van de verschillende potentiële overtreders te kunnen bepalen gaat het waterschap dan ook werken met een indeling op basis van ‘achterblijvers’, ‘middenmoters’ en ‘koplopers’. Achterblijvers betreft dan de groep waarbij het naleefgedrag matig tot slecht is; het naleefgedrag is bij deze groep minder dan 90%[5]. Het naleefgedrag van de middenmoters is als redelijk te kenschetsen en bedraagt 90%. De koplopers vertonen een goed tot zeer goed naleefgedrag, wat neerkomt op een naleefgedrag van meer dan 90%. Zoals hiervoor aangegeven, is het idee achter deze indeling dat - als het gaat om de handhavingsaandacht van de verschillende groepen – het niet efficiënt en effectief is om alle groepen evenveel te controleren. Het ligt in deze lijn meer voor de hand om achterblijvers meer handhavingsaandacht te geven dan de koplopers. De koplopers worden daarmee in feite beloond voor hun goede naleefgedrag. Het ligt daarnaast in de bedoeling zoveel mogelijk bedrijven en andere potentiële overtreders richting de groep van koplopers te bewegen. Deze doelgroepdifferentiatie geldt alleen voor de vergunninghouders en nader te definiëren groepen zoals bv fruittelers of veehouderijen. Voor objecten in het kader van de Keur is een dergelijke aanpak niet bruikbaar, omdat de potentiële overtreders niet bekend zijn. Op basis van objectieve criteria, als naleefgedrag van de verschillende individuen, wordt (ambtelijk) bepaald in welke groep de individuele objecten terechtkomen. Eén en ander wordt nog verder uitgewerkt in een systematiek.

Beleidsuitspraak:

  • Door naast de prioritering op basis van de Nota prioritering en doelgroepdifferentiatie toe te passen (koplopers, middenmoters en achterblijvers) krijgt elk bedrijf en/of locatie het toezicht op adequaat niveau . Dit wordt jaarlijks bepaald op basis van de gestelde prioriteiten en naleefgedrag.

  • Uitgangspunt is dat goed (naleef)gedrag “wordt beloond” en slecht (naleef)gedrag wordt bestraft.

Als het gaat om handhavingsaandacht dan gaat het feitelijk om de controle-intensiteit, ofwel de controlefrequentie. Zoals hiervoor is aangegeven zullen de controlefrequenties verschillen voor de drie groepen.

Naast de inrichtingsgebonden objecten zijn er ook activiteiten die niet aan een inrichting gebonden zijn. Het gaat dan vaak om activiteiten waar de Keur of Lozingenbesluit op van toepassing is. Het uitvoeren van controles zoals bij de vaste bedrijven is dan ook niet toepasbaar. Het gaat meer om vrije veld activiteiten waar surveillances meer op zijn plaats zijn.

Overreding :

Het niet naleven van gestelde regels kan verschillende oorzaken hebben. Het kan gaan om onwil, vanwege de kosten die gemaakt moeten worden om bepaalde voorzieningen te treffen, of het niet willen nemen van de moeite die het naleven van bepaalde regels kost. Het kan echter ook gaan om meer onschuldiger redenen. Het kan dan gaan om:

  • niet bekend zijn met de regels;

  • niet weten welk doel de regels dienen (milieu-effecten van niet naleven van regels);

  • niet begrijpen van de regels (complexe regels);

  • niet accepteren van de regels (uitgangspunten regels, maatregelen)[6]

Wanneer met deze aspecten rekening wordt gehouden kan de effectiviteit en efficiency van de handhaving worden verhoogd. Immers handhaving kan dan gericht worden ingezet op de onderdelen waar deze het meeste effect kan sorteren. Als het niet naleven van de regels betrekking heeft op één van bovenstaande aspecten ligt er een belangrijke opgave voor voorlichting, educatie en overreding. Voorlichting en educatie in die gevallen waarin men niet bekend is met de regels of de regels niet begrijpt. Overreding in die gevallen waarin men de regels niet accepteert, omdat men het niet eens is met de uitgangspunten van de regels (beleid). Dit laatste is niet altijd mogelijk. Wanneer de acceptatie verband houdt met een kennistekort zijn er mogelijkheden tot overreding. Echter, wanneer de acceptatie verband houdt met fundamentele bezwaren wordt het moeilijk om ‘spontane naleving’ te bewerkstelligen. Er zullen dan andere instrumenten moeten worden ingezet om naleving af te dwingen. Hiermee komen we terecht op het terrein van de repressieve handhaving (zie 2.4.2).

Communicatie kan ook betrekking hebben op het voorlichten over het handhavingsbeleid van het waterschap. Aangegeven wordt wat de potentiële overtreder te wachten staat als deze regels overtreedt. Het gaat dan feitelijk om de zogenoemde toezicht- en sanctiestrategie van het waterschap.

Beleidsuitspraak:

De handhavingsinspanningen zijn gericht op het bereiken van spontane naleving, waarbij zoveel mogelijk wordt ingezet op de preventieve handhavingsinstrumenten. Preventief waar kan, repressief waar het moet.

2.4.2 Repressieve handhaving

Als preventieve handhaving niet leidt tot het gewenste naleefgedrag zullen andere maatregelen nodig zijn. Wanneer legalisatie niet mogelijk is, is repressie op zijn plaats. Het waterschap heeft dan de beschikking over de volgende repressieve instrumenten:

  • Bestuursrechtelijk

  • bestuursdwang

  • dwangsom

  • bestuurlijke boete ( in ontwikkeling)

  • Strafrechtelijk

  • proces verbaal (verwijzen naar kernvoorschriften)

  • Privaatrechtelijk

  • schadevergoeding

  • kort geding

  • conservatoir beslag

Het strafrechtelijke- en bestuursrechtelijke handhavingstraject kunnen naast elkaar gebruikt worden (twee-sporenbeleid). Het strafrecht wordt dan gebruikt om te straffen. Terwijl het bestuurlijke traject tot doel heeft de overtreding te beëindigen en de schade ongedaan te maken.

(Ambtelijk) voortraject handhaving

Voordat het formele bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingstraject wordt ingezet, is er vaak al een ‘ambtelijk traject’ aan voorafgegaan. Bij de eerste eenvoudige constatering van een overtreding wordt de betrokkene allereerst gewezen op de overtreding. Door dit te bespreken met de betrokkene wordt de overtreding in dit stadium in veel gevallen al ongedaan gemaakt. Het gaat dan om een zogenoemde zachte waarschuwing en betreft dus geen formele handhavingsstap. Met name de medewerkers van de afd. Onderhoud en Operationele Taken zorgen op deze wijze dat onjuistheden worden gecorrigeerd. De eerste formele handhavingsstap gaat in vanaf het moment dat de betrokkene geen gehoor geeft aan het verzoek de overtreding ongedaan te maken. De eerste formele stap bestaat dan uit het waarschuwen van de betrokkene voor mogelijke bestuursrechtelijke (en/of strafrechtelijke) sancties.

Bestuursrechtelijke handhaving

Het doel van de bestuurlijke handhaving is het beëindigen van de overtreding en het ongedaan maken van de schade. Bestuurlijke handhaving is dan ook niet gericht op straffen, maar op het herstel van de gewenste situatie. Bestuursrechtelijk gezien heeft het waterschap drie instrumenten tot haar beschikking, te weten bestuursdwang, dwangsom en intrekken van de vergunning. Daarnaast zal in de toekomst ook de bestuurlijke boete een mogelijk instrument zijn. In tegenstelling tot bestuursdwang en de dwangsom is dat de bestuurlijke boete niet primair gericht is op het herstellen van de gewenste situatie, maar op het straffen van de overtreder.

Strafrechtelijke handhaving

Het doel van strafrechtelijke handhaving is enerzijds waarheidsvinding en anderzijds het straffen van de overtreder en niet zozeer het ongedaan maken van de overtreding. Wel kan van strafrechtelijke handhaving een preventieve werking uitgaan.

Het waterschap volgt de strategie van het 2-stappenbeleid. Hierbij moet worden opgemerkt dat het waterschap gebruik maakt van de zogenoemde (regionale) lijst van kernbepalingen van het Openbaar Ministerie (OM) (zie bijlage 4). Uitgangspunt is dat bij overtreding van een kernbepaling uit deze lijst direct proces verbaal wordt opgemaakt, tenzij de overtreding niet doelbewust is begaan én gering van omvang is én kennelijk een incident betreft. De richtlijnen van het OM zijn richtinggevend voor het strafrechtelijke spoor. Voorop staat dat bij de handhavingsacties een deugdelijke verantwoording moet worden afgelegd.

Met betrekking tot de uitvoering van de strafrechtelijke handhaving luidt het uitgangspunt dat in beginsel alle strafrechtelijke handhaving/opsporing door het waterschap wordt uitgevoerd. De politie kan hierbij een ondersteunende rol hebben.

Privaatrechtelijk

In gevallen waarin door derden schade is toegebracht aan waterschapswerken kan het waterschap door middel van een civielrechtelijke procedure deze schade verhalen op de veroorzakers. In tegenstelling tot de andere handhavingsinstrumenten is dit instrument primair gericht op het verhalen van geleden schade.

In hoofdzaak hanteert het waterschap de Strategie handhaving milieuwetgeving van de provincie Gelderland[8]. Het gaat dan voornamelijk om de handhavingsstrategie met betrekking tot waterkwaliteit. Voor waterkwantiteit en waterkering wordt een afwijkende strategie gevolgd. Bij het constateren van een ongewenste situatie wordt eerst beoordeeld of het een waterschapstaak betreft. Indien dit het geval is wordt beoordeeld welke regelgeving van toepassing is. Indien het een overtreding van de regelgeving betreft wordt, analoog aan waterkwaliteit, de Strategie handhaving milieuwetgeving gehanteerd.

Beleidsuitspraak:

Het bestuursrechtelijk en het strafrechtelijke handhavingstraject worden naast elkaar gevolgd als reactie op een geconstateerde overtreding. Bestuursrechtelijk optreden vindt in beginsel plaats in twee stappen. Of strafrechtelijk optreden aan de orde is wordt bepaald door de OM-strategie en de lijst met kernbepalingen.

2.4.3 Gedogen

Er zijn situaties waarin niet wordt opgetreden tegen overtredingen van wet- en regelgeving. Dit wordt ook wel gedogen genoemd. Onder gedogen wordt verstaan dat het bestuur (impliciet of expliciet) geen gebruik maakt van de handhavingsbevoegdheid. Gedogen is feitelijk alleen mogelijk als het bestuur op de hoogte is, óf had moeten zijn, van de overtreding. Dit betekent overigens niet dat het bestuur van alle overtredingen op de hoogte moet zijn. Wel rust op het bestuur de plicht om, ondanks er een gedoogbeschikking is afgegeven, te zorgen voor een behoorlijk regulier toezicht en wanneer er aanwijzingen zijn dat er sprake is van een mogelijke overtreding, een onderzoek in te stellen.

Gedogen kan in twee vormen voorkomen. Er kan sprake zijn van passief gedogen. In dat geval is het bestuur op de hoogte, of had het op de hoogte behoren te zijn, van de overtreding maar het heeft geen actie ondernomen. Van actief gedogen is sprake als het bestuur expliciet (schriftelijk) laat weten dat niet zal worden gehandhaafd. Vaak gebeurt dit in de vorm van een gedoogbesluit of gedoogovereenkomst. Het bestuur kan goede redenen hebben om over te gaan tot actief gedogen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een overgangs- of overmachtsituatie, vooruitlopen op vergunningverlening. Het, in deze situaties gedogen, is neergelegd in het landelijke gedoogbeleid[9]. Van passief gedogen mag geen sprake zijn.

Bestuurlijk gedogen is een bevoegdheid, er bestaat geen recht op gedogen. Binnen welke grenzen gaat het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland de bevoegdheid om te gedogen gebruiken? Deze vraag staat centraal in de nota “Grenzen aan gedogen bij Waterschap Rivierenland”, zie bijlage 3.

Bijlage 3 bevat beleidslijnen en een nieuwe bestuurspraktijk hoe het waterschap om gaat met gedogen. Uitgangspunt is dat gedogen zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen en dat er in principe alleen sprake kan zijn van actief gedogen. De volgende onderwerpen komen aan de orde:

  • een korte schets van de gedoogpraktijk tot heden;

  • het nieuwe beleidskader: bestuurlijke uitgangspunten en gedoogcriteria;

  • de eisen waaraan de voorbereidingsprocedure en het besluit zelf moeten voldoen;

  • handhaving van gedoogbeschikkingen

Dit nieuwe gedoogbeleid is gebaseerd op de uitgangspunten van het landelijk geldend gedoogkader (‘Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen’ uit 1991[10] en de nota ‘Grenzen aan gedogen’ uit 1996[11]) en jurisprudentie.

Eén van de criteria (2.4) binnen het gehele professionaliseringstraject is een door het bestuur goedgekeurd gedoogbeleid. Dientengevolge is er derhalve ook een zekere plicht om een actueel en adequate gedoogstrategie te hebben.

Beleidsuitspraak:

Het waterschap hanteert het gedoogbeleid "Grenzen aan gedogen bij Waterschap Rivierenland" zie bijlage 3, dat een verbijzondering is van het landelijk beleidskader gedogen.

[1] Het voormalige Landelijke Coördinatiecommissie Milieuwethandhaving. Vanaf begin 2003 hebben het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM) en het Ambtelijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (ALOM) de taken van de Landelijke Coördinatiecommissie Milieuhandhaving (LCCM) overgenomen.

[2] Betreft de voorliggende Nota handhavingsbeleid

[3] Betreft de Nota prioritering, prioriteiten voor gericht handhaven in Rivierenland, Waterschap Rivierenland, december 2003

[4] Dit wordt ook wel ‘spontane naleving’ genoemd. Spontane naleving geeft aan in hoeverre de (doel)groep uit zichzelf de regels zal naleven. 

[5] Dit betekent dat minder dan 90% van de regels wordt nageleefd.

[6] Het betreffen enkele elementen uit de ‘Tafel van elf’ die is ontwikkeld door mr. dr. D. Ruimschotel met en in opdracht van het Ministerie van Justitie. De ‘Tafel van elf’ is een samenhangende opsomming van gedragswetenschappelijke variabelen, dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. Deze elementen van de Tafel van elf wordt deels aan de hand van de prioritering in de Nota prioritering meegenomen en deels aan de hand van de nalevingsstrategie (inzet van communicatie en voorlichting).

[7] Het betreffende voorval wordt echter wel geregistreerd.

[8] Strategie handhaving milieuwetgeving, provincie Gelderland, Arnhem, mei 2003

[9] Onder het landelijk gedoogbeleid of landelijk beleidskader gedogen wordt verstaan het “Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen” van de Ministers van VROM en V&W (kamerstukken II 1991/1992, 22343, nr. 2).

[10] TK 1991-1992, 22 343, nr. 2.

[11] TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.

Hoofdstuk 3 Handhavingsorganisatie

3.1 Inleiding

Een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid stelt eisen aan de handhavingsorganisatie. Deze eisen hebben betrekking op onder meer kwantiteit en kwaliteit van handhavend personeel, management van de uitvoering, kwaliteitszorg en samenwerking met handhavingspartners. In dit hoofdstuk worden de verschillende elementen van de handhavingsorganisatie behandeld. 

3.2 Condities voor bereiken en borgen handhavingsdoelen

Om ervoor zorg te dragen dat de kwaliteit van de handhaving wordt geborgd en het handhavingsbeleid als zodanig uitgevoerd kan worden is een aantal voorwaarden gesteld[1].

Scheiding vergunningverlening en handhaving

Er is gedurende een lange periode discussie geweest over het wel of niet scheiden van vergunningverlening en handhaving op personeelsniveau. Voor beide opties zijn goede argumenten op te voeren. Dit is ook de reden dat er geen duidelijk beleid is geformuleerd. Met de kwaliteitscriteria milieuhandhaving is hierin verandering gekomen. Het landelijk beleid luidt nu dat vergunningverlening en handhaving op personeelsniveau gescheiden moeten worden.

Waterschap Rivierenland heeft het verlenen van vergunningen en ontheffingen en handhaving organisatorisch gescheiden. Dit houdt in dat beide taken bij verschillende afdelingen en directies worden uitgevoerd.  

Roulatiesysteem voor handhavers

Een vaste handhavingsrelatie tussen handhaver en gecontroleerde kan de handhaving bemoeilijken. Om deze mogelijke problemen te voorkomen, is het verstandig om ervoor zorg te dragen dat, bij inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd, een roulatiesysteem voor handhavers wordt ingevoerd.

Als het gaat om handhaving van de Keur, is een roulatiesysteem niet noodzakelijk. De handhavers hebben immers geen gebiedsgerichte binding en bouwen daarmee ook geen vaste handhavingsrelatie op, wel wordt rekening gehouden met de woonplaats van een betreffende handhaver. Anders is dit bij de vaste inrichtingen die over een Wvo-vergunning beschikken. Deze moeten immers periodiek worden gecontroleerd, waarbij de kans bestaat dat er een vaste handhavingsrelatie ontstaat.

Het waterschap wil voorkomen dat er een vaste handhavingsrelatie met deze inrichtingen ontstaat en past al een zogenoemd roulatiesysteem toe voor de controlebezoeken voor de vergunninghouders van industriële lozers. De te bezoeken vergunninghouders worden tussen de toezichthouders gerouleerd. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de onafhankelijke positie van de handhaver gewaarborgd blijft. Gezien de aard, omvang en handhavingsaandacht van een 8 tal (grote) bedrijven bestaat er een ‘overlap’ van handhavers. Hierdoor blijft de actuele kennis van het betreffende bedrijf niet bij één handhaver, maar wordt de kennis en expertise gedeeld. Dit is nodig, omdat het waterschap zich anders, ten opzichte van deze bedrijven, te kwetsbaar zou opstellen.

Bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden

Om adequaat handhavend te kunnen optreden heeft het voormalige Zuiveringsschap Rivierenland alle noodzakelijke taken en bevoegdheden beschreven in de Richtlijn bij het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden[2]. Het gaat dan om de taken en bevoegdheden vaneen toezichthoudend ambtenaar, en een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) Deze richtlijn zal geactualiseerd dienen te worden. Daarnaast zijn in het functieboek nadere omschrijvingen gegeven van onder andere de benodigde competenties van het handhavend personeel.

Bereikbaarheidsregeling

Naast de bereikbaarheid tijdens kantooruren moeten burgers en bedrijven ook buiten kantooruren melding kunnen doen van incidenten of acute klachten over overtredingen kunnen uiten. Daartoe moet het waterschap bereikbaar zijn en moeten medewerkers beschikbaar zijn om zonodig handhavend te kunnen optreden. Het waterschap beschikt over een 24 uurs-regeling “bereikbaarheid buiten kantoortijd”, die ook wel piketregeling wordt genoemd.

Aansturing BOA’s

Het opsporen van strafbare feiten wordt door buitengewoonopsporingsambtenaar (BOA’s) uitgevoerd. Het doel van opsporing is het vinden van een verdachte, dan wel het aannemelijk maken van dat strafbare feiten zijn gepleegd. Een opsporingsactie kan alleen worden begonnen door een bevoegde BOA.

Uitbesteding

Het waterschap heeft momenteel geen toezichthoudende taken uitbesteed aan externe organisaties. Er zijn wel afspraken gemaakt over onder andere taakbeschrijving, bevoegdheidsverdeling, wederzijds verplichtingen en aansprakelijkheden, indien toezichthoudende taken worden uitbesteed (mogelijk ook in samenwerkingsverband).

3.3 Taakverdeling bevoegdheden / afstemming en samenwerking handhavingspartners

Afstemming en samenwerking handhavingspartners

In de provincie Gelderland zijn in 1999 bestuursovereenkomsten afgesloten tussen de bij de milieuhandhaving betrokken partijen over de samenwerking. Onderdeel van de samenwerking is de Gelderse handhavingsstrategie (zie ook 2.4.2), waarin afspraken zijn gemaakt over de wijze van handhaving en meer specifiek de onderlinge samenhang en verhouding tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke componenten in de handhaving. Hoewel op papier de handhavingsstrategie helder is, blijken er in de praktijk nadere afspraken nodig te zijn tussen het Openbaar Ministerie (OM) en de bestuurlijke partners over de wijze van afstemming en samenwerking, de wijze waarop de kernbepalingen geïnterpreteerd moeten worden, de onderlinge informatie-uitwisseling en de wijze van melden van onder meer sanctiebeschikking van het bestuur en het flankerend beleid. Om dit implementatietraject in goede banen te leiden is een communicatiestrategie opgesteld[3]. Deze communicatie is erop gericht om – uitgaande van een strikte handhaving - een optimale afstemming te bereiken tussen de verschillende bestuurs- en strafrechtelijke partners, ten aanzien van de implementatie van de lijst van kernbepalingen en de daarbij behorende handelswijze van de zijde van de bestuurlijke partners en het OM.

Afstemming bij gelijktijdige handhavingsbevoegdheid

Op onderdelen komt het voor dat bij de handhaving van een object meerdere handhavende organisaties bevoegd gezag zijn en een handhavingstaak hebben. Het is dan van belang dat  tussen de betrokken handhavende organisaties afstemming plaatsvindt. Het is immers niet efficiënt en effectief (soms zelfs ineffectief) om separaat van elkaar bij hetzelfde object (op dezelfde aspecten) te gaan handhaven. In de Notitie taakverdeling meervoudige handhavingsbevoegdheden[4] zijn voor de Gelderse handhavingsinstanties werkafspraken gemaakt over welke handhavingsinstantie het voortouw neemt in gevallen waarin meerdere instanties bevoegd zijn om handhavend op te treden. 

Bij het waterschap zullen deze werkafspraken worden geïmplementeerd door deze op te nemen in de werkinstructies.

Verdeling toezichtstaken Keur

In het kwantiteitsbeleid is gekozen voor de lijn, waarbij de opzichters van de afdeling Onderhoud en Operationele taken, wanneer zij geconfronteerd worden met zaken die afwijken  van de Keur, overtreders waarschuwen en uitleggen welke gevolgen het niet tijdig ongedaan maken van de overtreding kan hebben. Wanneer het gewenste resultaat uitblijft, zal conform het vigerende beleid worden gehandeld.

Samenwerking

Het realiseren van handhavingsdoelen kan het waterschap niet alleen. Op onderdelen zijn er zelfs overlappen waarbij een goede afstemming en samenwerking tussen de bevoegde handhavingspartners onontbeerlijk zijn (zie Afstemming bij gelijktijdige handhavingsbevoegdheid). We denken daarbij onder meer aan gemeenten, politie, OM, provincie en de AID. Een voorwaarde voor een goede afstemming en samenwerking is gezamenlijk gedragen handhavingsbeleid. Op enkele onderdelen zal specifiek moeten worden aangegeven hoe de handhavingsbevoegdheden moeten komen te liggen.

Op basis van de prioriteitstelling (Nota prioritering) zal bekeken worden hoe de samenwerking met de betrokken handhavingspartners wordt vormgegeven.  

Naast samenwerking met externe handhavingspartners kan ook binnen het waterschap de nodige samenwerking worden gezocht. Met name tussen de afdelingen Onderhoud, Operationele taken en Handhaving is een nadere samenwerking noodzakelijk. Het gaat dan met name om de zogenoemde ‘oog en oor functie’ die Onderhoud, Operationele taken en de Rattenbestrijders hebben in het veld met betrekking tot het signaleren van ongeregeldheden. Deze signaleringsfunctie is voor ‘Handhaving’ van groot belang. Zoals reeds aangegeven hebben Onderhoud en Operationele taken een toezichthoudende rol te als voorportaal van de handhaving. De theoretische grens van de werkzaamheden tussen Onderhoud, Operationele taken en Handhaving op het terrein van handhaving  is erg scherp. In het licht van een efficiënte handhaving kan de verdeling van werkzaamheden c.q. bevoegdheden, tussen de verschillende afdelingen  met betrekking tot de praktijk van toezicht,  nog geoptimaliseerd worden.

Meer in concreto kan rondom de controle van lozingsvergunningen de samenwerking verbeterd worden door bijvoorbeeld meer thema-controles gezamenlijk uit te voeren. Dit kan zowel de externe samenwerking tussen handhavingsorganisaties zijn als interne samenwerking binnen Waterschap Rivierenland.

3.4 Handhavingsoverleggen

Voor inhoudelijke en organisatorische afstemming en strategiebepaling rondom de handhaving zijn overleggen van groot belang. Voor zowel de interne (binnen het waterschap) als externe overleggen (tussen het waterschap en externe handhavingspartners) bestaat een overlegstructuur. De interne overleggen vinden zowel op strategisch als operationeel niveau plaats. De externe overleggen vinden zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau plaats. Voor een nadere omschrijving van de diverse interne en externe overleggen wordt verwezen naar bijlage 1.

3.5 Kwaliteits- en kwantiteitsborging

Voor een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid zal zowel aandacht moeten worden besteed aan de kwantiteit als de kwaliteit van de uitvoering. Kwantiteit waar het gaat om het uitoefenen van voldoende toezicht en kwaliteit waar het gaat om een eenduidige manier van werken en een heldere omschrijving en borging van de (werk)processen. Als de juiste kwantiteit en kwaliteit is bereikt is het van groot belang om deze vast te houden, oftewel het borgen van deze waarden.

Kwantiteit

Als het gaat om voldoende toezicht op naleving van de regels met betrekking tot waterkwantiteit en waterkwaliteit is het van belang dat er voldoende handhavingscapaciteit voorhanden is. Er zal voor moeten worden gezorgd dat de gestelde prioriteiten uit de Nota prioritering ook daadwerkelijk prioriteit krijgen in de uitvoering van de handhaving en dat de handhavingscapaciteit daar voor het belangrijkste deel ook op wordt ingezet.

Aan de hand van een programmering van de handhavingstaken zal moeten worden berekend welke handhavingscapaciteit benodigd is. Van tevoren staat vast dat er nooit voldoende capaciteit is om alle handhavingstaken op een zelfde hoog niveau uit te voeren. Aan de hand van de prioriteiten uit de Nota prioritering zal de beschikbare capaciteit moeten worden afgestemd op de geprioriteerde aandachtsvelden. Het resultaat zal een meerjaren handhavingsprogramma zijn waarin onder andere concreet wordt aangegeven hoeveel controles worden uitgevoerd, bij welke type objecten deze worden uitgevoerd, hoeveel uur wordt besteed aan surveillances en hoeveel personele capaciteit hiervoor nodig is. 

Om te borgen dat de geprogrammeerde activiteiten ook worden uitgevoerd zal een koppeling worden gelegd met het afdelingsprogramma en de begroting. In paragraaf 4.3 wordt nader ingegaan op de programmering van de handhavingstaken.

Kwaliteit

Zoals hiervoor aangegeven vraagt een kwalitatief goede uitvoering van de handhaving om een eenduidige manier van werken en een heldere omschrijving en borging van de werkprocessen.

Allereerst is een beschrijving van de belangrijkste processen binnen de handhavingstaak van het waterschap van belang. Het vormt feitelijk de basis van de kwaliteitsborging. Het zuiveringschap Rivierenland heeft in haar Richtlijn bij het bestuurlijk en strafrechtelijk optreden van augustus 1999 aan de hand van het bestuurlijke- en strafrechtelijke handhavingstraject aangegeven hoe de verschillende handhavingsfuncties binnen het waterschap moeten handelen. De functie van de richtlijn is - gezien de uiteenlopende werkzaamheden binnen de handhavingsorganisatie – het leveren van een bijdrage aan de homogeniteit van het optreden binnen de organisatie. Daarnaast kan deze richtlijn als een handleiding of naslagwerk worden gebruikt. Na actualisatie kan deze richtlijn kan deze worden gezien als leidraad bij de handhaving.

Daarnaast beschikt het waterschap over een mandateringsregeling waarin is aangegeven hoe de verantwoordelijkheden met betrekking tot de handhavingstaken zijn verdeeld.

Een ander aandachtspunt is de kwaliteit van het handhavend personeel. Zonder kwalitatief goed personeel zal de uitvoering van het handhavingsbeleid immers niet optimaal zijn. Het waterschap heeft in haar functieboek en functiebeschrijving vastgelegd wat de kwaliteit van het handhavend personeel moet zijn in termen van competenties en kennisniveau. Daarbij worden onder andere opleidingseisen gesteld om ervoor zorg te dragen dat het vereiste kwaliteitsniveau wordt gehaald. Momenteel heeft een groot deel van de toezichthouders een HAMIL-cursus gevolgd en heeft een ieder de opleiding gevolgd voor buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA). 

Waterschapsbreed wordt gewerkt aan een kwaliteitszorgsysteem, waarbij handhaving één van de speerpunten is. Het kwaliteitszorgsysteem dient te zorgen voor borging van het gedefinieerde kwaliteitsniveau. Daarbij wordt gedacht aan een kwaliteitszorgsysteem, opgezet volgens het INK-kwaliteitsmodel. Door frequente en systematische toetsing (en bijstelling) van de feitelijke uitvoerig aan de procesbeschrijvingen en bijstelling kan het kwaliteitsniveau worden geborgd.

Beleidsuitspraak:

Het in 2005 te ontwikkelen kwaliteitssysteem voor de handhaving wordt vervolgens gecertificeerd.

[1] Het betreffen de voorwaarden volgens de Kwaliteitscriteria milieuhandhaving: Kwaliteitscriteria, “Doe je voordeel met het oordeel”, Den Haag, november 2002

[2] Richtlijn bij het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden, zuiveringsschap Rivierenland, Tiel, augustus 1999

[3] De kern van de zaak, communicatiestrategie implementatie handhavingsstrategie en kernbepalingen Gelderland, Provincie Gelderland/NovioConsult, Nijmegen, oktober 2003

[4] Notitie taakverdeling meervoudige handhavingsbevoegdheden, taakverdeling terzake van de toepassing van meervoudige handhavingsbevoegdheden Gelderland, 2003.

Hoofdstuk 4 Uitvoering: de randvoorwaarden

4.1 Inleiding

In het verlengde van het vorige hoofdstuk kan een aantal randvoorwaarden worden gesteld aan de feitelijke uitvoering van de handhavingswerkzaamheden. Ging het in het vorig hoofdstuk om de organisatorische voorwaarden voor een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid, in dit hoofdstuk gaat het om de randvoorwaarden op operationeel niveau. Het gaat dan met name om vragen als wat is nodig om zorg te dragen voor een uniforme uitvoering, op welke wijze moeten de handhavingsactiviteiten worden geprogrammeerd, hoe bewaken we de voortgang van de uitvoering en welke personele en financiële middelen zijn voor de uitvoering benodigd.

4.2 Procedures, protocollen en stappenplannen

Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven is voor een kwalitatief goede handhaving een eenduidige manier van werken en een heldere omschrijving van de werkprocessen van groot belang. Ook omwille van rechtsgelijkheid, transparantie en continuïteit (nieuwe medewerkers) moet helder zijn hoe gehandeld moet worden in voorkomende gevallen. De Richtlijn bij het bestuurlijk en strafrechtelijk optreden biedt daarbij een goede basis. Deze moet echter, zoals eerder vermeld, nog wel worden geactualiseerd.

Op basis van de toezicht- en sanctiestrategie uit hoofdstuk 2 worden protocollen en procedurebeschrijvingen gemaakt die voornoemde helderheid moeten geven. Ook worden protocollen opgesteld met betrekking tot de afstemming met vergunningverlening/ontheffingen en overige relevante organisatie-onderdelen zoals Onderhoud en Operationele taken. In het kader van het te ontwikkelen kwaliteitssysteem worden de (nog ontbrekende) benodigde procesbeschrijvingen en protocollen opgesteld, waaronder voor “controleren” en “handhaven”.

Naast de protocollen op het niveau van strategie en afstemming moeten door het waterschap de volgende protocollen worden opgesteld voor de onderwerpen communicatie, informatiebeheer en informatie-uitwisseling:

  • Communicatie: wijze waarop het waterschap communiceert over de toezichtsresultaten, de aangekondigde en opgelegde sancties en gedoogbesluiten met de gecontroleerde, derden-belanghebbenden, andere handhavingsorganisaties en het publiek

  • Informatiebeheer: wijze van dossiervorming en bestandsactualisering

  • Informatie-uitwisseling: wijze waarop operationele handhavingsinformatie intern en extern wordt uitgewisseld

4.3 Meerjarenprogrammering

Zoals in paragraaf 3.5 is aangegeven zal er een vertaling moeten worden gemaakt van de prioriteiten uit de Nota prioritering naar de feitelijke uitvoering. Met andere woorden, hoeveel controles moeten worden uitgevoerd, bij welk object, met welke frequentie, wie doet dat en hoeveel uren kost dit per jaar? Aan de hand van een meerjarenprogramma handhaving worden deze vragen beantwoord, waarbij inzicht wordt gegeven in de benodigde inzet voor de komende vier jaar. Het eerstvolgende jaar is daarbij het meest ‘hard’ en de jaren daarna indicatief.

Voor de programmering geldt dat in eerste aanleg de prioriteiten uit de Nota prioritering leidend zijn. Het kan echter voorkomen dat door omstandigheden het bestuur ad hoc andere prioriteiten stelt. Het programma zal zodanig flexibel worden opgesteld dat rekening wordt gehouden met veranderingen in bestuurlijke prioriteiten.

4.4 Monitoring

Uiteindelijk is alle inzet erop gericht om resultaten te boeken. Zoals eerder aangegeven is handhaving geen doel op zich maar een middel om de geformuleerde doelen te bereiken. Om helderheid te geven in de resultaten van het handhavingsbeleid zal er een informatievoorziening moeten worden opgezet die dit inzicht geeft. Deze informatievoorziening wordt ook wel monitoring genoemd. Monitoring kan op verschillende manieren plaatsvinden:

  • Monitoring als signaleringsfunctie (bewaken van de waterkwaliteit en -kwantiteit)

  • Monitoring van de input (meten van de inspanningen: aantal uur besteed aan een produkt)

  • Monitoring van de output (meten van de producten: bijvoorbeeld het aantal controles)

  • Monitoring van de outcome (meten van de effecten voor de waterkwaliteit en –kwantiteit)

Aangezien monitoring enkel en alleen een instrument is om de benodigde informatie te leveren en relatief veel tijd vergt, moet goed worden nagedacht over welke informatie de monitor moet opleveren. De monitor moet goed worden afgebakend en er moeten niet meer gegevens worden verzameld dan nodig is. Welke informatie moet de monitor dan opleveren?

Centraal in het handhavingsbeleid staat het stellen van prioriteiten. Met andere woorden, wat vindt het waterschap van belang als het gaat om het naleven van de geldende regels voor waterkwantiteit en -kwaliteit? In de Nota prioritering is aangegeven wat deze prioriteiten zijn. Aan de hand van het uitvoeringsprogramma wordt er een vertaalslag gemaakt van de prioriteiten naar de daadwerkelijke uitvoering in de zin van controles en andere handhavingsacties. Dit houdt in dat de uit te voeren controles – ofwel de handhavingsaandacht - in verhouding moet staan met de gestelde prioriteiten. Een reële vraag is dan of daadwerkelijk de juiste handhavingsaandacht aan de juiste onderwerpen wordt gegeven. Met andere woorden, wordt het handhavingsbeleid ook daadwerkelijk op de beoogde wijze uitgevoerd?

Een tweede vraag zal zijn wat de resultaten van de handhavingsacties zijn. Hoeveel overtredingen worden geconstateerd, hoe ver moet met handhaving worden gegaan om de overtreding te beëindigen? Een andere belangrijke vraag is of met het handhavingsbeleid het aantal overtredingen ook afneemt. Dit inzicht kan pas op langere termijn worden verkregen als het aantal geconstateerde overtredingen over een aantal jaren wordt gevolgd.

Gezien bovenstaande vragen en de daaruit voortvloeiende informatiebehoefte kan de monitor worden ontworpen. Gezien de aard van de informatiebehoefte zal de monitor hoofdzakelijk gericht zijn op de output van het handhavingsbeleid (daadwerkelijke handhavingsaandacht in relatie tot de gestelde prioriteiten) en op langere termijn deels op outcome (eventuele afname van het aantal controles).  

Vergelijking en auditing

Naast het inzicht dat – op basis van de te ontwikkelen handhavingsmonitor – wordt verkregen in de prestaties van Waterschap Rivierenland, kan het ook leerzaam zijn om de prestaties te vergelijken met andere waterschappen. Dit wordt ook wel een benchmark genoemd. Op basis van een dergelijke benchmark kan – bij voldoende vergelijkbaarheid – bruikbare informatie worden verkregen over de efficiency en effectiviteit van het handhavingsbeleid. Deze inzichten zijn bruikbaar om zodoende het handhavingsbeleid continue te verbeteren.

4.5 Middelen

Het uitvoeren van het handhavingsbeleid heeft financiële en personele consequenties. Op basis van het (meerjaren)handhavingsprogramma wordt duidelijke welke personele en financiële middelen benodigd zijn.

Beleidsuitspraak :

Voor wat betreft de beschikbare personele capaciteit voor het uitvoeren van het te ontwikkelen handhavingsbeleid gaat het waterschap uit van de huidige bestaande capaciteit, aangevuld met de beschikbare capaciteit van de integratiepartners. We gaan ervan uit dat deze gezamenlijke capaciteit toereikend moet zijn voor een doelmatig handhavingsbeleid.

Verder zal de organisatie van het waterschap geprepareerd moeten zijn op de inzet van bestuursrechtelijke handhaving. Met betrekking tot strafrechtelijke handhaving zal bekeken moeten worden wat de benodigde capaciteit is voor BOA’s en hun bevoegdheden. Dit gezien het uitgangspunt dat het waterschap in beginsel de strafrechtelijke handhaving zelf oppakt.

Om te borgen dat de personele en financiële middelen ook daadwerkelijk beschikbaar zijn, zal er een koppeling moeten worden gemaakt met de (financiële) waterschapsbegroting en het afdelingsplan (feitelijke toedeling van mensen en middelen). 

Bijlage 1 Handhavingsoverleggen

Interne overlegstructuur

Interne overlegstructuur

Overleg

Frequentie overleg

Type overleg

Toelichting

Inhoudelijk handhavingsoverleg

Wekelijks

Operationeel

Afdelingsoverleg

Maandelijks

Strategisch

Handhaving met Vergunningverlening

Deels structureel, deels incidenteel: structureel maandelijks / incidenteel dagelijks tot wekelijks

Operationeel

Handhaving met ABJZ 

Maandelijks

Handhaving met Watersystemen

3-maandelijks

Betreft met name gemeentelijke aangelegenheden

Externe overlegstructuur

Er is een veelheid aan overlegstructuren tussen de handhavingspartners. In onderstaande tabel worden de belangrijkste structurele overleggen weergegeven:

Externe overlegstructuur

Overleg

Deelnemers

A mbtelijk/ Bestuurlijk

RBHO IOR

Bestuurder

Bestuurlijk

RBHO MRA

Bestuurder

Bestuurlijk

RBHO MARN

Bestuurder

Bestuurlijk

RBCT

Bestuurder

Bestuurlijk

AHOG

Afdelingshoofd

Ambtelijk

AMOR IOR

Afdelingshoofd

Ambtelijk

Vakberaad IOR

Coördinator

Ambtelijk

MARN 

Coördinator

Ambtelijk

MRA

Coördinator

Ambtelijk

Toelichting

RBHO: Regionaal Bestuurlijk handhavingsoverleg

RBCT: Regionaal Bestuurlijk coördinatieteam

AHOG: Ambtelijk Handhavingsoverleg Gelderland

AMOR: Ambtelijk Milieuoverleg Rivierenland

IOR: Intergemeentelijk orgaan Rivierenland

Naast bovengenoemde overleggen vindt er ook afstemming plaats met de handhavingspartners naar aanleiding van voorvallen, onderzoeken en projecten.

Bijlage 2 Tafel van elf

Naleving in dimensies, het T11 nalevingsmodel [1]

De Tafel van Elf (T11) is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving.

Dimensies voor spontane naleving

T 1 Kennis van regels

Definitie: de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep

A         BEKENDHEID

  • Kent de doelgroep de regels?

  • Is de regelgeving niet te omvangrijk?

  • Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?

B         DUIDELIJKHEID

  • Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels?

  • Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag, te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt?

  • Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen?

T2 Kosten/baten

Definitie: de (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen

A         FINANCIEEL/ECONOMISCH

  • Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen?

  • Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voorde­len op die in tijd of geld zijn uit te drukken?

  • Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken?

  • Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels?

B         IMMATERIEEL

  • Levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op?

T3 Mate van acceptatie

Definitie: de mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep

  • Vindt de doelgroep het beleid redelijk?

  • Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over?

  • Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)?

  • Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet?

T4 Gezagsgetrouwheid doelgroep

Definitie: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich à priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat

  • Leeft deze doelgroep in het algemeen regels goed na?

  • Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt?

  • Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels?

  • Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid?

T5 Informele controle

Definitie: de kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet- overheidsinstanties

A         INFORMELE PAKKANS

  • Merkt de omgeving het snel, als iemand een overtreding pleegt?

  • Keurt de doelgroep het overtreden in het algemeen af?

  • Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep?

  • Bestaan er informele controlestructuren?

B         INFORMELE SANCTIE

  • Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren? (van opmerkingen tot fysiek geweld)

  • Zal de doelgroep op overtredingsgedrag negatief reageren door middel van sociale sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status?

  • Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen?

Controle dimensies

T6 Informele meldingskans

Definitie: de kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole

  • Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid?

  • Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden?

  • Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheids­dienst te verlagen (klik-lijn)?

T7 Controlekans

Definitie: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding

  • Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle:

  • Hoe groot is de objectieve, controlekans (controledichtheid)?

  • Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?

  • Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af?

T8 Detectiekans

Definitie: de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt.

A         ADMINISTRATIEVE CONTROLE

  • Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd?

  • Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken?

  • Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden?

  • Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven?

B         BIJ FYSIEKE CONTROLE

  • Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs?

  • Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporings­methode?

  • Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn?

T9 Selectiviteit

Definitie: de (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.

  • Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij aselecte controles?

  • Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven?

Sanctie dimensies

T10 Sanctiekans

Definitie: de kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is

  • Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?

  • Is een overtreding moeilijk te bewijzen?

  • Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?

T11 Sanctie-ernst

Definitie: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging

A FORMELE SANCTIEHOOGTE

  • Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?

  • Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in?

  • Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder?

  • Wat is de snelheid van sanctie-oplegging (lik-op-stuk)?

B IMMATERIËLE KOSTEN

  • Vindt men het feit dat men met justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie?

  • Heeft de ten uitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene?

[1] De 'Tafel van elf' is ontwikkeld door mr.dr. D. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie van Justitie. Zie voor meer informatie: De Tafel van elf, P. van Reenen (red), Ministerie van Justitie, 2000

Bijlage 3 Grenzen aan gedogen

1. Inleiding

Onder bestuurlijk gedogen wordt verstaan: het niet optreden tegen een overtreding van rechtsregels door een bestuursorgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. Niet optreden houdt in dat het bestuur (impliciet of expliciet) aangeeft géén gebruik te zullen maken van de handhavingsbevoegdheid.

Uitgangspunt voor het bestuur is dat wettelijke regels dienen te worden gehandhaafd en zonodig door sanctietoepassing worden afgedwongen. Echter, in de praktijk kunnen zich specifieke situaties voordoen waarbij het (doen) beëindigen van de overtreding onredelijk zou zijn ten opzichte van betrokkene(n). In bepaalde gevallen wordt aanvaard dat het bestuur (mits voldaan wordt aan een aantal criteria) de sanctiebevoegdheid terughoudend hanteert.

Bestuurlijk gedogen is een bevoegdheid, er bestaat geen recht op gedogen. Binnen welke grenzen gaat het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland de bevoegdheid om te gedogen gebruiken? Deze vraag staat centraal in deze nota.

Deze nota bevat beleidslijnen en een nieuwe bestuurspraktijk hoe het waterschap om gaat met gedogen. Uitgangspunt is dat gedogen zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen en dat er in principe alleen sprake kan zijn van actief gedogen. De volgende onderwerpen komen in deze nota aan de orde:

  • een korte schets van de gedoogpraktijk tot heden

  • het nieuwe beleidskader: bestuurlijke uitgangspunten en gedoogcriteria

  • de eisen waaraan de voorbereidingsprocedure en het besluit zelf moeten voldoen

  • handhaving van gedoogbeschikkingen

Dit nieuwe gedoogbeleid is gebaseerd op de uitgangspunten van het landelijk geldend gedoogkader (‘Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen’ uit 1991[1] en de nota ‘Grenzen aan gedogen’ uit 1996[2]) en jurisprudentie.

Tevens is bij het opstellen van deze nota gebruik gemaakt van de Nota Bijzondere handhaving 2002 van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden; grote delen tekst zijn integraal overgenomen in deze nota.

2. Gedoogpraktijk

2.1 Gevoerd gedoogbeleid

De voormalige polderdistricten Groot Maas en Waal (GMW), Tieler- en Culemborgerwaarden (TCW) en Betuwe en het waterschap van de Linge hadden geen gedoogbeleid vastgesteld. Bij deze waterschappen was geen sprake van actief gedogen. Daar waar overtredingen van de kwantiteitskeur en scheepvaartkeur gedoogd werd, gebeurde dat passief.

Het voormalige zuiveringsschap Rivierenland (ZSR) had gedoogbeleid opgenomen in het “Handhavingsbeleid WVO”, vastgesteld in oktober 1999. De paragraaf inzake gedogen had de volgende summiere inhoud:

Alleen die lozingen die in principe toelaatbaar zijn, zullen worden gedoogd. Bij het gedogen is het landelijke beleid en de jurisprudentie het uitgangspunt. ZSR streeft er naar passief gedogen te vermijden en alleen actief te gedogen. Gedogen vindt onder andere plaats in de volgende gevallen:

1. wanneer een overbrugging nodig is omdat een definitieve vergunning niet kan worden verstrekt;

2. indien een tijdelijke vergunning afloopt en gedurende korte tijd een onderzoek moet worden verricht met het oog op de vast te leggen lozingseisen;

3. bij kleinere, kortdurende lozingen vindt regulering van de lozing uit praktische overwegingen plaats via zogeheten “toestemmingsbrieven” (m.a.w. gedoogbeschikkingen).

Voor wat betreft de gevallen beschreven onder 3 heeft ZSR in augustus 1999 apart beleid vastgesteld. De kleinere kortdurende lozingen betreffen lozingen die afkomstig zijn van bodemsaneringen en bronneringen die niet vallen onder het Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering en die op korte termijn moeten worden uitgevoerd.

Met uitzondering van de toestemmingsbrieven voor bepaalde bronneringen en bodemsaneringen heeft ZSR geen gedoogbeschikkingen afgegeven. In de praktijk werd het gedoogbeleid zoals verwoord in de nota Handhavingsbeleid WVO niet toegepast. Ook bij ZSR werd passief gedoogd.

Uit de hierboven beschreven praktijken blijkt het belang om een algemeen waterschapsbreed geldend gedoogbeleid vast te stellen. Het grote voordeel van beleidsregels voor de belanghebbende (burger/bedrijf) ligt in de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Voor het waterschap kent de vastgestelde en bekendgemaakte beleidsregel het voordeel dat in vergelijkbare gevallen niet telkens dezelfde afweging en motivering behoeft te worden gemaakt, doch dat naar de beleidsregel kan worden verwezen.

2.2 Ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie

2.2.1 Algemene wet bestuursrecht en jurisprudentie

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt bijvoorbeeld eisen aan de voorbereiding van besluiten (waaronder gedoogbeschikkingen) en geeft regels inzake de rechtsbescherming tegen overheidsbesluiten. De Awb wordt regelmatig gewijzigd en aangevuld. Zo is per 1 januari 1998 in deze wet een heel nieuw hoofdstuk gewijd aan handhaving.

Op het moment van opstellen van deze nota zijn verschillende wetsvoorstellen in voorbereiding, waaronder rechtstreeks beroep (mogelijkheid om bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden over te slaan) en bestuurlijke boete (onderdeel van de zogeheten Vierde tranche Awb).

Aan gedogen zijn ingevolge de Awb en de nodige jurisprudentie van de bestuursrechter voorwaarden verbonden. Het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben, het categorisch gedogen van bepaalde overtredingen wordt door de rechter niet aanvaard.

Het gedogen moet een tijdelijk karakter dragen en gericht zijn op het beëindigen van de niet toegestane situatie. Het stilzwijgend of passsief gedogen is onacceptabel. Bij passief gedogen is de illegale situatie aan geen enkele regel gebonden, hetgeen uit oogpunt van de bescherming van het milieu en derden bescherming onaanvaardbaar is.

Aan de gedoogbeschikking dienen voorschriften te worden verbonden. Evenals andere beschikkingen moet een gedoogbeschikking en de totstandkoming daarvan minimaal voldoen aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht.

Op het gebied van het gedoogbeleid is in de afgelopen jaren veel jurisprudentie geweest. Gezien de hoeveelheid uitspraken is het ondoenlijk een compleet overzicht te geven. In de nota zijn wel de hoofdlijnen aangegeven, die de basis vormen voor het beleid.

2.2.2 Europees recht

Ook uit het Europees recht vloeien voor de lidstaten handhavingstaken voort. Deze taken kunnen betrekking hebben op handhaving van EG-verordeningen als handhaving van nationale wetten die ter omzetting van EG-richtlijnen in nationaal recht zijn opgesteld.

De handhavingstaken vloeien rechtstreeks voort uit het beginsel van gemeenschapstrouw, zoals opgenomen in artikel 10 van het EG-verdrag. Het beginsel van gemeenschapstrouw verplicht de lidstaten alle maatregelen te treffen om de nakoming van de verplichtingen uit het gemeenschapsrecht te verzekeren. Dit beginsel is echter niet alleen van toepassing op de nationale overheid maar óók op de bevoegde autoriteiten van decentrale overheden (waaronder waterschappen).

In beginsel moet het bevoegd gezag bij iedere overtreding van Europese milieunormen een sanctie opleggen. Als een lidstaat tekort schiet bij het handhaven van naar opsprong EG-recht, kan door de Europese Commissie een verdragsinbreukprocedure worden gestart op grond van artikel 226 EG-verdrag.

Particulieren kunnen bij de nationale rechter opkomen tegen gedoogsituaties die in strijd zijn met EG-recht, bijvoorbeeld als handhaving is geboden van een EG-verordening of van een nationale wet  waarin een EG-richtlijn is geïmplementeerd, of van die richtlijn zelf indien rechtstreekse werking daarvan moet worden aangenomen.

De handhaving van EG-recht of van nationale regelingen die ter uitvoering van EG-recht zijn gemaakt, is de ruimte voor gedogen belangrijk ingeperkt. Slechts het evenredigheidsbeginsel kan onder omstandigheden wellicht nopen om van al te strikte handhaving af te zien.

Het standpunt dat het EG-recht minder ruimte laat voor gedogen dan het Nederlandse beleid, wordt bevestigd in literatuur (o.a. J.W. van de Gronden “De implementatie van het EG-milieurecht door Nederlandse decentrale overheden”, 1998).

Jurisprudentie waarin het Europese Hof van Justitie zich over de toelaatbaarheid van gedogen bij schending van Europese milieunormen uitspreekt, is nog niet bekend. Het is niet uitgesloten dat het Europees recht een stringenter gedoogbeleid zal eisen.

3. Nieuw beleidskader

3.1 Gedoogcriteria

Een te gedogen situatie wordt eerst beoordeeld aan de hand van de hierna genoemde criteria. Daarna vindt de belangenafweging plaats in het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De gedoogcriteria zijn:

  • waterstaatkundig verantwoorde situatie;

  • slechts in uitzonderingsgevallen;

  • overeenstemming met aanvrager;

  • beperkte periode (eindtermijn of beëindiging activiteit).

3.1.1 Waterstaatkundig[3] verantwoorde situatie

Gedogen kan slechts aan de orde zijn indien er een situatie ontstaat die waterstaatkundig verantwoord zal zijn, en in beginsel niet leidt tot een verslechtering van de activiteit waarvoor reeds een vergunning of ontheffing is verleend (of zal verleend worden).

Gedogen vooruitlopend op vergunning- of ontheffingverlening kan alleen aan de orde zijn als er sprake is van een vergunbare of onthefbare situatie (op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Aansluitverordening, de Wet op de waterhuishouding, de Keur Scheepvaartregeling en de Keur voor waterkeringen en wateren). Toetsingskader blijft de betreffende wetgeving. De te gedogen activiteit moet bovendien passen binnen de bestaande bedrijfsactiviteiten.

Als het nodig blijkt te zijn om in de gedoogperiode voorzieningen te treffen ter bescherming van de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de vaarwegen zal dit worden bepaald aan de hand van de eisen die in het kader van de (later) af te geven ontheffing of vergunning gesteld zullen worden.

De essentie van de gedoogvoorwaarden is dat, door de naleving ervan, gedurende een bepaalde tijd het belang van de bescherming van de hierboven genoemde belangen afdoende is gewaarborgd.

3.1.2 Slechts in uitzonderingsgevallen

Het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben.

Onder uitzonderingsgevallen worden de volgende situaties verstaan:

  • a.

    overmacht- en of overgangssituaties;

  • b.

    gevallen waarin het achterliggend belang evident beter is gediend met gedogen (bijvoorbeeld bij proefnemingen);

  • c.

    gevallen waarin het wettelijk instrumentarium tekortschiet;

  • d.

    gevallen waarin een zwaar(der) wegend belang het gedogen rechtvaardigt.

  • e.

    gevallen waarbij het recht (op handhaven) is vervallen doordat gedurende lange tijd niet is gehandhaafd.

Hierna wordt op deze gevallen, aan de hand van voorbeelden, verder ingegaan.

Ad. a Overmachtsituaties en overgangssituaties.

Bij overmacht is te denken aan situaties waarbij het handhaven van de milieu- of keurvoorschriften ongewenst is, omdat in die gevallen het middel erger is dan de kwaal. Zo moet door een ernstige storing van een afvalzuiveringsinstallatie tijdelijk ongezuiverd afvalwater op het oppervlaktewater worden geloosd.

Bij overgangsituaties is te denken aan, dat:

  • door omstandigheden, die buiten de macht van de vergunninghouder liggen, een nieuwe vergunning niet aansluitend op de oude kan worden verleend;

  • voorschriften van de vergunning of ontheffing, bijvoorbeeld door jurisprudentie, niet meer juist zijn;

  • een vergunning of ontheffing op formele gronden door de rechter is vernietigd en er een nieuwe vergunning of ontheffing moet worden verleend;

  • vergunnings- of ontheffingsvoorwaarden technisch onmogelijk zijn na te leven en moeten worden aangepast;

  • een handeling ten behoeve van onderzoek (bijvoorbeeld om na te gaan hoe een overtreding het best kan worden beëindigd) nog even voort moet duren;

  • nieuwe regelgeving op korte termijn de eisen zal versoepelen en dus het handhaven van de huidige strengere regels een onevenredig nadeel voor het bedrijf of de persoon in kwestie zal opleveren.

De hiervoor genoemde voorbeelden bevatten allen een element van spoedeisendheid.

Ad. b Gevallen waarin het achterliggend belang evident beter is gediend met gedogen (bijvoorbeeld bij proefnemingen)

In uitzonderingsgevallen kan het voorkomen dat het achterliggende belang evident beter gediend is met (tijdelijk en) onder voorwaarden afzien van handhaven. Een duidelijk voorbeeld zijn proefnemingen. Proefnemingen hebben een onzeker, vaak eenmalig en kortstondig karakter; de termijn waarbinnen de proef zich afspeelt blijft bovendien in het algemeen binnen de periode van zes maanden. Aangezien de proefnemingen qua aard en omvang sterk variëren kunnen die activiteiten op verschillende manieren worden geregeld. Voor de beoordeling van de proef is het zeer belangrijk om te weten, hoeveel de tijdelijke activiteit en de daarmee gepaard gaande emissies afwijkt van de vergunde situatie:

  • blijft de aanvrager binnen de in de vergunning gestelde emissie-eisen;

  • is het een onvergunde activiteit;

  • is het slechts een variant op de reeds vergunde activiteit.

Veranderingen van vergunde activiteiten die niet in de geldende Wvo-vergunning zijn geregeld, maar niet leiden tot een hoger milieubelasting, zullen veelal kunnen worden gemeld. Ook komt het voor dat reeds in de vergunning rekening is gehouden met de mogelijkheid dat proeven worden uitgevoerd.

Gedogen van proefnemingen is pas aan de orde:

  • als geen ontheffing- of vergunningaanvraag kan worden verlangt en geen meldingsplicht van toepassing is;

  • als het doel van de proefneming past binnen de beleidsdoelen van het waterschap én

  • als de uitvoering van de proef waterstaatkundig verantwoord zal geschieden.

Ad. c Gevallen waarin het wettelijk instrumentarium tekortschiet

Bij het tekortschieten van het instrumentarium draait het met name om kortdurende en veelal Ook spoedeisende zaken. Momenteel worden alleen voor kortdurende bronneringen en bodemsaneringen gedoogbeschikkingen verleend. Deze gevallen worden gereguleerd op basis van de uitgangspunten en criteria zoals verwoord in de nota Vergunningenbeleid (augustus 1999)[5]. Dit bestaande beleid wordt voortgezet.

Ad. d Gevallen waarin een zwaarder wegend belang het gedogen rechtvaardigt

Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging om wel of niet te handhaven.

Een voorbeeld kan zijn een situatie waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel (in verband met inlichtingen of toezeggingen) zwaarder weegt dan het belang dat bij handhaving is gediend. Uit jurisprudentie blijkt dat passief gedoogde situaties een zekere rechtsbescherming genieten die, afhankelijk van de condities waaronder en de termijn welke is gedoogd, niet kunnen worden gehandhaafd.

Er kan rechtsverwerking ontstaan door het uitblijven van handhavend optreden. Vraag hierbij is of bij de overtreder de gerechtvaardigde verwachting kon ontstaan dat het bestuur niet handhavend op zou treden. Het bestuur verwerkt overigens niet snel het recht om na een periode van passief gedogen ( niets doen) alsnog handhavend op te treden. Hoe lang die termijn is, is moeilijk aan te geven. Het is lastig om hier algemene uitspraken over te doen, elk geval is verschillend.

Ad. e gevallen waarbij het recht (op handhaven) is vervallen doordat gedurende lange tijd niet is gehandhaafd

Uit jurisprudentie is gebleken dat passief gedoogde situaties een zekere rechtsbescherming genieten die, afhankelijk van de condities waaronder en de termijn welke is gedoogd, niet kunnen worden gehandhaafd.

Er kan rechtsverwerking ontstaan door het uitblijven van handhavend optreden. Vraag hierbij is of bij de overtreder de gerechtvaardigde verwachting kon ontstaan dat het waterschap niet handhavend op zou treden.

Het bestuur verwerkt overigens niet snel het recht om na een periode van stilzitten alsnog handhavend op te treden. Hoe lang die termijn is, is moeilijk aan te geven. Per geval is dit verschillend. Uit jurisprudentie komt naar voren dat indien sprake is van informele waarschuwingen vooraf maar geen daadwerkelijk optreden, de overtreder doorgaans niet de verwachting mag koesteren dat daadwerkelijke handhaving achterwege zal blijven. Wel zal het bestuur in de motivering en invulling van de handhavingsbeschikking uitgebreid aandacht moeten besteden aan de handhavingsgeschiedenis.

3.1.3 Overeenstemming met de aanvrager

Er dient in principe vooraf overeenstemming te zijn met de aanvrager over de aan de gedoogbeschikking te verbinden voorwaarden. De voorwaarden zijn gericht op het garanderen van een verantwoorde situatie op het gebied van de bescherming van de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de (vaar)wegen.

Een uitzondering op deze situatie vormt bijvoorbeeld de situatie dat een vergunning of ontheffing door de rechter is vernietigd, op basis van een beroep van het bedrijf tegen de voorschriften, en met de (inmiddels vernietigde) voorschriften de bedrijfsvoering op een verantwoorde wijze worden gecontinueerd.

3.1.4 Beperkte periode (einddatum of beëindiging activiteit)

Gedogen is alleen toegestaan indien er sprake is van een situatie waarin de te gedogen activiteit binnen een afzienbare termijn zal worden gelegaliseerd of beëindigd.

Indien mogelijk zal een harde einddatum worden opgenomen. In sommige gevallen kan echter géén harde einddatum worden voorgeschreven: met name bij voortdurende overtredingen (zoals het hebben van een rij bomen zonder ontheffing). De gedoogbeschikking zal in deze gevallen wel voor een beperkte periode worden afgegeven: bij beëindiging van de activiteit dient het bedrijf of de persoon weer aan de regels te voldoen. Zo zal bij herplant van een boom men zich weer aan de keur moeten houden en zal er een ontheffing moeten worden gevraagd.

3.2 Bestuurlijke randvoorwaarden

3.2.1 Gedoogsituaties zoveel mogelijk beperken

Uitgangspunt is om het aantal gedoogsituaties zoveel mogelijk te beperken..

3.2.2 Belangenafweging

De beginselen van behoorlijk bestuur vormen de criteria voor de belangenafweging die leidt tot het al dan niet gedogen van een concrete situatie.De belangenafweging dient kenbaar te zijn uit de motivering van de gedoogbeschikking. Aan de orde kunnen zijn:

  • rechtszekerheid;

  • redelijkheid;

  • verbod van willekeur;

  • zorgvuldigheid;

  • vertrouwensbeginsel;

  • evenredigheid, waarbij de belangenafweging in belangrijke mate speelt.

3.2.3 Gedogen altijd schriftelijk

Het besluit tot het al dan niet gedogen wordt voorbereid volgens een zorgvuldige, schriftelijk vastgelegde procedure die recht doet aan de belangen van derden en de waterstaatszorg (de belangen die betrokken zijn bij de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de (vaar)wegen).

Hiertoe wordt de procedure gevolgd zoals beschreven in hoofdstuk 4 van deze nota.

3.2.4 Er ligt een ontvankelijke aanvraag om Wvo- of aansluitvergunning of aanvraag om ontheffing van de Keur ten grondslag aan een gedoogbeschikking

Gedogen vindt in principe slechts plaats vooruitlopend op ontheffing- of vergunningverlening. Een gedoogbeschikking wordt verleend op basis van een ontvankelijke aanvraag.

In een beperkt aantal gevallen zal gedogen niet vooruitlopen op ontheffing- of vergunningverlening. Hierbij is te denken aan:

  • de situatie dat bij een tijdelijke vergunning of ontheffing de activiteiten een beperkte tijd doorlopen, nadat deze tijdelijke vergunning of ontheffing is verlopen;

  • het geven van een tijdelijke toestemming om een voorschrift niet na te leven;

  • de situatie waarin het wettelijk instrumentarium tekort schiet. Voorbeelden zijn kleinere, kortdurende lozingen (zoals bronneringen en bodemsaneringen);

  • de situatie waarin een zwaar(der) wegend belang het gedogen rechtvaardigt

In deze gevallen wordt wèl schriftelijk gedoogd, maar hoeft er geen ontvankelijke aanvraag om vergunning of ontheffing aan ten grondslag liggen.

Samenvatting nieuw beleidskader

De navolgende criteria bepalen of gedogen aan de orde kan zijn:

het moet gaan om een waterstaatkundig verantwoorde situatie;

het gedogen dient slechts plaats te vinden in uitzonderingsgevallen;

er moet in principe overeenstemming zijn met de aanvrager;

het moet gaan om een beperkte, vaststaande periode.

De bestuurlijke randvoorwaarden zijn daarbij dat:

het aantal gedoogsituaties zoveel mogelijk moeten worden beperkt;

bij de belangenafweging bij de besluitvorming over gedoogverzoeken de beginselen van behoorlijk bestuur de afwegingscriteria vormen;

er sprake is van een schriftelijke procedure;

er een ontvankelijke vergunningaanvraag is.

4. Eisen aan gedoogbeschikkingen

4.1 Besluitvormingsprocedure

4.1.1 Start

De gedoogprocedure kan slechts starten met een uitdrukkelijk en schriftelijk gedoogverzoek (en indien van toepassing) reeds vergezeld van de ontvankelijke aanvraag om vergunning of ontheffing. De gedoogcriteria moeten in dit verzoek nadrukkelijk aan de orde komen.

4.1.2 Overleg

Over het conceptbesluit wordt overlegd met de aanvrager. Verder vindt overleg plaats met de wettelijke adviseurs (die in het kader van de vergunningverlening Wvo zouden worden ingeschakeld) en de betrokken overheidsorganen (met name VROM-inspectie regio Zuid-West, gemeente en/of provincie), tenzij het gaat om een spoedeisend geval of het vastgesteld gedoogbeleid inzake bronnering en bodemsanering.

Dit overleg moet minimaal bestaan uit het ambtelijk ter commentaar voorleggen van de concept-gedoogbeschikking. In de gedoogbeschikking wordt vermeld dat de adviseurs in de gelegenheid zijn gesteld om te adviseren en worden hun eventuele adviezen kort weergeven. Afwijking van een advies wordt gemotiveerd in de beschikking. De instanties krijgen een afschrift van de definitieve gedoogbeschikking.

Indien de aard en/of omvang van de activiteit hiertoe aanleiding geeft dient ook het Openbaar Ministerie vooraf te worden geïnformeerd over het voornemen tot gedogen.

4.1.3 Hoorplicht

Belanghebbenden die de gedoogbeschikking niet hebben aangevraagd en die naar verwachting bezwaren tegen de beschikking zullen hebben, worden in de gelegenheid gesteld gedurende een zo kort mogelijke termijn hun zienswijze naar voren te brengen over de concept-beschikking (hoorplicht). Van deze regel kan worden afgeweken bij spoedeisende gevallen zoals bij calamiteiten.

Bij een besluit tot verlenging van een gedoogbeschikking kan het horen van belanghebbenden achterwege blijven, als er geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden of in spoedeisende gevallen. Hiervan kan onder meer sprake zijn bij bronneringen en bodemsaneringen. Er moet wel naar worden gestreefd om de wettelijke adviseurs te horen.

4.1.4 Openbare voorbereidingsprocedure

Bij gedoogbeschikkingen wordt hoofdstuk 4 van de Awb toegepast (verkorte procedure). Uitgangspunt in de besluitvormingsprocedure is dat de definitieve versie van het gedoogbesluit voldoende bekendgemaakt wordt bij de belanghebbenden. Dit betekent dat de beschikking in definitieve fase van de besluitvorming aan belanghebbenden en adviseurs wordt toegezonden. Wie belanghebbende is, is wettelijk gedefinieerd.

Bij omvangrijke en/of politiek gevoelige activiteiten (ondefinieerbare groep belanghebbenden), met ver(der)gaande effecten voor de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de vaarwegen, wordt de gedoogbeschikking bekend gemaakt door publicatie.

4.2 Besluit

4.2.1 Inhoud

Er dient altijd een schriftelijke, gemotiveerde gedoogbeschikking door/namens het bestuur van WSRL te worden afgegeven. Aan de gedoogbeschikking worden uitsluitend voorwaarden verbonden ter bescherming van de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de vaarwegen.

4.2.2 Eindtermijn en bezwarenclausule

In de gedoogbeschikking wordt de maximale tijdsduur vermeld en wordt gewezen op de mogelijkheid om bezwaar te maken. Indien er gedoogd wordt vooruitlopend op ontheffing- of vergunningverlening wordt tevens de volgende clausule opgenomen: “Indien ten aanzien van de vergunning een verzoek om voorlopige voorziening wordt ingediend bij , blijft deze gedoogbeschikking in werking tot het moment dat op dat verzoek is beslist.”

4.2.3 Persoonsgebonden

De gedoogbeschikking geldt alleen voor de (rechts)persoon waaraan deze is verleend en geldt dus niet voor de rechtsopvolger. In geval van vervreemding van de inrichting aan derden vervalt de gedoogbeschikking. Dit wordt uitdrukkelijk in de beschikking vermeld.

4.2.4 Handhaving

In de gedoogbeschikking wordt erop gewezen dat het bestuur van WSRL de bevoegdheid heeft om, bij niet naleven van de voorschriften van de gedoogbeschikking , de gedoogbeschikking in te trekken. Vervolgens is er dan sprake van een overtreding welke conform het handhavingsbeleid zal worden gehandhaafd.

4.2.5 Aansprakelijkheid

De beschikking bindt alleen het bestuursorgaan dat gedoogt. Daarom wordt in de gedoogbeschikking aangegeven dat de gedoogde activiteit op eigen risico van de aanvrager wordt uitgevoerd en dat deze gedoogbeschikking de strafrechtelijke bevoegdheden van de Officier van Justitie onverlet laat. (Expliciet wordt aangegeven dat wij niet civielrechtelijk aansprakelijk gesteld kunnen worden voor schade ten gevolge van de toegestane activiteiten en dat de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de aanvrager jegens ons of derden niet wordt opgeheven door het toestaan van de activiteiten.)

4.2.6 Inwerkingtreding

Een gedoogbeschikking treedt in werking op de dag na verzending van de beschikking aan de aanvrager.

4.2.7 Rechtsbescherming

Tegen een besluit om te gedogen staan de gebruikelijke mogelijkheden van bezwaar en beroep open. In de gedoogbeschikking wordt de bezwaarmogelijkheid vermeld. Een brief waarin het woord ‘gedogen’ als zodanig niet voorkomt, maar waaruit blijkt dat niet handhavend zal worden opgetreden, moet worden beschouwd als een gedoogbesluit. Ook deze brieven moeten voldoen aan alle hiervoor genoemde eisen.

5. Naleving van de gedoogbeschikking

5.1 Handhavingstrategie

Het waterschap volgt de eigen handhavingstrategie (zoals opgenomen in de nota handhavingsbeleid van Waterschap Rivierenland). Indien sanctionerend moet worden opgetreden in gevallen waarbij meerdere wetten worden overtreden, zal worden afgestemd met het andere bevoegd gezag over de te ondernemen stappen. Indien een gelijke en gelijktijdige aanpak dit vergt zal gebruik worden gemaakt van de betreffende gezamenlijke provinciale/regionale handhavingstrategie.

5.2 Overtreding van gedoogvoorwaarden

5.2.1 Uitgangspunt: intrekking van de gedoogbeschikking

De aan een gedoogbeschikking verbonden voorschriften kunnen volgens geldende jurisprudentie niet rechtstreeks worden gehandhaafd. Bij overtreding zal in beginsel de gedoogbeschikking worden ingetrokken en wordt vervolgens de sanctie gericht op de beëindiging van de gedoogde activiteit.

Tegen die achtergrond wordt in principe bij overtreding van een gedoogbeschikking de volgende handhavingslijn ingezet. Indien een overtreding van één of meer gedoogvoorschriften is geconstateerd, wordt:

  • de overtreder hierop gewezen;

  • wordt een zo kort mogelijke termijn gesteld waarbinnen de overtreding ongedaan moet worden gemaakt;

  • wordt aangekondigd dat als hieraan niet wordt voldaan de gedoogbeschikking wordt ingetrokken;

  • en dat hierna tegen de, dan illegale, activiteit alsnog bestuursrechtelijk zal worden opgetreden.

In spoedeisende gevallen, waarbij een acute bedreiging ontstaat voor de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de vaarwegen kan zonder vooraankondiging de gedoogbeschikking worden ingetrokken en handhavend worden opgetreden.

5.2.2 Belangenafweging

Beëindiging van een activiteit kan in bepaalde gevallen inhouden dat feitelijk de gehele bedrijfsvoering stil komt te liggen. Zo’n ‘bedrijfssluiting’ staat lang niet altijd in verhouding tot de ernst van de overtreding. In deze gevallen is het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel in het geding.

[1]          TK 1991-1992, 22 343, nr. 2.

[2]          TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.

[3] Onder waterstaatkundig wordt hier verstaan de belangen die betrokken zijn bij de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de (vaar)wegen. In verband met de integratie van Waterschap Rivierenland/Hoogheemraadschap van Alm en Biesbosch met het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden en een deel van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden per 1 januari 2005 wordt hier aan toegevoegd: landwegen.

[4] Per 1 januari 2005 wordt hier aan toegevoegd (zie vorige voetnoot): Keur wegenbeheer.

[5] Vastgesteld door het dagelijks bestuur van het voormalige zuiveringsschap Rivierenland.

Bijlage 4 (voorlopige) lijst met kernbepalingen Openbaar Ministerie.

Het Openbaar Ministerie legt op dit moment in samenwerking met de Unie van Waterschappen de laatste hand aan deze lijst met kernbepalingen.

Zodra ter beschikking zal deze hieraan worden toegevoegd.